EnhedslistenFolketingetChristiansborg1240 København KSendt elektronisk til [email protected]21. februar 2013Høringssvar vedr. forslag til lov om offentlighed i forvaltningenDanske Medier har med tak modtaget lovforslag L 144 om offentlighed i forvaltningen i hø-ring. Danske Medier skal indledningsvis bifalde, at Enhedslisten sender lovforslaget i høring,da det er vigtigt at få drøftet de præciseringer, der er fremsat i det nye forslag i forhold til dettidligere forslag L 90, der blev fremsat i Folketingssamlingen 2010-2011. Det forekommerendvidere hensigtsmæssigt, at Folketingets nuværende sammensætning af medlemmer fårmulighed for at få belyst de væsentligste problemstillinger og centrale bestemmelser i en nyoffentlighedslov, der en årrække fremover skal sætte de vigtige rammer for offentlighedensindsigt i og kontrol med forvaltningen.Medierne har som såkaldte storforbrugere af offentlighedsloven en særlig interesse i den nyeoffentlighedslov og Danske Medier var repræsenteret i Offentlighedskommissionen. Medie-repræsentanterne stod – sammen med andre kommissionsmedlemmer – bag de dissenser,der fremgår af kommissionens betænkning samt en efterfølgende dissens, som vil blive ud-dybet nedenfor. Disse dissenser er efter foreningens opfattelse fortsat meget væsentlige, så-fremt den nye offentlighedslov skal sikre det grundlæggende princip om åbenhed og demo-kratisk kontrol med den offentlige forvaltning.Det fremsatte forslag til en ny offentlighedslov, der udspringer af det udkast, som Offentlig-hedskommissionen fremkom med i 2009, indeholder mange positive tiltag, der vil medføreen styrkelse af lovens grundlæggende princip om offentlighed. Der er imidlertid nogle kon-troversielle og væsentlige undtagelser i adgangen til aktindsigt i lovforslaget, der såfremt deikke fjernes eller i det mindste modificeres, vil medføre et tilbageskridt og en alvorlig be-grænsning af den nødvendige åbenhed og gennemsigtighed i den offentlige forvaltning. Dan-ske Medier vil i sit høringssvar behandle de problemstillinger og ønskede præciseringer, somforeningen finder mest presserende i dette stade af lovgivningsprocessen. De emner, der vilblive behandlet, vedrører følgende bestemmelser:Undtagelsen for dokumentudveksling mellem ministre og folketingsmedlemmer § 27,nr. 2Ministerbetjeningsreglen § 24Indsigt i sagens faktiske grundlag og i de faglige vurderinger i endelig form §§ 28 og29Udarbejdelse og implementering af postlisteforsøget § 16

Ingen undtagelse af dokumenter, der udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmerDet er essentielt for et demokratisk samfund, at der er størst mulig åbenhed om de politiskebeslutninger, således at borgerne på et oplyst grundlag kan deltage i debatten og få indsigt i,hvilke begrundelser og politiske overvejelser, der ligger til grund for lovgivningen og andrepolitiske tiltag. Derfor er det også forstemmende at konstatere, at lovforslaget om offentlig-hed i forvaltningen indeholder en bestemmelse, der fremover vil undtage dokumenter, derudarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sagerom lovgivning eller anden tilsvarende proces.Begrundelsen for at undtage udveksling af disse dokumenter er angiveligt ministerens behovfor i fortrolighed at udveksle synspunkter med folketingsmedlemmer i forbindelse med f.eks.forberedelsen af forskellige tiltag, herunder lovgivning. Det vidtgående indgreb i offentlighe-dens ret til indsigt, som bestemmelsen rummer, er imidlertid ikke proportionalt med formå-let. Der henvises i den forbindelse til de andre muligheder for at udveksle dokumenter omlovgivningsinitiativer uden offentlighed i henhold til lovforslagets § 20 samt ministerbetje-ningsreglen i § 24. Dertil kommer, at folketingsmedlemmer og partigrupper ikke er omfattetaf offentlighedsloven og således har mulighed for at kommunikere både mundtligt og skrift-ligt i fortrolighed. Dette gælder i øvrigt også ministeren, når kommunikationen sker som led idennes rolle som partipolitiker.Bestemmelsen er yderst betænkelig af flere grunde. Begrebet ”anden tilsvarende politisk pro-ces” er fx en meget elastisk formulering, der er svær at afgrænse i praksis og derfor svær atforudsige konsekvenserne af. Bestemmelsen giver dog først og fremmest anledning til be-kymring, fordi den kan anvendes til at hindre offentlighedens indsigt i den politiske beslut-ningsproces. Bestemmelsen kan fx konkret anvendes til at opnå politisk opbakning til etkommende lovforslag, inden det fremsættes for Folketinget. Derved svækkes Folketingetsrolle i lovgivningsprocessen samtidig med, at offentlighedens mulighed for at kende grundla-get for ny lovgivning bliver væsentligt forringet.Et oplagt eksempel er forliget om nærværende lovforslag, der blev forhandlet på plads indenfremsættelsen i Folketinget. Argumentet fra forligsparterne samt tilhængere af forslagets §27, nr. 2 er, at dette blot er udtryk for den udbredte praksis med at handle et forslag politiskaf, inden det fremsættes eller offentliggøres, og at der ikke er noget underligt eller betænke-ligt herved.Dette er Danske Medier dog klart uenig i, idet denne fremgangsmåde ubetinget antaster mag-tens tredeling og sætter hele ideen med den demokratiske proces ud af spil. I det konkreteeksempel er vedtagelsen af lovforslaget jo i praksis allerede sket, da forligsparterne udgør detnødvendige flertal i Folketinget, og de obligatoriske tre forhandlinger i Folketinget må i reali-teten blot anses som et spil for galleriet.Det er uskønt og absolut ikke klædeligt for et lovforslag, der har som formålsbestemmelse atsikre åbenhed hos myndighederne m.v. med henblik på blandt andet at støtte borgernes del-

tagelse i demokratiet. Danske Medier skal kraftigt opfordre til, at forslaget udgår af lovforsla-get.Ministerbetjeningsreglen og aktindsigt i præmisserne for forvaltningens dispositionerSom det fremgår af Offentlighedskommissionens betænkning tog medierne ikke afstand fraforslaget om at indføre en ny undtagelse for dokumenter, der udveksles i forbindelse medministerbetjening, når der er tale om forberedelse af sager, hvor ministeren udøver sin funk-tion som regeringspolitiker. Dette skyldes bl.a. en erkendelse af, at forslaget – som i øvrigtvar forudsat i Offentlighedskommissionens kommissorium – har sin baggrund i de nye ogændrede samarbejdsstrukturer i forvaltningen, der efter sigende afstedkommer et øget sam-arbejde mellem ministerier og underliggende styrelser m.v. i sager og beslutninger af politiskkarakter.Mediernes accept af ministerbetjeningsreglen skal imidlertid fortolkes ganske snævert ogskal ses i sammenhæng med reglerne om aktindsigt i oplysninger om sagens faktiske grund-lag (§ 28) og i faglige vurderinger i endelig form (§ 29). Intentionen om at sikre den fornødneindsigt i grundlaget for den offentlige forvaltnings dispositioner var en central del af de over-vejelser og drøftelser, der lå til grund for Offentlighedskommissionens lovudkast, og dissebestemmelser var netop udarbejdet med henblik på at sikre offentligheden den fornødne ind-sigt i præmisserne for de politiske beslutninger og dispositioner, uanset om disse har væretgenstand for en konkret ministerbetjeningssag.I forbindelse med Folketingsbehandlingen af det tidligere lovforslag om offentlighed i for-valtningen (L 90) stillede Folketingets Retsudvalg en række opklarende spørgsmål til mini-sterbetjeningsreglen med afsæt i konkrete eksempler. Justitsministeriets besvarelse gav des-værre udtryk for en kraftig indsnævring af retten til indsigt i en sags faktiske grundlag og i deendelige faglige vurderinger, hvilket ikke var konsistent med drøftelserne og den forståelse,som Offentlighedskommissionens forslag om §§ 24, 28 og 29 var udtryk for.Den restriktive fortolkning af samspillet mellem ministerbetjeningsreglen i § 24 og aktind-sigtsreglerne i §§ 28 og 29 medførte at medierepræsentanter ikke længere kunne tilslutte sigministerbetjeningsreglen, idet grundlaget for mindretallets tilslutning ikke længere var tilstede. Der henvises til Offentlighedskommissionens mindretals henvendelse til Folketingetsretsudvalg 1. marts 2011.Nyaffattelse af ministerbetjeningsreglen ændrer ikke omfanget af undtagelsenI forbindelse med det politiske forlig om en ny offentlighedslov, blev der udsendt en presse-meddelelse. Af pressemeddelelsen fremgik det, at man i lyset af den debat, der har været omministerbetjeningsreglen, havde foretaget en nyaffattelse af reglen i lovforslagets § 24, såle-des at betingelserne for adgangen til at undtage dokumenterne fra aktindsigt efter bestem-melsen præciseres med henblik på en restriktiv tolkning. Ordet ministerbetjening er i denforbindelse fjernet fra lovteksten.

Danske Medier finder desværre, at der alene er tale om kosmetiske ændringer. Omfanget afundtagelsen er uændret. Der er fortsat tale om en meget bred bestemmelse, der ikke ind-skrænkes til kun at omfatte de dokumenter, der udarbejdes med henblik på at tjene somgrundlag for den direkte ministerrådgivning i en aktuel sag. Indføjelsen af ordet ”konkret” ilovteksten er ikke en reel indskrænkning, idet stort set alle sager – store som små – i princip-pet fortsat kan havne på ministerens bord på et eller andet tidspunkt og derved undtagesmed henvisning til at ministeren kanfå behov for embedsværkets rådgivning og bistand.Det er nødvendigt, at formuleringen af ministerbetjeningsreglen afgrænses yderligere, såle-des at undtagelsen får et reelt og klart snævre indhold. Det er foreningens opfattelse, at detafgørende kriterium om, hvornår udvekslingen må anses som udtryk for ministerens behovfor rådgivning bør indsnævres betydeligt, således at undtagelsen af dokumenter med henvis-ning til, at der er tale om ministerbetjening alene kan ske, når ministeren har et konkret be-hov for rådgivning, fordi der foreligger en bestemt sag eller forespørgsel på ministerens bord,der kræver en konkret stillingtagen eller svar.Men en præcisering og opstramning af ministerbetjeningsreglen kan som tidligere nævntikke stå alene, og derfor skal foreningen opfordre Folketinget til at styrke og præcisere desupplerende aktindsigtsregler om indsigt i en sags faktiske grundlag og de endelige fagligevurderinger, der i sidste ende er afgørende for offentlighedens indsigt i de bagvedliggendeoplysninger og årsager til en politisk beslutning.Aktindsigtsregler om indsigt i sagens faktiske grundlag og i de faglige vurderinger skalstyrkesNedenfor følger nogle forslag til, hvilke typer af oplysninger og informationer, der bør omfat-tes af retten til indsigt i en sags faktiske grundlag og i endelige faglige vurderinger.§ 28For så vidt angår lovforslagets § 28 skal det præciseres, at retten til aktindsigt også omfatteroplysninger om endelige beslutninger, der ikke fremgår af et selvstændigt dokument. Detteblev der nemlig sået tvivl om, i forbindelse med folketingsbehandlingen af det oprindeligeforslag.1Det afgørende er netop ikke, hvorvidt beslutningen fremgår af et selvstændigt papir, men omministeren eller forvaltningen faktisk har truffet en beslutning, der udgør begrundelsen foren politisk disposition fx at implementere et direktiv eller iværksætte en reform på undervis-ningsområdet eller lignende. Hvis beslutningen er endelig og tilmed anvendes som grundlagfor en forvaltningsretlig disposition, er der ikke længere et hensyn at tage til den interne poli-tiske beslutningsproces. Dette gælder uanset om beslutningen er offentliggjort eller ej.Ligeledes bør der ikke være tvivl om, at retten til indsigt i sagens faktiske grundlag naturligvisogså omfatter oplysninger om metoder og forudsætninger, som en forvaltningsmyndighed

