PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget 2011-12
KOM (2012) 0102 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

26. april 2012

Grønbog om skyggebanker, KOM (2012) 102.

Resumé

Kommissionen har udsendt en grønbog om skyggebanker. Skyggebanksy-

stemet varetager blandt andet udlånsvirksomhed uden for den almindeli-

ge banksektor, skaber supplerende finansieringskilder og tilbyder inve-

storerne alternativer til bankindskud. I grønbogen fremhæves det dog og-

så, at skyggebanksystemet kan udgøre en potentiel risiko for den finan-

sielle stabilitet på lang sigt, fordi der opstår ukendte risikokilder i finans-

sektoren og potentielle afsmittende virkninger til den regulære banksek-

tor.

Med grønbogen iværksætter Kommissionen en bred høringsproces, som

skal hjælpe Kommissionen i sin analyse af, hvorvidt der er behov for lov-

givningsmæssige indgreb over for skyggebanksystemer, samt hvilke lov-

givningsmæssige indgreb det i givet fald vil være relevant at gennemføre.

Grønbogen udgør en del af det igangværende arbejde med at styrke den

europæiske banklovgivning for at skabe mere stabile og ansvarlige fi-

nansmarkeder og genoprette tilliden til systemet.

Skyggebanksystemer er allerede i dag i et vist omfang reguleret af

eksisterende eller kommende EU-regulering. Alligevel fremhæver

Kommissionen, at der muligvis er et behov for specifik regulering af

skyggebanksystemer på europæisk plan. Formålet er at undgå, at den

styrkede regulering af den europæiske banksektor medfører, at bankakti-

viteter flyttes fra det almindelige banksystem til skyggebanksystemet.

Baggrund

I forbindelse med den finansielle krise har man på fælleseuropæisk plan

øget fokus på reguleringen af det almindelige banksystem, hvilket samlet

set vil føre til skærpede regler på området. Der har ikke på samme måde

været fokus på skyggebanksystemet, hvorfor Kommissionen fremhæver,

at den styrkede regulering af den europæiske banksektor kan medføre, at

bankaktiviteter flyttes fra det almindelige banksystem til skyggebanksy-

stemet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2/6

Grønbogen tager udgangspunkt i det igangværende arbejde i Financial

Stability Board (FSB), som er baseret på præmissen om, at der er behov

for øget tilsyn med skyggebanksystemet samt mere målrettet lovgivning

på dette område. Herudover har der også på G20-niveau været fokus på,

at der i forhold til skyggebanksystemet er en række uregulerede forhold,

som der bør kigges nærmere på.

Skyggebanksystemet defineres i grønbogen som ”det kreditformidlings-

system, der omfatter enheder og aktiviteter, der ikke er omfattet af det

almindelige banksystem”. Definitionen er taget fra en rapport fra Finan-

cial Stability Board (FSB) og suppleres med en liste over en række aktivi-

teter, som betragtes som skyggebankaktiviteter i det omfang, at de udfø-

res uden for det almindelige banksystem. Det drejer sig om:

Modtagelse af finansielle midler med indskudslignende karakter,

Funktioner vedrørende løbetidsændring og/eller omdannelse af likvi-

ditet,

Overførsel af kreditrisici, og

Anvendelse af direkte eller indirekte finansiel gearing.

Herudover nævnes aktiviteter, der kan fungere som vigtige

finansieringskilder for ikke-bankmæssige enheder, som fx securitisation,

værdipapirlån og genkøbsforretninger (repo-forretninger).

Med udgangspunkt i denne definition kan mulige skyggebanker fx være:

Special purpose-enheder, der udfører funktioner vedrørende omdan-

nelse af likviditet og/eller løbetidsændring fx Special Investment Ve-

hicles (SIV) og andre Special Purpose Vehicles (SPV).

Pengemarkedsfonde og andre typer investeringsfonde eller -produkter

med indskudslignende karakter, der gør dem sårbare over for betyde-

lige og pludselige finansieringstræk fra investorer.

