PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2012-13
EUU Alm.del EU-note E 41
Offentligt

Europaudvalget og Retsudvalget

EU-konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

8. februar 2015

Storbritanniens beslutning om forbeholdet over for det europæi-

ske politi- og strafferetlige samarbejde

Sammenfatning

Mens Danmark automatisk ryger ud af det europæiske politisamarbejde Euro-

pol, når retsakten om Europol revideres, skal den britiske regering om et år

aktivt beslutte, hvorvidt Storbritannien skal træde ud af store dele af det euro-

pæiske politi- og strafferetlige samarbejde. Det rejser debat på begge sider af

Nordsøen om fordele og ulemper ved det europæiske samarbejde på området.

Denne note ser nærmere på den britiske debat, der trods forskelle også inde-

holder relevante betragtninger for den danske debat.

Baggrund

Under forhandlingerne om Lissabontrakten i 2007 fik Tony Blair indføjet mulig-

heden for en britisk undtagelse (opt-out) på alle beslutninger inden for politi- og

strafferetssamarbejdet, der er vedtaget mellem Maastrichttraktatens ikrafttræ-

den den 1. januar 1993 og Lissabontraktatens ikrafttræden den 1. december

2009. Det drejer sig om ca. 130 retsakter, herunder bl.a. Den Europæiske Ar-

restordre, politisamarbejdet - Europol, og samarbejdet mellem nationale ankla-

gere og dommere - Eurojust.

1/9

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Årsagen til denne mulighed er, at samarbejdet om politi- og strafferetten, der i

Maastrichttraktaten var et mellemstatsligt samarbejde, med Lissabontraktaten

blev overstatsligt og dermed omfattet af såvel det britiske opt-out som det dan-

ske retsforbehold. Retsakter vedtaget på dette område

før

Lissabontraktaten er

dog fortsat mellemstatslige, indtil de erstattes af nye overstatslige retsakter med

hjemmel i Lissabontraktaten. Det er tilfældet med det nye forslag til revision af

Europol og årsagen til, at Danmark er på vej til at ryge ud af Europol-

samarbejdet. Se mere herom i

EU-note 25 af 9. april 2013.

Det springende punkt for briterne er, at de 130 mellemstatslige retsakter

efter

en 5-årig overgangsperiode kommer under EU-Domstolens jurisdiktion pr. 1.

december 2014.

Det betyder, at hvis Kommissionen finder, at en medlemsstat

ikke lever op til sine forpligtelser i medfør af en retsakt, kan den indlede en

overtrædelsesprocedure og i sidste ende trække medlemsstaten for Domstolen.

Storbritannien skal seks måneder forinden, det vil sige senest 31. maj 2014,

træffe beslutning om eventuelt at gøre brug af sin traktatfæstede mulighed for at

melde sig ud af alle retsakter på politi- og strafferetligt samarbejde vedtaget i

perioden 1993-2009 (i UK benævnes denne mulighed for ”block opt-out” eller

”mass opt-out”). Briterne kan så efterfølgende vælge selektivt at tilslutte sig

enkelte elementer af samarbejdet igen i form af individuelle retsakter (opt-in).

Det britiske opt-out vs det danske retsforbehold

Danmark står i kraft af sit retsforbehold uden for alt overstatsligt samarbejde om

retlige og indre anliggender. Det gælder retsakter om asyl, migration og civilret

vedtaget efter Amsterdamtraktaten i 1999 og retsakter på det politimæssige og

strafferetlige område vedtaget efter Lissabontraktaten 2009. Danmark kan an-

mode om, men har ikke krav på parallelaftaler på mellemstatsligt grundlag. Dis-

se tager år at forhandle på plads og Kommissionen har allerede givet afslag på

to ud af seks anmodninger.

Storbritannien har derimod i medfør af Lissabontraktaten en tilvalgsordning (en

såkaldt opt-out med mulighed for opt-in) på det retlige område, der betyder, at

den britiske regering fra sag til sag kan tage stilling til, om UK agter at deltage i

vedtagelse og anvendelse af et forslag til retsakt. Når først UK har valgt at til-

slutte sig en retsakt via opt-in, binder valget og regeringen kan ikke senere væl-

ge opt-out på denne.

Antallet afhænger af, hvor mange retsakter, der bliver revideret inden december 2014 og der-

med skifter retsgrundlag. Derfor opereres der med forskellige tal – mellem ca. 130 og 135.

Dette fremgår af Lissabontraktatens protokol 36 om overgangsordninger, art. 10.

