Retsudvalget 2012-13
L 144 Bilag 18
Offentligt
Forklaringer til lovteksten og dens enkelte bestemmelser
Generelle forklaringerForslaget til en ny Lov om offentlighed i forvaltningen er udarbejdet på baggrund af denprincipielle debat, der opstod omkring Offentlighedskommissionens betænkning (nr. 1510/2009) ogjustitsministerens lovforslag (L 144/2012-13). Både kommissionen og ministeren foreslog drastiskeindskrænkninger i den eksisterende adgang til aktindsigt, ikke mindst i dokumenter udveksletmellem forskellige myndigheder.Forslagsstillerne har valgt at udarbejde en lovtekst for at give et sammenhængende bud på, hvordanFolketinget gennem offentlighedsloven kan sikre borgerne en virkelig og gennemgribende mulighedfor at følge med i forvaltningen og sikre, at alt går rigtig til.Lovteksten er derfor udarbejdet som en helhed, hvor de enkelte bestemmelser er afstemt i forhold tilhinanden. Der er således ikke tale om et katalog med forslag til mulige enkelt-ændringer til detidligere forslag, men om en række bestemmelser med en indre sammenhæng.I dette forslag indgår en række bestemmelser, der er hentet fra Offentlighedskommissionens forslag,og som vi anser for forbedringer af adgangen til at kontrollere forvaltningen. Nogle af dissebestemmelser optræder i deres oprindelige form, mens andre er ændret, så de bedre stemmeroverens med vor lovtekst som helhed.En væsentlig forudsætning for vort forslag er, at §§ 24-25 samt § 27 stk. 2 i forslagene frakommissionen og justitsministeren bortfalder. En hel eller delvis indførelse af disse bestemmelservil i vidt omfang gøre denne tekst meningsløs.Det forhold, at lovtekstens bestemmelser følger systematikken i Offentlighedskommissionens ogjustitsministerens forslag, skal ikke opfattes således, at vort forslag bygger på samme grundlag somde to tidligere forslag.En anden væsentlig forudsætning er derfor, at forslaget ikke skal ses i lyset af de indskrænkendedefinitioner, der findes i kommissionsbetænkningen.
I bogen "Ministerbetjening - en journalistisk hvidbog", oktober 2010, dokumenterer en rækkejournalisters beretning om aktindsigtssager, at der er alvorlige problemer med at få myndighedernetil at rette sig efter loven. Det gælder især, når mediefolk og andre borgere ønsker indsigt ibelastende eller muligvis belastende sager, hvor der kan være tale om tilfælde af sjusk, fejl ellerdirekte magtmisbrug.Bogen registrerer syv metoder, der ofte anvendes af danske myndigheder til at undgå ellervanskeliggøre pressens og borgernes indsigt i sådanne belastende eller muligvis belastende sager.
1
De syv metoder er:1. Forhaling– hvor konkrete afslag på aktindsigt eller særdeles lange svartiderpå alle henvendelser undervejs forsinker en sag så meget, at den mister sinaktualitet.2. Præciseringskrav– hvor myndigheden afviser at udlevere dokumenter ellersagsakter, som journalisten ikke på forhånd kender det præcise indhold af, selvomvedkommende er i stand til at identificere den pågældende sag.3. Statens sikkerhed– hvor afslaget på aktindsigt på et spinkelt grundlag begrundesmed hensynet til landets sikkerhed – eller mødes med andre indiskutable afslag, somdet ikke er muligt at argumentere imod.4. Bortkomst– hvor de ønskede informationer i form af sagsakter, mails eller andetmateriale ikke længere findes.5. Udeladelser– hvor det tilsendte materiale er mangelfuldt, fordi dokumenter,aktlister eller andre informationer er udeladt.6. Sorte sider og sætninger– hvor kun dele af det ønskede materiale udleveres, menvæsentlige afsnit er slettet ved overstregning, f.eks. med en generel henvisning tilbeskyttelse af den politiske beslutningsproces.7. Selektiv udvælgelse– hvor der gives aktindsigt til særligt begunstigede kilderfrem for andre.Denne lovtekst søger i det omfang, det er muligt, at ændre regler, der erfaringsmæssigtanvendes til at forhale, indskrænke eller ligefrem umuliggøre borgernes retmæssige adgangtil indsigt i forvaltningen.Det gælder især metoderne 1, 2, 3 og 6 - forhaling, præciseringskrav, statens sikkerhed ogsorte sider og sætninger. Her strammes betingelserne for at afvise aktindsigt helt eller delvistop, ligesom det gøres klart, at lovens frister ikke blot er mellemstationer, hvor forvaltningenkan meddele, at den ikke er færdig med sin sagsbehandling.Metoderne 4, 5 og 7 - bortkomst, udeladelser og selektiv udvælgelse - handler mere om det,bogen omtaler somånden i forvaltningen,dvs. mere eller mindre åbenlyse forsøg på atvanskeliggøre eller ligefrem umuliggøre indsigt i sager. Her sender lovteksten to signaler:•Den afviser at legalisere hidtidig lovstridig sagsbehandling, bl.a. gennemindførelse af de ministerbetjeningsregler, Offentlighedskommissionen ogjustitsministeren har fremlagt.