PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Finansudvalget 2011-12
KOM (2012) 0093 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL FOLKETINGETS

EUROPAUDVALG

29. marts 2012

J.nr. 3401/1001-3965

Ref. PTO

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om regnskabsregler og

handlingsplaner vedrørende drivhusgasemissioner og –optag i forbindelse med

aktiviteter, der vedrører arealanvendelse, ændret anvendelse og skovbrug (LU-

LUCF), KOM(2012) 93 final

1. Resumé

Kommissionen fremsatte den 12. marts 2012 om nye regnskabsregler og handlings-

planer for opgørelse af optag og udledninger af drivhusgasser fra skove og jorder

(LULUCF). Formålet er, at etablere solide og omfattende fælleseuropæiske regn-

skabsregler for optag og udledninger fra jorde og skove og at muliggøre fremtidig ud-

vikling af politikker hen imod fuld optagelse af LULUCF i EU's reduktionsforpligtel-

ser. Forslaget skal ses i sammenhæng med, at man på COP17 i Durban i december

2011 enedes om at revidere Kyoto-protokollens regnskabsregler for LULUCF for en

anden forpligtelsesperiode fra 2013. Kommissionens forslag til opgørelsesregler læg-

ger sig tæt opad de reviderede regnskabsregler for medregning af drivhusgasoptag og

emissioner fra dyrkede arealer, græsningsarealer, skovforvaltning, træprodukter samt

vådområder, som blev vedtaget på COP17. De væsentligste forskelle er, at opgørelser

af kategorierne ”forvaltning af dyrkede arealer” og ”forvaltning af græsarealer” gø-

res obligatoriske i EU (og ikke frivillige som besluttet på COP17). Desuden tilføjes en

minimumsgrænse på 5 pct. af udledninger i basisåret 1990 for, hvornår medlemslan-

dene kan undlade at medregne udledninger fra ”naturlige forstyrrelser” i regnskabet

dvs. ikke-menneskeskabte hændelser f.eks. skovbrande. Kommissionen foreslår desu-

den, at LULUCF behandles i en separat ramme og ikke inkluderes i beregningerne af

Klima- og Energipakkens allerede vedtagne 20 pct. reduktionsmålsætninger. Kommis-

sionen foreslår i stedet, at medlemsstaterne forpligtes til at udarbejde handlingsplaner

til at begrænse drivhusgasser fra LULUCF ved starten af en ny forpligtelsesperiode.

2. Baggrund

Den 12. marts 2012 sendte Kommissionen et nyt forslag til EU-Parlamentet og Rådet

angående nye regnskabsregler og handlingsplaner for opgørelse af optag og udlednin-

ger af drivhusgasser fra skove og jorder (på engelsk LULUCF – Land Use, Land Use

Change and Forestry), KOM(2012)93final. Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF

Side 1

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

artikel 191, stk. 1 om miljøbeskyttelse, herunder bekæmpelse af klimaændringer

Med

afsæt i TEUF artikel 192, stk. 1 skal forslaget behandles efter den almindelige lovgiv-

ningsprocedure i TEUF artikel 294. Rådet træffer på den baggrund afgørelse med kva-

lificeret flertal. EU-Parlamentet er medlovgiver og vedtager sin holdning med simpelt

flertal.

3. Formål og indhold

Formålet med forslaget er at skabe fælleseuropæiske regnskabsregler for medlemslan-

denes håndtering af opgørelser af optag og udledninger af drivhusgasser fra skove og

jorder i relation til EU’s klimaindsats. LULUCF-sektoren, herunder skov og landbrug

kan medvirke positivt til at nedbringe drivhusgasudledningen, idet planter og jord vir-

ker som et kulstoflager. Gennem fotosyntese og vækst optager planter betydelige

mængder CO

som kan oplages i biomassen i årtier. Omvendt frigives væsentlige

mængder drivhusgas i forbindelse med skovfældning og skovomlægning samt igen-

nem anvendelse af arealer til landbrug såvel som ved dræning af vådområder. For ek-

sempel påpeger Kommissionen, at LULUCF-sektoren i 2009 netto optog ca. 9 pct. af

EU's samlede drivhusgasemissioner.

