PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Transportudvalget 2012-13
KOM (2012) 0556 Bilag 1
Offentligt

1. november 2012

J.nr. TS3000711-00007

Grund- og nærhedsnotat om Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet,

Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: EU’s

luftfartspolitik over for tredjelande – indsats i forbindelse med fremtidige udfor-

dringer, KOM(2012) 556 endelig

Notatet er fremsendt parallelt til Folketingets Europaudvalg og Folketingets Transportud-

valg.

Resumé

Kommissionen argumenterer i sin meddelelse for, at der er brug for en større og hurtig

ændring af EU’s luftfartspolitik over for tredjelande, hvilket skal ske i en langt mere koor-

dineret europæisk strategi end tidligere. Der er nået betydelige resultater i de seneste

syv år, men ikke så hurtigt og i det omfang, som det burde være sket. Der er tendenser i

luftfartsmarkedet til et skift fra udvikling i EU til Asien og Golf-staterne, og internt i EU er

der stærk konkurrence mellem netværks- og lavprisselskaber.

Blandt de vigtigste mål for EU’s politik må være at sikre konkurrence på et åbent og fair

grundlag uden forvridning, og der bør til det formål muligvis bl.a. fremsættes forslag om

en ny forordning samt gøres en mere koordineret indsats over for tredjelande, som også

er mere effektiv end systemet med bilaterale forhandlinger. Der bør snart etableres luft-

fartsaftaler med en halv snes af EU’s nabolande på basis af ét mandat til Kommissio-

nen. Hvad angår store, samlede aftaler, er der dels behov for at komme videre over for

især USA med ændringer af det globale system for nationalt ejerskab til luftfartsselska-

ber, dels for at fastholde målet om samlede aftaler med Rusland, Kina og Indien. I den

forbindelse bør der også indgås samlede aftaler med visse Golf-stater, Japan og ASE-

AN-gruppen samt evt. med Tyrkiet.

Sammenfattende mener Kommissionen, at der i den fremtidige politik kræves en mere

systematisk koordinering, større solidaritet og brug af alle de værkstøjer, der er til rådig-

hed, og at tiden nu er kommet til, at alle involverede parter overvejer, hvordan EU’s

fremtidige luftfartspolitik over for tredjelande skal udformes.

1. Baggrund og indhold

Meddelelsen er dateret den 27. september 2012 og fremsendt af Kommissionen i dansk

sprogversion den 28. september 2012.

Side 1 af 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I sin meddelelse gør Kommissionen indledningsvis opmærksom på, at luftfart spiller en

væsentlig rolle i den europæiske økonomi både for borgere og erhvervsliv, og at EU ved

at fjerne historiske barrierer i løbet af de sidste to årtier har ændret og samlet de frag-

menterede nationale luftfartsmarkeder til det største og mest åbne regionale indre mar-

ked for luftfart i verden. Men Europa er ramt hårdere af den globale recession end andre

regioner, og de europæiske luftfartsselskabers internationale konkurrenceevne er truet

af en række udfordringer. Kommissionen argumenterer for, at der er brug for en større

og hurtig ændring af EU’s luftfartspolitik over for tredjelande for at klare disse udfordrin-

ger, og den konkluderer, at selv om den politik, der blev fastlagt på området i 2005, går i

den rigtige retning, er luftfartens vilkår meget anderledes nu, hvorfor der er brug for en

langt mere koordineret europæisk strategi i relationerne med tredjelande.

Status: Resultaterne af EU’s luftfartspolitik

I et bilag til meddelelsen beskrives resultaterne af EU’s luftfartspolitik, som den har ud-

foldet sig siden 2005, da Rådet nåede til enighed om udviklingen af en politik baseret på

tre ”søjler”: Genskabelse af retssikkerheden (dvs. ændring i de bilaterale luftfartsaftaler

for at give mulighed for at udpege alle EU-luftfartsselskaber og ikke kun egne nationale),

oprettelse af et fælles luftfartsområde med EU’s nabolande samt indgåelse af store,

samlede luftfartsaftaler med vigtige partnere. Kommissionen mener, at resultaterne har

været betydelige: Flere end 100 lande har accepteret den nævnte ændring af deres bila-

terale luftfartsaftaler med EU-lande, der er indgået nabolandsaftaler med Vestbalkan,

Marokko, Jordan, Georgien og Moldova, mens Israel og Ukraine er på vej, og der er

indgået samlede luftfartsaftaler med USA og Canada, mens Brasilien er på vej.