•Den indfører en adgang til brug af sanktioner overfor myndigheder ogansvarlige enkeltpersoner for brud på loven.Det er efter vor opfattelse to meget vigtige signaler, der skal gøre det klart for forvaltningen,2
at dens overordnede loyalitet i sager om aktindsigt skal gælde borgerne.Vi har forståelse for, at mange borgere vil mene, at vort forslag ikke er vidtgående nok, og aten offentlighedslov for det 21. århundrede bør give den interesserede og engagerede borgerlangt bedre muligheder for at kunne følge med i samfundsudviklingen og kontrollen med denoffentlige forvaltning.Det gælder ikke mindst det væsentlige område, der omfatter interne dokumenter, og hvor enrække sager har vist, at borgerne kan have en begrundet formodning om, at der er eteksisterende behov for langt stærkere kontrol med forvaltningen.Det hænger ikke mindst sammen med, at de eksisterende retlige kontrolmekanismer iform af dommerundersøgelser m.v., når sådanne besluttes, erfaringsmæssigt tager langtid og har en tilbøjelighed til at producere viden af rent historisk interesse.Vi har efter grundig overvejelse valgt at lade være med at komme med forslag på detteområde. Det skyldes i første række den beklageligt store politiske interesse, der har været forat indskrænke mulighederne for at kontrollere mulighederne for en politisk styret elleruforsætlig vildledning af borgerne fra et ministerielt departements underliggendemyndigheder. Det er noget, vi under Folketingets behandling af L 144 har henledtopmærksomheden på gennem bogen "Ministerbetjening- en journalistisk hvidbog" og henvendelser til Retsudvalget.Vi har derfor valgt at fremlægge et forslag til en samlet lovtekst, der ikke indeholdertilbageskridt i forhold til den eksisterende lovgivning, men som i stedet rummer en moderatforbedring af borgernes kontrol med forvaltningen. Men for ikke at standse fremskridteneforudsætter vi, at der samtidig med lovens vedtagelse igangsættes et udredningsarbejde, dergør det muligt allerede i Folketingssamlingen 2016-2017 at fremsætte forslag til revision afloven.Et demokratis kvalitet og effektivitet måles efter vor opfattelse på borgernes mulighed for atbidrage til samfundsudviklingen på grundlag af reel viden og indsigt i den politisk-administrative forvaltning. Den modvirkes af de politiske og administrative lederes mulighedfor at nå deres mål gennem mangelfuld eller vildledende information af borgerne.
Forklaringer til de enkelte bestemmelser:§1Bestemmelsen er en generel hensigtserklæring, der redegør for det principielle sigte medloven, og det er vigtigt for forslagsstillerne, at den udtrykker hensigten med loven og densbestemmelser så klart og forståeligt som muligt.Samtidig fastslås det som et afgørende princip, at al anskaffelse, indførelse ogvidereudvikling af informationsteknologi skal sikre disse hensigter.3
§2-6Her fastslås det, at loven gælder for al virksomhed, som udøves af offentlige myndighedersamt specificerede institutioner, virksomheder, selskaber, foreninger m.v., der er oprettet af,fungerer på vegne af eller finansieres af offentlige myndigheder.Hensigten med bestemmelserne er at sikre, at offentlig forvaltning ikke kan "gemmes afvejen" eller på anden måde holdes uden for borgernes adgang til kontrol. Forslagsstillerne harderfor forsøgt at gøre beskrivelsen af de omfattede funktioner så udtømmende som muligt.Af samme grund er muligheden for at foretage indskrænkninger i anvendelsesområdethenlagt til Folketinget, således at det ikke overlades til forvaltningen selv at gennemføresådanne indskrænkninger.
§7Bestemmelsen rummer hovedprincippet om, at adgang til aktindsigt omfatterdokumenter, der modtages eller udarbejdes af offentlige myndigheder.