Fordelen ved at opgøre LULUCF er, at EU får en komplet regnskabsførelse over de

menneskeskabte drivhusgasudledninger og optag, og medlemslande får et incitament

til at gøre en indsats på området. Desuden er der synergieffekter at hente i forhold til at

integrere klimaspørgsmålet i EU's fælles landbrugspolitik, som står over for en revisi-

on for perioden 2014-2020. Endeligt er det hensigtsmæssige at have fælleseuropæiske

spilleregler for alle undersektorerne i LULUCF, herunder for skovbrug, landbrug, og

relaterede industrier samt i anvendelsen af biomasse som CO

neutral energi ressource

for at sikre omkostningseffektivitet.

De eksisterende internationale regnskabsregler for LULUCF-sektoren, som gælder for

Kyoto-protokollens første forpligtelsesperiode (2008-12) er en blanding af frivillige og

obligatoriske opgørelsesmetoder. Frivilligheden i regnskabsforpligtelsen har betydet

stor variation i regnskabsførelsen blandt landene, som har tilsluttet sig Kyoto-

protokollen.

På COP17 i Durban i december 2011 nåede man frem til en aftale om reviderede regn-

skabsregler for opgørelse af optag og emissioner fra forvaltningen af dyrkede arealer,

græsningsarealer, skov, håndtering af høstede træprodukter samt forvaltningen af våd-

områder for en anden Kyoto-forpligtelsesperiode fra 2013. Det blev blandt andet be-

sluttet, at nye regler for regnskabsføring for forvaltning af skove og høstede træpro-

dukter gøres obligatorisk, og der blev fastsat definitioner af begreberne ”naturlige for-

styrrelser” og ”dræning og genetablering af vådområder”.

Kommissionens forslag lægger sig tæt opad de opgørelsesregler for udledninger- og

optag af drivhusgas fra LULUCF, som blev vedtaget på COP17 i Durban. De væsent-

ligste forskelle er, at opgørelser af kategorierne ”forvaltning af dyrkede arealer” og

Side 2

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

”forvaltning af græsarealer” gøres obligatoriske (og ikke frivillige som besluttet på

COP17). Desuden tilføjes en minimumsgrænse på 5 pct. af udledninger i basisåret

1990 for, hvornår medlemslandene kan undlade at medregne udledninger fra ”naturli-

ge forstyrrelser” i regnskabet. Naturlige forstyrrelser defineres som omfattende skov-

brande, insektangreb, naturkatastrofer o.a. ikke-menneskeskabte begivenheder.

Kommissionen foreslår desuden, at LULUCF behandles i en separat ramme og ikke

inkluderes i beregningerne af Klima- og Energipakkens allerede vedtagne 20 pct. re-

duktionsmålsætninger. Begrundelsen herfor er, at LULUCF-sektoren har nogle helt

særlige karakteristika. For det første er der tale om langsommelige naturlige proces-

seer, hvor effekten af tiltag ses over en lang tidshorisont. For det andet er der store år-

lige udsving i emissioner og optag og dermed egner sektoren sig ikke til at der fastsæt-

tes årlige målsætninger.

Til gengæld lægger Kommissionen op til at

medlemsstaterne som noget nyt forpligtes til

at udarbejde handlingsplaner ved

starten af en ny forpligtelsesperiode, der skal indeholde

tiltag til at begrænse drivhusgasser fra LULUCF. Planerne og senere implementerings-

rapporter skal evalueres af Kommissionen, og medlemslandene skal tage Kommissio-

nens bemærkninger til efterretning.

I forhold til klimamålsætningerne i Klima- og Energipakken vil der således ikke ske

medregning af LULUCF-aktiviteter. Dette adskiller sig fra medregningsreglerne i en

kommende anden forpligtigelsesperiode under Kyoto-protokollen, hvor de lande, der

indgår i en anden forpligtigelsesperiode (herunder navnlig EU-landene), kan og delvist

skal medregne LULUCF-aktiviteter. I en anden forpligtigelsesperiode under Kyoto-

protokollen vil sinkskreditter, herunder fra skovforvaltning blive beregnet på baggrund

af afvigelser fra en forud fastlagt national reference for netto-optaget fra LULUCF-

aktiviteter, således blive medregnet ved opgørelsen af landenes målopfyldelse.