har anvendt for at fastlægge de oplysninger, som udgør en sags faktiske grundlag. Data, derer anvendt i det øjemed er omfattet af retten til aktindsigt, og dette bør præciseres.Ovennævnte fortolkning er endvidere i overensstemmelse med synspunkterne i Offentlig-hedskommissionens betænkning, men blev tilsyneladende ikke taget i betragtning i forbin-delse med Justitsministeriets besvarelse i forbindelse med det oprindelige forslags behand-ling i Folketinget2§ 29Der bør være offentlighed omkring interne faglige vurderinger i endelig form, der indgår i ensag om et fremsat lovforslag, en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende. Be-grebetendelig politisk beslutninger ikke nævnt udtrykkeligt i opremsningen, og dette er ensvaghed ved lovtekstens formulering. En endelig politisk beslutning bør klart være omfattetaf retten til aktindsigt, uanset om denne er offentliggjort af myndigheden eller ej. Dette børpræcises i lovteksten eller i bemærkningerne hertil. Det er et legitimt træk ved demokratiet,at en beslutning taget ud fra en politisk holdning lejlighedsvis kan overtrumfe saglige hensyn.Justitsministeriets besvarelse af spørgsmålene i forbindelse med behandlingen af lovforslagetL 90 viste en glidning i ministeriets fortolkning af §§ 28 og 29 fra kommissionsarbejdet tiltidspunktet for svar. Derfor er det også af væsentlig betydning at få fastslået, at juridiske vur-deringer som det altovervejende udgangspunkt er omfattet af begrebet en faglig vurdering.Embedsmændenes juridiske vurderinger vil alt andet lige netop være faglige relevante, fordimyndigheden og personerne har en særlig indsigt, som følge af en kontinuerlig beskæftigelsemed særlige områder og ikke blot, fordi embedsværket har en juridisk uddannelse. Udarbej-der en styrelse eller et tilsyn som fx Arbejdstilsynet en juridisk vurdering i forhold til et giventemne, som de beskæftiger sig med, bør der ikke herske tvivl om, at der er tale om en fagligvurdering, der er omfattet af lovforslagets § 29. Dette bør fremgå utvetydigt af bemærknin-gerne og ikke mindst af vejledningen, der skal udarbejdes, når offentlighedsloven vedtages.Danske Medier skal endvidere anbefale, at vejledningen til den nye offentlighedslov sendes ihøring.Danske Medier skal endelig på ny modsætte sig lovforslagets § 29 stk. 1, 2. pkt., hvorved fag-lige vurderinger, der er udarbejdet til brug for ministerbetjening eller rådgivning af formand-skabet for KL og Danske Regioner undtages adgangen til indsigt.Den demokratiske proces tilsiger, at offentligheden får indsigt i de faglige præmisser, somforvaltningsmyndigheden har baseret lovforslaget, redegørelsen, handlingsplanen m.v. på.Dette gælder i uformindsket styrke, når de faglige vurderinger indgår i ministerbetjeningeneller rådgivningen af KL og Danske Regioner. Der er netop ikke tale om foreløbige udkast,der kan ændres, men derimod endelige vurderinger, der indgår i offentliggjorte tiltag. Et øn-ske om at hemmeligholde disse vurderinger er såvel besynderligt som fornuftsstridigt. Når etpolitisk tiltag er besluttet og offentliggjort, er der ikke længere et hensyn at tage til den inter-

ne politiske beslutningsproces, og de politiske aktører må som led i den demokratiske proceståle et eventuelt eftersyn af de faglige præmisser, der ligger bag beslutningen.Danske Medier skal derfor kraftigt opfordre til, at undtagelsen i § 29 stk. 1, 2. pkt. fjernes fralovforslaget.PostlisterForslaget om en ny offentlighedslov indeholder ligesom Offentlighedskommissionens be-tænkning et forslag om førelse af postlister på myndighedernes hjemmeside, jf. lovforslagets§ 16. Forslaget indføres dog kun som en forsøgsordning for mindst et enkelt ministeriumsdepartement, en underliggende styrelse samt den centrale forvaltning i en region og en størrekommune. Begrundelsen for, at det i første omgang alene indføres som en forsøgsordning, erat indhente erfaringer om arbejds- og ressourcebelastningen ved at føre en postliste inden fordet statslige område.Begrundelsen er en smule tankevækkende, idet flere forvaltningsmyndigheder i mange år harført postlister uden de store problemer, og man derfor med rette kunne antage, at instrumen-tet var afprøvet. Der henvises i den forbindelse til publikationen ”Åbnepostlister på Internet-tet – erfaringer og praktiske anvisninger”,der blev udgivet i 1999 af Kommunernes Lands-forening, Amtsrådsforeningen og forskningsministeriet. Erfaringerne fra forsøget med atetablere og håndtere åbne postlister på internettet var positive. Erfaringer fra forsøget visteblandt andet, at der blev brugt marginalt flere ressourcer, når selve etableringen var på plads,at der ikke havde været eksempler på misbrug, og at antallet af aktindsigtssager ikke var ste-get voldsomt. Alle argumenter, der ellers har været fremført som begrundelse for, at forslagetom postlister som udgangspunkt kun indføres som en forsøgsordning.Danske Medier finder dog, at det trods alt er et skridt i den rigtige retning og ser frem til atpostlisteforsøget implementeres. Det er i den forbindelse vigtigt at holde for øje, at forsøgs-ordningen ikke udelukker andre myndigheder i at udfærdige og offentliggøre postlister ogderved deltage i forsøget. Foreningen skal derfor anbefale, at flere myndigheder aktivt op-muntres til at deltage. Dette vil alt andet lige også bidrage til et større erfaringsgrundlag, nården uafhængige ekspertgruppe tre år efter ordningens etablering skal evaluere postlisteforsø-get med henblik på at afgøre om forsøgsordningen skal gøres permanent.Foreningen skal afslutningsvis opfordre Folketinget til at se nærmere på den norske postli-steordningwww.oep.no,der samler alle postlister fra over 100 statslige myndigheder i endatabase, hvor der kan søges på tværs af forvaltningsgrænser, og som gør det let for borgerneat finde hen til de områder, de er interesseret i at få indsigt i. Ordningen er så stor en succes,at de norske myndigheder vil udvide databasen til at omfatte endnu flere myndigheder ogfaciliteter. Dette er et glimrende eksempel på åbenhed i forvaltningen, og ordningens udbre-delse og succes bevidner bedre end ord, at der ikke nødvendigvis er noget at frygte ved at giveoffentligheden adgang til at gennemse myndighedernes postlister.

DR henviser til e-mail af 7. februar 2013, hvor Enhedslisten ønsker DRs stillingtagen til lovforslag nr. L144.Med lovforslag nr. L 144 fremsat af justitsminister Morten Bødskov, har regeringen i en politisk aftalemed Venstre og Konservative efter eget udsagn præciseret betingelserne for at undtage dokumenterfra aktindsigt efter den nye offentlighedslovs § 24, den såkaldte ministerbetjeningsregel.Lovforslaget indeholder bl.a. en indskrænkning i offentlighedens adgang til information. Der ertilfældet med den foreslåede regulering af ”Interne dokumenter” og ”ministerbetjening”, sombehandles nedenfor.Det er efter DRs opfattelse problematisk, at bestemmelsen udvider begrebet ”interne dokumenter”til også at omfatte dokumenter, som udveksles mellem et ministerium og dets underordnedemyndigheder eller mellem flere ministerier.

MinisterbetjeningDR har tidligere som en del af Offentlighedskommissionens mindretal, den såkaldte Nimandsgruppe,støttet ministerbetjeningsreglen. Dog er forudsætningerne for støtten til reglen bristet som senestanført ved brev til Folketingets Retsudvalg af 1. marts 2011, afsendt af Ebbe Dal (DDF) påmindretallets vegne.I sidstnævnte henvendelse har Nimandsgruppen fremsat forslag til ændring af den nyeoffentlighedslovs §§ 24, 28 og 29, som alle præciserer bestemmelsernes rækkevidde og indsnævrersåvel de dokumenter og oplysninger som de tilfælde, hvor ministerbetjeningsreglen kan begrænseadgangen til aktindsigt.Disse forslag ses ikke implementeret i lovforslag nr. L 144. Der er i stedet sket nogle sprogligeændringer, som gennemgås nedenfor.Lovforslagets bestemmelse om ”ministerbetjening” findes i § 24. I lovforslagets reviderede form er”ministerbetjening” defineret som tilfælde hvor ”en minister har eller vil få behov forembedsværkets rådgivning og bistand”. Dertil fremgår det som et yderligere krav af dennyformulerede § 24, at de interne dokumenter eller oplysninger skal være udvekslet på et tidspunkt,hvor der er konkret grund til at antage, at dette behov findes eller vil opstå hos ministeren.

Af bemærkningerne til såvel lovforslag nr. L 90 af 8. december 2010 (herefter ”lovforslag nr. L 90)som lovforslag nr. L 144 fremgår det i Offentlighedskommissionens forslag, atUdtrykket ”ministerbetjening” omfatter efter lovudkastet (interne) dokumenter ogoplysninger, der udveksles i en sammenhæng og et tidspunkt, hvor ministeren har ellermå forventes at få behov for embedsværkets rådgivning og bistand. (Bemærkninger tillovforslaget, pkt. 4.14.1.2)Formuleringen af § 24 i lovforslag nr. 144 svarer efter DRs opfattelse til Offentlighedskommissionensdefinition af ”ministerbetjening”, idet det dog nu er understreget i lovteksten, at behovet forministerbetjening skal være konkret, frem for den tidligere valgte angivelse af ”i en sammenhæng” ilovbemærkningerne. Formuleringen ses efter DRs opfattelse dog ikke at ændre på bestemmelsensrækkevidde og giver ingen nævneværdig præcisering.Det nye § 24, stk. 2 angiver blot det, som allerede følger af offentlighedsloven, nemlig at lovensøvrige bestemmelser finder anvendelse, og har derfor ikke selvstændigt indhold.DR må derfor fastholde, at ministerbetjeningsreglen, trods ændringerne fra den politiske aftalemellem regeringen, Venstre og Konservative, beklageligvis fortsat er en væsentlig indskrænkning ioffentlighedens mulighed for at få indsigt i bl.a. grundlaget for politiske beslutninger i den øverstestatsmagt.

Høring - over forslag til lov om offentlighed i forvaltningen (L 144)Justitsministeren har den 7. februar 2013 fremsat forslag til lov om offentlighed iforvaltningen. Ved e-mail af samme dato har Enhedslisten anmodet om bl.a.Advokatrådets bemærkninger til ovennævnte forslag.Advokatrådet har følgende bemærkninger:GenereltAdvokatrådet kan i det hele henholde sig til det tidligere anførte i Advokatrådetshøringssvar af 12. marts 2010 vedrørende Offentlighedskommissionens betænkningnr. 1510/2009 om offentlighedsloven, som lovforslaget bygger på. Advokatrådetstidligere bemærkninger er vedlagt i kopi. Det bemærkes i den forbindelse, at detforeliggende lovforslag i det væsentlige svarer til det lovforslag, der er indeholdt ibetænkningens kapitel 27, samt at der fortrinsvis er tale om ændringer af lovtekniskkarakter.Sager inden for strafferetsplejen, bødeforelæg (§ 19, stk. 2)Afretssikkerhedsmæssigegrundekunnedetovervejesatladeundtagelsesbestemmelsen om aktindsigt i bødeforelæg udgå. Bestemmelsen må ansessom mindre godt stemmende med en mangeårig tradition for, at sager inden forstrafferetsplejen ikke er omfattet af offentlighedsloven.Undtagelse af hensyn til ministerbetjening (§ 24, jfr. § 23, stk. 1, nr. 2)Det er Advokatrådets opfattelse, at anvendelsesområdet for bestemmelsen ilovforslagets § 24, der udvider definitionen af interne dokumenter, kunne overvejespræciseret nærmere.