Investeringsfonde, herunder børsnoterede fonde, som yder kredit eller

geares.

Finansieringsselskaber og enheder, der handler med værdipapirer og

tilbyder kredit eller lånegarantier, eller som udfører funktioner vedrø-

rende omdannelse af likviditet og/eller løbetidsændring, uden at være

reguleret på samme måde som en bank.

Forsikrings- og genforsikringsselskaber, som tilbyder eller stiller ga-

ranti for kreditprodukter.

FSB har anslået, at aktiver i skyggebanksystemet på verdensplan repræ-

senterede en værdi på 46.000 mia. EUR i 2010, hvilket svarer til 25-30

pct. af det samlede globale finansielle system.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3/6

Formål og indhold

Formålet med grønbogen er at iværksætte en bred høringsproces, som

skal hjælpe Kommissionen i sin analyse af, hvorvidt der er behov for lov-

givningsmæssige indgreb over for skyggebanksystemet, samt hvilke lov-

givningsmæssige indgreb det i givet fald vil være relevant at gennemføre.

I grønbogen beskrives kort fordele og ulemper ved skyggebanksystemet.

Af fordele kan nævnes, at skyggebanksystemet giver investorer alternati-

ver til bankindskud og fungerer som en alternativ finansieringskilde.

Herudover nævnes det, at skyggebanksystemet har mulighed for at agere

mere effektivt på enkeltstående behov, da skyggebanksystemet ofte er

meget specialiseret. Endelig kan skyggebanksystemet også udgøre en mu-

lighed for risikospredning uden for det almindelige banksystem.

Modsat fremhæves det, at enheder og aktiviteter i skyggebanksystemet

også kan skabe risici af systemisk karakter som fx ”runs” på finansiering,

opbygning af en høj og skjult gearing, omgåelse af regler og

regelarbitrage samt mulige risici for afsmittende effekter til det

almindelige banksystem i forbindelse med konkurser.

I en EU-kontekst er der allerede lovgivning på plads, som har indflydelse

på skyggebanksystemet. Eksempelvis er pengemarkedsfonde og

børsnoterede fonde i et vist omfang omfattet af direktivet vedrørende

investeringsinstitutter (UCITS-direktivet). Herudover vil direktivet om

forvaltere af alternative investeringsfonde (FAIF-direktivet) omfatte de

skyggebankenheder, som betragtes som alternative investeringsfonde i

henhold til direktivet. FAIF-direktivet stiller blandt andet krav til

overvågning af likviditetsrisici og likviditetsstyring.

Skyggebankenheder på forsikringsområdet er omfattet af direktivet om

adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirsomhed

(Solvens II-direktivet), hvilket indebærer, at direktivets krav til solvens,

styring og rapportering, vil have betydning for såkaldte forsikrings-

SPV'er.

Selvom skyggebanksystemet i et vist omfang er reguleret af eksisterende

eller kommende EU-regulering, fremhæver Kommissionen, at der

muligvis er et behov for specifik regulering af skyggebanksystemet på

europæisk plan.

I forlængelse heraf gør Kommissionen opmærksom på, at det kan

overvejes at udvide nogle af bestemmelserne i det reviderede

kapitalkravsdirektiv (CRD IV) til også at omfatte finansieringsselskaber.

Pengemarkedsfonde fremhæves også som et område, hvor der muligvis er

behov for yderligere regulering. Dette skyldes hovedsagligt de risici for

”runs”, der er forbundet med pengemarkedsfonde, hvor investorer har et

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4/6

incitament til at være de første til at trække deres midler ud, når der er

pres på markedet.

Endelig fremhæver Kommissionen blandt andet også værdipapirudlån og

genkøbsaftaler som potentielle problemområder, hvor der muligvis er

behov for yderligere regulering.

Kommisionen præsenterer ingen konkrete forslag til, hvordan en

fremtidig regulering af skyggebanksystemet bør være.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig om grønbogen. Det må dog

forventes, at Europa-Parlamentet vil støtte Kommissionen i ønsket om at

skabe mere ensartet regulering på området.