På den måde mener Kommissionen, at EU er blevet en vigtig aktør inden for global luft-

fart, og der har været økonomisk udbytte og andre fordele heraf. Men fremskridtet er

ikke sket så hurtigt og i det omfang, som det burde. Der er ifølge Kommissionen mangel

på enighed og solidaritetsfølelse på EU-niveau, og der er for mange nationale interesser

involveret. Hertil kommer, at det for nylig er kommet til reaktion fra en lang række inter-

nationale partnere på indlemmelsen af luftfart i EU’s system for emissionshandel (ETS),

hvilket ifølge meddelelsen klart viser behovet for yderligere samarbejde om klimaæn-

dringsproblemerne, hvilket kan ske i regi af den internationale luftfartsorganisation

ICAO.

Der er efter Kommissionens opfattelse et akut behov for at gennemgå og videreudvikle

EU-luftfartspolitikken i mere ambitiøs og effektiv retning. I deres bilaterale forhandlinger

tager medlemsstaterne ikke tilstrækkeligt højde for følgerne på EU-niveau. Man er des-

uden ikke kommet langt nok med at tackle ejendomsrets- og kontrolrestriktioner i inter-

national luftfart. Det er derfor yderst vigtigt at udvide EU’s forhandlinger til en række væ-

sentlige og stadig vigtigere luftfartspartnere.

Udfordringer i et globalt perspektiv

Meddelelsen gennemgår nogle tendenser i markedet. Der vil ske et skift i, hvor flytrafik-

ken udvikler sig – fra EU til områder udenfor EU, især Asien og Mellemøsten. EU-

luftfartsselskaber vil miste markedsandele i de fleste områder, og hvis der ikke gøres

noget, vil europæiske luftfartsselskaber få færre muligheder for at skabe vækst og forde-

le for den europæiske økonomi. Det globale konkurrencemønster har ændret sig bety-

deligt med fremkomsten af luftfartsselskaber i Golf-området, som forbinder andre mar-

keder ved hjælp af interkontinentale ruter via sine knudepunkter i Golfen. Dermed øger

de deres markedsandele og positionerer sig aggressivt med nye massive investeringer i

Side 2 af 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

fly og lufthavne – deres regeringer har gjort luftfart til et strategisk værktøj for at fremme

regionens globale rolle.

Konkurrence fra lavprisselskaberne

De europæiske netværksselskaber møder stærk konkurrence fra lavprisselskaberne,

som nu udbyder 40 pct. af den samlede kapacitet inden for EU, en andel der ventes at

stige til mellem 45 og 55 pct. i 2020. De sidstnævnte har imidlertid stort set begrænset

sig til kort- og mellemdistancetrafik, og en EU-luftfartspolitik over for tredjelande, rettet

mod nøglevækstmarkeder for langdistancetrafik, vil skabe nye forretningsmuligheder for

EU-luftfartsselskaber, mener Kommissionen, der også antager, at lavprisselskaberne

ikke vil bidrage ret meget i den interkontinentale trafik. De to forretningsmodeller kan

derfor potentielt udvikle indbyrdes synergier. Man mener dog, at der er problemer med

underinvestering i lufthavnsinfrastrukturen, som må løses, hvis den europæiske konkur-

renceevne skal opretholdes.

Mål for EU’s fremtidige luftfartspolitik

Kommissionen går herefter over til at beskrive de vigtigste mål for EU’s fremtidige luft-

fartspolitik over for tredjelande.

Blandt disse mål er, at EU-luftfartsselskaber skal kunne konkurrere på et åbent og fair

grundlag uden forvridning. Det har været en grundlæggende erfaring for den positive

udvikling af EU’s indre marked for luftfart. Men når fx statsstøtte, illoyal konkurrence, in-

konsekvent anvendelse af regelsæt og mangel på gennemsigtighed i virksomhedsregn-

skaber anvendes til at forvride markedet, er det ifølge Kommissionen rimeligt at forsvare

industrien herimod. Europæiske selskaber har generelt højere produktionsomkostninger.

Nogle af disse byrder vil måske fortsat eksistere, men andre må undersøges nærmere –

fx nationale skatter i luftfartssektoren – eller må forventes i en vis udstrækning at blive

opvejet af innovation og stigende produktivitet. Der må tages højde for hele værdikæden

inden for luftfart (lufthavne, flytrafikkontrol, it-systemer, groundhandling-leverandører

m.v.). Men i sidste ende er EU-luftfartsselskaberne selv ansvarlige for deres konkurren-

ceevne og for at tilbyde de priser og den kvalitet, som appellerer til kunderne.