Udveksling mellem ministre og folketingsmedlemmer (§ 27, nr. 2)Advokatrådet finder, at lovforslagets § 27, nr. 2 om undtagelse af dokumenter, derudarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse medsager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces, ligeledes kunneovervejes præciseret nærmere, herunder hvad der menes med ”anden tilsvarendepolitisk proces”.Udveksling med sagkyndige til brug i retssager (§ 27, nr. 4)Det er Advokatrådets opfattelse, at forvaltningen som udgangspunkt bør have adgangtil ekstern juridisk rådgivning, uden at offentligheden skal kunne gøre sig bekendtmed det. Dette gælder også anden juridisk rådgivning, der ikke er omfattet aflovforslagets § 27, nr. 4, der alene omfatter brevveksling med sagkyndige til brug iretssager eller overvejelse af, om retssag bør føres, idet der ligeledes vil være ethensyn og behov for, at denne rådgivning kan gives i fortrolighed.

Enhedslisten har ved e-mail af 7. februar 2013 anmodet TV 2IDANMARK A/S om atfremkomme med en udtalelse vedrørende ovennævnte lovforslag, som regeringenallerede har fremsat i Folketinget.TV 2IDANMARK A/S skal på den baggrund bemærke følgende:Indledningsvis skal TV 2IDANMARK A/S helt overordnet udtrykke sin tilfredshed medlovforslagets anerkendelse af behovet for at udbygge offentlighedslovens grundlæg-gende princip om offentlighed.TV 2IDANMARK A/S finder revisionen af offentlighedsloven helt nødvendig for, atmedierne fortsat kan løfte opgaven som offentlighedens vagthund i den demokratiskekontrol af myndigheder og magtudøvere.På den baggrund bifalder TV 2IDANMARK A/S generelt de områder, hvor der læg-ges op til en udbygning og styrkelse af den eksisterende offentlighedslovs princip omåbenhed i den offentlige forvaltning.

Det må imidlertid også konstateres, at lovforslaget indeholder en række bestemmel-ser, som begrænser og indskrænker retten til indsigt i den offentlige forvaltning i for-hold til, hvad der gælder i dag, hvilket TV 2IDANMARK A/S principielt ikke bifalder.I forbindelse med afgivelsen af betænkning nr. 1510/2009, der ligger til grund for lov-forslaget, delte Offentlighedskommissionen sig på tre områder op i et flertal og etmindretal.Det præciseres, at TV 2IDANMARK A/S på alle disse områder støtter mindretalletsudtalelser, som omfatter modstand mod undtagelserne vedrørende den interne politi-ske beslutningsproces, de faglige præmisser for fremsatte lovforslag og offentliggjor-te handlingsplaner mv. samt kalendere.Det bemærkes i denne forbindelse generelt, at det er centralt, at undtagelserne tilreglerne om offentlighed formuleres præcist og specifikt og ikke gives et videre om-fang end det, der er afgørende nødvendigt for, at de saglige hensyn bag undtagelsenvaretages.TV 2IDANMARK A/S afgav som en del af Danske Mediers Forum den 1. marts 2010høringssvar vedrørende Offentlighedskommissionens betænkning, og da L 144 i vidtomfang er identisk med Offentlighedskommissionens forslag, kan TV 2IDANMARKA/S i det hele henvise hertil (kopi vedhæftes for nemheds skyld).Derudover finder TV 2IDANMARK A/S anledning til supplerende at anføre følgende:TV 2IDANMARK A/S har noteret sig, at ordlyden af § 24 er ændret i forhold til Offent-lighedskommissionens udkast samt L 90, fremsat af den tidligere regering i folke-tingsåret 2010-2011, med det formål at præcisere betingelserne for adgangen til atundtage dokumenter fra aktindsigt samt understrege, at reglerne om ekstrahering ilovforslagets §§ 28 og 29 har forrang i forhold til bestemmelsen i § 24.

TV 2IDANMARK A/S anerkender, at nye og ændrede samarbejdsstrukturer i forvalt-ningen afstedkommer et øget tværministerielt samarbejde om sager og beslutningeraf politisk karakter og heraf følgende behov for fortrolighed i forbindelse med mini-sterrådgivning fra embedsværket i de situationer, hvor ekspertisen er fordelt på fleremyndigheder.Dog finder TV 2IDANMARK NS, at ordlyden af § 24 samt bemærkningerne hertilfortsat er upræcise, hvilket indebærer, at rækkevidden af bestemmelsen fortsat eruklar.Det er betænkeligt, særligt henset til at Justitsministeriets fortolkning af §§ 28 og 29,som er tiltænkt som en modvægt til indskrænkningerne i § 24,forekommer snæver.TV 2IDANMARK A/S kan heller ikke tilslutte sig lovforslagets § 29, stk. 1, 2. pkt., idetbestemmelsen går langt videre, end det saglige formål tilsiger. Det bemærkes i den-ne forbindelse, at undtagelsen vedrører faglige vurderinger i endelig form, som indgåri offentlige tiltag. Når sådanne politiske tiltag er besluttet og offentliggjort, er der ikkeet hensyn at tage til den politiske beslutningsproces, og de politiske aktører må somled i den politiske proces tåle, at der kan kræves aktindsigt i alle de faglige præmis-ser, der ligger til grund for beslutningen.Sidst men ikke mindst finder TV 2IDANMARK A/S lovforslagets § 27, nr. 2 særdelesbetænkeligt, idet det hermed er muligt at undtage dokumenter, der udarbejdes ogudveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lov-givning eller anden tilsvarende proces.Denne begrænsning strider efter TV 2IDANMARK A/S' opfattelse mod de formål,som offentlighedsloven skal varetage, nemlig at understøtte informations- og ytrings-friheden og borgernes deltagelse i demokratiet.

Efter TV 2IDANMARK A/S' vurdering er det helt afgørende for et demokratisk sam-fund, at der er størst mulig åbenhed om de politiske beslutninger og beslutningspro-cesser, også i forhold til den politiske del af processen, således at borgerne medstørst mulig indsigt i grundlaget for de politiske beslutninger og dermed på det bedstmulige grundlag kan deltage i de politiske debatter.§ 27, nr. 2 indskrænker denne mulighed og afskærer offentligheden fra indsigt igrundlaget for væsentlige politiske beslutninger, hvilket er særdeles betænkeligt. Medhenvisning til Offentlighedskommissionens mindretals dissens på dette punkt skalTV 2IDANMARK A/S derfor foreslå, at bestemmelsen helt udgår af lovforslaget.

FTF finder overordnet, at der på en række områder er tale om et udmærket udkasttil ny offentlighedslov. Imidlertid synes det yderst kritisabelt – og i decideret mod-strid med hensynene oplistet i lovudkastets § 1 – at adgangen til aktindsigt i do-kumenter og oplysninger der udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer,påtænkes indskrænket i forbindelse med lovgivningsprocessen. Disse forslag tilændringer synes så alvorlige, at FTF ikke på det foreliggende grundlag – og efteren samlet vurdering – kan tilslutte sig kommissionens udkast til ny offentligheds-lov.FTF henviser herudover til bemærkningerne nedenfor for en nærmere gennem-gang i relation til lovudkastets enkeltelementer.___FTF har den 18. november 2009 modtaget Justitsministeriets skrivelse af 17. november 2009vedrørende høring over betænkning om offentlighedsloven. FTF har som følge heraf sendtkommissionens betænkning med tilhørende forslag til ny offentlighedslov til høring blandt voremedlemsorganisationer. Blandt andet på baggrund af de indkomne bemærkninger, har FTFherefter følgende kommentarer:Det er FTF’s opfattelse, at kommissionens forslag på en lang række punkter fremstår som enklar forbedring af den eksisterende retsstilling, hvorimod der på andre er tale om, at FTF – ilighed med Kommissionens mindretal – har en række retssikkerhedsmæssige betænkelighe-der.For så vidt angår de enkelte elementer af Kommissionens udkast til ny offentlighedslov henvi-ses til det nedenfor anførte. Det bemærkes, at FTF i relation til betænkningens og lovforsla-gets enkeltdele har valgt at benytte den systematik som fremgår af betænkningens kapitel 2,hvorfor vores kommentarer er opført i henhold til samme systematik (men med henvisning tiludkastets §§):Ad indsættelsen af formålsbestemmelse (kapitel 8):FTF kan tilslutte sig, at der indsættes en formålsbestemmelse (§ 1), hvorefter formålet medåbenhed understreges, ligesom det accentueres, at loven skal understøtte informations- og

ytringsfriheden, borgernes deltagelse i demokratiet, offentlighedens kontrol med den offentli-ge forvaltning, mediernes formidling af information til offentligheden og tilliden til den offent-lige forvaltning. Herudover tilslutter FTF sig, at hensynene til åbenhed i videst muligt omfangskal varetages ved valg, etablering og udvikling af nye IT løsninger, da dette forekommertidssvarende.Ad Lovens anvendelsesområde (kapitel 9):Det er positivt, at der sker en udvidelse af lovens organisatoriske anvendelsesområde til tilligeat omfatte KL, Danske Regioner og selskaber mv. (§§ 3, 4 og 5), i det omfang sidstnævnte ihenhold til lov har fået tillagt beføjelser til at træffe afgørelse. Herudover konstaterer FTF medtilfredshed, at det i betænkningens kapitel 9, punkt 6.12.3.1 er anført, at både KommunernesLønningsnævn såvel som Regionernes Lønnings og Takstnævn er omfattet af offentlighedslo-ven.For så vidt angår lovforslagets § 4, stk. 1, mener FTF dog, at lovforslaget bør præciseres,således at det af lovteksten kommer til at fremgå, at denne ikke alene skal finde anvendelsefor al virksomhed der udøves af selskaber, hvis mere end 75 % af ejerandelene tilhører dan-ske offentlige myndigheder, men at dette tillige skal være tilfældet, såfremt danske myndig-heder har ejerandele i et omfang der sikrer disse fuld kontrol over selskabet.Ad identifikationskravet og uforholdsmæssigt ressourceforbrug (kapitel 12):FTF kan tilslutte sig forslaget om, at en aktindsigtsansøger ikke længere skal have specifiktforhåndskendskab til den sag eller det dokument der søges aktindsigt i (lovudkastets § 9).Omvendt synes det rimeligt, at en forvaltningsmyndighed skal kunne afslå en anmodning omaktindsigt, såfremt behandlingen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.Ad Dataudtræk og databeskrivelse (kapitel 13):FTF kan tilslutte sig kommissionens forslag om fremtidig mulighed for dataudtræk af oplysnin-ger fra offentlige myndigheders databaser (lovudkastets §§ 11 og 12). Skønt forslaget ikkesom sådan giver mulighed for aktindsigt i offentlige myndigheders databaser, er det dog posi-tivt, at der bliver mulighed for at få udtræk af oplysninger der ligger i sådanne databaser.Dette vil medføre nye muligheder for dataanalyser, som efter FTF’s opfattelse kan styrke ind-sigten i samfundsforhold.Ad Forsøgsordning med en åben postliste (kapitel 23):FTF kan tilslutte sig forsøgsordningen med en åben postliste (lovudkastets § 16).