2/9

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Danmark fik i Lissabontraktaten mulighed for at ændre det nuværende retsfor-

behold til en britisk opt-in model, hvor Folketinget fra sag til sag tager stilling til

deltagelse. En ændring af forbeholdet til en opt-in ordning indebærer suveræni-

tetsafgivelse efter Grundlovens §20 og ifølge europaaftalen en folkeafstemning.

Positionerne i debatten om det britiske ”block opt-out”

Regeringen

Premierminister David Cameron tilkendegav i september 2012, at regeringen

agter at benytte sig af muligheden for opt-out på de ca. 130 retsakter for deref-

ter at identificere de områder, som tjener britiske interesser og som det giver

mening at samarbejde med de europæiske partnere om. Den 15. oktober 2012

sagde indenrigsminister Theresa May til House of Lords, at regeringen efter den

generelle opt-out vil forhandle opt-in på individuelle retsakter, og at regeringen

vil sætte den endelige løsning til afstemning i parlamentet.

Camerons koalitionspartner, Nick Clegg, der er leder af det pro-europæiske

parti, Liberaldemokraterne, udtalte i november 2012:

Jeg vil gøre det helt klart:

en endelig beslutning er ikke taget og jeg vil kun gå med til at gøre det [Block

opt-out], hvis jeg er 100 pct. sikker på, at vi kan tilslutte os igen på de områder,

der er nødvendige for at beskytte britiske borgere, og hvis jeg er overbevist om,

at vi ikke spilder ressourcer og laver dobbeltarbejde.

Der er således ikke enighed koalitionsparterne imellem. En endelig beslutning

er endnu ikke formelt taget. Forhandlingerne internt i regeringen, om hvilke af

de 130 retsakter Storbritannien skal anmode at tilslutte sig igen, pågår fortsat.

Europa-Kommissionen

EU’s Kommissær for indre anliggender, Cecilie Malmström, har advaret briterne

om, at de ikke frit kan vælge, hvilke retsakter, de vil tilslutte sig igen:

På hver af

disse opt-ins, skal der være en forhandling og andre medlemsstater skal god-

kende det. …Vi skal selvfølgelig analysere deres [briternes] valg med vores

juridiske eksperter, fordi mange af disse retsakter er stærkt indbyrdes forbun-

det.

Dermed siger hun, at briterne må acceptere pakker af retsakter. Regerin-

House of Commons European Scrutiny Committee - Thirty-Seventh Report

The 2014 block opt-out: engaging with Parliament, 22. marts 2013

Egen oversættelse. Citeret i

Britain’s 2014 justice opt-out: Why it bodes ill for Cameron’s EU

strategy,

Centre for European Reform, januar 2013

Egen oversættelse. Cecilie Malmström citeret i Financial Times, 9. december 2012.

3/9

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

gen og Kommissionen er pt. i gang med en teknisk afklaring af, hvilke retsakter

der hænger sammen i en sådan grad, at de må tiltrædes i pakker.

Eksempler på vigtige retsakter blandt de 130

Den Europæiske Arrestordre, Europol (samarbejde om efterretninger, analyser,

trusselsvurderinger og informationsudveksling), Eurojust (samarbejde mellem

nationale anklagere og dommere), fælles efterforskningshold, Schengen Infor-

mationsudvekslingssystem (SIS), databeskyttelse, udveksling af oplysninger fra

strafferegistre.

Det britiske parlament

Såvel House of Lords som House of Commons har beskæftiget sig med sagen.

Begge kamre ønsker at blive inddraget yderligere og begge efterlyser hurtigst

muligt en liste over de retsakter, regeringen agter at tilslutte sig igen. Årsagen til

hastværket er en bekymring om timingen, idet man frygter et ”gab” i anvendel-

sen af visse retsakter (det vil sige, at UK i en periode må stå uden for samar-

bejdet om fx arrestordren) - fra det øjeblik briterne meddeler Kommissionen, at

man vil benytte block opt-out og indtil man får forhandlet opt-in på plads.

House of Lords imod block opt-out

House of Lords’ EU-udvalg har foretaget en skriftlig og en mundtlig høring med

bidrag fra advokatsamfund, offentlige anklagere, politidirektørforbundet, forske-

re, tænketanke, EU-agenturer som Eurojust og Europol, britiske ministre, briti-

ske medlemmer af Europa-Parlamentet, m.fl. På baggrund heraf udarbejdede

udvalget i april 2013 en rapport.

