PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Skatteudvalget 2012-13
KOM (2012) 0428 Bilag 2
Offentligt

Notat

Til Folketingets Europaudvalg

(kopi til Folketingets Skatteudvalg)

J.nr. 12-0174566

Supplerende grund- og nærhedsnotat

EU-kommissionens forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv

2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftssystem, for så vidt angår en hurtig

reaktionsmekanisme til bekæmpelse af momssvig, KOM(2012) 428 endelig.

Resumé

Kommissionen fremsatte den 31. juli 2012 forslag om at indføre en hurtig reaktions-

mekanisme til bekæmpelse af svig. Der opstår hele tiden nye former for svig, som un-

dergraver momsens effektivitet og medlemsstaternes finanspolitiske konsolidering, og

forslaget skal bistå medlemsstaterne i kampen mod svig. Under det nuværende moms-

system er det muligt at anmode om en midlertidig tilladelse til at fravige momssyste-

mets almindelige regler med det formål at hindre svig. Dette er imidlertid en langsom

og omstændelig proces, som kan tage knap et år. Af den grund og på baggrund af

Kommissionens meddelelse om momssystemets fremtid (KOM(2011) 815) foreslår

Kommissionen derfor en hurtig reaktionsmekanisme, som giver medlemsstaterne mu-

lighed for at gribe hurtigt ind mod pludselig opstået og massiv svig, som kan give be-

tydelige og uoprettelige tab for statskasserne. Ved brug af mekanismen skal medlems-

staterne kun vente ca. 1 måned på at få en midlertidig tilladelse (max 1 år) til at an-

vende den pågældende foranstaltning (eksempelvis ved omvendt betalingspligt, hvor

køber betaler momsen i stedet for sælger). Ordningen er et supplement til den gæl-

dende undtagelsesordning, og i den tidsbegrænsede periode mekanismen kan anven-

des, skal medlemsstaterne derfor arbejde på mere langsigtede løsninger.

1. Baggrund

Der har i flere fora været fokus på at øge momseffektiviteten som led i den igangvæ-

rende finanspolitiske konsolidering i medlemsstaterne. Ved at forbedre momsop-

krævningen og håndtere momssvig mere effektivt, vil der kunne opnås en stigning i

statsindtægterne. I Kommissionens meddelelse om fremtidens momssystem

(KOM(2011) 815) er et mere robust momssystem netop et af hovedmålene.

Der opstår hele tiden nye former for svig og medlemsstaterne har nogle gange brug

for at reagere hurtigere end de kan i dag. I dag kan medlemsstaterne anmode om en

tilladelse til at fravige momssystemdirektivet for at hindre svig. Dette kræver, at

Kommissionen fremsætter et direktivforslag om at imødekomme anmodningen (som

Side 1 af 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

den har op til 8 måneder at behandle) med henblik på vedtagelse i Rådet, hvilket også

kan tage et par måneder. Efter Rådets vedtagelse skal direktivet gennemføres i natio-

nal lovgivning. Det er en langsom og omstændelig proces, hvor svigen i mellemtiden

kan resultere i betydelige tab i en medlemsstat.

Kommissionen fremsatte på den baggrund den 31. juli 2012 forslag om at indføre en

hurtig reaktionsmekanisme til bekæmpelse af svig. Forslaget skal indføre en procedure

i momssystemdirektivet, som i meget specifikke situationer kan give medlemsstaterne

et retsgrundlag til at træffe nærmere beskrevne og øjeblikkelige foranstaltninger med

henblik på at bekæmpe svig. Mekanismen er et supplement til det nuværende system

med en tilladelse til at fravige direktivet efter anmodning og kan gennemføres hurtige-

re, fordi Kommissionen benytter sine tildelte gennemførelsesbeføjelser, som fastsat i

TEUF artikel 291 for at sikre en korrekt gennemførelse af direktivet og for at hindre

budgettab og overtrædelse af principperne om skattemæssig retfærdighed.

I forbindelse med anvendelsen af Kommissionens gennemførelsesbeføjelser benyttes

en såkaldt undersøgelsesprocedure, som er fastsat i komitologiforordningen (Europa-

Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 af 16. februar 2011 om de gene-

relle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissio-

nens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser), jf. nedenfor.