§8Bestemmelsen fastholder borgernes ret til egenaccess.
§9Borgere skal have mulighed for at få adgang til dokumenter uden at kende administrativerutiner og betegnelser, og derfor åbnes der mulighed for at få aktindsigt ved at henvise til ettema. Samtidig gives der mulighed for, at borgere skal kunne få umiddelbar adgang tildokumenter, de er i stand til at identificere entydigt.
§ 10Adgangen til offentlige databaser skal beskyttes, men der skal sikres adgang for enhvertil at få adgang til alle de oplysninger, der findes om dem selv i de offentlige databaser.
§ 11 - 12Databaseteknikken gør det muligt, enkelt og overskueligt at fremstille sammenstillinger af deoplysninger, der findes i databaser. Disse muligheder skal udnyttes fuldt ud, og derfor skal4
det efter § 11 være en absolut undtagelse, at krav om udarbejdelse af sådannesammenstillinger skal kunne afvises med henvisning til arbejdets omfang.Af samme årsag pålægges det myndighederne at sikre, at det er muligt at lave deomtalte sammenstillinger, uden at det kræver en omfattende arbejdsindsats.Bestemmelsen skal ikke blot ses i sammenhæng med borgernes behov for adgang tilsammenstillingerne, men skal også ses som en forpligtelse til forvaltningen om atindrette sine arbejdsredskaber så hensigtsmæssigt som muligt.Et tilsvarende hensyn gælder i § 12, der fastslår borgernes adgang til viden om, hvad derfindes af oplysninger i offentlige databaser gennem obligatoriske databeskrivelser.
§ 13Myndigheders pligt til at registrere oplysninger om og faglige vurderinger af en sag, somikke fremgår af sagens dokumenter i øvrigt, er af afgørende betydning for ikke blotsagsbehandlingen, men også borgernes kontrol med forvaltningen. Det samme gælderoplysninger om, hvad myndigheder foretager sig i sagen.
§ 14Meroffentlighedsprincippet er en væsentlig kilde til afprøvning af aktindsigt, der er merevidtgående end lovgivningen foreskriver. Derfor skal meroffentlighed indgå ibehandlingen af aktindsigt, og der skal indsamles et offentligt tilgængeligt materiale, derkan belyse den enkelte myndigheds praksis på dette område.
§ 15Journalisering af alle dokumenter, der afsendes eller modtages af en myndighed, er væsentligfor såvel borgernes kontrol som myndighedens effektivitet, og den skal derfor omfatte alledokumenter. Af samme grund fastsættes en grænse for, hvor længe journalisering kanudskydes.Der er tale om en journalisering, der er lige vigtig, uanset hvor den foregår i det offentligeområde, og derfor fastslås, at den gælder i hele lovens gyldighedsområde.Endelig er dokumentbegrebet form- og teknologineutralt. Den stigende anvendelse af hurtigekommunikationsformer som e-mails, sms m.m. vil medføre, at væsentlige informationer vilhave en langt mere formløs karakter, end tidligere tiders papir-dokumenter.Bestemmelsen fastslår derfor, at der uanset form er adgang til aktindsigt i alle dokumenter,der indgår til eller oprettes af en myndighed, samt at lovens dokumentbegreb specifikt5
også omfatter bl.a løse notater ('Post-it') og formløse e-mails og sms-beskeder m.v., uansetindhold.
§ 16Postlisters gavnlighed for offentlighed i forvaltningen er velbeskrevet og velafprøvet ogkræver ikke længere betænkningstid. Derfor indføres de obligatorisk i hele lovensgyldighedsområde.
§ 17I debatten omkring en ny offentlighedslov er der flere gange blevet henvist til, at adgang tilaktindsigt kan omgås ved en IT-mæssig eller geografisk omorganisering af den offentligeforvaltning. Derfor skal det sikres, at der ikke gennem sådanne omlægninger kan skabesblokeringer for borgernes mulighed for kontrol med forvaltningen.Samtidig skal det sikres, at arbejdsgrupper med deltagelse af medarbejdere fra forskelligemyndigheder kun kan opfattes som en selvstændig ad hoc-myndighed i denne lovs forstand,når de tre anførte betingelser er opfyldt. Disse betingelser er identiske med demombudsmandspraksis på nuværende tidspunkt kræver. Der er altså tale om en kodificering afgældende ret.