På den baggrund foreslår Kommissionen en trinvis proces til styrkelse af LULUCF

regnskabsføringen, overvågning og indberetning. Det foreliggende forslag fra Kom-

missionen udgør første trin i denne proces med fokus på regnskabsføring og hand-

lingsplaner. Konkret foreslår Kommissionen nedenstående tilgang:

LULUCF-regnskabsføring:

Kommissionen foreslår, at medlemsstaterne forpligtes til at

føre regnskaber fra aktiviteter, der vedrører a) nyplanting af skov, b) genplantning af

skov, c) skovrydning, d) forvaltning af skov, e) forvaltning af dyrkede arealer og f)

forvaltning af græsningsarealer. Der lægges op til valgfrihed vedrørende regnskabsfø-

relse for emissioner og optag stammende fra fornyelse af vegetation, dræning eller

genetablering af vådområder. Regnskabsførelsen skal omfatte drivhusgasserne kuldio-

xid (CO

), metan (CH

) og lattergas (N

O).

Forslaget præciserer herudover en række centrale begrebsdefinitioner og stiller krav

om indholdselementerne, gennemsigtigheden og kontrollerbarheden af emissionsdata.

Der opstilles ligeledes en tidsramme for regnskabsperioder. Første periode foreslås at

Side 3

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

strække sig fra 2013 til 2020. Herudover fastlægges et referenceår (1990) for hver af

de tre aktiviteter - forvaltning af dyrkede arealer, forvaltning af græsarealer og dræ-

ning og genetablering af vådområder på basis af, hvilket medlemsstaterne skal beregne

ændringer i emissioner/optag for de tre aktiviteter.

For skovaktiviteter nyplanting af skov, genplantning af skov og skovrydning gælder, at

nyplantet skov er ny skov plantet siden 1. januar 1990, at gentilplantning af skov er

skov plantet på arealer uden skovdække 1. januar 1990. For alle tre aktiviteter med-

regnes de udledninger og optag, som finder sted i det enkelte år dvs. det beregnes ikke

i forhold til et referenceår.

Aktiviteten skovforvaltning forstås som alle arealer, der allerede var bevokset med

skov per 1. januar 1990. Her foreslår Kommissionen, at medlemslandene i regnskabet

skal sammenligne de årlige optag og udledninger med en national reference, som blev

fastsat på COP17. Referencen er en basisfremskrivning, som svarer til de forventede

gennemsnitlige årlige optag og udledninger hvis man antager, at den nuværende skov-

dyrkningspraksis ville fortsætte i perioden 2013-2020.

Såfremt forskellen mellem faktiske optag/udledninger og det forventede viser, at sko-

vene har

optaget mere

end forventet, skal landene medregne forskellen op til en

grænse fastsat som 3,5 pct. af emissionerne i basisåret fra alle andre sektorer end LU-

LUCF. Såfremt differencen mellem det faktiske og det forventede viser, at skovene har

optaget mindre

end forventet, skal landene medregne hele forskellen. I dette regn-

skab indgår både det kulstof, der lagres i skoven og det kulstof, der lagres i de høstede

træprodukter.

Træprodukter opdeles i tre forskellige kategorier med forskellig levetid (papir, træpla-

der og savskåret træ). Landene får således et incitament til at producere træprodukter,

der har lang levetid. Træ, der anvendes til energi eller deponeres som affald, medreg-

nes som øjeblikkelig afbrænding (oxidering). Kun træprodukter, der stammer fra lan-

dets egne skove kan medtages i opgørelsen. Træprodukter, der eksporteres kan dog in-

kluderes. Til forskel fra LULUCF-reglerne vedtaget på COP17 omfatter Kommissio-

nens forslag også opgørelse af træ, der stammer fra skovrydning.

For ”naturlige forstyrrelser” f.eks. skovbrande, insektangreb eller andre naturkatastro-

fer, levner forslaget mulighed for, at et medlemsland kan undlade at medregne emissi-

oner herfra, som overstiger fem pct. af basisårsemissionerne og under en række betin-

gelser. Denne regel kan anvendes for aktiviteterne, nyplanting af skov, genplantning af

skov, forvaltning af skov, forvaltning af dyrkede arealer og forvaltning af græsarealer.

Nationale LULUCF-handlingsplaner:

Forslaget sigter på, at EU-medlemsstaterne forplig-

tes til at udarbejde LULUCF-handlingsplaner ved hver regnskabsperiodes begyndelse.

Kommissionens foreslår at første regnskabsperiode bliver fra 2013 til 2020. Hand-

lingsplanerne skal under hver LULUCF-undersektor omfatte følgende elementer:



En status for emissioner og optag.

Side 4

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



En prognose og analyse for at øge optaget i sektoren.



En analyse af mulighederne for at begrænse eller reducere emissioner fra LU-

LUCF.



En detaljeret handlingsplan for, hvordan sektorens optag kan styrkes og en tids-

plan herfor.