Rapportens hovedbudskaber kan ses i bilag I

nedenfor. Den konkluderer, at den britiske regering ikke har argumenteret over-

bevisende for at benytte muligheden for block opt-out. Britiske interesser ses

bedst varetaget ved, at Storbritannien fortsat deltager i de 130 retsakter på det

politimæssige og strafferetlige område. Hovedbekymringen går på Den Euro-

pæiske Arrestordre, der ses som den vigtigste retsakt. Hvad angår den anden

store bekymring, Europol, er forventningen, at forslaget om at revidere Europol-

retsakten bliver gennemført inden december 2014 og dermed ikke er omfattet af

block opt-out’en. Regeringen kan allerede nu, hvor forslaget er fremlagt, vælge

opt-in, hvilket udvalget kraftigt opfordrer til.

Theresa May til House of Lords subcommittee, 13. februar 2013.

House of Lords EU Committee,:

EU police and criminal justice measures: The UK’s 2014 opt-out

decision,

23. april 2013

House of Lords EU Committee:

The UK opt-in to the Europol Regulation,

7. juni 2013

4/9

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Høringssvaret fra det britiske politidirektørforbund har fået en del omtale i de-

batten.

Forbundet advarer mod, at Storbritannien kan blive et fristed for euro-

pæiske kriminelle, hvis UK ikke deltager i Den Europæiske Arrestordre og ar-

gumenterer for, at det britiske politi - for at kunne udføre sit arbejde effektivt -

har brug for britisk medlemskab af Europol, Eurojust og muligheden for at kun-

ne deltage i fælles efterforskningshold. Forbundets anbefalinger til opt-in eller ej

på de enkelte retsakter, er gengivet nedenfor i bilag III.

Konservative for block opt-out

Det britiske konservative medlem af House of Commons, juristen Dominic

Raab, har forfattet en rapport med analyse af 135 retsakter og deres værdi for

Storbritannien.

Han argumenterer

for

britisk opt-out og finder, at de retsakter,

der er værdifulde for UK (heriblandt Europol, Eurojust og Den Europæiske Ar-

restordre), ikke nødvendigvis kræver overstatsligt samarbejde for at fungere. I

stedet kan der på disse områder findes alternative, mere fleksible samarbejds-

former. Det kunne fx være samarbejde med andre lande gennem

memoranda

of understanding -

evt. suppleret med national lovgivning, internationale trakta-

ter, EU-retsakter der ikke er underlagt EU-Domstolens kompetence eller sam-

arbejde efter samme model som Storbritanniens samarbejde med EU’s græn-

seagentur Frontex (deltagelse i visse operationer på ad hoc basis).

Dominic Raab’s argumentation, der er uddybet nedenfor i bilag II, afspejles i

vidt omfang i det konservative initiativ Fresh Start’s vision for britisk samarbejde

med Europa.

Initiativet hilses i forordet velkomment af den konservative

udenrigsminister, William Hague, om end hele indholdet ikke endosseres.

Genkendelig debat

Hermed er de to fronter trukket op. Diskussionens hovedtemaer er klassiske

spørgsmål, der er genkendelige fra den danske europadebat: Hvad tjener nati-

onale interesser bedst? Hvilken form for samarbejde er mest effektivt? Hvordan

optimerer man national indflydelse og suverænitet? Kan samarbejdet bedst

påvirkes ved at stå indenfor eller udenfor? Nedenfor er argumenterne fra begge

sider udfoldet.

Med venlig hilsen

Lotte Rickers Olesen (3330)

House of Lords EU Committee:

Oral and Written Evidence,

23. april 2013

Dominic Raab:

Cooperation not control: The case for Britian Retaining Democratic Control over

EU Crime and policing Policy,

Oktober 2012.

Fresh Start project: ”Manifesto

for Change – A new vision for the UK in Europe.”

31. jan. 2013

5/9

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BILAG I: Resumé House of Lords’ EU-udvalgs rapport:

EU police and

criminal justice measures: The UK’s 2014 opt-out decision

Generelt



Regeringen burde have programsat den del af kompetenceundersøgel-

sen (se mere herom i

EU-note 24 af 3. april 2013),

der handler om retli-

ge og indre anliggender tidligere, således at resultatet heraf kunne bru-

ges som grundlag for beslutningen i maj 2014.



Regeringen burde tidligere have fremsat en liste over de enkelte retsak-

ter, som man agter at tilslutte sig igen via opt-in modellen, så denne

proces kan gå hurtigt og dermed undgå et gab i funktionen af disse

retsakter i Storbritannien.



Beslutningen om opt-out på politi- og strafferetligt samarbejde bør tages

separat fra diskussionen om Storbritanniens generelle forhold til EU og

evt. afstemning om britisk EU-medlemskab.