2. Hjemmelsgrundlag

Kommissionens forslag er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 113. Det betyder, at

forslaget skal vedtages med enstemmighed i Rådet efter høring af Europa-Parlamentet

og Det Økonomiske og Sociale Udvalg.

3. Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører i forslaget, at den hurtige reaktionsmekanisme er et supple-

ment til vedtagelse af landespecifikke undtagelser fra momsdirektivet, som er lang-

sommere og mere omstændelig, og bistår derfor medlemsstaterne i deres kamp mod

aggressiv momssvig. Forslaget er ifølge Kommissionen berettiget ud fra nærhedsprin-

cippet og i overensstemmelse med retsgrundlaget for arbejde på området for indirek-

te beskatning jf. artikel 113 i TEUF. Der gøres endvidere brug af Kommissionens gen-

nemførelsesbeføjelser i artikel 291 i TEUF og komitologiforordningen, hvorefter un-

dersøgelsesproceduren skal anvendes i beskatningsspørgsmål. Da der er risiko for

uoprettelige tab, er det ifølge Kommissionen berettiget at anvende øjeblikkeligt gæl-

dende retsakter, som foreslået med den hurtige reaktionsmekanisme. Idet sådan ag-

gressiv momssvig ofte er international og involverer flere medlemsstater, kan målet

med at bekæmpe svig bedre gennemføres på EU-plan gennem et direktiv. Det foreslå-

ede retsinstrument er et direktiv, da den lovgivning, der ændres er et direktiv.

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering.

4. Formål og indhold

Formålet er at bistå medlemsstaterne i deres kamp mod svig og hindre betydelige og

uoprettelige tab for statskasserne ved at give medlemsstaterne et retsgrundlag, så de

Side 2 af 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

hurtigt kan gribe ind overfor pludselig opstået og massiv svig, hvor traditionelle kon-

trol- og håndhævelsesværktøjer ikke er tilstrækkelige.

Forslaget definerer hvornår mekanismen kan anvendes – nemlig ved bekæmpelse af

pludselig opstået og massiv svig, som medfører eller kan medføre betydelige og uop-

rettelige tab.

Forslaget vil komme til at definere, hvilke foranstaltninger, som medlemsstaterne kan

gøre brug af. Foreløbig har kommissionen kun foreslået omvendt betalingspligt (hvor

køber betaler momsen fremfor sælger), men det er hensigten, at der skal laves en liste

over foranstaltninger, som Rådet skal blive enige om.

Normalt betaler sælger salgsmomsen, mens køber har fradrag for købsmomsen. Så-

fremt køber har meget store køb og intet salg, vil han indsende en negativ momsangi-

velse, og få udbetalt moms fra myndighederne. Ved momskarruselsvig cirkulerer

eks.vis et meget stort parti af mobiltelefoner mellem nogle virksomheder, hvor køber-

ne får udbetalt store beløb i negativ moms og dernæst forsvinder inden de betaler

salgsmoms af mobiltelefonerne, som blot går videre til næste virksomhed i kæden.

Omvendt betalingspligt anvendes ofte til at hindre momskaruselsvig, idet køber skal

indbetale salgsmomsen samtidig med, at han får fradrag for købsmomsen. Eftersom

de to momsbeløb vil udligne hinanden, hindrer man, at køber uberettiget får udbetalt

negativ moms, som han kan forsvinde med.

Proceduren er fastlagt iht. undersøgelsesproceduren. Det vil sige, at Kommissionen

benytter sin mulighed for at fastsætte gennemførelsesbestemmelser efter at have

modtaget en anmodning fra en medlemsstat indeholdende alle relevante oplysninger,

som vil blive standardiseret i en formular. Kommissionen kan i behørigt begrundede

hastende tilfælde vedtage øjeblikkeligt gældende retsakter. Det vil sige, at Kommissi-

onen har (når den råder over de relevante oplysninger) 1 måned til at give enten en

tilladelse eller et afslag. Iht. undersøgelsesproceduren bistås kommissionen af et ud-

valg af repræsentanter fra medlemsstaterne (SCAC), hvor Kommissionens retsakt sen-

des i skriftlig høring inden 14 dage mhp. en udtalelse. Såfremt udtalelsen er positiv

(dvs. at der er et kvalificeret flertal for retsakten) forbliver den i kraft, men såfremt ud-

talelsen er negativ, skal Kommissionen straks ophæve den (dvs. tilladelsen til den på-

gældende medlemsstat til at anvende en af foranstaltningerne under den hurtige re-

aktionsmekanisme).