Ad Pligtmæssig journalisering (kapitel 25):FTF kan tilslutte sig, at den journaliseringspligt som allerede følger af det ulovbestemte kravom ”god forvaltningsskik”, nu kodificeres i offentlighedslovens § 15.Ad Aktiv informationspligt (kapitel 15 og 24):FTF støtter Kommissionens forslag om, at myndigheders aktive informationspligt lovfæstes,herunder i relation til oplysninger om udgifter og aktiviteter (lovudkastets § 17). Det er imid-lertid beklageligt, at forslaget ikke samtidig udstrækkes til at omfatte ministres aktive informa-tionspligt, således at også de øverste politiske forvaltningschefer underlægges den offentlig-hed som borgerne altid af kontrolhensyn må have krav på i et demokratisk samfund. FTF støt-ter på denne baggrund mindretallets udtalelse.Ad Offentlighedsportal (kapitel 24):FTF kan tilslutte sig Kommissionens forsalg om en offentlighedsportal (lovudkastets § 18).Ad Meroffentlighedsprincippet (kapitel 20):FTF kan tilslutte sig Kommissionens forslag om meroffentlighed (lovudkastets § 14), hvorefteren forvaltningsmyndighed i forbindelse med en begæring om aktindsigt fårpligttil at overve-je, hvorvidt der kan gives yderligere aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet.Ad Offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser (kapitel 15-17):

For så vidt angår kommissionens forslag til udvidelse af aktindsigten bemærkes følgende:FTF kan tilslutte sig, at der i straffesager foreslås adgang til aktindsigt i relation til bødeforlægtil juridiske personer (selskaber mv.), ligesom FTF støtter ret til aktindsigt i myndighedersinterne arbejdsdokumenter i det omfang disse indeholder en systematiseret gengivelse afpraksis på bestemte områder (lovudkastets §§ 19 og 26).For så vidt angår forslaget om aktindsigt i en forvaltningsmyndigheds øverste ledelses ansæt-telseskontrakter (§ 21) i det omfang sådanne kontrakter indeholder oplysninger om den på-gældende myndigheds overordnede prioriteringer, bemærkes, at forslaget bløder op på prin-cippet i lovens § 2, stk. 2, hvorefter offentlighedsloven ikke gælder for sager om ansættelseog forfremmelse i det offentliges tjeneste. FTF tilslutter sig dog forslaget under forudsætningaf, at det i administrationen af bestemmelsen fastholdes, at der i overensstemmelse med deoverordnede principper for aktindsigt i enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentligestjeneste, ikke gives aktindsigt i de af kontraktens oplysninger der afspejler lederens eventuellepersonlige målsætninger eller lignende. Med henblik på at sikre dette, bør det overvejes attilrette den foreslåede bestemmelse til ny § 21, stk. 4 i overensstemmelse hermed.Høringssvar om udkast til ny offentlighedslov- 21.02.2013 - Side 3

For så vidt angår kommissionens forslag til indskrænkning af aktindsigten bemærkes herud-over følgende:FTF tilslutter sig, at der indføres en bestemmelse (§ 24), hvorefter der – bortset fra i sager omkonkrete forvaltningsafgørelser – som udgangspunkt ikke er ret til aktindsigt i interne doku-menter og oplysninger, der i forbindelse med ministerbetjening udveksles mellem ministerier,mellem styrelser, mellem et ministerium og en underliggende styrelse eller mellem et ministe-rium og en styrelse under et andet ministerium. Dette skyldes, at dokumenterne og oplysnin-gerne udveksles i forbindelse medforberedelsenaf en sag. Hertil kommer, at nye tværfagligesamarbejdsformer nødvendiggør og tilsiger, at fritagelsen fra adgangen til aktindsigt i relationtil interne arbejdsdokumenter og oplysninger bør udstrækkes til også at finde anvendelse nårarbejdet foregår tværministerielt. FTF mener, at der er et sagligt arbejdsmæssigt hensyn atvaretage over for de offentlige ansatte, der som medarbejdere er sat til at løse en konkretopgave. Denne opgavevaretagelse – der ofte vil indebære tanker og oplysninger af foreløbigkarakter – bør således kunne foregå uden offentlighedens indsigt, idet dette ofte vil give etfordrejet billede i forhold til det endelige resultat (der omvendt vil være omfattet af aktindsig-ten, jf. tillige nedenfor vedrørende § 29, stk. 1, 1. pkt.). I modsat fald vil risikoen være, atoffentligt ansatte vil være (unødigt) tilbageholdende med at tænke i nye baner, eller bringekontroversielle oplysninger til torvs. Dette til skade for kvaliteten i det materielle indhold afarbejdsprocessen, samt uden interesse for samfundet i øvrigt.Modsætningsvist kan FTF ikke på det foreliggende grundlag tilslutte sig, at der i loven indsæt-tes en bestemmelse (§ 27, nr. 2) hvorefter der ikke er ret til aktindsigt i dokumenter og oplys-ninger, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelsemed sager om lovgivning eller tilsvarende politisk proces. I forhold til formålsbestemmelsen ilovudkastets § 1, synes der at være tale om et forslag, som helt fundamentalt strider modintentionerne heri. Dette harmonerer på ingen måde med ønsket om en videre grad af åben-hed med henblik på at sikre offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning, tilliden tilden offentlige forvaltning, mediernes formidling af information til offentligheden og borgernesdeltagelse i demokratiet, jf. § 1. Snarere tværtimod. FTF kan følgelig ikke tilslutte sig et lov-forslag som i forhold til den eksisterende retsstilling fremstår som en klar forringelse på såhelt centrale områder. Herudover kan FTF ikke tilslutte sig, at adgangen til aktindsigt i folke-tingsmedlemmers kalendere indskrænkes. Det turde således sige sig selv, at det af hensyn tillovgivningsprocessen i et demokratisk samfund er væsentligt med størst mulig åbenhed. Idenne sammenhæng er lovudkastet derfor et skridt i den forkerte retning. Det er efter FTF’sopfattelse således ikke et tilstrækkeligt vægtigt argument for at indskrænke adgangen til akt-indsigt, at man fra kommissionsflertallets side ønsker, i videre omfang at beskytte og under-støtte hensynet til den politiske beslutningsproces og den fortrolige dialog regering og forligs-partier imellem. Hertil kommer, at FTF ikke mener, at offentligheden vil modtage tilstrækkeliginformation igennem høringsfasen. Det er således et velkendt aspekt af enhver demokratiskHøringssvar om udkast til ny offentlighedslov- 21.02.2013 - Side 4

reelindflydelse i kraft af mulig påvirkning af beslutningstagerne. En mulighed der – som oftest– ikke længere eksisterer (de-facto) i forbindelse med en efterfølgende (formel) høringsfase,hvor det politiske flertal for et givent lovforslag allerede vil være etableret. En sådan proces vilderfor skade ønsket om en øget grad af borgerinddragelse, jf. lovens § 1, idet ingen kan for-tænke borgerne i, ikke at deltage i en debat, hvor der ikke længere er mulighed forreelind-flydelse. FTF tilslutter sig på denne baggrund kommissionens mindretalsudtalelse i relation tildisse aspekter.For så vidt angår de foreslåede begrænsninger i aktindsigten vedrørende dokumenter og op-lysninger der udveksles mellem KL og Danske Regioner samt disses medlemmer i forbindelsemed politiske forhandlinger med staten, eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommu-nale og politiske initiativer, kan FTF tilslutte sig forslaget. Dette skyldes, at der efter FTF’sopfattelse er tale om sagligt at beskytte de pågældende aktører i forhandlingssituationer.Endelig kan FTF tilslutte sig forslaget om, at forskere og kunstneres originale ideer og forelø-bige forskningsresultater samt manuskripter, skal kunne undtages fra retten til aktindsigt i detomfang dette er nødvendigt af hensyn til beskyttelse af væsentlige hensyn til de nævnte inte-resser.Ad interne faglige vurderinger og rådgivningsdokumenter (kapitel 16):Som logisk konsekvens af det ovenfor anførte, tilslutter FTF sig lovudkastets § 29, stk. 1, 1.pkt., hvorefter der gives ret til aktindsigt i interne faglige vurderinger iendelig form, såfremtdisse vurderinger er indgået i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentlig redegørelse,handlingsplan eller lignende. FTF kan endvidere tilslutte sig mindretallets udtalelse, hvorefterretten til aktindsigt i interne faglige vurderinger iendeligform ikke bør begrænses såfremt deindgår i en sag om et fremsat lovforslag, selvom vurderingen er indeholdt i et dokument derer udarbejdet til brug for ministerrådgivning eller rådgivning af formandskabet i KL eller Dan-ske Regioner (lovudkastets § 29, stk. 1, 2. pkt.).Ad Behandlingen og afgørelsen af anmodninger om aktindsigt mv. (kapitel 21-22):FTF kan tilslutte sig kommissionens forslag (§§ 36, 37, 38 og 39), hvorefter anmodninger omaktindsigt, dataudtræk mv. skal behandles inden 7 arbejdsdage efter de er modtaget. Desu-den er det positivt, at en aktindsigtsafgørelse vil kunne påklages til samme administrativeklageinstans som den underliggende sag, i relation til hvilken der begæres aktindsigt. Forsla-get sikrer således en klarhed og ”enstrengethed” i den administrative rekurs. Endelig er detfornuftigt, at der i lighed med kravene til sagsbehandlingstid i underinstansen opstilles ensagsbehandlingsfrist på 20 arbejdsdage i klageinstansen. FTF forudsætter i den forbindelse, atder bevilliges forvaltningen de fornødne økonomiske og personalemæssige ressourcer til atHøringssvar om udkast til ny offentlighedslov- 21.02.2013 - Side 5

HØRINGSSVAR I ANLEDNING AF ENHEDSLISTENSANMODNING OM BEMÆRKNINGER TIL L 144,FORSLAG TIL LOV OM OFFENTLIGHED IFORVALTNINGENEnhedslisten har i mail af 7. februar 2013 anmodet om at måttemodtage Institut for Menneskerettigheders evt. bemærkninger til detlovforslag om offentlighed i forvaltningen (L 144), som justitsministerensamme dag fremsatte i Folketinget.Det foreliggende lovforslag svarer med visse ændringer, fortrinsvis aflovteknisk karakter, til det lovudkast, der er indeholdt i kapitel 27 iOffentlighedskommissionens betænkning. Dette er bl.a. udtryk for, atJustitsministeriet – i de få tilfælde, hvor kommissionen har delt sig i etflertal og et mindretal – har tilsluttet sig flertallet.Institut for Menneskerettigheder har tidligere afgivet høringssvar omOffentlighedskommissionens lovudkast, som instituttet tilsluttede sigmed de dissenser, som instituttets repræsentant i kommissionen(undertegnede) stod bag.Instituttet kan i det hele henvise til sine tidligere udtalelser, men vil dogbenytte den givne lejlighed til at fremhæve to tidligere afgivneanbefalinger og tilføje en ny. Instituttet anbefaler følgende:Bestemmelsen i lovforslagets § 27, nr. 2, udgårBestemmelsen i lovforslagets § 29, stk. 1, sidste pkt. udgårBemærkningerne til lovforslagets § 17 udbygges med enforudsætning om ’tilgængelighed’, når myndighederne aktivtinformerer om deres virksomhed

