Retsudvalget 2011-12
KOM (2012) 0254 Bilag 1
Offentligt
Udlændingeafdelingen
Dato:17. september 2012Kontor: Kontoret for InternationaltUdlændingesamarbejdeSagsbeh: LXHSagsnr.: 2012-308-0018
GRUND– OG NÆRHEDSNOTATvedrørende ændret forslag til Eurodac-forordningen
Sagen er omfattet af retsforbeholdetKOM(2012) 254
Resumé
Det reviderede ændringsforslag til Eurodac-forordningen har navnlig tilformål at øge effektiviteten af Eurodac-forordningen med henblik på atsikre gennemførelsen af Dublin-forordningen og at sikre en bedreefterlevelse af de EU-retlige krav til databeskyttelse samt den nyesteasyllovgivning. Med forslaget gives der mulighed for, at retshåndhævendemyndigheder i særlige tilfælde kan søge i Eurodac-fingeraftrykdatabasenmed henblik på at forebygge, opdage og efterforske terrorhandlinger elleranden alvorlig kriminalitet. Forslaget vurderes at være ioverensstemmelse med nærhedsprincippet. Da forslaget er omfattet af detretlige forbehold, har det hverken lovgivningsmæssige eller statsfinansiellekonsekvenser. Danmark deltager imidlertid i den gældende Eurodac-forordning via en parallelaftale. Såfremt Danmark beslutter at gennemføreændringerne i dansk ret på mellemstatsligt grundlag, jf. parallelaftalen, vilforslaget have visse lovgivningsmæssige konsekvenser. Hvorvidt forslaget igivet fald får statsfinansielle konsekvenser vil skulle vurderes nærmere.Fra dansk side er man overordnet positiv over for Kommissionens forslag.Slotsholmsgade 101216 København K.Telefon 7226 8400Telefax 3393 3510www.justitsministeriet.dk[email protected]
Forslaget er fremsat efter TEUF, tredje del, afsnit V. Protokollen om Danmarks stilling,der er knyttet til Lissabon-traktaten, finder derfor anvendelse, hvilket indebærer, atforanstaltningen ikke vil være bindende for eller finde anvendelse i Danmark.
Gennemførelsen af anden fase af det fælles europæiske asylsystem, derskal vedtages inden udgangen af 2012, medfører bl.a. ændringer af Dublin-forordningen,Eurodac-forordningen,flygtningedefinitionsdirektivet,modtagelsesdirektivet og asylproceduredirektivet.Kommissionen fremsatte den 30. maj 2012 ændret forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af ”Eurodac” tilsammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anvendelse afDublin-forordningen og om medlemsstaternes retshåndhævendemyndigheders og Europols adgang til at indgive anmodning omsammenligning med Eurodacoplysninger med henblik på retshåndhævelseog om ændring af forordning (EU) nr. 1077/2011 om oprettelse af eteuropæisk agentur for den operationelle forvaltning af store it-systemerinden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Det førsteændringsforslag til Eurodac-forordningen blev fremsat den 3. december2008, efterfulgt af omarbejdede forslag den 10. september 2009 og den 11.oktober 2010.Forslaget vil skulle behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure,jf. TEUF artikel 294, hvorefter der kræves enighed mellem Europa-Parlamentet og Rådet.Det danske retsforbeholdForslaget er stillet med henvisning til TEUF, tredje del, afsnit V, artikel78, stk. 2, litra e, artikel 87, stk. 2, litra e og artikel 88, stk. 2, litra a.Forslaget er derfor omfattet af Danmarks forbehold vedrørende retlige ogindre anliggender. Protokollen om Danmarks stilling, der er knyttet tilLissabon-traktaten, vil på den baggrund finde anvendelse. Ifølge artikel 1 iprotokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i Rådetsvedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del,afsnit V, og ifølge artikel 2 er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget ihenhold til TEUF tredje del, afsnit V, bindende for eller finder anvendelsei Danmark.Danmark har imidlertid en parallelaftale i forhold til den eksisterendeDublin-forordning og Eurodac-forordning, der giver Danmark ret til fortsatat være tilsluttet disse retsakter med ændringer på mellemfolkeligt2
grundlag, såfremt Danmark inden 30 dage efter vedtagelsen givermeddelelse til Kommissionen om, at Danmark vil gennemføre indholdet afændringerne af den nugældende forordning i sin lovgivning.For så vidt angår forslaget om at give retshåndhævende myndighederadgang til databasen er der ifølge Kommissionens forslag ikke tale om enændring af den gældende forordning. Ifølge forslaget vil Danmark derforefter vedtagelsen af den omarbejdede forordning skulle tage stilling til,hvorvidt man ønsker at indlede forhandlinger om supplerende aftaler, somogså omfatter adgangen for retshåndhævende myndigheder til databasen(jf. artikel 5, 6, 19-22, 33, 36, 39, stk. 3, artikel 40, stk. 8 og artikel 43).2.