Tilladelsen til at anvende en af foranstaltningerne under den hurtige reaktionsmeka-

nisme (fastlagt i kommissionens retsakt) er kun gældende i maksimalt 1 år. Det er hen-

sigten, at medlemsstaten i den periode skal træffe andre foranstaltninger enten i form

af en anmodning om tilladelse til at fravige momssystemdirektivet iht. de nuværende

regler eller gennemføre andre nationale foranstaltninger, som kan hindre svigen.

Direktivændringen foreslås med ikrafttræden den 1. januar 2013.

5. Europa-Parlamentets udtalelse

Side 3 af 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europa-Parlamentet skal høres i overensstemmelse med proceduren i TEUF artikel

113. Der foreligger endnu ikke en udtalelse.

6. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

Såfremt forslaget vedtages, vil momsloven skulle ændres hver gang Danmark anven-

der mekanismen.

7. Konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget har ifølge Kommissionen ingen negative konsekvenser for EU’s budget. For-

slaget skønnes heller ikke at have væsentlige statsfinansielle konsekvenser for Dan-

mark. Forslaget giver medlemsstaterne mulighed for hurtigere at gribe ind overfor svig

end det er muligt i dag, og det bistår derfor medlemsstaterne i deres konsolidering af

statsbudgetterne.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget skønnes ikke at have samfundsøkonomiske konsekvenser. Forslaget giver

medlemsstaterne mulighed for hurtigere at gribe ind overfor svig end det er muligt i

dag og mindsker derved et evt. provenutab, som følge af svigen. Samtidig bidrager

forslaget til at sikre lige konkurrence, idet de reelle virksomheder ikke udsættes for

ulige konkurrencevilkår fra virksomheder, der ikke overholder skatte- og afgiftslovgiv-

ningen.

Administrative konsekvenser for erhvervslivet

Kommissionen har vurderet, at det ikke er relevant med en konsekvensanalyse, idet

det kun vil være de efterfølgende nationale foranstaltninger, som medlemsstaterne

indfører efter tilladelse under den hurtige reaktionsmekanisme, der vil kunne få en vis

indvirkning, som under alle omstændigheder sikkert vil være ubetydelig i betragtning

af det begrænsede anvendelsesområde og den begrænsede varighed. Da man desu-

den heller ikke ved i hvor mange tilfælde en medlemsstat vil kunne anmode om tilla-

delse til at anvende den hurtige reaktionsmekanisme, er det ikke muligt at anslå den

kvantitative indvirkning af forslaget i forhold til den nuværende undtagelsesprocedu-

re.

Med andre ord ændrer forslaget som sådan ikke den nuværende retstilstand, men be-

virker blot, at tilladelsen til at gribe ind overfor svig gives hurtigere.

Såfremt Danmark anvender mekanismen til at bekæmpe pludselig opstået og massiv

svig, vil det medføre ændrede forhold for den pågældende sektor eksempelvis ved, at

betalingspligten skifter fra en sælger i Danmark til en køber i et andet EU-land for en

specifik sektor. Først når foranstaltningen rent faktisk gennemføres, vil det være mu-

ligt at kvantificere eventuelle administrative konsekvenser for den berørte sektor.

8. Høring

Side 4 af 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Forslaget sendes i høring hos Advokatrådet, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Dan-

marks Rederiforening, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Erhverv, Dansk Industri,

Dansk Told- og Skatteforbund, Dansk Transport og Logistik, Danske Advokater, Danske

Regioner, Datatilsynet, Den Danske Dommerforening, Finans og Leasing, Finansrådet,

Finanstilsynet, Foreningen af Danske Revisorer, Foreningen af Registrerede Revisorer,

Foreningen af Statsautoriserede Revisorer, Forsikring og Pension, Håndværksrådet,

Kommunernes Landsforening, Landbrug og Fødevarer, Landsorganisationen i Dan-

mark, Landsskatteretten, Politidirektøren i København, Rigsadvokaten, Rigspolitiche-

fen og Skatterevisorforeningen.