Om lovforslagets § 27, nr. 2Ifølge lovforslagets § 27, nr. 2, er der ikke adgang til aktindsigt idokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre ogfolketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning elleranden tilsvarende proces. Bestemmelsen er ny og så vidt vides ret unik iet internationalt perspektiv. Dens formål er at beskytte en ministersbehov for i fortrolighed at kunne udarbejde og udveksle dokumentermed (enkelte eller flere) folketingsmedlemmer/ordførere i forbindelsemed sager om lovgivning og anden tilsvarende proces.Instituttet mener ikke, at en sådan undtagelsesbestemmelse børmedtages i en offentlighedslov, som skal understøtte informations- ogytringsfriheden samt borgernes ret til og mulighed for at deltage i dendemokratiske proces. Instituttet finder, at disse hensyn tilsiger åbenhedom grundlaget for væsentlige politiske beslutninger, herunderlovgivningsinitiativer. Den nævnte lovændring vil betyde, at f.eks.dokumenter, som indeholder svar på spørgsmål stillet af en ordfører foret støtte- eller oppositionsparti forud for indgåelse af en politisk aftale,ikke vil blive omfattet af retten til aktindsigt efter lovforslagetsfremsættelse – således som det er tilfældet i dag.Der har, som det anføres i lovforslagsbemærkningerne, altid været førtfortrolige drøftelser mellem ministre og folketingsmedlemmer, og denmulighed skal selvfølgelig forsat eksistere. Instituttets indvending gåralene på, at dokumenter, som kan danne grundlag for en aftale omf.eks. et bestemt lovgivningsinitiativ, kan undtages fra adgangen tilaktindsigt. Det er instituttets opfattelse, at hensynet til dendemokratiske beslutningsproces tilsiger, at både befolkning ogpolitikere kan tage stilling til lovgivning m.v. på et så oplyst grundlagsom muligt. Instituttet kan i den forbindelse også henvise til denseneste tids debat om redigering i underordnede myndighedershøringsvar, hvor ønsker om et nuanceret beslutningsgrundlag har væretfremsat fra flere sider.Tilsvarende synspunkter om offentlighedens bredest mulige adgang tildokumenter er fremsat af EU-Domstolen i sagen T-233/09, dom af 22.marts 2011. Sagen drejede sig om, hvorvidt Rådet for Den EuropæiskeUnion kunne meddele afslag på aktindsigt efter enundtagelsesbestemmelse i forordning (EF) nr. 1049/2001 under enigangværende lovgivningsproces. Anmodningen om aktindsigt angikidentifikation af forslagsstillende medlemsstater.I sagen tilkendegav Domstolen, at gennemsigtighed i forbindelse medlovgivning bidrager til at styrke demokratiet, idet den gør det muligt forborgerne at kontrollere alle oplysninger, der udgør grundlaget for en2/6

lovgivningsmæssig retsakt, hvilket er en betingelse for, at de kan udøvederes demokratiske rettigheder. Rådet havde anført flere grunde til, ataktindsigt burde afslås. Det var først og fremmest Rådets opfattelse, ataktindsigt ville svække mulighederne for at indgå et kompromis, mendet blev også anført, at aktindsigt ville medføre, at skriftligetilkendegivelser ville blive erstattet af mundtlige, hvilket ville skadegennemsigtigheden i beslutningsprocessen. Endelig gjorde Rådetgældende, at oplysninger om, hvem der havde fremsat forslag, villeudsætte de pågældende for pres fra offentligheden, hvilket kunne gøredem mere tilbageholdende.Domstolen fandt ikke, at disse indvendinger var så tilstrækkeligtunderbyggede, at de kunne begrunde et afslag på aktindsigt.Argumenterne fandtes alt for abstrakte. Domstolen tilkendegav, atborgernes udøvelse af deres demokratiske rettigheder forudsætter, atde i detaljer kan følge beslutningsprocessen i de institutioner, deroptræder som lovgivende myndighed, og at offentligheden fuldt ud vilvære i stand til at forstå, såfremt ophavsmanden til et forslagefterfølgende ændrer dets indhold. Domstolens undersøgelserresulterede derfor i en annullering af afslaget på aktindsigt.Tilsvarende synspunkter om demokratisk deltagelse taler for at udelade§ 27, nr. 2, af lovforslaget.Hertil kommer, at det efter instituttets opfattelse er tvivlsomt, ombestemmelsen i § 27, nr. 2, stemmer overens med Europarådetskonvention om adgang til officielle dokumenter (Convention No. 205 onAccess to Official Documents), som Danmark efter det oplyste ønsker atratificere, når det fremsatte lovforslag er vedtaget.Efter konventionens art. 3 kan staten lovgive om begrænsninger iadgangen til aktindsigt i det omfang begrænsningerne er nødvendige iet demokratisk samfund og proportionale i forhold til det formål, somsøges opnået. Art. 3(1) indeholder en udtømmende opremsning af deinteresser, som kan varetages efter konventionen.Lovforslagets § 27, nr. 2, vil skulle vurderes i forhold til denundtagelsesmulighed, som indeholdes i art. 3(1)(k) om ’thedeliberations within or between public authorities concerningexamination of a matter’. I den forklarende rapport til konventionenanføres det, at denne undtagelsesmulighed skal beskytte hensynet tilfortrolighed under myndighedernes beslutningsproces, og at udtrykket’matter’ er bredt nok til at kunne dække både konkret sagsbehandlingog den politiske beslutningsproces. Bestemmelsen skal sikre kvaliteten ibeslutningsprocessen og tillade et frirum ’til at tænke’.3/6

For at undtagelsesbestemmelsen om ’dokumenter der udarbejdes ogudveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer’ skal kunne væreomfattet af konventionens art. 3(1)(k), skal ikke alene ministre, menogså folketingsmedlemmer kunne betragtes som ’public authorities’.Spørgsmålet er, om ’folketingsmedlemmer’ kan rummes inden for dettebegreb.Konventionen definerer begrebet ’public authorities’ i art. 1(2)(a). Afdenne bestemmelse fremgår det, at begrebet ud over regering ogadministrative myndigheder omfatter dømmende myndigheder, fysiskeog juridiske personer samt ’legislative bodies’, når de udøveradministrative funktioner. Derudover kan en kontraherende staterklære, at begrebet også skal omfatte de nævnte myndigheder m.v.,når de udøver andre funktioner. For fysiske og juridiske personersvedkommende er det dog en forudsætning, at de udøver andrefunktioner ’i henhold til national lovgivning’.Såfremt (enkelte) folketingsmedlemmer skal henregnes til ’publicauthorities’ i konventionens forstand, er det på den baggrund mestnærliggende at overveje, om de kan henregnes til ’legislative bodies’.Justitsministeriet har besvaret dette spørgsmål bekræftende. I et svartil Folketinget har ministeriet således anført, at bestemmelsen måantages at give ’mulighed for at beskytte dokumenter, der udarbejdesog udveksles mellemministre i deres egenskab af repræsentanter for enforvaltningsmyndighed(et ministerium) ogfolketingsmedlemmer ideres egenskab af medlemmer af den lovgivende forsamling.Dettegælder efter Justitsministeriets opfattelse i hvert fald, når undtagelsen– som tilfældet er med lovforslagets § 27, stk. 2 – ikke er generel, menbegrænset til at vedrøre sager om lovgivning og anden tilsvarendeproces’ (besvarelse af spørgsmål 5 vedrørende L 90, 24.1.2011).Antagelse er efter instituttets opfattelse ikke utvivlsom. Efterkonventionens art. 3(1)(k) synes det afgørende at måtte være, om(udvalgte) medlemmer af Folketinget kan betragtes som ’etlovgivningsorgan’. Instituttet finder ikke en sådan karakteristiknærliggende, i hvert fald ikke når de enkelte folketingsmedlemmer ikkeoptræderi deres egenskab af repræsentanter for Folketinget(hvilketbl.a. et folketingsudvalg må antages at kunne gøre).Undtagelsen i lovforslagets § 27, nr. 2, er, som anført af mindretallet iOffentlighedskommissionen, en ganske vidtgående undtagelse, idet denikke blot omfatter dokumenter udarbejdet under forberedelse, menogså til gennemførelse af lovgivning m.v. Bestemmelsen giver ministremulighed for at kommunikere med enkelte partigrupper, grupper af4/6

Om lovforslagets § 29, stk. 1, sidste pkt.Efter lovforslagets § 29, stk. 1, skal der være adgang til aktindsigt iinterne faglige vurderinger i endelig form, hvis disse vurderinger erindgået i et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse,handlingsplan eller lignende. Bestemmelsen tilgodeser de ovenforomtalte hensyn til den demokratiske proces.Imidlertid indeholder § 29, stk. 1, sidste pkt. en undtagelse tilhovedreglen om, at der kan gives aktindsigt i interne faglige vurderingeri endelig form, idet aktindsigten ikke skal gives, når de interne fagligevurderinger er udarbejdet til brug for ministerrådgivning ellerrådgivning af formandsskabet for KL og Danske Regioner.Baggrunden for denne undtagelse er, at der efter Justitsministeriets (ogOffentlighedskommissionens flertals) opfattelse er et helt særligt behovfor fortrolighed i forbindelse med den direkte ministerrådgivning ogrådgivning af formandsskabet for KL og Danske Regioner.Justitsministeriet finder, at der bør sikres fuld fortrolighed omovervejelserne i den inderste politiske beslutningsproces, bl.a. for atsikre ’råderummet’ og kvaliteten i den rådgivning, som embedsværketyder regeringen og dens ministre.Instituttet er ikke enigt i denne vurdering. Det foreliggende lovforslaggiver en øget mulighed for uden offentlighed at forberede sager afpolitisk karakter på tværs af ministerier og styrelser. Hensynet til dendemokratiske proces tilsiger imidlertid, at offentligheden efterfølgendekan få indsigt i de faglige vurderinger i endelig form, der er indgået iovervejelserne om fremsatte lovforslag, redegørelser, handlingsplanerog lignende (med mindre der foreligger særlige beskyttelseshensyn, jf.lovforslagets §§ 30-33 og 35).Typisk involveres ministre i de vigtigste sager, og en undtagelse afinterne faglige vurderinger i endelig form udarbejdet til brug forministerrådgivning vil derfor reducere offentlighedens adgang tilaktindsigt i vigtige sager. Politiske beslutninger træffes ikke alene pågrundlag af faglig viden. Politiske valg mellem flere muligheder baseres5/6

også på politiske holdninger. Det ses, når indstillinger fra eksternesagkyndige, herunder sagkyndige udvalg, tilsidesættes med den(legitime) begrundelse, at en bestemt, anden politik er at foretrække,og at forskellige modstående hensyn vægtes forskelligt.Lovforslagets § 29, stk. 1, regulerer adgangen til indsigt i de ’fagligevurderinger i endelig form’, ikke i de ’politisk- strategiske vurderinger’,og hvad faglige vurderinger angår, så kan det formentlig med lige såstor ret hævdes, at offentlighed vil fremme – frem for hæmme –kvaliteten.Tilsvarende synspunkter kan anføres om de interne faglige vurderinger,der udarbejdes til brug for rådgivning af formandsskabet for KL ogDanske Regioner.Instituttet anbefaler på den baggrund, at § 28, stk. 1, sidste pkt.udgår af lovforslaget.

Om tilgængelighedLovforslagets § 17 indeholder en ny regel om aktiv informationspligt.Herefter skal myndighederne (departementer, styrelser, centraleforvaltninger i kommuner og regioner m.fl.) på deres hjemmesider m.v.informere borgerne om deres virksomhed.Efter FN’s handicapkonvention art. 9 skal staten fremme adgangen tiloffentlig information for personer med handicap. World Wide WebConsortium har udarbejdet standarder for tilgængelighed tilinternettet: Web Content Accessibility Guidelines.Undersøgelser viser imidlertid, at ikke alle offentlige myndighedershjemmesider lever op til kravet om gængelighed, se bl.a.http://www.digst.dk/Servicemenu/Nyheder/Nyhedsarkiv/Digitaliseringsstyrelsen/Offentlige-hjemmesiderInstituttet anbefaler på den baggrund, at det tilføjes ilovforslagsbemærkningerne til § 17, at myndighederne forudsættesi videst muligt omfang at gøre deres information på hjemmesiderm.v. tilgængelig for alle brugere, herunder brugere med handicap.

Høring over udkast til L 144 forslag om lov om offentlighed i forvaltningen.Den danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder finder det betænkeligt, at der i lovforslaget ermulighed for at forhindre journalistisk og forskningsmæssig tilgang til de detaljerede overvejelserunder det lovforberedende arbejde i ministerierne på menneskeretsområdet. I særlig grad fæstner vi osved § 28 stk. 2:“[§28] Stk. 1 gælder ikke i det omfang 1) det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigtressourceforbrug” – her foreligger der en gummiformulering af den type, vi har kritiseret andre landeslovgivere for. I § 28 stk. 1 lægges der vægt på at præcisere en begrænsning af indskrænkningerne i §23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-4, men denne prisværdige begrænsning (og dermed denindrømmede adgang) kan let fjernes med en arbitrær begrundelse i medfør af stk. 2. Med al respekt forarbejdspresset i ministerierne må det desværre konstateres, at skønsmæssige henvisninger til“uforholdsmæssigt ressourceforbrug” lokalt kan bruges til at forhindre adgang til oplysninger, somefter lovens bogstav og hensigt burde være tilgængelige. Vi ser ikke, at man er sikret imod dette i detforeliggende lovforslag.

