PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Klima-, Energi- og Bygningsudvalget 2012-13
KOM (2012) 0416 Bilag 2
Offentligt

SAMLENOTAT

Europa-Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets

afgørelse om ændring af direktiv 2003/87/EF med henblik på præci-

sering af bestemmelserne om det tidsmæssige forløb for auktioner

af kvoter for drivhusgasemissioner. COM (2012) 416 final samt at

ændring af auktionstidsplanen, der er fastsat i Kommissionens for-

ordning (EU) nr. 1031/2010.

Kontor/afdeling

EUFUT

11. september 2013

J nr. 2013 - 530

SUNTG/SKN/JTJ

1. Resumé

Kommissionen har den 7. august 2012 fremsendt dansk sprogversion af

et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om ændring af

direktiv 2003/87/EF (det såkaldte kvotehandelsdirektiv) med henblik på

præcisering af bestemmelserne om det tidsmæssige forløb for auktioner

af kvoter for drivhusgasemissioner (dokument nr. COM(2012) 416 final).

Kommissionen foreslår, at det i kvotehandelsdirektivet præciseres, at

Kommissionen for at sikre et velfungerende marked er beføjet til at æn-

dre den auktionstidsplan, der er fastsat i Kommissionens forordning (EU)

nr. 1031/2010 (den såkaldte auktioneringsforordning). Konkret ønsker

Kommissionen, at Kommissionens beføjelser skal præciseres for at fjer-

ne enhver tvivl om rækkevidden af Kommissionens beføjelser og give

retlig sikkerhed i forbindelse med de foranstaltninger, som Kommissio-

nen måtte træffe i fremtiden. Forslaget har ikke betydning for miljø be-

skyttelsesniveauet.

Efter fremlæggelsen af forslaget til ændring af kvotedirektivet har Kom-

missionen den 12. november 2012 fremlagt forslag til ændring af Kom-

missionens auktioneringsforordning, som skal behandles i Klimakomite-

en, om udskydelse af auktionering af 900 mio. kvoter fra 2013-15 til

2019-20. Dette forslag påvirker ikke i sig selv beskyttelsesniveauet, men

kan have statsfinansielle og samfundsøkonomiske konsekvenser.

De to forslag hænger tæt sammen, idet ændringen af kvotedirektivet er

en forudsætning for forslaget om ændring af auktioneringsforordningen.

Europa-Parlamentet har den 3. juli 2013 godkendt Kommissionens for-

slag med enkelte ændringer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2. Baggrund

Kommissionen har fremsat forslag om, at det i kvotehandelsdirektivet bør

præciseres, at Kommissionen for at sikre et velfungerende marked, er

beføjet til at ændre den auktionstidsplan, der er fastsat i Kommissionens

forordning (EU) nr. 1031/2010 (den såkaldte auktioneringsforordning).

Kvotehandelsdirektivet (direktiv 2003/87/EF) tillægger Kommissionen

gennemførelsesbeføjelser bl.a. gennem vedtagelse af en forordning om

auktioners tidsmæssige og administrative forløb og andre aspekter.

Kommissionen har allerede tidligere udøvet denne beføjelse, idet foror d-

ning (EU) nr. 1031/2010 (auktioneringsforordningen) tidligere er blevet

ændret. Kommissionen anfører i forslaget til ændring af kvotedirektivet,

at nogle interessenter imidlertid har anfægtet den fortolkning, som Kom-

missionen hidtil har anlagt med hensyn til rækkevidden af sine beføjel-

ser. På denne baggrund finder Kommissionen, at kvotedirektivet hurtigst

muligt bør præciseres på dette punkt for at fjerne enhver tvivl om rækk e-

vidden af Kommissionens beføjelser og give retlig sikkerhed i forbindelse

med de foranstaltninger, som Kommissionen måtte træffe i fremtiden på

dette grundlag.

Kommissionen har efterfølgende den 12. november fremlagt et konkret

forslag om at udskyde auktionering af 900 mio. kvoter fra 2013-15 til

2019-20 (backloading). Forslaget er en ændring af Kommissionsforor d-

ning 1031/2010 (auktioneringsforordningen) og skal vedtages i komit é-

procedure.

De to forslag hænger tæt sammen, idet ændringen af kvotedirektivet er

en forudsætning for forslaget om ændring af auktioneringsf orordningen.