Indhold
2.1. GenereltMed den oprindelige Eurodac-forordning, som trådte i kraft den 15.december 2000, blev der skabt et informationsteknologisk system, derhavde til formål at lette anvendelsen af Dublin-konventionen og senereDublin-forordningen. Dublin-samarbejdet omfatter medlemslandene samtde Schengen-associerede lande, dvs. Island, Norge, Liechtenstein ogSchweiz.Forslaget til ændring af Eurodac-forordningen bygger i store træk på dengældende Eurodac-forordning og har navnlig til formål at sikre en korrektog effektiv gennemførelse af Dublin-forordningen ved hjælp af dencentrale elektroniske database med fingeraftryksoplysninger (det centralesystem) til brug for sammenligning af fingeraftryk fra asylansøgere ognogle kategorier af ulovlige indvandrere. Endvidere sigter forslaget mod atsikre en bedre efterlevelse af de EU-retlige krav til databeskyttelse samtden nyeste asyllovgivning, ligesom der nu gives mulighed for, atretshåndhævende myndigheder under nærmere fastlagte betingelser kansøge i det centrale system for at forebygge, opdage og efterforsketerrorhandlinger eller anden alvorlig kriminalitet.Den ansvarlige myndighed for systemets drift vil fremover være EU’s IT-agentur. Medlemsstaterne skal give oplysninger til agenturet om, hvilkemyndigheder der er ansvarlige for det centrale system i medlemsstaten, oghvilkederharadgangtiloplysningerne,herunderiretshåndhævelsesøjemed.
3
Frister og informationMed forslaget indføres der klarere frister for videregivelse af oplysninger,idet medlemsstaterne pålægges at fremsende fingeraftryk til Eurodac-systemet inden for 72 timer efter, at en person har indgivet ansøgning ominternational beskyttelse. Samtidig lægges der op til en højere grad afinformation umiddelbart ved søgning i Eurodac. Medlemsstaternesinformationsforpligtelse til de registrerede personer udvides ligeledes.Opbevaringsperiode og sletning af oplysningerDet Centrale System oplyser medlemsstaterne om behovet for at sletteoplysninger i overensstemmelse med kravene om databeskyttelse.Opbevaringstiden for oplysninger vedrørende ulovlige indvandrere ændresfra to til et år. Forslaget regulerer desuden, i hvilke tilfælde oplysningerskal slettes, herunder ved udløb af opbevaringstiden, ved opnåetstatsborgerskab i et medlemsland, når oprindelsesmedlemslandet opnårkendskab til meddelt opholdstilladelse, og hvis personen har forladtmedlemsstaternes område.Mærkning af oplysningerOplysninger om personer, der er tildelt international beskyttelse, skalfremover mærkes således, at dette kan konstateres ved søgning i Eurodac imodsætning til den nugældende forordning, hvor oplysninger om dennegruppe personer er blokeret. Mærkningen skal fjernes, såfremt dennestatus af den ene eller anden grund ophæves.Adgang for retshåndhævende myndigheder og databeskyttelseDet foreslås, at retshåndhævende myndigheder og Europol gives adgang tilDet Centrale System med henblik på forebyggelse, opdagelse ogefterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige lovovertrædelser,såfremt det er nødvendigt i det specifikke tilfælde, og det er begrundet.Adgangen er betinget af strenge databeskyttelseskrav, og at søgninger inationale såvel som andre medlemsstaters databaser i henhold til Prüm-kriterierne, jf. rammeafgørelse 2008/615/RIA, har givet et negativtresultat.I den forbindelse indføres særlige foranstaltninger for at garanteresikkerheden for personoplysninger, der behandles af retshåndhævendemyndigheder, og der indføres overvågning fra uafhængige offentligedatabeskyttelsesmyndigheders side og dokumentation for alle desøgninger, der gennemføres. Det fastlægges, at alle personoplysninger, der4
behandles på baggrund af en søgning i Eurodac, er underlagt Rådetsrammeafgørelse 2008/977/RIA om beskyttelse af personoplysninger iforbindelse med politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager.Forordningen sigter mod at fastsætte de nærmere betingelser og denødvendige garantier, der skal sikre beskyttelsen af de grundlæggenderettigheder og respekt for privatlivets fred for de personer, hvispersonoplysninger behandles i databasen.Der præciseres endvidere et forbud mod at videregive oplysninger fra detcentrale system til tredjelande, internationale organer eller private parter.Forslaget indeholder i øvrigt en række tekniske forbedringer forårsaget afden tekniske udvikling siden vedtagelsen af den nugældende Eurodac-forordning.3.