Statsstøtte og priskonkurrence

Hverken inden for eller uden for EU må der ske forvridning med illoyal konkurrence. In-

den for EU undersøger Kommissionen sager om støtte til luftfartsselskaber fra regionale

lufthavne, og den vil desuden revidere retningslinjerne for finansiering af lufthavne. Der

er for nylig vedtaget EU-regler om social sikring for mobile arbejdstagere i EU, der også

vil forbedre det indre markeds virkemåde. Forordning 868/2004, der har til formål at be-

skytte mod statsstøtte og illoyal priskonkurrence til skade for EU-luftfartsselskaber, har

aldrig været anvendt, og Kommissionen vil om nødvendigt fremsætte forslag om et mere

hensigtsmæssigt og effektivt instrument. Endelig vil en hurtig vej frem muligvis kunne

være at udvikle standardklausuler om fair konkurrence, der ved forhandlinger kan ind-

sættes i medlemsstaternes bilaterale luftfartsaftaler med tredjelande.

Tredjelande – en koordineret indsats

Som konklusion på dette fremfører Kommissionen, at der må gøres en mere koordineret

indsats over for tredjelande, som skal være mere effektiv end systemet med bilaterale

forhandlinger og relationer. Meddelelsen nævner særlig landene Tyrkiet, Kina, Rusland,

visse Golf-stater, Japan, Egypten og Indien. En sammenhængende EU-vision over for

Side 3 af 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

tredjelande bør baseres på tre sideordnede mål: At skabe forbrugerfordele ved fokus på

markedsåbning, at sikre konkurrencedygtighed ved tiltag med henblik på reform af be-

stemmelser om ejendomsret- og kontrol, reduktion af regelbyrden og lige vilkår interna-

tionalt samt at udvide formålene til at omfatte mere end bare trafikrettigheder til mere

overordnede offentlige politikmål som sikkerhed og miljø. Luftfartspolitikken bør i højere

grad fremme og forsvare europæiske interesser og værdier, og politikken bør tilstræbe,

at de højest mulige standarder anvendes i industrien gennem samarbejde og tilpasning

af regler. Disse mål kan efter Kommissionens opfattelse ikke nås uden koordinerede

forhandlinger på EU-niveau med vigtige partnere.

Kommissionens erfaringer og perspektiver

I sidste kapitel i meddelelsen opridser Kommissionen erfaringer og perspektiver. Der er i

de sidste syv år opnået betydelige resultater (jf. beskrivelsen i meddelelsens bilag, som

omtales på side 2 her ovenfor).

Hvad angår naboskabsaftaler, bør kontakterne intensiveres med henblik på i 2015 så

vidt muligt at have indgået aftaler med Ukraine, Tyrkiet, Tunesien, Aserbajdsjan, Liba-

non, Algeriet, Armenien, Egypten, Libyen og Syrien. Kommissionen mener, at det ikke

længere vil give mening, at Rådet skal give bemyndigelse til forhandlinger med ét land

ad gangen, men at det vil være langt mere effektivt at give Kommissionen én enkelt be-

myndigelse til at forhandle med de resterende nabolande, selv om forhandlingerne fort-

sat skal føres land for land.

Hvad angår forhandlingerne om store, samlede luftfartsaftaler med vigtige partnere, er

der som nævnt indgået sådanne aftaler med USA og Canada, mens en aftale med Bra-

silien er på vej. Kommissionen påpeger, at der i disse aftaler fortsat udestår grundlæg-

gende spørgsmål om liberalisering af ejendomsret til og kontrol med luftfartsselskaber.

Luftfartsselskabernes ejerskabsforhold

De fleste lande i verden opretholder regler, der kræver, at luftfartsselskaber skal være

majoritetsejede og kontrollerede af deres egne statsborgere, hvilket betyder, at selska-

berne ikke kan få adgang til en bredere kreds af investorer og kapitalmarkeder. Græn-

seoverskridende konsolidering, som af mange ses som en nødvendighed for en økono-

misk mere stabil luftfartsindustri, er underlagt skrappe begrænsninger – i USA må ande-

len af udenlandsk ejerskab af stemmeberettigede aktier i luftfartsselskaber fx ikke over-

stige 25 pct. Der er i stedet etableret tre store globale luftfartsalliancer (Star Alliance,

SkyTeam og Oneworld), der arbejder stadig tættere sammen om at tilbyde kunderne en

problemfri, integreret global netværksservice.