3. Formål og indhold

Hovedformålet med forslaget til ændring af kvotedirektivet er at sikre

Kommissionens bemyndigelse til at fremsætte konkrete forslag om at

ændre den tidsplan for auktionering af kvoter, som fremgår af auktione-

ringsforordningen.

Konkret foreslår Kommissionen at indsætte følgende tilføjelse i artikel 10,

stk. 4, første afsnit i direktiv 2003/87/EF: "Kommissionen justerer om

nødvendigt tidsplanen for hver periode for at sikre et velfungerende ma r-

ked."

Forslaget er efterfulgt af et forslag til ændring af auktioneringsforordnin-

gen. Forslaget er en ændring af forordningens artikel 10 stk.2 og inde-

bærer, at den kvotemængde, der kan auktioneres hvert år i årene 2013-

15, justeres således, at mængden i 2013 reduceres med 400 mio. kvoter,

i 2014 med 300 mio. kvoter, og i 2015 reduceres med 200 mio. kvoter.

Tilsvarende øges mængden af kvoter, der kan auktioneres i 2019 og

2020 med hhv. 300 og 600. Samlet set er der tale om en udskydelse af

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

auktioneringen af 900 mio. kvoter.

Ifølge Kommissionen er der i årene 2008-11 opstået et overskud på ca.

955 mio. kvoter i EU's kvotehandelssystem, heraf 450 mio. kvoter alene i

2011. Overskuddet skyldes dels, at der er udstedt flere kvoter, end der er

udledt drivhusgasser og dels, at de kvotebelagte anlæg har returneret

JI/CDM kreditter. Ifølge Kommissionen forventes overskuddet af kvoter

at stige yderligere i 2012 og 2013, hvor Kommissionen forventer, at der

vil komme flere kvoter og kreditter på markedet end i de foregående år.

Allerede i 2013 kan overskuddet ifølge Kommissionen nærme sig 2 mia.

kvoter.

Ifølge Kommissionen ventes udskydelse af auktionering af 900 mio.

CO2-kvoter at øge prisen på kort sigt, når de årlige bortauktionerede

mængder reduceres, men omvendt også at reducere prisen på længere

sigt, når de årlige mængder, der auktioneres, forøges. Kommissionen

vurderer ikke, at udskydelse vil have en større eller varig virkning for de

kvoteomfattede virksomheder og oplyser, at markedsanalytikere bekræf-

ter, at eventuelle kortsigtede prisstigninger forventes at være temmelig

begrænsede, medmindre forslaget suppleres af en strukturel foranstalt-

ning, såsom eksempelvis permanent annullering af kvoter. Forslaget vil i

sig selv alene ændre timingen/tidsprofilen i auktionerne, men det vil ikke

påvirke den samlede mængde af kvoter, der skal auktioneres. Forslaget

indgår i en samlet pakke, som også indeholder en konsekvensanalyse

samt en rapport om kvotemarkedets funktion, der beskriver muligheder

for at opstramme kvotesystemet. Isoleret set har forslaget til udskudt

auktionering ikke betydning for EU's samlede CO2-udledning i perioden

2013-20. Kommissionen anfører, at udskudt auktionering på kort sigt

forventes at bidrage til at stabilisere kvoteprisen.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Kommissionens forslag til en afgørelse om at ændre kvotehandelsdirekti-

vet vedtages i co-decision med Europa-Parlamentet efter den almindeli-

ge lovgivningsprocedure, jf. Lissabontraktatens artikel 192, stk. 1. Rådet

træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Forslaget om ændring af auktio-

neringsforordningen skal vedtages efter komitéprocedure, hvor Europa-

Parlamentet kun inddrages i den efterfølgende kontrol. De to forslag

hænger imidlertid indholdsmæssigt tæt sammen, og Europa-

Parlamentets holdning til ændringen af kvotedirektivet tolkes som u dtryk

for EP’s holdning til selve det konkrete forslag om backloading.

Europa-Parlamentet. har d. 3. juli 2013 vedtaget et ændringsforslag til

Kommissionens forslag til ændring af kvotehandelsdirektivet. Parlamen-

tet ønsker at begrænse Kommissionens beføjelse til backloading af mak-

simalt 900 mio. kvoter som en engangsforeteelse i perioden 2013-20.