Om alternative muligheder



Grænseoverskridende samarbejde på det politi- og strafferetlige områ-

de er et centralt element i bekæmpelse af terror og organiseret krimina-

litet. I det 21. århundrede kan stater ikke gøre sig forhåbning om at op-

retholde intern sikkerhed uden at deltage i et sådant samarbejde.



Der er en teoretisk mulighed for, at Storbritannien kan indgå bilaterale

aftaler med de 27 andre medlemsstater på områder omfattet af opt-out.

Men det er en tids- og ressourcekrævende opgave, som de andre med-

lemsstater ikke forventes at prioritere. Den omfattende øvelse ville ikke

tjene andet formål end at undgå Domstolens jurisdiktion.



At vende tilbage til Europarådets konventioner frem for tilsvarende EU-

mekanismer vil være en langsommelig affære med svagere og dyrere

processer samt juridiske problemstillinger.



En dansk forbeholdsmodel er ikke ønskelig, da den vil stille Storbritan-

nien dårligere: uden mulighed for opt-in og uden indflydelse på udform-

ning af forslag. Det ville desuden kræve en traktatændring.



At lade de britiske myndigheder samarbejde med Europol efter samme

model som Storbritannien samarbejder med EU’s grænseagentur Fron-

tex (dvs. på ad hoc basis, hvor UK tager stilling til hver enkel operation),

vil ikke være ønskelig, da Europols arbejde er af en anden natur, hvor

man løbende har behov for udveksling af information og adgang til Eu-

ropols databaser. Samtidig vil UK miste indflydelse, såfremt UK mister

sit sæde i Europols bestyrelse.



At fortsætte EU-samarbejdet på området vil derfor være mest effektivt.

6/9

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Om EU-Domstolen



EU-Domstolen har en vigtig rolle i at beskytte britiske borgeres ret-

tigheder.



EU-Domstolen har allerede kompetence til at afgøre tvister på de dele

af RIA-området, der omhandler civilret, asylområdet og migration, der

blev vedtaget både før og efter Lissabontraktaten samt de dele af det

politimæssige og strafferetlige samarbejde, der er vedtaget efter Lissa-

bontraktatens ikrafttræden. Dette har ikke ført til bekymringer fra rege-

ringens side. Der er ikke fundet argumenter for, at Domstolens kompe-

tence på det politimæssige og strafferetlige område fsva. resakter ved-

taget før Lissabontraktaten skulle udgøre et problem for Storbritannien.



Der er ikke udsigt til en fælles EU-strafferetslovgivning/strafferetspleje.



Der er ikke fundet beviser for, at EU-Domstolen skulle være aktivistisk i

sine domme på dette område eller forsøge at underminere medlems-

staterne retssystemer.



Der er ikke grundlag for at tro, at de vedtagne retsakter om politi- og

strafferet har undermineret det britiske

common law

system.



Der er ikke grund til at frygte domme fra EU-Domstolen, som begræn-

ser national lovgivningsvirksomhed.



Der er ikke grund til bekymring om en evt. fremtidig fælles europæisk

anklagemyndighed, idet Storbritannien til enhver tid i kraft af sit forbe-

hold kan vælge opt-out.

Den Europæiske Arrestordre



Den Europæiske Arrestordre er den vigtigste af de retsakter, der er

vedtaget før Lissabontraktaten. Hvis den britiske regering vælger block

opt-out, bør regeringen straks anmode om at tilslutte sig denne retsakt

igen for at sikre den offentlige sikkerhed.



Arrestordren har krænket britiske borgere. Det skyldes dog primært ud-

leveringsprocedurerne med lange ophold i usle fængsler. Disse forhold

ville også gælde under alternative udleveringsarrangementer. Arrestor-

dren og udleveringsprocedurer kan bedst forbedres gennem deltagelse

og forhandlinger i EU – og ikke ved at melde sig ud.

Rapportens konklusioner



Retsakter, der ikke længere er relevante, udgør ikke et problem for

Storbritannien, men det hilses velkomment, at Kommissionen vil foreta-

ge et gennemsyn for at identificere de retsakter, der ikke længere tjener

et formål.



Britiske interesser ses bedst varetaget ved, at Storbritannien fortsat del-

tager i de retsakter inden for det politimæssige og strafferetlige samar-

bejde, der er vedtaget før Lissabontraktaten.

7/9

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Bilag II: Resumé af Dominic Raab’s rapport:

Cooperation not control: The

case for Britian Retaining Democratic Control over EU Crime and policing

Policy.