Vedrørende Betænkning nr. 1510 om offentlighedsloven1.Justitsministeriet har sendt Offentlighedskommissionens betænkning tilDatatilsynet og anmodet om en udtalelse om betænkningens anbefalinger oglovudkast senest den 1. marts 2010.Datatilsynet har gennemgået betænkningen og udskilt de spørgsmål, som sær-ligt giver Datatilsynet anledning til overvejelser.På denne baggrund skal Datatilsynet – efter at sagen har været behandlet iDatarådet – udtale følgende:2. Datatilsynets sammenfattende bemærkninger2.1.Efter Datatilsynets opfattelse giver den foreslåede ret til dataudtræk (lov-udkastets § 11) anledning til betænkeligheder i forhold til forsknings- og stati-stikdatabaser, der behandler personoplysninger inden for rammerne af per-sondatalovens § 10.Datatilsynet finder derfor, at lovudkastets § 11 bør ændres således, at retten tildataudtræk ikke omfatter databaser, hvor der sker behandling omfattet af per-sondatalovens § 10.Der henvises til det nedenfor under pkt. 3 anførte.2.2.Datatilsynet finder det helt centralt, at myndighederne mv. ved admini-strationen af en række af de foreslåede ændringer af offentlighedsloven iagt-tager kravene til beskyttelse af personoplysninger.Datatilsynet finder derfor, at en række forhold bør udtrykkeligt omtales i be-mærkningerne til det lovforslag, som Justitsministeriet fremsætter på bag-grund af Offentlighedskommissionens overvejelser, og i kommende informa-tionsmateriale om den reviderede offentlighedslovgivning.Det drejer sig om følgende forhold:--persondatalovens krav om sikkerhedsforanstaltninger skal iagttages, jf.nedenfor under pkt. 4, pkt. 6.3., 6.5., pkt. 7 og pkt. 9,kravene til effektiv anonymisering, jf. nedenfor under pkt. 3 og pkt. 5,

Datatilsynet har nedenfor redegjort nærmere for tilsynets bemærkninger tilbetænkningens anbefalinger og lovudkast.3. Dataudtræk og databeskrivelse (særligt lovudkastets §§ 10-12 og § 27,nr. 5)3.1.I lovudkastets § 10 videreføres den nuværende bestemmelse i offentlig-hedslovens § 5, stk. 2, hvorefter der ikke er ret til aktindsigt i databaser, her-under registre eller andre systematiserede fortegnelser, hvor der gøres brug afelektronisk databehandling, bortset fra indførsler i journaler, registre og andrefortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling.Derudover foreslås der indført to nye rettigheder i offentlighedsloven: 1) rettil at få foretaget en sammenstilling af oplysninger ved brug af enkle kom-mandoer i myndighedernes databaser, såkaldt dataudtræk (lovudkastets § 11),og 2) ret til at få indsigt i den databeskrivelse, der knytter sig til en database(lovudkastets § 12).3.2.1.Datatilsynet har overvejet, om indførelsen af en ret til sammenstillingog udlevering af oplysninger i databaser (dataudtræk) får betydning for be-handlingen af personoplysninger i statistisk og videnskabelig øjemed efterpersondatalovens § 10. Tilsynet har endvidere overvejet, om lovudkastets §11 i tilstrækkelig høj grad beskytter hensynet til de registreredes privatliv.Det fremgår af lovudkastets § 11, at ”såfremt oplysningerne er omfattet af §§19-35, gælder sammenstillingsretten kun, hvis de hensyn, der er nævnt i dissebestemmelser, kan tilgodeses gennem en anonymisering, der kan foretagesved enkle kommandoer.”3.2.2.Den foreslåede ret til dataudtræk giver efter Datatilsynets opfattelseanledning til betænkeligheder i forhold til forsknings- og statistikdatabaser,der behandler personoplysninger inden for rammerne af persondatalovens §10.

Persondatalovens § 10 er en bestemmelse, som blev indført med det formål atgive gode muligheder for at gennemføre statistik og forskning i Danmark. Udover at give et hjemmelsgrundlag for behandlingen af følsomme personoplys-ninger i forbindelse med forskning og statistik indebærer en behandling om-fattet af § 10 endvidere begrænsninger i rettighederne for de registrerede per-soner, f.eks. retten til indsigt, jf. persondatalovens § 32, stk. 4. Til gengældmedfører behandling efter persondatalovens § 10 et meget strengt princip omformålsbestemthed, jf. § 10, stk. 2, som også omfatter oplysninger omfattet afpersondatalovens § 6. Endvidere kræver videregivelse forudgående tilladelsefra tilsynsmyndigheden, jf. § 10, stk. 3.Der er således ikke mulighed for at behandle – herunder videregive – oplys-ninger omfattet af § 10, stk. 1 og 2, til andet end statistiske og videnskabeligeformål.Datatilsynet er opmærksom på, at når der er tale om følsomme og visse fortro-lige personoplysninger, kan henvisningen i lovudkastets § 11 til undtagelsernei §§ 19-35 tilgodese behovet for beskyttelse af sådanne oplysninger i forsk-nings- og statistikdatabaser.Som det fremgår ovenfor, gælder finalité-princippet i persondatalovens § 10 –og dermed den særlige beskyttelse af de registrerede personer – også for ikke-fortrolige oplysninger, som efter persondatalovens § 6 behandles alene medhenblik på at udføre statistiske eller videnskabelige undersøgelser.Ved spørgsmål om dataudtræk fra databaser med § 6-oplysninger (ikke-følsomme personoplysninger), som alene behandles i statistisk eller videnska-beligt øjemed, vil der således efter Datatilsynets vurdering opstå en konfliktmellem persondatalovens § 10 og offentlighedslovens regler.Datatilsynet skal herved også henvise til, at de registrerede personer er afskå-ret fra egenacces efter persondataloven, jf. § 32, stk. 4. Denne regel vil derforfor så vidt angår forsknings- og statistikdatabaser i offentlig regi reelt bliveindholdsløs, hvis lovudkastets § 11 gennemføres i sin nuværende form.Datatilsynet anser det for problematisk for beskyttelsen af de registreredesprivatliv, hvis enhver kan få adgang til oplysningerne efter offentlighedslo-vens regler om dataudtræk. Dette skal også ses i lyset af, at der i forbindelsemed behandling af personoplysninger i forsknings- eller statistisk øjemed ikkebestår en pligt til at underrette de personer, om hvem der behandles oplysnin-ger.Det er endvidere Datatilsynets opfattelse, at en ordning, hvor der er adgang tildataudtræk i databaser omfattet af persondatalovens § 10, kan blive en be-grænsende faktor for det offentlige forskningsmiljø i Danmark.Datatilsynet finder derfor sammenfattende, at lovudkastets § 11 bør ændressåledes, at retten til dataudtræk ikke omfatter databaser, hvor der sker behand-ling af personoplysninger omfattet af persondatalovens § 10.

Det bemærkes herved tillige, at på baggrund af ombudsmandens praksis1efterbestemmelsen i lovudkastets § 27, nr. 5, (om undtagelse af materiale, der til-vejebringes som grundlag for udarbejdelse af offentlig statistik eller viden-skabelige undersøgelser) kan denne undtagelse efter Datatilsynets opfattelseformentlig ikke tilgodese de beskyttelseshensyn, som persondatalovens § 10varetager, og som er en grundlæggende forudsætning for Datatilsynets admi-nistration af forsknings- og statistikområdet.3.2.3.Som nævnt lægger Datatilsynet til grund, at følsomme og visse fortroli-ge oplysninger vil kunne undtages fra aktindsigt og (dermed dataudtræk) efterden gældende bestemmelse i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, som fast-slår, at retten til aktindsigt ikke omfatter oplysninger om enkeltpersoners pri-vate, herunder økonomiske forhold. Offentlighedskommissionen foreslår, atbestemmelsen videreføres i lovudkastets § 30, nr. 1. Som det fremgår af lov-udkastets § 11 gælder retten til dataudtræk kun, hvis hensynet til eksempelvisfølsomme personoplysninger kan tilgodeses ved anonymisering ved hjælp afenkle kommandoer.Datatilsynet frygter imidlertid, at risikoen for, at offentlige myndighederkommer til at udlevere dataudtræk med følsomme personoplysninger ved enfejl, forøges væsentligt, jf. også de særlige risici ved elektronisk databehand-ling nedenfor under pkt. 9.Efter Datatilsynets opfattelse vil det endvidere være af afgørende betydning afhensyn til beskyttelse af de registreredes privatliv, at forvaltningsmyndighe-den – ved anmodning om dataudtræk – sikrer, at der i forbindelse med dataud-trækket foretages tilstrækkelig anonymisering. Herved forstås, at oplysninger-ne videregives i en for modtageren ikke-personhenførbar form, og det såledesikke er muligt for modtageren alene ud fra de modtagne oplysninger at kunneidentificere de personer, som oplysningerne vedrører.3.3.Datatilsynet finder endvidere, at det bør tydeliggøres, hvad der ligger i, atdataudtræk skal kunne foretages ved hjælp af enkle kommandoer. Datatilsynetskal i den forbindelse bl.a. pege på risikoen for, at der ved udtræk fra databa-ser med navne og adresser sker kompromittering af personer med navne-og/eller adressebeskyttelse.Tilsynet skal endvidere pege på de særlige problemstillinger, som kan opståved databaser med fritekstfelter under en eller anden form, herunder feltersom eventuelt udfyldes af borgere ved elektronisk selvbetjening. Efter Data-tilsynets opfattelse må det anses for udelukket at lade sådanne databaser væreomfattet af retten til dataudtræk, da det ikke ved enkle kommandoer – og medfornøden sikkerhed – kan sikres, at oplysninger af fortrolig og følsom karakterikke udleveres.

Endelig skal Datatilsynet pege på den særlige problemstilling, som knytter sigtil e-mailadresser. E-mailadresser vil – så vidt Datatilsynet vurderer – ikkeisoleret set være omfattet af undtagelserne i lovudkastets §§ 19-35 og vil der-for kunne kræves udleveret i forbindelse med dataudtræk. Der henvises i denforbindelse til kommissionens overvejelser om samme problemstilling vedåbne postlister.3.4.Datatilsynet har ikke bemærkninger til lovudkastets § 12 vedrørende rettil indsigt i databeskrivelsen.4. Etablering af nye it-løsninger (lovudkastets § 1, stk. 2)I lovudkastet foreslås det, at myndigheder mv., der er omfattet af loven, skalsørge for, at hensynet til åbenhed i videst muligt omfang varetages ved valg,etablering og udvikling af nye it-løsninger, jf. lovudkastets § 1, stk. 2.Datatilsynet gør opmærksom på, at hensynet til åbenhed ikke må tilgodeses påbekostning af den fornødne beskyttelse af personoplysninger. Persondatalo-vens sikkerhedsbestemmelser, herunder sikkerhedsbekendtgørelsen, skal såle-des iagttages ved myndighedens mv. valg, etablering og udvikling af it-løsninger. Dette bør efter Datatilsynets opfattelse fremgå tydeligt af bemærk-ningerne til lovforslaget.5. Meroffentlighedsprincippet (lovudkastets § 14)5.1.Af lovudkastets § 14 fremgår, at det i forbindelse med behandlingen af enanmodning om aktindsigt skal overvejes, om der kan gives aktindsigt i doku-menter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af §§ 23-35. Detfremgår endvidere, at der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindredet vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt ogregler i persondataloven.5.2.Datatilsynet har noteret sig – og lægger stor vægt på – at det udtrykkeligtfremgår af lovudkastets § 14, at persondatalovens regler skal iagttages, nårspørgsmål om meroffentlighed overvejes. Dette bør også afspejles i bemærk-ningerne til lovforslaget.5.3.For så vidt angår Offentlighedskommissionens overvejelser om en ano-nymiseringspligt har Datatilsynet særligt noteret sig, at det fremgår af be-tænkningen side 704 ff., at forvaltningsmyndigheden i forbindelse med eneventuel anonymisering må sikre sig, at oplysningerne (dokumentet) ikkeindeholder sådanne kendetegn, at en identifikation af den pågældende enkelt-person er mulig i en lidt videre kreds.Kommissionen har i den forbindelse endvidere anført2, at anonymiseringskra-vet vil være vanskeligt at opfylde i de tilfælde, hvor den tredjemand, hvortiloplysningerne skal udleveres (den aktindsigts-søgende), i forvejen har kend-skab til den pågældende privatpersons identitet.

Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det i visse tilfælde er nødvendigtat anonymisere oplysninger, der isoleret set ikke er omfattet af nogle af lov-udkastets undtagelsesbestemmelser – f.eks. lovudkastets § 30 om oplysningerom private forhold – fordi de pågældende oplysninger gør det muligt at identi-ficere den pågældende enkeltperson.Datatilsynet er enig i det af kommissionen anførte og lægger vægt på, at denævnte krav til anonymisering kommer til at fremgå af lovforslaget. Datatil-synet foreslår, at det konkret omtales i lovbemærkningerne, at det i visse situ-ationer ikke vil være tilstrækkeligt kun at udelade oplysninger om et navneller en adresse, men at der i visse tilfælde må ske udeladelse af f.eks. et jour-nalnummer, en brevdato eller lignende.6. Forsøgsordning med en åben postliste (særligt lovudkastets § 16 og 44)6.1.For så vidt angår Offentlighedskommissionens overvejelser om indførelseaf postlister, har Datatilsynet særligt noteret sig, at lovudkastets § 16, stk. 2,alene indebærer, at de nævnte oplysninger om dokumentet skal medtages påpostlisten,ikke at de enkelte dokumenter skal offentliggøres.6.2.Datatilsynet har desuden noteret sig, at en postliste bl.a. ikke vil skulleindeholde fortrolige oplysninger omfattet af persondatalovens §§ 6-8.6.3.Tilsynet har endvidere noteret sig, at det fremgår, at en postliste ikke vilkunne indeholde oplysninger om f.eks. enkeltpersoners CPR-nummer, adres-seoplysninger eller oplysninger om e-mail-adresser på borgerne.I forlængelse af det af kommissionens anførte skal Datatilsynet gøre opmærk-som på, at myndighederne må være opmærksomme på personer, der har nav-nebeskyttelse efter CPR-lovens § 28, herunder at en sådan oplysning ikke måfremgå af en postliste. Efter Datatilsynets opfattelse bør denne problemstillingomtales i lovforslaget og eventuelt vejledningsmateriale.6.4.Det fremgår, at der indtil videre er der tale om en forsøgsordning, dersom minimum skal omfatte et enkelt ministeriums departement, en underlig-gende styrelse samt den centrale forvaltning i en region og i en større kom-mune. Forsøgsordningen skal etableres senest 1 år efter, at den nye offentlig-hedslov er trådt i kraft. Det er kommissionens opfattelse, at den omhandledeevaluering af forsøgsordningen skal foretages af en uafhængig ekspertgruppe.Det er Datatilsynets opfattelse, at det vil være naturligt, at Datatilsynet bliverrepræsenteret i denne ekspertgruppe.6.5.Datatilsynet skal i øvrigt pege på, at når der sker offentliggørelse af op-lysninger via internettet, har det betydelig skadevirkning, såfremt der ved enfejl skulle ske offentliggørelse af oplysninger, der er undtaget offentliggørelsesom følge af tavshedspligt eller anden lovgivning, herunder persondataloven.Dette vil der være risiko for, når der indføres en ordning med åbne postlister.

Igennem de seneste år har Datatilsynet behandlet et stort antal sager, hvorforvaltningsmyndigheder uberettiget har offentliggjort personoplysninger påinternettet.Datatilsynet finder derfor, at det i bemærkningerne til lovforslaget udtrykke-ligt bør fremgå, at persondatalovens sikkerhedskrav skal iagttages, herunderde anbefalinger, som er gengivet nedenfor.Det er Datatilsynets opfattelse, at de dataansvarlige inden offentliggørelsen afpersonoplysninger nøje skal gennemgå de enkelte dokumenter med henblik påat sikre, at der ikke offentliggøres flere oplysninger, end hvad der er lovligt.Navnlig i situationer, hvor der er en potentiel risiko for offentliggørelse affortrolige eller følsomme personoplysninger, skal der udvises særlig påpasse-lighed, både for så vidt angår tilrettelæggelsen af arbejdsgange og for så vidtangår indretningen af myndighedens systemer.Det er også vigtigt, at medarbejderne modtager grundig instruktion. Dette skalses i lyset af persondatalovens krav om god databehandlingsskik og lovenskrav om instruktion af medarbejderne (lovens § 41, stk. 1, og sikkerhedsbe-kendtgørelsens § 6) samt det forhold, at uberettiget offentliggørelse af person-oplysninger kan have betydelige negative konsekvenser for de personer, derberøres heraf. Det vil endvidere ofte være forbundet med store vanskelighederat få oplysningerne fjernet fra eksempelvis søgemaskiner. Oplysninger kansåledes typisk genfindes på internettet i meget lang tid efter offentliggørelse.Myndighederne bør indrette sig således, at det kun er en mindre gruppe med-arbejdere med den fornødne faglige indsigt, der har adgang til at lægge per-sonoplysninger ud på myndighedens hjemmeside.6.6.Det fremgår endvidere af bemærkningerne til lovforslagets § 16, at i detilfælde, hvor der er tale om en juridisk person, er udgangspunktet, at navnetpå afsenderen/modtageren medtages på postlisten, medmindre der i det enkel-te tilfælde foreligger særlige omstændigheder, der kan begrunde, at en sådanmedtagelse undtages. Det fremgår endvidere af bemærkningerne til bestem-melsen i lovudkastets § 16, stk. 2, at ved vurderingen af, om navnet på denjuridiske eller fysiske person skal medtages eller ej, er der overladt den enkel-te forvaltningsmyndighed en bred skønsmargin.Datatilsynet skal i den forbindelse henvise til, at oplysninger om enkelt-mandsejede virksomheder er omfattet af begrebet personoplysninger3. Tilsy-net finder derfor, at det i myndighedens overvejelser må indgå, om der er taleom oplysninger om enkeltmandsejede virksomheder.Datatilsynet finder, at dette forhold bør omtales i bemærkningerne til lovfor-slaget.3

7. Aktiv informationspligt og offentlighedsportal (lovudkastets §§ 17-18)7.1.Angående Offentlighedskommissionens overvejelser om en aktiv infor-mationspligt og en offentlighedsportal skal Datatilsynet understrege, at i for-bindelse med myndighedernesadministrationaf ordningen i lovudkastets §17, skal persondatalovens behandlingsregler i kapitel 4 iagttages. Dette børfremgå tydeligt af bemærkningerne til lovforslaget.7.2.Datatilsynet har endvidere noteret sig, at det fremgår af lovudkastets § 17,stk. 2, at en forvaltningsmyndighed skal fastsætte retningslinjer vedrørendeden informationspligt, der følger af stk. 1.Tilsynet finder generelt anledning til at pege på, at man skal være særlig på-passelig, når man offentliggør personoplysninger på internettet.De dataansvarlige skal derfor inden offentliggørelsen nøje gennemgå de en-kelte dokumenter med henblik på at sikre, at der ikke offentliggøres flere op-lysninger, end hvad der er lovligt. Det er Datatilsynets opfattelse, at dette børindgå i myndighedernes overvejelser, når de fastsætter retningslinjer som be-skrevet i lovudkastets § 17, stk. 2. Herudover kan det i de nævnte retningslin-jer være relevant at overveje de forhold, som er anført ovenfor under punkt6.5.7.3.Den beskrevne offentlighedsportal indebærer så vidt Datatilsynet kanvurdere bl.a., at der føres en form for retsinformationssystem. Dette kræverefter persondatalovens § 45, stk. 1, nr. 2, at der foretages en anmeldelse afbehandlingen til Datatilsynet.7.4.Datatilsynet finder det endvidere naturligt, at der i en offentlighedsportalindgår oplysninger om persondatalovens regler om indsigt efter lovens § 31.Dette ses ikke nævnt i kommissionens lovudkast eller i betænkningen.8. Sager inden for strafferetsplejen (lovudkastets § 19)8.1.Det fremgår af kommissionens overvejelser og lovudkastets § 19, stk. 2,at der foreslås indført en adgang til aktindsigt i bødeforelæg, som en juridiskperson har vedtaget.8.2.Som udgangspunkt omfatter begrebet personoplysninger i persondatalo-vens § 3, nr. 1, alenefysiske personer.Oplysninger om juridiske personerfalder således uden for lovens almindelige regulering, jf. persondatalovens §1, stk. 1 og 2.Derimod er oplysninger om enkeltmandsejede virksomheder omfattet af be-grebet personoplysninger, jf. Henrik Waaben og Kristian Korfits Nielsen, Lovom behandling af personoplysninger, 2. udgave, 2008, side 100 og Peter Blu-me, Personoplysningsloven, 1. udgave, 2000, side 32. Det antages endvidere,at også oplysninger om interessentskaber falder ind under lovens område un-der forudsætning af, at interessenterne er fysiske personer, jf. ligeledes HenrikWaaben og Kristian Korfits Nielsen, Lov om behandling af personoplysnin-

ger, 2. udgave, 2008, side 100. Der er i bemærkningerne til den foreslåede §19, stk. 2, ikke anført nærmere om afgrænsningen af de omhandlede bødefo-relæg.Datatilsynet går umiddelbart ud fra, at der med den nævnte ordning i lovudka-stets § 19, stk. 2, ikke lægges op til aktindsigt i personoplysninger omfattet afpersondataloven. Datatilsynet finder, at dette bør tydeliggøres i lovforslaget.Det bemærkes, at aktindsigt i oplysninger om strafbare forhold vedrørendeden personkreds, som er omfattet af persondataloven, ikke vil kunne ske indenfor rammerne af persondatalovens § 8, ligesom en sådan ordning vil rejsespørgsmål i forhold til databeskyttelsesdirektivets artikel 8, stk. 5.Datatilsynet skal endvidere pege på, at det ikke kan udelukkes, at der i enkelteaf disse sager vil indgå oplysninger omfysiske personer,som f.eks. er of-re/forurettede i forbindelse med lovovertrædelsen i den konkrete sag. Dettekunne f.eks. være en sag inden for arbejdsmiljøområdet, hvor en medarbejderer kommet til skade. Tilsynet forudsætter i den forbindelse, at oplysningerneom sådanne personer kan undtages i medfør af lovudkastets kapitel 4 (§ 30,nr. 1), og at der heller ikke bør meddeles aktindsigt efter meroffentligheds-princippet (lovudkastets § 14) i disse oplysninger.Datatilsynet finder, at dette bør fremhæves i bemærkningerne til lovforslaget.9. Gennemførelse af aktindsigt mv. (lovudkastets § 40)9.1.I lovudkastets § 40 bestemmes det, at vedkommende myndighed skaludlevere dokumenterne, sammenstillingen af oplysningerne eller databeskri-velsen i den form, som den, der har fremsat anmodningen, ønsker. Hovedreg-len kan konkret fraviges, såfremt særlige eller tungtvejende hensyn foreligger,eller hvis materialet allerede er offentligt tilgængeligt.9.2.1.I forhold til offentlighedens adgang til aktindsigt vil en offentlig myn-digheds mv. imødekommelse af en begæring ved f.eks. udlevering af oplys-ninger pr. e-post som regel være uproblematisk i forhold til reglerne i person-dataloven. Dette skyldes, at offentligheden ikke har ret til aktindsigt i oplys-ninger af fortrolig eller følsom karakter.Datatilsynet finder imidlertid, at der i vejledningsmateriale – eventuelt på denaf kommissionens foreslåede offentlighedsportal – bør informeres om de sær-lige risici for kompromittering af fortrolige og følsomme oplysninger vedelektronisk databehandling. Det skal således sikres, at der ved aktindsigt ikkeutilsigtet gives indsigt i ekstra information, som måtte være indlejret i eller påanden måde tilknyttet dokumenter, dataudtræk mv.Datatilsynet har således konstateret i praksis4, at et særligt problem kan gøresig gældende i forhold til metadata og ekstra information, der er indeholdt iindlejrede objekter, såsom diagrammer. Fælles for begge er, at de ikke umid-Datatilsynet har i de senere år behandlet et stort antal sager om utilsigtet offentliggørelse afpersonoplysninger på internettet4