§ 18Ansvaret for offentlighedsportalen henlægges til Folketingets Ombudsmand, der ikraft af sit arbejde med offentlighed i forvaltningen har den største indsigt isagsområdet.Portalen skal registrere gældende ret, hvad angår åbenhed, og dermed give borgerne etoverblik over deres rettigheder. Derudover skal den registrere ændringer i forvaltningensstruktur, når disse har indflydelse på adgang til aktindsigt, og det pålægges de ansvarligeministre at orientere ombudsmanden om sådanne ændringer. Formålet er at gøre det muligt atvurdere konsekvenser for åbenheden af regeringens indretning af forvaltningen.
§ 19Bestemmelsen fastholder den eksisterende bestemmelse om, at strafferetsplejen ikkeomfattes af retten til aktindsigt bortset fra undtagelsen i stk. 2.
6
§ 20Bestemmelsen fastholder den eksisterende bestemmelse om, at forarbejdet til lovgivning kanholdes uden for offentlig indsigt, indtil det pågældende lovforslag er fremsat for Folketinget.
§ 21Bestemmelsen fastholder den eksisterende friholdelse af enkeltpersonersansættelsesforhold fra adgang til aktindsigt med de begrænsninger, der fremgår af stk. 3og 4.Derudover giver bestemmelsen adgang til ledelseskontrakter for derigennem at åbnemulighed for kontrol med de prioriteringer, der findes for en myndigheds indsats.
§ 22Bestemmelsen fastholder den eksisterende definition af, hvad der er interne dokumenter ogdermed som udgangspunkt er undtaget fra aktindsigt.
§ 23Bestemmelsen fastholder en række eksisterende bestemmelser, der fastslår, i hvilket omfangder er adgang til aktindsigt i dokumenter, der foreligger i endelig form. Derudover gives der inr. 5 adgang til dokumenter, der gør det muligt at se eksisterende sagsbehandlingspraksis påbestemte sagsområder.
§ 24Bestemmelsen fastholder en række eksisterende undtagelser fra aktindsigten.
§ 25 - 26Viden om en sags faktiske grundlag og om faglige vurderinger af sagen er væsentlige tilskudtil den offentlige debat, og erfaringen viser, at der er tale om en væsentlig forudsætning for, atlovgivning og andre regler ikke kan gennemføres ved hjælp af vildledende information afoffentligheden.Bestemmelserne skal sikre, at oplysninger om en sags faktiske grundlag samt eksternefaglige vurderinger er omfattet af aktindsigt. Det samme gælder interne faglige vurderinger,7
der indgår i et lovforslag eller i redegørelser, handlingsplaner eller lignende eller udkast tildisse.I konsekvens af § 20 er egentlige lovforslag undtaget aktindsigt, indtil de er fremsat forFolketinget. Der gives heller ikke adgang til allerede offentligt tilgængelige oplysninger,ligesom der i lighed med §§ 11 og 12 undtagelsesvist kan accepteres afvisninger af atekstrahere store mængder oplysninger, hvis dette kræver et usædvanligt stortressourceforbrug.
§ 27Bestemmelsen fastholder den eksisterende beskyttelse af privatlivets forhold ogerhvervsmæssige forhold. Borgernes ret til at kunne kontrollere erhvervslivets forhold erdog tilgodeset ved en understregning af, at der er adgang til aktindsigt i offentligemyndigheders materiale om erhvervsforhold, hvis hemmeligholdelse ikke er af særligvæsentlig økonomisk betydning for vedkommende person eller virksomhed.
§ 28 - 29Oplysninger, der ved offentliggørelse kan yde negativ indflydelse på statens sikkerhed, rigetsforsvar, rigets udenrigspolitiske interesser m.v. er traditionelt et område, der er undtagetaktindsigt. Vi anser det for rimeligt at antage, at der stadig vil være behov for sådanneundtagelser, men vi finder også, at de senere års udenrigspolitiske udvikling har vist, atborgerne overordentlig let bliver ofre for fejlagtig viden om regeringens virkelige mål ogmidler. Vi har derfor indsat en kvalitativ begrænsning af den automatiske hemmeligholdelsepå disse områder.
§ 30Den eksisterende lov indeholder en række undtagelser fra aktindsigt, når der er tale omvæsentlige hensyn til kriminalitetsbekæmpelse og -forebyggelse, offentlig kontrol og detoffentliges forretningsvirksomhed. Disse undtagelser fastholdes.
§ 31Bestemmelsen fastholder den eksisterende regel for udlevering af enkelt-oplysninger,der ikke omfattes af §§ 27-30.
8
§ 32Bestemmelsen fastholder den eksisterende bestemmelse om, at adgangen til aktindsigtbegrænses af regler om tavshedspligt for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv.