Luftfartsselskaberne i EU er ikke underlagt samme begrænsninger, idet de kan være

majoritetsejede af en hvilken som helst EU-borger eller -stat, og det har ført til en græn-

seoverskridende konsolidering i koncerner omkring bl.a. Air France/KLM, Lufthan-

sa/Swiss/Austrian og British Airways/Iberia.

Det hedder i meddelelsen, at der er behov for at sikre enighed fra en ”kritisk masse” af

verdens lande for at få reformeret bestemmelserne om ejendomsret og kontrol. EU og

USA står tilsammen for næsten halvdelen af den globale luftfart, og tiden er derfor mo-

den til gå yderligere frem via luftfartsaftalen mellem EU og USA, idet målet også bør for-

følges på multilateralt niveau, især via ICAO. Kommissionen tilføjer, at den tidligere har

anmodet Rådet om bemyndigelse til forhandling om samlede aftaler med Rusland, Kina

Side 4 af 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

og Indien, men at der endnu ikke er givet mandat hertil – målet om samlede aftaler med

disse vigtige lande må imidlertid fastholdes.

Behov for en koordineret indsats

Det er ifølge Kommissionen på høje tid, at EU tilstræber en langt mere koordineret og

kraftfuld strategi i sine luftfartsrelationer med tredjelande. I nogle tilfælde vil det være

nok at styrke den eksisterende koordinering mellem Kommissionen, medlemsstaterne

og industrien gennem stærkere formaliserede ordninger, men forhandlinger på EU-

niveau efter bemyndigelse fra Rådet vil generelt være en mere hensigtsmæssig og ef-

fektiv måde at tilgodese den europæiske interesse, og denne tilgang bør derfor udvikles.

EU bør i øvrigt ikke holde sig tilbage mht. at fremme større åbenhed og liberalisering

inden for luftfart, men ved forhandlinger med partnerlande bør der også tages hensyn til

arbejds- og miljønormer m.m. for at undgå markedsforvridning og hindre et kapløb mod

bunden. Der er desuden behov for ændringer i global sammenhæng, og her kan den

internationale luftfartsorganisation ICAO spille en rolle gennem videreudvikling af det

økonomiske regelsæt for den globale luftfartssektor.

Relationerne til vigtige partnerlande

Kommissionen gennemgår, hvordan relationerne med konkrete vigtige partnerlande kan

forbedres.

Tyrkiet er efter USA den største destination for passagertrafik til og fra EU og et af de

hurtigst voksende markeder. Der bør udvikles en positiv og pragmatisk samarbejds-

dagsorden, og på længere sigt bør en stor, samlet aftale overvejes.

Med hensyn til Rusland må man snarest nå til enighed om et mere sammenhængende,

stabilt og ambitiøst samarbejde, der kan give forudsigelighed i planlægningen for begge

siders luftfartsselskaber. Rusland må herunder snarest demonstrere sig vilje til at im-

plementere de aftalte principper til modernisering af det sibiriske overflyvningssystem.

Så snart de nuværende hindringer er fjernet, bør EU foreslå en køreplan, hvis formål i

sidste ende er en samlet luftfartsaftale.

Relationer med Golf-staterne har ifølge Kommissionen hovedsagelig være en envejs-

proces med åbning af EU-markederne for Golf-selskaberne. Der er desuden tvivl om,

hvorvidt gennemsigtigheden i nogle af selskabernes driftsregnskaber opfylder internati-

onale normer, og EU-landene har enkeltvis problemer med at nå til enighed med Golf-

staterne om fair konkurrence. Denne tendens skal vendes, og det vil ifølge Kommissio-

nen være hensigtsmæssigt at koordinere denne proces på EU-niveau via samlede EU-

luftfartsaftaler med de vigtigste lande.

Hvad angår landene i Asien, påpeges det i meddelelsen, at mange af disse lande nu

tilstræber en mere liberal luftfartspolitik. Ikke mindst samlede luftfartsaftaler med Kina,

Indien og Japan kan medføre store økonomiske fordele, som bør udnyttes. Der er desu-

den en udvikling inden for ASEAN, der sigter mod et fuldt liberaliseret indre marked for

luftfart i 2015, som har mange ligheder med EU’s luftfartsmarked, og der bør på et tids-

punkt indgås en samlet luftfartsaftale mellem de to parter.