Kommissionen skal vurdere handlingsplanerne og give medlemsstaterne anbefalinger

til opfølgning. Anbefalingerne skal tages til efterretning og deres gennemførelse eva-

lueres af Kommissionen.

Delegerede beføjelser

Forslaget giver Kommissionen adgang til at foretage visse ju-

steringer og ændringer i EU’s LULUCF-regnskabsregler via delegerede beføjelser.

Ændringerne kan foretages, hvis der ændres i de definitioner, der vedtages under FN’s

klimakonvention, i lyset af videnskabelig fremskridt og ved opdaterede nationale refe-

renceniveauer.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er i henhold til TEUF art. 294 medlovgiver. Der foreligger endnu

ikke en udtalelse. Det vides ikke på hvilken samling Parlamentet vil behandle sagen.

Udvalget for miljø (ENVI) har ansvaret for behandlingen af sagen.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen vurderer, at forslaget overholder nærhedsprincippet. For det første be-

rører forslaget et problem af tværnational karakter. Klimaændringer er grænseover-

skridende og nødvendiggør en fælles koordineret indsat i EU og internationalt. Natio-

nale indsatser vil med høj sandsynlighed ikke kunne levere en ensartet overholdelse af

de fælles vedtagne EU-målsætninger for reducering af drivhusgasemissioner. For det

andet vil en fælles EU-indsats være mest effektiv. Idet de overordnede klimamålsæt-

ninger allerede indgås på EU-plan, er det mest hensigtsmæssigt og effektivt med et

fælles ensartet sæt LULUCF-regnskabsregler i EU. Et fælles regelsæt sikrer også den

miljømæssige integritet og er økonomisk set mest effektivt. Endeligt overholder

Kommissionsforslaget proportionalitetsprincippet. Forslaget er ikke mere vidtrækken-

de end højst nødvendigt i forhold til at opfylde EU’s mål om at være en drivkraft bag

styrkelse af kvaliteten i klimaændringsdata og leve op til internationale klimaforplig-

telser.

Det er regeringens samlede vurdering, at nærhedsprincippet er overholdt af de oven-

nævnte grunde.

6. Gældende dansk ret

Danmark har med Folketingets ratifikation af Kyoto-protokollen i 2002 påtaget sig at

føre regnskab med emissioner fra LULUCF-sektoren jf. protokollens artikel 3 stk. 3 og

4. Artikel. 3.3 er relateret til nyplanting, genplantning og fældning af skov og forplig-

Side 5

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ter Danmark til at opgøre emissioner og optag relateret til menneskelig aktivitet siden

1990 og medregne dette i forhold til parternes reduktionsforpligtelser. Artikel 3.4 om-

handler regnskabsføring relateret til skovforvaltning, forvaltning af landbrugsarealer

med afgrøder, forvaltning af græsningsarealer samt revegetation. Protokollen åbner for

at emissioner og optag for disse aktiviteter kan tilvælges. T

ilvalg i første periode, betyder

at et land også skal tilvælge i efterfølgende Kyoto-protokol-perioder.

Danmark har tilvalgt

at føre regnskab under artikel 3.4 (undtagen for revegetation), og har derfor bundet sig

til også at føre regnskab herfor i en mulig anden forpligtelsesperiode.

Målingerne i første periode er blevet udført af Nationalt Center for Miljø og Energi

(tidligere DMU) og Skov og Land på grundlag af en bevillingsramme på DKK 72 mio.

for Kyoto-protokollens første forpligtelsesperiode 2008-12.

7. Konsekvenser

Kommissionens forslag sigter på at gøre den regnskabsmæssige indsats obligatorisk,

som Danmark allerede har gennemført for at kunne overholde sine forpligtelser under

Kyoto-protokollen. Som nævnt oven for har Danmark udover artikel 3.3-opgørelsen

(dvs. for fældning, nyplanting og genplantning af skov siden 1990) tilvalgt også at op-

gøre artikel 3.4.-aktiviteter (skovforvaltning, forvaltning af landbrugsarealer med af-

grøder samt forvaltning af græsningsarealer), hvilket forpligter et land også i mulige

fremtidige forpligtelsesperiode under protokollen. På den baggrund skønnes forslaget

ikke at have væsentlige statsfinansielle, økonomiske, lovgivningsmæssige eller admi-

nistrative konsekvenser for Danmark og ej heller væsentlige administrative konse-

kvenser for erhvervslivet.