Dominic Raab inddeler retsakterne i otte kategorier:

1) Tiltag der har praktisk betydning for UK: Der er ca. 60 retsakter i denne kate-

gori. Spørgsmålet er, hvordan UK fortsat skal udnytte fordelene efter en block

opt-out. Retsakterne kræver ifølge Raab ikke nødvendigvis overstatsligt samar-

bejde for at fungere. I stedet kan der på disse områder findes alternative, mere

fleksible samarbejdsformer som fx:



Samarbejde med andre lande gennem

memoranda of understanding

evt. suppleret med national lovgivning



Internationale traktater



EU-retsakter der ikke er underlagt Domstolens kompetence



Samarbejde efter samme model som Storbritanniens samarbejde med

EU’s grænseagentur, Frontex: UK er ikke medlem af Frontex og sidder

kun i bestyrelsen som observatør, men deltager på ad hoc basis i visse

operationer.

2) Tiltag der søger at harmonisere EU-retten: Der er 11 retsakter, hvoraf Stor-

britannien allerede har implementeret hovedparten af bestemmelserne og rets-

akterne dermed har tjent deres formål. Det er således ifølge Raab ikke nødven-

digt for Storbritannien fortsat at deltage i denne lovgivning.

3) Tiltag med lille eller ingen betydning for UK: Der er 11 retsakter i denne kate-

gori. Et eksempel er et tiltag fra 1998, der skal sikre, at borgere kan miste køre-

kortet for forseelser begået i andre EU-lande. Det er kun UK og Irland, der har

implementeret denne retsakt og det skete først i 2010. Hvis Storbritannien ikke

længere deltager i retsakten, vil et samarbejde med de irske myndigheder fort-

sat kunne opretholdes.

4) Tiltag der duplikerer allerede gældende lov i UK: Der er ligeledes 11 retsakter

i denne kategori. Som eksempel nævnes forbud fra 2002 og 2003 mod visse

narkotika, som har været forbudt i UK siden 1977.

5) Tiltag hvis betydning er ukendt pga. manglende data: Der 16 retsakter i den-

ne kategori. Fx nævnes et tiltag, der skal bidrage til bekæmpelse af korruption

blandt nationale og EU embedsmænd. Dets effekt er ukendt.

6) Tiltag der ikke er blevet implementeret i UK: Der er syv retsakter i denne

kategori og det vil ikke have konsekvenser for UK at træde ud af disse nu. Dog

8/9

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

kan det komme på tale at implementere nogle bestemmelser senere. Som ek-

sempel nævnes Prüm-samarbejdet omkring udveksling af persondata som

DNA-profiler, fingeraftryk og registreringsnumre på køretøjer.

7) Tiltag der er overflødige: Der er syv retsakter, der ikke længere er relevante,

fordi de er erstattet eller ophævet siden Lissabontraktaten.

8) Tiltag der ikke direkte påvirker UK: Der er ti retsakter, der primært omhandler

udveksling af klassificeret information mellem EU institutioner og tredjelandes

myndigheder.

Bilag III – Høringssvar fra Association of Chief Police Officers til House of

Lords

Politidirektørforbundet har identificeret 108 retsakter, der handler om håndhæ-

velse af lovgivningen, og som de derfor har analyseret med henblik på at vurde-

re nytten for det britiske politis operationelle arbejde. Med antagelsen om at

regeringen agter at gennemføre block opt-out, fandt forbundet frem til at:



13 retsakter er vitale for UK at tilslutte sig igen, det drejer sig om retsak-

ter vedrørende: Den Europæiske Arrestordre, Europol, Eurojust, Fælles

efterforskningshold, Schengen Informationsudvekslingssystem (SIS),

databeskyttelse, udveksling af oplysninger fra strafferegistre.

16 retsakter er det anbefalelsesværdigt at tilslutte sig igen.

55 retsakter er ikke nødvendige at tilslutte sig igen, omvendt vil det hel-

ler ikke have nogen effekt for britisk politis arbejde, hvis man gjorde og

forbundet har derfor ingen holdning til dem.

12 retsakter er det ikke i britisk politis interesse, at UK tilslutter sig igen.

Det drejer sig bl.a. om en konvention vedrørende fratagelse af kørekort

for forseelser i andre lande, forbud mod visse narkotika, forstærket be-

skyttelse (straf) ved svindel med Euro, terrorbekæmpelse (UK har

strengere terrorlovgivning end EU og en fælles liste over terrororganisa-

tioner ses ikke som ønskværdig).

12 retsakter er eller forventes erstattet af nye og falder dermed uden for

block opt-out’en.



9/9