delbart træder frem for læseren, og at dokumenter mv. indeholder flere oplys-ninger end, hvad der er tilsigtet.I tilsynets sag, j.nr. 2008-632-0030, havde Ministeriet for Flygtninge, Indvan-drer og Integration offentliggjort en række afgørelser og praksisnotater påministeriets hjemmeside. Forinden offentliggørelsen havde ministeriet ’skjult’de oplysninger, der ikke måtte offentliggøres, ved at ændre farven på tekstentil hvid. Derefter blev dokumenterne konverteret til pdf-filer og lagt på mini-steriets hjemmeside. Ved at lægge samtlige oplysninger over i et nyt doku-ment og ændre tekstens farve igen, fremkom de ’skjulte’ oplysninger igen.Oplysningerne var ligeledes tilgængelige via søgemaskinen Google, der igno-rerer farvekoder ved indekseringen af hjemmesider.I en anden af tilsynets sager, j.nr. 2008-632-0035, havde Danmarks TekniskeUniversitet (DTU) offentliggjort en PowerPoint-præsentation på universitetetshjemmeside. PowerPoint-præsentationen indeholdt en indlejret Excel-fil medoplysninger om personnumre og helbredsoplysninger på 10 personer.Fælles for disse sager er, at der ikke fremtræder fortrolige oplysninger vedumiddelbar læsning af dokumentet, og at det derfor umiddelbart vil forekom-me uproblematisk at offentliggøre det eller udlevere det i elektronisk udgave,f.eks. vedhæftet en e-post. Imidlertid kan dokumentet på grund af sit elektro-niske format også indeholde fortrolige eller følsomme oplysninger, der entenkan fremfindes af en søgemaskine eller af en anden tredjemand, hvilket i før-ste tilfælde vil og i sidste kan medføre en yderligere eksponering af fortroligeeller følsomme oplysninger.9.2.2.I forhold til egenacces skal persondatalovens regler om sikkerhed, her-under legitimationskrav, iagttages af myndigheder mv. Datatilsynet skal her-med henvise til persondatalovens § 41, stk. 3, hvorefter den dataansvarligeskal træffe de fornødne foranstaltninger mod, at oplysninger kommer tiluvedkommende kendskab eller på anden måde behandles i strid med person-dataloven.Der kan heraf udledes et legitimationskrav, som forpligter den dataansvarligetil bl.a. ved henvendelser fra en borger om aktindsigt at sikre sig identiteten,således at oplysninger ikke videregives til uvedkommende.Rettighedsvejledningen5indeholder nærmere omtale af legitimationskravet.Datatilsynet skal endvidere henvise til kravene til eksterne kommunikations-forbindelser, jf. sikkerhedsbekendtgørelsens § 14, som er nærmere uddybet isikkerhedsvejledningen6:

”For transmission af personoplysninger overåbne net(f.eks. Internet)gælder konkret nedenstående minimumskrav om sikkerhedsforanstaltnin-ger:Ved transmission af oplysninger over det åbne Internet er der generelt enrisiko for, at oplysningerne undervejs læses og endog ændres af uved-kommende. Derudover er der en risiko for, at parterne i kommunikationenikke er dem, de udgiver sig for.Disse risici må vurderes af den dataansvarlige i den konkrete situation, så-ledes at der kan træffes de fornødne sikkerhedsforanstaltninger.Hvad angår fortrolighed kan denne sikres ved forsvarlig kryptering af detransmitterede oplysninger. Hvis der er tale om transmission af fortroligeoplysninger, herunder personnummer, skal der som minimum foretages enkryptering. Hvis de transmitterede oplysninger er af følsom karakter (om-fattet af persondatalovens § 7, stk. 1 og § 8, stk. 1), skal der anvendes enstærk kryptering, baseret på en anerkendt algoritme.Sikkerhed for autenticitet (afsenders og modtagers identitet) og integritet(de transmitterede oplysningers ægthed) må sikres i fornødent omfang vedanvendelse af passende sikkerhedsforanstaltninger, f.eks. elektronisk sig-natur eller individuelle, fortrolige adgangskoder.”

Høringssvar vedr. forslag til ny offentlighedslov

Fra Transparency International Danmark

22 Februar 2013

Transparency International Danmarks holdning til det fremsatte lovforslag forbliver helt i trådmed tidligere udmeldinger på området, og dermed også det policy papir vi udgav i efteråret2012, idet vi ikke umiddelbart ser grund til at justere de fremsatte anbefalinger ellerbekymringer.Danmark er med den nuværende lovgivning bagefter når det kommer til åbenhed i detoffentlige. Der har i mange år været behov for en revideret offentlighedslov, der kunne bringeos på linje med internationale standarder og som kunne afspejle den teknologiske udvikling.TI-DK hilser derfor det nye lovforslag velkommen, da det imødekommer det store behov foren opdatering. Foreningen har dog udtalte forbehold overfor visse paragraffer i detforeliggende forslag, som man frygter vil vanskeliggøre offentlighedens muligheder for kontrolmed magthaverne. På visse områder svækkes gennemsigtigheden omkring politiskebeslutningsprocesser, hvilket er stik imod foreningens vision.Det gælder særligt to relaterede paragraffer. Først og fremmest den omstridte §24, som tidligereindeholdt begrebet ”ministerbetjening”. Denne paragraf var en af hjørnestenene i debattenomkring det lovforslag Lars Barfod fremstillede i 2010. Godt nok er paragraffen i det nyelovforslag blevet indsnævret, men som vi ser det lægges alt for meget fortsat over påembedsmænd og særlige rådgiveres skønsmæssige vurdering. Det betyder at det i yderstekonsekvens kan blive spindoktorerne der bestemmer, hvad journalister og offentlighed skaltillades indsigt i.En anden bekymring hos TI-DK går på det faktum at man har valgt at holde fast i §27, stk. 2hvori korrespondancer mellem ministre og medlemmer af folketinget i forbindelse medlovforberedende arbejde fritages for aktindsigt. I praksis forringer det i betydelig gradgennemsigtigheden omkring lovgivningsprocesserne, hvilket i vores øjne er ganskeproblematisk.Siden den tidligere regerings fremsættelse af lovforslag i 2010, har utallige kritikere debatteretog belyst svagheder og faldgruber i særligt disse to paragraffer. Det var derfor voresforventning, at et nyt lovforslag ville basere sig på den saglige kritik som forslaget har fået, og ibetydelig grad være blevet revideret for at imødekomme faren for, at en ny lov mørkelæggergrundlaget for politiske beslutninger. Når man sammenligner lovforslaget fra 2010 med detnetop fremsatte forslag, er der dog ikke radikale ændringer at spore – heller ikke i netop de tocentrale paragraffer:

Undtagelse af interne dokumenter §24. Retten Undtagelse af interne dokumenter §24. Rettentil aktindsigt omfatter ikke:til aktindsigt omfatter ikke interne dokumenterog oplysninger, der udveksles på et tidspunkt,1) Interne dokumenter og oplysninger, derhvor der er konkret grund til at antage, at enudveksles mellem et ministeriums departement minister har eller vil få behov forog dets underordnede myndigheder iembedsværkets rådgivning og bistand, mellem:forbindelse med ministerbetjening.1) Et ministeriums departement og dets2) Interne dokumenter og oplysninger, derunderordnede myndigheder.udveksles mellem ministerier i forbindelse medministerbetjening.2) Forskellige ministerier.”Undtagelse af andre dokumenter §27. Retten til Undtagelse af andre dokumenter §27. Retten tilaktindsigt omfatter ikke:aktindsigt omfatter ikke:1) Statsrådsprotokoller.2) Dokumenter, der udarbejdes og udvekslesmellem ministre og folketingsmedlemmer iforbindelse med sager om lovgivning elleranden tilsvarende politisk proces.3) Dokumenter, der udveksles i forbindelsemed, at en myndighed udførersekretariatsopgaver for en anden myndighed.4) Brevveksling med sagkyndige til brug iretssager eller ved overvejelse af, om retssagbør føres.5) Materiale, der tilvejebringes som grundlagfor udarbejdelse af offentlig statistik ellervidenskabelige undersøgelser.1) Statsrådsprotokoller.2) Dokumenter, der udarbejdes og udvekslesmellem ministre og folketingsmedlemmer iforbindelse med sager om lovgivning elleranden tilsvarende politisk proces.3) Dokumenter, der udveksles i forbindelsemed, at en myndighed udførersekretariatsopgaver for en anden myndighed.4) Brevveksling med sagkyndige til brug iretssager eller ved overvejelse af, om retssagbør føres.5) Materiale, der tilvejebringes som grundlagfor udarbejdelse af offentlig statistik ellervidenskabelige undersøgelser.

TI-DK ønsker derudover at understrege, at vi ikke påskønner processen bag det fremsatteforslag og det politiske forlig bag. Vi undrer os over den manglende inddragelse af andreinteressenter og fraværet af en offentlig høring om forslaget. Der står ordret iregeringsgrundlaget fra 2011, at”Regeringen vil i tæt samarbejde med Folketinget sikre høj lovkvalitetgennem rimelige høringsfrister, der sikrer, at organisationer og andre høringsparter har ordentlig tid til atgennemga! lovforslag og udarbejde kommentarer. Samt at høringssvar og et høringsnotat med ministerietsbemærkninger foreligger i god tid forud for førstebehandlingen.”Denne hensigtsærklæring mener vi ikkeden aktuelle proces kan siges at leve op til, og det vækker både bekymring og ærgrelse hos os.

TI-Danmarks anbefalinger vedr. fornyelse af offentlighedsloven: Opstramning af bådelovgivning og praksis vedrørende aktindsigtTI Danmark er fortaler for større gennemsigtighed i forvaltningen. Vi har tidligere identificeretfire prioriteter, vi mener kan være med til at sikre, at offentlighedsprincippet bliver fastholdt ogstyrket for dermed at undgå korruption og misbrug af betroet magt.1) Undtagelsesmulighederne for retten til aktindsigt skal reduceres, så alle offentlige ansatte erdækket af lovgivningen også i praksis;2) Domstole og folketinget skal inddrages i offentlighedsloven, så Danmark efterleverEuroparådets konvention;3) Forvaltningskulturen omkring behandling af sager om aktindsigt skal højnes, så de efterleveroffentlighedslovens §16;4) Elektroniske postlister skal gøres obligatoriske og sikre at borgerne får adgang til relevantedokumenter. Dette vil også reducere behovet for at søge om aktindsigt kraftigt.Disse fire prioriteter vil være med til at forebygge magtmisbrug i den offentlige administrationved at sørge for at borgerne, og ikke mindst medierne, kan få indsigt i hvorvidt offentligeansatte handler ansvarligt. De er hermed essentielle for at vedligeholde et Danmark med ensund og bæredygtigt offentlig sektor, som igen kan blive et forgangsland indenfor adgang tiloffentlige informationer.