Skatteministeriet har modtaget høringssvar med bemærkninger fra Advokatrådet,

Dansk Industri, Dansk Told- og Skatteforbund og Rigsadvokaten.

Advokatrådet har ikke umiddelbart indholdsmæssige bemærkninger til høringssagen,

men har udtrykt kritik af, at høringsmaterialet er fremsendt med en frist på 15 dage til

afgivelse af svar.

Dansk Industri er enig i, at momssvig skal bekæmpes men er bekymret for det konkre-

te forslag, idet de enkelte lande med forslaget – indenfor 1-2 måneder – vil kunne fra-

vige momssystemdirektivet midlertidigt og eksempelvis indføre omvendt betalings-

pligt på specifikke områder. Herved kompliceres momsområdet yderligere, samtidig

med at medlemsstaterne reelt blot flytter problemerne videre til andre medlemsstater

uden at man får fat i de kriminelle, der står bag svigen. Dansk Industri finder således,

at forslaget søger at kompensere for et manglende effektivt samarbejde mellem lan-

denes momsmyndigheder.

Der er tale om en meget kortsigtet løsning, som efterlader lovlydige virksomheder

med ikke ubetydelige administrative byrder. Samtidig er der ikke i tilstrækkelig grad

sikret transparens omkring de initiativer, der i givet fald vil kunne godkendes gennem

den hurtige reaktionsmekanisme. Dansk Industri påpeger, at en velfungerende EU-

momsportal med opdateret information vil kunne sikre en sådan transparens.

Såfremt man på trods af ovennævnte udfordringer ønsker at gå videre med det kon-

krete forslag, har Dansk Industri bl.a. følgende bemærkninger:

Afgrænsning af situationer for, hvornår mekanismen kan benyttes

Anvendelsesområdet for den hurtige reaktionsmekanisme er ”pludselig opstået og

massiv svig”. Dansk Industri finder imidlertid, at enhver henvendelse fra medlemssta-

terne også bør indeholde en konkret beskrivelse af de initiativer, der nationalt og på

EU-plan er forsøgt for at imødegå momssvigen. Det bør med andre ord kunne doku-

menteres, at momssvigen ikke kan stoppes med traditionelle kontrol- og håndhævel-

sesmidler.

Afgrænsning af området for omvendt betalingspligt

Side 5 af 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Dansk Industri har anført, at der består en særlig udfordring i at afgrænse de situatio-

ner, der – med hjemmel i den hurtige reaktionsmekanisme – kan blive underlagt om-

vendt betalingspligt. I nogle tilfælde er det relativt simpelt at definere, men i andre til-

fælde som eksempelvis mobiltelefoner bliver det hurtigt meget svært. Omfatter mo-

biltelefoner også smartphones og tablets? Er tilbehøret omfattet, hvis det sælges som

en pakkeløsning eller separat?

Dansk Industri finder det derfor yderst vigtigt, at omfanget af fravigelsen i givet fald er

veldefineret og identisk i alle de lande, der gør brug af fravigelsen.

Praktisk håndtering af ændrede regler for lovlydige virksomheder

Dansk Industri stiller spørgsmål ved, hvordan reglerne skal håndteres i praksis, både i

forhold til danske og udenlandske fravigelser. Hvis en dansk virksomhed kun har 1-2

kundeforhold inden for det omfattede område, vil det isoleret set være muligt at ind-

føre manuelle procedurer i en situation, hvor en eller flere medlemsstater fraviger

momssystemdirektivets almindelige regler. Hvis en dansk virksomhed derimod har fle-

re tusinde individuelle kundeforhold, er det ikke muligt på én måned at lave de grund-

læggende tekniske ændringer, som kræves for at kunne håndtere de ændrede regler.

Administrative konsekvenser for erhvervslivet

Dansk Industri er ikke enig med Kommissionen i, at kun én medlemsstat bliver berørt.

Som det fremgår af EU-Kommissionens egen beskrivelse, er der tale om grænseover-

skridende momssvig. Dette betyder også, at der er et grænseoverskridende marked og

dermed, at det ikke kun er lokale virksomheder, der opererer i markedet. Dansk Indu-

stri finder derfor ikke, at én enkelt sprogversion er tilstrækkelig. Der bør som mini-

mum foreligge sprogversioner på EU’s tre arbejdssprog (engelsk, tysk og fransk).

