Spørgsmål nr. 72 vedrørende forslag til lov om offentlighed i forvalt-

ningen (L 144):

”Vil ministeren redegøre for, hvordan organiseringen af cen-traladministrationen har ændret sig siden 1985?”

Svar:

1.

Som det fremgår af besvarelsen af spørgsmål 7, indeholder Offentlig-hedskommissionens betænkning, side 592 ff., en gennemgang af betydnin-gen af centraladministrationens organisering og arbejdsformer, herunder iforhold til en øget inddragelse af styrelser og direktorater i den politiskeministerbetjening og et øget samarbejde mellem ministerier indbyrdes iforbindelse med sager af politisk karakter.Der er bl.a. anført følgende i Offentlighedskommissionens betænkning,side 592 ff., vedrørende en øget inddragelse af styrelser og direktorater iden politiske ministerbetjening:”Den manglende adgang til i fortrolighed at kunne udveksle interntarbejdsmateriale i sager om ministerbetjening giver i stigende gradanledning til problemer. Dette skyldes, at der i forhold til en rækkeministerområder er gennemført væsentlige strukturændringer bl.a.med hensyn til behandlingen af sager om ministerbetjening. Styrelserog direktorater varetager og deltager således i stigende grad – og ilangt videre omfang end ved offentlighedslovens gennemførelse i1985 – i behandlingen af ministerrelaterede opgaver, herunder sagerom udvikling og fastlæggelse af regeringens politik og i sekretariats-betjeningen af ministeren. Dette var opgaver, der tidligere i megetvidt omfang alene blev varetaget af departementerne.Der henvises i den forbindelse til en analyse fra 2005 af centralad-ministrationens organisering, der er foretaget af Finansministeriet, ogsom er udgivet i publikationen ”Centraladministrationens organise-ring – status og perspektiver” (2006). Analysen er den mest omfat-tende af sin art siden 1970’erne og omfatter 18 departementer og 57styrelser og direktorater. I analysen er der således bl.a. anført følgen-de om arbejdsdelingen mellem departementerne og styrelserne, jf.a.st., side 10, side 14, side 44 og side 76:”Perioden fra 1980’erne og frem til i dag har været præget af enrække moderniseringsinitiativer, der decentraliserede ansvar ogkompetencer til de enkelte institutioner og som fokuserede på atpåvirke institutionernes adfærd og holdninger snarere end denformelle struktur. Det styringsmæssige fokus ændrede sig i ret-ning af at styre på mål, resultatkrav og rammer frem for detaljeretstyring. Samtidig har departementerne delegeret flere opgaver2

vedrørende lovforberedelse, bistand til policy-udvikling mv. tilstyrelserne. Endvidere er der sket en centralisering af visse admi-nistrative funktioner på ministerområderne. Denne udvikling stil-ler nye krav til departementernes styringskapacitet og koncernsty-ring.[...]Ministerier medden smalle modeler de mest vidtgående i relationtil uddelegering af opgaver og kompetencer til styrelserne. Styrel-serne er stærkt inddraget i policy-udviklingen på ministerområdet.Styrelserne forventes at levere færdige produkter til departe-mentschefen og ministeren. Styrelsesdækningen af ministerietsopgaveområder er som konsekvens af delegationen forholdsvishøj.[…]Der er i de senere år sket en udvikling, hvor også styrelsesdirektø-rerne i de ministerier, der har udlagt væsentlige opgaver til styrel-serne, er beskæftiget med politisk-taktisk rådgivning af ministerenog policy-udvikling foruden ledelse af organisationen. Det giverogså nye udfordringer til styrelsesdirektørerne om at kunne byggebro mellem politik og faglighed og mellem politik og implemen-tering.[…]Selvom departementerne således fortsat spiller en hovedrolle iden politiske betjening viser interview, at der lægges mere kom-petence ud til styrelserne for så vidt angår bidrag til politiske ud-spil, og at departementernes traditionelle monopol på policy-udvikling blødes op. Ligeledes er der blandt samtlige ministerierenten et ønske om, at styrelserne i højere grad bidrager til den po-litiske betjening eller et ønske om, at de kommer til det i fremti-den.”Det er kommissionens opfattelse, at styrelsernes og direktoraternesstigende varetagelse af og deltagelse i behandlingen af ministerrela-terede opgaver har ført til, at offentlighedsloven ikke yder den nød-vendige beskyttelse af hensynet til fortrolighed omkring denne formfor ministerbetjening. Den gældende retstilstand skaber således en ri-siko for, at ministeren bl.a. i forhold til sager, beslutninger og initia-tiver af politisk karakter ikke har mulighed for at få kvalificeret for-trolig rådgivning og bistand fra embedsværket i tilfælde, hvor eks-pertisen f.eks. er fordelt på et ministeriums departement samt under-liggende forvaltningsmyndigheder. En sådan fortrolighed er som an-ført en forudsætning for, at ministeren på hensigtsmæssig måde kanvaretage sine funktioner som regeringspolitiker.Det er på den baggrund kommissionens opfattelse, at tungtvejendegrunde taler for, at forskellige myndigheder inden for samme mini-sterområde i forbindelse med (den politiske) ministerbetjening i for-trolighed kan afgive og modtage dokumenter, herunder forslag, ud-3