Desuden ønsker Parlamentet, at backloading skal være betinget af en

analyse, som viser, at industrien ikke vil blive udsat for en signifikant

risiko for CO2-lækage som følge af backloading.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europa-Parlamentets forslag indeholder ikke krav om strukturelle refor-

mer af kvotemarkedet.

5. Nærhedsprincippet

Procedurer vedrørende auktionering af kvoter i EU’s kvotehandelssystem

er harmoniseret gennem EU’s direktiv for handel med kvoter for drivhus-

gasemissioner. Kommissionen vurderer på den baggrund, at ændringer

af disse procedurer kun kan ske på foranledning af forslag fra Kommissi-

onen og at nærhedsprincippet er overholdt.

Regeringen vurderer, at forslaget er i overensstemmelse med nærheds-

princippet, da forslaget er en naturlig følge af Kommissionens kompeten-

cer til ændring af procedurerne for auktionering af kvoter, der følger af

EU’s direktiv for handel med kvoter for drivhusgasemissioner.

6. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

Direktiv 2003/87/EF (kvotedirektivet) og direktiv 2008/101/EF (luftfart s-

kvotedirektivet) er gennemført i dansk lovgivning ved lov om CO2-kvoter.

En vedtagelse af ændring af kvotedirektivet vil ikke nødvendiggøre yder-

ligere dansk lovgivning.

7. Forslagets konsekvenser for statsfinanserne, samfundsøkonomi-

en, miljøet eller beskyttelsesniveauet

Forslaget til en afgørelse om ændring af kvotedirektivet vil alene præc i-

sere Kommissionens juridiske muligheder for at sikre et velfungerende

kvotemarked, herunder at Kommissionen er beføjet til at fremlægge for-

slag til ændring af den auktioneringsplan, som er fastlagt i auktionering s-

forordningen som ovenfor beskrevet. En præcisering af Kommissionens

beføjelser via en ændring af kvotedirektivet vil ikke i sig selv have kon-

sekvenser for hverken statsfinanserne, samfundsøkonomien, miljøet eller

beskyttelsesniveauet.

Det konkrete forslag om udskydelse af auktionering af kvoter fra perio-

den 2013-15 til 2019-20 kan derimod have potentielt betydelige konse-

kvenser for medlemsstaternes – herunder Danmarks – provenu fra salg

af kvoter i første omgang i 2013-15 og senere i 2019-20. Over perioden

2013-20 må det forventes at være nogenlunde provenuneutralt. Den

fremtidige kvotepris – samt den isolerede effekt af en udskydelse af 900

mio. kvoter for kvoteprisen - er meget vanskelig at estimere. Den præci-

se konsekvens vil afhænge af priseffekten ved udskydelse.

Kommissionen er ikke selv i stand til at estimere de kortsigtede priseffek-

ter ved udskydelse, hvorfor konsekvensanalysen beror på estimater fra

en række markedsanalytikere, der forventer, at den foreslåede udskyde l-

se isoleret set vil øge kvoteprisen. Kommissionen har fremlagt et regne-

eksempel, baseret på disse estimater. Det vil i givet fald betyde, at Da n-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

marks provenu stiger med ca. 875 mio. kr. i perioden 2013-15 ved udsky-

delse. Det fremgår ikke, hvad konsekvensen bliver i 2016-2020.

Omvendt er det også muligt, at forslaget ikke påvirker kvoteprisen i ti l-

strækkelig omfang til at kompensere for det mindre antal auktionerede

kvoter. Der har generelt været en tendens til, at kvoteprisen har været

lavere end forudset, og det er langt fra givet, at en udskydelse af 900

mio. kvoter fra første del af perioden 2013-20 til den sidste del af perio-

den vil afføde en tilstrækkelig stor markedsreaktion, idet der fortsat vil

være mere end 1 milliard overskydende kvoter. I så fald vil konsekvensen

af forslaget være, at Danmarks provenu falder med op mod 400 mio. kr. i

perioden 2013-15.

I det omfang forslaget har en positiv indvirkning på kvoteprisen, vil for-

slaget have økonomiske konsekvenser for dansk erhvervsliv.

Ingen af det to forslag påvirker i sig selv beskyttelsesniveauet.