Endelig nævner Kommissionen en positiv udvikling i Latinamerika, og for det afrikanske

luftfartsmarked nævnes særligt betydningen af samarbejde om forbedring af luftfartssik-

kerheden.

Side 5 af 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Værktøjer, der skal anvendes

Meddelelsen fra Kommissionen afsluttes med en understregning af, at EU ønsker at ud-

vikle stærke, samlede og gensidigt fordelagtige luftfartsrelationer med sine vigtigste

partnere. Dette rækker videre end det enkle spørgsmål om liberalisering af trafikret-

tigheder og bør fx også omfatte et teknologisk og industrielt samarbejde samt samarbej-

de om regelsæt. Samlede luftfartsaftaler med nabolande samt vigtige og ligesindede

partnere bør tage højde for og synkronisere de lovmæssige vilkår for fair konkurrence og

for en bæredygtig luftfartsindustri, herunder væsentlige aspekter som sikkerhed, sikring,

miljø og økonomisk regulering. Dette kræver en mere systematisk koordinering, større

solidaritet og brug af alle de værktøjer, der er til rådighed. Det kan ske på forskellige

måder, som bør overvejes i fællesskab. Kommissionen er rede til at gennemgå de prak-

tiske foranstaltninger igen for at sikre, at forhandlinger er gennemsigtige og brede, samt

at processerne er effektive og ikke alt for bureaukratiske. Meddelelsen nævner specielt,

at der formentlig er behov for et mere effektivt instrument til sikring af fair konkurrence,

nemlig en ny forordning til afløsning af den ovenfor omtalte forordning 868/2004 om il-

loyal priskonkurrence.

Meddelelsens konklusion

Kommissionen konkluderer, at tiden nu er kommet til, at EU’s medlemsstater, Rådet og

Europa-Parlamentet overvejer, hvordan EU’s fremtidige luftfartspolitik over for tredjelan-

de skal udformes, og til, at de nødvendige beslutninger træffes, for at en mere ambitiøs

politik kan tilpasses de alvorlige udfordringer, som den europæiske luftfartssektor står

overfor, og for at frigøre det fulde potentiale, som luftfarten kan bidrage med til den eu-

ropæiske økonomi.

2. Gældende dansk ret og meddelelsens konsekvenser herfor

Ikke relevant.

3. Høring

Meddelelsen er sendt i høring den 9. oktober 2012 i EU-specialudvalget for Transport

samt følgende virksomheder og organisationer:

Københavns Lufthavne, Billund Lufthavn, SAS, Flyvebranchens Personale Union, Cabin

Attendants Union og Danish Airline Pilots Association (DALPA).

Fristen for høringssvar er den 6. november 2012, og et supplerende grund- og nær-

hedsnotat om resultatet af høringen vil blive fremsendt.

4. Statsfinansielle, samfundsøkonomiske og administrative konsekvenser af med-

delelsen

Ikke relevant.

5. Nærhedsprincippet

Ikke relevant.

6. Regeringens foreløbige generelle holdning

Side 6 af 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Regeringen er generelt positivt indstillet over for meddelelsen og deler på flere områder

Kommissionens analyse af situationen for luftfartsindustrien i EU. Man støtter især de

dele af meddelelsen, der fokuserer på at skabe lige konkurrencevilkår på markedet, idet

det bør sikres, at så vidt muligt ensartede bestemmelser om bl.a. passagerrettigheder,

miljøforhold og slots bliver inkluderet i større EU-luftfartsaftaler. Man er ikke enig i, at

Kommissionen skal kunne nøjes med ét overordnet mandat til fremtidige forhandlinger

med tredjelande om større luftfartsaftaler.

7. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Meddelelsen blev præsenteret af Kommissionen i Rådets arbejdsgruppe den 1. oktober

2012, og selve behandlingen blev indledt den 22. oktober 2012. Formandskabet plan-

lægger vedtagelse af Rådskonklusioner om meddelelsen på Rådsmødet den 20. de-

cember 2012. Der ventes bred enighed blandt medlemslandene om at understrege be-

tydningen af at arbejde for lige konkurrencevilkår mellem EU- og tredjelandsluftfartssel-

skaber. Der ventes også bred enighed om, at Kommissionen fortsat skal sikre sig man-

dat fra Rådet til hver enkelt forhandling med et naboland eller et andet tredjeland om

indgåelse af større, samlede luftfartsaftaler.

8. Europa-Parlamentets udtalelser

Parlamentets holdning foreligger endnu ikke.

9. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Meddelelsen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.

Side 7 af 7