Danmark har, som nævnt under afsnit seks allerede under Kyoto-protokollens første

forpligtelsesperiode tilvalgt at føre emissionsregnskab for forvaltning af skov, dyrkede

arealer og græsningsarealer, hvorfor der i forhold til situationen 2008-12 ikke vil være

tale om nye forpligtelsesomkostninger forbundet med videreførelse af denne aktivitet

såfremt en anden Kyoto-forpligtelsesperiode bliver en realitet. Det nye element vedrø-

rende høstede træprodukter indgår ifølge Durban aftalen som en del af en anden for-

pligtelsesperiode under Kyoto protokollen under UNFCCC fra 2013.

Det skal dog bemærkes, at såfremt Danmark tilvælger regnskabsførelse for vådområ-

der (hvilket er frivilligt), kan der påregnes en ekstraudgift til denne aktivitet.

Udgiften for staten til videreførelse af drivhusgasregnskabet angående LULUCF, som

har været udført af Nationalt Center for Miljø og Energi og Skov og Landskab i regn-

skabsperioden 2013-2020 forventes foreløbigt at andrage en årlig udgiftsramme på

DKK 4-5 mio. Som nævnt oven for udgør denne udgift en omkostning, der allerede

ville skulle afholdes i kraft af Danmarks Kyoto-forpligtelse som konsekvens af tilval-

get under protokollens artikel 3.4. Det forudsættes således, at der i forlængelse af disse

forpligtigelser og beslutninger findes en håndtering af udgiften til videreførelse af

drivhusgasregnskabet for LULUCF-sektoren.

Side 6

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I forbindelse med udarbejdelse af LULUCF-handlingsplaner i starten af hver periode

dvs. primo 2013 og primo 2020 kan der forventes en ekstra administrativ byrde for sta-

ten til denne aktivitet fordelt på flere ressortområder, herunder Miljøministeriet og Mi-

nisteriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri og koordineret af Klima-, Energi- og

Bygningsministeriet. Udgifter til udarbejdelsen af LULUCF-handlingsplaner holdes

inden for allerede eksisterende rammer.

Administrative konsekvenser for erhvervslivet

Forslaget forventes ikke at få væsentlige administrative konsekvenser for erhvervsli-

vet. Dog kan det ikke udelukkes, at sektoren vil blive inddraget under udarbejdelsen af

LULUCF-handlingsplaner.

Beskyttelsesniveauet

Forslaget i sig selv vil ikke have nogen umiddelbar positiv effekt for beskyttelsesni-

veauet. På sigt skønnes forslaget at have positiv langsigtet virkning for beskyttelsesni-

veauet i EU og Danmark, idet de styrkede regnskabsregler og handlingsplaner kan bi-

drage til en styrkelse af indsatsen imod klimaforandringer.

8. Høring

Sagen er sendt i høring den 14. marts. 2012. Frist for høringssvar er 9. april 2012 og

vil blive eftersendt.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Forslaget blev præsenteret i Rådets arbejdsgruppe for miljø den 26. marts 2012 og var

kun genstand for en ganske kort indledende drøftelse. Derfor er der endnu ikke et so-

lidt grundlag for en vurdering af andre landes forventede holdninger. Generelt er det

imidlertid indtrykket, at de fleste medlemslande overordnet vil støtte opgørelsesregler

for LULUCF.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Det er regeringens foreløbige generelle holdning, at obligatoriske EU-regler for regn-

skabsførelse inden for LULUCF-sektoren bør hilses velkomne, idet det giver sektoren

incitament til at indtænke klimaet. Der er behov for klare og obligatoriske regler på

området for at sikre den miljømæssige integritet af EU's klima- og energipolitik.

I den forbindelse arbejder regeringen for en tilgang, der principielt kan sikre fuld lig-

hed i sammenligning med reduktionspotentialer uden for LULUCF-sektorerne, hvor-

ved f.eks. træ brugt til energiproduktion med rette kan betragtes som fuldt CO

neu-

tralt.

Side 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Således lægger regeringen vægt på, at der skabes lige og fair konkurrencevilkår, og at

alle sektorer skal bidrage til klimaindsatsen.

Regeringen finder det desuden hensigtsmæssigt at støtte Kommissionens oplæg til, at

LULUCF behandles i en separat ramme, bl.a. fordi effekten af tiltag først ses over en

lang tidshorisont, mens store årlige udsving gør sektoren uegnet til årlige målsætnin-

ger.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg

Side 8