Dansk Told- og Skatteforbund har bemærket, at hvis Danmark skal benytte sig af den

hurtige reaktionsmekanisme, vil det medføre, at der skal gennemføres ny lovgivning

på området hver gang mekanismen bringes i anvendelse. Dette vil i sig selv gøre, at

mekanismen ikke længere kan betragtes som en ”hurtig reaktion”.

Det bør derfor overvejes, om der skal indføres en generel bestemmelse i momsloven,

hvor skatteministeren gives beføjelser til at indføre den hurtige mekanisme på de om-

råder, der skal reageres på. På den måde vil intentionerne bag Kommissionens forslag

blive fuldt ud implementeret i dansk lovgivning, og dermed give staten de muligheder

der skal til for aktivt at bekæmpe momssvig.

Danske Advokater kan overordnet set tiltræde forslaget vedrørende en hurtig reakti-

onsmekanisme, men har dog samtidig udtrykt betænkelighed på flere områder.

Danske Advokater frygter først og fremmest, at der på grund af procedurens hastende

karakter kan blive tale om en mangelfuld og utilstrækkelig sagsbehandling i forbindel-

se med vurderingen af en medlemsstats anmodning. Direktivet indeholder ingen

nærmere definition af, hvilke ”pludseligt opståede, grove former for afgiftssvig” pro-

Side 6 af 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ceduren finder anvendelse på, og det kan derfor helt overordnet frygtes, at de særlige

foranstaltninger vil blive brugt som præventiv foranstaltning til at undgå yderligere

momstab, mens medlemsstaterne endeligt undersøger, om der rent faktisk er foregå-

et noget ulovligt.

Danske Advokater finder det også betænkeligt, at forslaget kun nævner én enkelt kon-

kret foranstaltning (anvendelse af ”reverse charge-mekanismen”), mens Kommissio-

nen i øvrigt vil have mulighed for at anvende andre foranstaltninger, som Rådet ved-

tager med enstemmighed på forslag fra Kommissionen. Dette betyder, at der på nu-

værende tidspunkt ikke er fuldt overblik over, hvilke foranstaltninger Kommissionen

rent faktisk vil kunne anvende i forbindelse med medlemsstaternes anmodninger.

Endelig har Danske Advokater bemærket, at det foreliggende forslag udvider Kommis-

sionens beføjelser til at fravige de almindelige basisretsakter. Hermed tildeles Kom-

missionen kompetence til midlertidigt at suspendere de almindelige basisretsakter

med direkte virkning i medlemsstaterne, hvilket i sig selv er betænkeligt.

Rigsadvokaten har anført, at anklagemyndigheden er enig i forslagets tilsigtede formål

om at give medlemsstaterne mulighed for hurtig indgriben over for pludseligt opstået

og massiv svig for dermed at hindre betydelige og uoprettelige tab for statskassen.

9. Generelle forventninger til andre landes holdning

Overordnet er medlemsstaterne enige i formålet med forslaget, men enkelte med-

lemsstater er bekymrede for den juridiske hjemmel, idet tilladelserne gives udenom

Rådet via Kommissionens gennemførelsesbestemmelser. I Rådet kræves enstemmig-

hed, mens der iht. komitologiforordningen kun kræves kvalificeret flertal. Flere med-

lemsstater peger på, at man bare kan forkorte den nuværende sagsbehandlingstid for

tilladelser til at fravige momssystemdirektivet på knap et år og så blot bruge den nu-

værende ordning. Rådets juridiske tjeneste har foreløbig udtalt, at der intet er til hin-

der for at bruge komitologiforordningen på denne form for tilladelser.

10. Foreløbig dansk holdning

Regeringen er positiv overfor forslaget, som er et led i at gøre fremtidens momssy-

stem mere robust og dermed bidrage til medlemsstaternes budgetkonsolidering.

Regeringen lægger vægt på udtalelsen fra Rådets juridiske tjeneste, og vægter be-

kæmpelsen af svig meget højt. En mekanisme som foreslået vil gøre det muligt at sæt-

te ind mod svigen langt hurtigere end i dag. Endvidere vil der kun være tale om tilla-

delser med begrænset rækkevidde, idet de er tidsbegrænset til maksmalt 1 år og kun

omfatter den pågældende medlemsstat.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.

Side 7 af 7