Gældende dansk ret
Den nugældende Eurodac-forordning blev implementeret i dansk ret medlov nr. 323 af 18. maj 2005 om Danmarks tilknytning til Dublin- ogEurodac-forordningen på mellemstatsligt grundlag. Danmark indgik den 8.marts 2006 en parallelaftale med Det Europæiske Fællesskab om Dublin-forordningen og Eurodac-forordningen og indtrådte i samarbejdet med deøvrige EU-medlemsstater samt Norge og Island den 1. april 2006.Eurodac-forordningen er gennemført i udlændingelovens kapitel 8a omvideregivelse af oplysninger i medfør af reglerne i Dublinforordningen,Schengenkonventionen og Eurodacforordningen m.v.Danmark har endvidere ved lov nr. 715 af 25. juni 2010 implementeretRådetsafgørelse2008/615/RIAomintensiveringafdetgrænseoverskridende samarbejde, navnlig om bekæmpelse af terrorismeog grænseoverskridende kriminalitet (Prüm-samarbejdet).4.
Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser
Vedtagelsen af forslaget får ingen lovgivningsmæssige konsekvenser, daDanmark ikke deltager i vedtagelsen, og ændringerne ikke er bindende foreller finder anvendelse i Danmark.En gennemførelse af ændringerne på mellemstatsligt grundlag i medfør afparallelaftalen vurderes imidlertid at ville få lovgivningsmæssige5
konsekvenser, der kræver ændringer i udlændingelovens kapitel 8a,herunder vedrørende videregivelse af oplysninger i medfør af reglerne iden nugældende Eurodac-forordning.De foreslåede ikke-administrative omkostninger anføres af Kommissionenat udgøre 2,771 mio. euro, der vil blive afholdt over EU’s eksisterendebudget.Ved en eventuel beslutning om dansk tilslutning på mellemstatsligtgrundlag til ændringsforslaget vil der være statslige merudgifter i form afdansk medfinansiering af forbedringerne af Eurodacs centrale system samttil administration. Uden en fortsat dansk tilslutning til Eurodac villeDanmark således modtage refusion af det danske EU-bidrag svarende tilen forholdsmæssig andel af udgifterne. Det danske bidrag udregnes pågrundlag af den generelle finansieringsnøgle for EU’s budget, der iindeværende finansielle rammeperiode (2007-2013) er ca. 2 procent afudgifterne. På baggrund af de af Kommissionen anførte 2,771 mio. eurovurderes Danmarks relative bidrag til finansieringen på ca. 2 procentsåledes at udgøre ca. 0,4 mio. kr.Omfanget af eventuelle yderligere ressourcemæssige og økonomiskekonsekvenser for relevante myndigheder i Danmark vil skulle vurderesnærmere. Der henvises i den forbindelse til Budgetvejledningen (punkt2.4.1.).5.