kast og lignende foreløbige dokumenter. Hertil kommer behovet foren beskyttelse af embedsværket i de underliggende styrelsers og di-rektoraters adgang til, på en fri og formløs måde at foretage deresovervejelser og udføre det forberedende arbejde, uden det pres eneventuel senere offentliggørelse af rent foreløbige overvejelser kanudgøre.På den baggrund finder kommissionen, at der i offentlighedslovenbør indsættes en bestemmelse, hvorefter der gives adgang til at und-tage dokumenter fra aktindsigt, når dokumenterne udveksles mellemet ministerium og dets underliggende myndigheder i forbindelse medministerbetjening, jf. lovudkastets § 24, stk. 1, nr. 1, med tilhørendebemærkninger samt pkt. 6.4.4.1 nedenfor.”

2.

Det fremgår af den politiske aftale, som regeringen, Venstre og Konser-vative indgik den 3. oktober 2012, bl.a. at:”I takt med det stigende behov for en koordineret indsats mellem flereministerier og ministeriers opdeling i flere styrelser mv. kan en ministerhave behov for rådgivning i det lovforberedende arbejde eller i det øv-rige regeringspolitiske arbejde, der trækker på flere personer end indenfor det enkelte ministeriums departement og på tværs af ministerierne.Afgives et internt dokument til udenforstående, mister det efter de gæl-dende regler som hovedregel sin interne karakter og vil dermed væreundergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler. Det er efter afta-leparternes opfattelse derfor fornuftigt at udvide anvendelsen af den ek-sisterende lov, således at de hensyn, som ligger bag den gældende lovs§ 7, stadig kan varetages i en moderne centraladministration, hvor sam-arbejdsstrukturen har ændret sig væsentligt siden 1985, hvor den gæl-dende offentlighedslov blev vedtaget.”

3.

Som det fremgår af lovforslagets almindelige bemærkninger (pkt.4.14.4.2), varetager og deltager styrelser og direktorater i behandlingen afministerrelaterede opgaver, herunder sager om udvikling og fastlæggelseaf regeringens politik og i sekretariatsbetjeningen af ministeren, således ilangt videre omfang end ved offentlighedslovens gennemførelse i 1985.Dette var opgaver, der tidligere i meget vidt omfang alene blev varetagetaf departementerne.Der kan herudover henvises til, at der under hensyn til kompleksiteten afde problemstillinger, der præger den politiske dagsorden, er sket en nød-vendig udvikling i samarbejdet mellem de enkelte ministerier om sager ogbeslutninger af politisk karakter. Som eksempel nævnes, at en integrationaf indvandrere og flygtninge alene kan lykkes, hvis der sker en sammen-hængende og koordineret indsats på forskellige ministeriers ressort. Over-vejelser om politiske initiativer og tiltag indenfor dette område vil således4

efter omstændighederne kræve et samarbejde med hensyn til bolig-, er-hvervs-, arbejdsmarkeds-, undervisnings-, social-, rets- og udgiftspolitik.Der kan også peges på, at beskyttelsen i den gældende offentlighedslov afden politiske beslutningsproces til dels bygger på, at denne proces foregår iforbindelse med et lovgivningsprojekt, jf. den gældende offentlighedslovs§ 2, stk. 1, 2. pkt., og § 10, nr. 2. Den politiske beslutningsproces er imid-lertid i dag i højere grad end i 1985 knyttet til andet end lovgivningsinitia-tiver, og den politiske beslutningsproces indledes af bl.a. den grund i vide-re omfang end i 1985, før der foreligger et egentligt lovgivningsprojekt.Om begrundelsen for den foreslåede § 24 om ministerbetjening kan der iøvrigt henvises til besvarelserne af spørgsmål 37 og 52 vedrørende lov-forslaget.