§ 33Erfaringsmæssigt har frister for meddelelse af aktindsigt meget lidt med virkeligheden atgøre. De er i bedste fald at betragte som tidspunkter, hvor ansøgeren orienteres om, at der vilgå endnu længere tid end fastsat.Det har bl.a. sammenhæng med påstået uklarhed omkring, hvem der skal afgøre ansøgningen.Dette imødegås gennem en bestemmelse, der entydigt fastslår, at afgørelse træffes af enenhver myndighed, der modtager en begæring om aktindsigt og har det/de ønskededokumenter i sin besiddelse, uanset om det er i original eller kopi.Sagens omfang eller kompleksitet er erfaringsmæssigt en anden begrundelse for forsinkelser,og det er vor overbevisning, at der er behov for en opstramning og indskrænkning afadgangen til at påberåbe sig denne begrundelse, hvilket gøres ved at fastslå, at det kun kan skeundtagelsesvist i ganske særlige tilfælde.
§ 34Behandlingen af klager over afgørelse i aktindsigtssager og den tid, den tager, er en andenkilde til forsinkelse af borgernes adgang til kontrol med forvaltningen. Vi har her i det store oghele tilsluttet os den model, der er fremkommet fra Offentlighedskommissionen. Dog har vi ilighed med vort forslag til § 33 fastslået, at de fastsatte frister kun kan overskridesundtagelsesvist i ganske særlige tilfælde.I konsekvens af bestemmelserne i §§ 3-6 pålægges det vedkommende ministre at udarbejderegler for klagebehandlingen af aktindsigtsanmodninger til de pågældende institutioner m.v.Vort arbejde med fornyelsen af offentlighedsloven har overbevist os om, at det ernødvendigt at indføre en mulighed for sanktioner over for myndigheder, der bevidst ellerubevidst modarbejder denne lovs bestemmelser og intentioner.Vi har derfor indføjet bestemmelser, der gør det muligt for domstolene at sanktionere overfor myndigheder, der skjuler, sletter eller på anden måde forhindrer adgang til dokumenter,der er eller kan blive ansøgt om aktindsigt i. Der er ligeledes mulighed at gøre tjenstligtansvar gældende over for ansvarlige medarbejdere.
9
§35Bestemmelsen indfører en pligt til særlig klagevejledning i sager, hvor der ikke er enadministrativ klageinstans, der kan behandle en klage over afslag på aktindsigt frakommunale eller regionale myndigheder.
§ 36I lyset af de mange nuværende overskridelser af sagsbehandlingsfrister er det væsentligt,at der findes et klagesystem, der kan behandle klager over myndighederssagsbehandlingstider. Denne bestemmelse fastsætter tidsfrister og procedurer for dennesagsbehandling.I lighed med § 34 skabes der mulighed for sanktion for overskridelse af tidsfrister ogmulighed for tjenstligt ansvar.Folketingets ombudsmand gives adgang til at udtale sig om alle forhold, der omfattes af loven.I medfør af ombudsmandsloven omfatter dette dog ikke domstolenes behandling af sager ihenhold til denne lovs § 34 stk. 6-8 og § 36 stk. 6-7.
§ 37Bestemmelsen pålægger en myndighed at udlevere dokumenter i den form, det ønskes afanmoderen med forbehold for tungtvejende grunde til, at det ikke kan lade sig gøre. Detfastslås endvidere, at en myndighed ikke har pligt til at udlevere materiale, der allerede ertilgængeligt, men at den skal orientere om, hvor materialet er tilgængeligt og hvordan.Det pålægges justitsministeren at udarbejde regler for betaling for udlevering af dokumenter,idet det dog er forslagsstillernes forudsætning, at betaling skal begrænses videst muligt afhensyn til borgernes adgang til kontrol, og at den ikke må overstige en myndigheds faktiskeomkostninger ved mangfoldiggørelse af dokumenter m.v.
§ 38Bestemmelsen fastholder den eksisterende underretningspligt over for privatpersoner, i hvisforhold der søges aktindsigt i efter § 21 stk. 2.
10
§ 39Bestemmelsen fastslår lovens ikrafttræden den 1. januar 2012 ognødvendige overgangsbestemmelser.Samtidig fastslås det, at denne lovs bestemmelser går forud for eksisterende bestemmelser iandre love eller regelsæt, hvis disse giver ret til aktindsigt i snævrere omfang end dennelov.
§ 40Bestemmelser vedr. lovens betydning for Grønland og Færøerne.
§ 41Revisionsbestemmelse, jf. generelle forklaringer.
11