8. Høring

Forslaget til ændring af kvotedirektivet har været sendt i teknisk høring af

Energistyrelsen i perioden 21. – 31. august 2012. De indkomne hørings-

svar kan resumeres som følger:

WWF Verdensnaturfonden og det Økologiske Råd støtter, at Kommissio-

nen gives bemyndigelse til at ændre auktioneringen af kvoter og ser ge r-

ne, at der som minimum udskydes auktionering af 1,4 mia. kvoter. Sam-

tidig opfordres til at man senere bør følge op med permanent at fjerne

1,5-2 mia. kvoter, samt at der vedtages markante nye reduktionsmål for

EU, som peger frem mod en 80 – 95 % reduktion i 2050.

Vedvarende Energi finder, at forslaget bør vedtages hurtigst muligt, op-

fordrer til en kraftig reduktion af kvotemængden på eksempelvis 1,2 mia.

kvoter, og foreslår at reduktionen gennemføres med en målsætning om

en CO2-kvotepris på mindst 20 euro.

Dansk Energi er positivt indstillet over for Kommissionens forslag, selv-

om Dansk Energi gerne havde set et mere ambitiøst forslag med en

permanent reduktion af kvotemængden til aktionering i tråd med Europa-

Parlamentets forslag fra behandlingen af EU's energieffektivitetsdirektiv,

hvor parlamentet foreslog en set-aside på 1,4 mia. kvoter.

Dansk Fjernvarme bakker op om muligheden for at udskyde auktionering,

såfremt det kan få kvoteredskabet til at virke mere hensigtsmæssigt.

Landbrug & Fødevarer finder, at den lave kvotepris er udtryk for, at mar-

kedskræfterne fungerer, og mener at utidig politisk indblanding i et vel-

fungerende markedsbaseret system principielt bør undgås. Landbrug &

Fødevarer er ikke overbevist om, at der er behov for de foreslåede æ n-

dringer i kvotehandelsdirektivet. Såfremt det vedtages at forsinke auktio-

nering af kvoter vil Landbrug & Fødevarer foretrække en model, hvor en

begrænset mængde kvoter forsinkes.

Dansk Byggeri er skeptiske over for indgreb i kvotemarkedet, som vil

pålægge virksomhederne forøgede omkostninger i en tid med økonomisk

krise, og som vil være med til at øge usikkerheden blandt virksomheder

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

og investorer. Dansk Byggeri ønsker sikkerhed om antallet af CO2-kvoter

ift. virksomheders og investorers langsigtede planlægning. Dansk Bygg e-

ri finder, at den faldende pris på CO2-kvoter kan ses som et udtryk for, at

markedet virker.

Danske revisorer har ingen bemærkninger til forslaget.

Udover ovennævnte fremfører Vedvarende Energi, Dansk Energi og

Landbrug & Fødevarer i deres høringssvar en række forslag, bl.a. mhp.

at styrke kvotesystemets funktion, som ikke direkte relaterer sig til Kom-

missionens aktuelle forslag.

Samlenotatet har været sendt i kort skriftlig høring i Klima-, Energi- og

Byggepolitisk Specialudvalg d. 13. september 2013, hvor der er indkom-

met følgende høringssvar:

3F støtter den foreslåede danske indstilling, men finder den meget korte

høringsfrist uacceptabel.

Greenpeace støtter regeringens holdning om at foretrække, "at der an-

nulleres kvoter for at hæve kvoteprisen og arbejder derfor for en køre-

plan for strukturelle reformer af kvotemarkedet." Og mere specifikt er

Greenpeace enige med de bemærkninger, som WWF og DØR er refere-

ret for.

Dansk Energi støtter forslaget og ser gerne, at regeringen arbejder aktivt

for en vedtagelse. Et dansk ønske om at kæde vedtagelsen sammen

med en tekst om behovet for en strukturel reform bør ikke blokere for

vedtagelsen af forslaget, selvom Dansk Energi deler regeringens hold-

ning omkring behovet for en strukturel reform af ETS.

Landbrug & Fødevarer finder den meget korte høringsfrist problematisk.

På grund af den korte høringsfrist henviser Landbrug & Fødevarer til tid-

ligere høringssvar om emnet af hhv. 30. august 2012 og 20. n ovember

2012 og udtrykker samtidig manglende forståelse for, at den danske r e-

gering fortsat støtter forslaget på trods af, at der er grundlæggende tvivl

om, hvorvidt det vil have en effekt.