Høring
Forslaget er sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationerm.v.:Akademikernes Central Organisationer, Advokatsamfundet, AmnestyInternational, Dansk Arbejdsgiverforening (DA), Dansk Flygtningehjælp,Danske Regioner, Dansk Røde Kors, Datatilsynet, Hovedorganisationenfor offentligt og privat ansatte (FTF), Institut for Menneskerettigheder,Kommunernes Landsforening (KL), Kommunale Tjenestemænd ogOverenskomstansatte (KTO), Københavns Kommune, Lederne,Landsorganisationen i Danmark (LO), Offentlig Ansattes Organisationer,Rigspolitiet, Rådet for Etniske Minoriteter, Søfartsstyrelsen samtUdlændingestyrelsen.Justitsministeriet fastsatte høringsfristen til den 11. juli 2012.6
Dansk Flygtningehjælp har i sit høringssvar beklaget, at der med forslagetgives adgang for de retshåndhævende myndigheders til Eurodac. DanskFlygtningehjælp anfører, at registreringen i Eurodac alene relaterer sig tilansøgningen om international beskyttelse og ikke til kriminelle handlinger.Dansk Flygtningehjælp frygter, at adgangen til Eurodac for deretshåndhævende myndigheder kan føre til en stigmatisering af flygtningeog asylansøgere. I fald adgangen fastholdes, henstiller DanskFlygtningehjælp til, at man sikrer den allerstørste forsigtighed, og atsikkerhedsforanstaltningerne bliver tilstrækkeligt effektive.Institut for Menneskerettigheder har blandt andet anført, at hvisretshåndhævende myndigheder og Europol skal have adgang til at anvendeEurodac, bør der ske en præcisering og skærpelse af de bestemmelser, derhjemler en sådan adgang. Instituttet anbefaler således, at retshåndhævendemyndigheder og Europols adgang til at anvende Eurodac indskrænkes tilde tre typetilfælde, hvor der er udtrykt et reelt behov herfor, samt at deropstilles præcise betingelser for adgangen i hvert af de tre typetilfælde.Instituttet anbefaler endvidere, at det udtrykkeligt skal være en betingelse,at der foretages en konkret vurdering af nødvendigheden i hver enkelt sag,herunder at oplysningerne i væsentlig grad vil kunne bidrage til atforebygge, opdage eller efterforske en terrorhandling eller anden alvorliglovovertrædelse. Instituttet anbefaler desuden, at det betinges, atmyndighederne har en rimelig grund til at antage, at den mistænkte erregistreret i Eurodac, samt at det præciseres, hvilke terrorhandlinger ogandre alvorlige lovovertrædelser der kan begrunde anvendelse af Eurodac.Instituttet anbefaler endelig, at hensynet til barnets tarv indskrives i enselvstændig artikel i forordningen.6.
Nærhedsprincippet
Ændringsforslaget skønnes at være i overensstemmelse mednærhedsprincippet, da spørgsmålet om, hvilket land der har ansvaret for atbehandle en asylansøgning, løses bedst i samarbejde mellemmedlemsstaterne og ikke kan løses gennem national regulering i de enkeltemedlemsstater.7.
Andre landes kendte holdninger
Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrigemedlemsstaters holdning til sagen.7
Fra dansk side er man overordnet positiv over for ændringsforslaget.Danmark støtter videreudviklingen af Dublin- og Eurodac-samarbejdet,navnlig for så vidt angår de ændringer, som har til formål at forbedreeffektiviteten af samarbejdet.Fra dansk side er man endvidere umiddelbart positiv over for i særligetilfælde at give retshåndhævende myndigheder adgang til Eurodac-databasen med henblik på forebyggelse, opdagelse og efterforskning afterrorhandlinger og andre alvorlige lovovertrædelser, forudsat at dette skerunder overholdelse af gældende databeskyttelsesregler.9.
Europa-Parlamentet
Ændringsforslaget til Eurodac-forordningen behandles efter denalmindelige lovgivningsprocedure, jf. TEUF artikel 294, der indebærer, atforslaget skal behandles i Europa-Parlamentet.10. Orientering af andre af Folketingets udvalg
Grundnotatet sendes – ud over Folketingets Europaudvalg – tilFolketingets Udvalg for Udlændinge- og Integrationspolitik.
8