Nærhedsprincippet

Der er i grønbogen ikke lagt op til specifik regulering. Det fremgår dog af

grønbogen, at eventuelle foranstaltninger bør gennemføres med henblik

på at sikre en ensartet behandling af skyggebanksystemet på internatio-

nalt plan og for at undgå regelarbitrage

Regulering af skyggebanksystemet kan ikke i tilstrækkelig grad realiseres

af medlemsstaterne, da skyggebanker ofte agerer på tværs af landegræn-

ser. Det er på baggrund heraf regeringens forventning, at eventuelle

kommende initiativer vil være i overensstemmelse med nærhedsprincip-

pet.

Gældende dansk ret

Pengemarkedsfonde er i dag tæt reguleret i lov om investeringsforeninger.

Der er eksempelvis mulighed for, at indløsning kan udsættes, hvis der fx

konstateres risiko for ”runs”. Pengemarkedsforeninger, som er kategoriseret

som non-UCITS, vil fremover blive omfattet af direktiv om forvaltere af al-

ternative investeringsfonde (FAIF-direktivet), såfremt forvalteren bliver

omfattet af direktivet. Direktivet skal være implementeret i dansk ret den

22. juli 2013 og stiller en række krav til forvaltere af alternative investe-

ringsenheder, hvis samlede formue overstiger 100 mio. EUR eller på visse

betingelser 500 mio. EUR. Der er bl.a. krav til risikostyring, likviditetssty-

ring, metoder, procedurer og frekvens for værdiansættelser m.m.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5/6

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Grønbogen i sig selv vil ikke give anledning til at ændre i lovgivningen.

Endvidere vil grønbogen i sig selv ikke medføre statsfinansielle konse-

kvenser.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Se under punkt 7

Administrative konsekvenser for erhvervslivet

Se under punkt 7

10.

Høring

Grønbogen har været sendt i høring i specialudvalget for den finansielle

sektor. Det er alene Dansk Aktionærforening, der har afgivet høringssvar.

Dansk Aktionærforening (DAF) anfører, at de kun er i stand til at afgive fo-

reløbige bemærkninger til grønbogen, men at DAF grundlæggende finder

det rigtigt at undersøge de såkaldte skyggebanker og deres aktiviteter

nærmere og om fornødent gennemføre regulering.

DAF anfører endvidere, at det nøje bør overvejes, hvorvidt man bør regu-

lere bestemte virksomhedstyper eller bestemte tjenesteydelser, men at in-

gen af disse løsningsmodeller kan sikre en fuld dækning af området.

DAF finder, at skyggebanker som hovedregel ikke er omfattet af de

samme regler som banker, samt at skyggebankaktiviteter ikke er lovregu-

lerede. Dette bygger ifølge DAF på en utilsigtet mulighed i gældende re-

gulering eller er udtryk for egentlig omgåelse af gældende regulering.

DAF konkluderer, at hvis ydelse af banktjenesteydelser er omfattet af de

samme regler, uanset om de ydes af banker eller af ikke-banker, vil for-

skellen på banker og ikke-banker være konkurrenceevne og innovation.

11.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

Regeringen har ikke kendskab til andre landes holdninger til grønbogen.

12.

Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen er i udgangspunktet åben over for fælleseuropæisk regulering

af skyggebanksystemet, da det ikke kan udelukkes, at skyggebanksyste-

met kan medføre risici, som bør reguleres.

Det er dog væsentligt, at der i forbindelse med eventuelt kommende initi-

ativer tages højde for den kommende og eksisterende EU-lovgivning,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

6/6

som har betydning for skyggebanker, så reguleringen ikke bliver for om-

fattende og hæmmer væksten i Europa.

Samtidig er det også væsentligt, at eksempelvis de danske investerings-

foreninger ikke omfattes af eventuelt kommende regulering af skygge-

banksystemet, da de danske investeringsforeninger allerede er underlagt

omfattende regulering under UCITS-direktivet.

13.

Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.