Også Dansk Industri (DI) henviser til den korte høringsfrist. Det er DI’s

klare holdning, at backloading ikke er et hensigtsmæssigt forslag, da det

vil øge omkostningerne for europæisk og dansk industri (afhængigt af

priseffekten) uden at give større klimaeffekt. DI noterer sig, at regeringen

påregner provenueffekten for statskassen for at være neutral over hele

perioden. Samt, at der er et interval på den helt kortsigtede provenuef-

fekt i 2013-2015 fra både et provenutab til en kortsigtet provenugevinst.

DI gør opmærksom på, at kvotesystemet ikke er et skatteinstrument,

men en markedsbaseret miljøregulering. DI er enig med regeringen i, at

der er behov for at se på strukturelle reformer fremadrettet. Men disse

reformer bør inddrage hele EU’s energi- og klimapolitik, da de strukturel-

le mangler skyldes utilstrækkelig sammenhæng generelt i den nuvære n-

de 2020-politik. DI kan ikke støtte kortsigtede indgreb i ETS før 2020,

idet DI finder, at sådanne indgreb vil medføre et højere reduktionsniveau

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

uden at de bagvedliggende strukturelle problemer løses. Men DI er åbne

for at overveje reelle strukturelle ETS-forslag, såfremt de eksplicit indgår

i en analyse af samlede – og samtidige – reformer af hele energi- og kli-

mapolitikken frem mod 2030. DI ønsker, at EU ETS skal spille en mere

central rolle i EU’s 2030-energi- og klimapolitik, hvilket vil kræve en mo-

dernisering og tilpasning af de øvrige elementer og instrumenter i ”pak-

ken”. DI vil dertil gøre opmærksom på, at det kommende afgifts- og til-

skudseftersyn også vil adressere både PSO og ETS.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Det litauiske formandskab har udtrykt ønske om snarligt at søge at samle

et kvalificeret flertal bag Europa-Parlamentets ændringsforslag. Der for-

ventes ikke i Rådet at være støtte til, at forslaget skal ledsages af en

køreplan for strukturelle reformer af kvotehandelssystemet.

10. Regeringens generelle holdning

Danmark støtter EU’s kvotesystem som udgangspunktet for den fælles

regulering af CO2-udledningerne inden for EU. Den aktuelle kvotepris og

risikoen for fortsatte fald kan betyde, at kvotemarkedet reelt bryder

sammen. Kommissionens forslag kan muligvis have en stabiliserende

effekt.

Regeringen arbejder, jf. regeringsgrundlaget, for at øge EU's mål for r e-

duktion af drivhusgasudledningen fra 20 pct. til 30 pct. i 2020 ift. 1990.

Én mulig måde at indfri disse målsætninger er at annullere kvoter per-

manent.

Regeringen mener endvidere, at eventuelle indgreb på kvotemarkedet

bør følges op med mere strukturelle reformer og målsætninger for perio-

den efter 2020, der kan skabe langsigtede investeringshorisonter for e u-

ropæiske virksomheder.

Regeringen støtter Kommissionens forslag til ændring af kvotedirektivet

for at præcisere rækkevidden af Kommissionens beføjelser. Regeringen

foretrækker, at der annulleres kvoter for at hæve kvoteprisen og arbejder

derfor for en køreplan for strukturelle reformer af kvotemarkedet. Rege-

ringen vil dog i lyset af forhandlingssituationen som et første skridt kunne

støtte Kommissionens forslag om midlertidig forsinkelse af kvoter, s å-

kaldt ”backloading”, herunder vil regeringen kunne støtte Europa-

Parlamentets ændringsforslag med afgivelse af en erklæring om behovet

for en køreplan for strukturel reform af kvotehandelssystemet. Regerin-

gen vil endvidere kunne støtte Kommissionens forslag til ændring af auk-

tioneringsforordningen.

11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Grundnotat om Kommissionens forslag til ændring af kvotedirektivet er

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

oversendt til Folketinget den 28. september 2012. Samlenotat er over-

sendt den 25. februar 2013. Sagen har været forelagt Folketingets Euro-

paudvalg til forhandlingsoplæg ved samråd d. 1. marts 2013.

Sagen om ændring af auktioneringsforordningen har ikke tidligere været

forelagt Folketingets Europaudvalg og vil blive forelagt Folketingets Eu-

ropaudvalg til orientering i overensstemmelse med beslutningsprocedu-

ren i komitésager.