Spørgsmål nr. 18 vedrørende forslag til lov om offentlighed i forvalt-

ningen (L 144):

”Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 6. marts fraEmil Ellesøe Ditzel, jf. L 144 - bilag 5 og 6.”

Svar:

1.

Journalist Emil Ellesøe Ditzel, Fagbladet Journalisten, har i den hen-vendelse til Retsudvalget, som er omtalt i spørgsmålet (bilag nr. 5 vedrø-rende lovforslaget), anført, at lovforslaget vil indskrænke retten til aktind-sigt på en række punkter, hvilket vil få en betydning for journalisters mu-lighed for at bruge aktindsigt som værktøj.Emil Ellesøe Ditzel har i den forbindelse anmodet om at få belyst, i hvilketomfang der efter lovforslaget vil være ret til aktindsigt i en række doku-menter vedlagt som bilag til henvendelsen (bilag nr. 6 vedrørende lovfors-laget). Det oplyses i den forbindelse, at de pågældende dokumenter er ud-leveret efter begæring om aktindsigt efter den gældende offentlighedslov,og der redegøres nærmere for de enkelte dokumenter.

2.

Justitsministeriet kan i den anledning oplyse, at hvis en sag er omfattetaf offentlighedsloven, er ordningen efter lovforslaget – ligesom efter dengældende offentlighedslov – at der skal foretages en konkret vurdering iforhold til hvert enkelt dokument for at fastslå, om der – helt eller delvist –er ret til aktindsigt i det pågældende dokument.Der vil således f.eks. skulle foretages en konkret vurdering af, om det ma-teriale, der er anmodet om aktindsigt i, er omfattet af lovforslagets doku-mentbegreb. Dernæst skal det vurderes, om materialet indgår i en sag, somer undtaget fra retten til aktindsigt, jf. f.eks. lovforslagets § 20 om sagerom lovgivning eller § 22 om sager om førelse af en kalender. Hvis det ikkeer tilfælde, vil der herefter skulle foretages en konkret vurdering af, omdokumentet kan undtages fra aktindsigt efter én af lovforslagets undtagel-sesbestemmelser i §§ 23-27 – f.eks. lovforslagets § 24 om undtagelse afdokumenter og oplysninger, der udveksles på et tidspunkt, hvor der erkonkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for em-bedsværkets rådgivning og bistand, mellem et ministeriums departementog dets underordnede myndigheder eller mellem forskellige ministerier(ministerbetjening). I givet fald vil der herefter skulle foretages en konkretvurdering af, om det pågældende dokument indeholder ekstraheringsplig-tige oplysninger omfattet af lovforslagets § 28 (relevante faktiske oplys-2

ninger og eksterne faglige vurderinger) eller § 29 (interne faglige vurde-ringer). Kan et dokument ikke undtages fra aktindsigt, kan oplysningerheri efter omstændighederne undtages i henhold til reglerne i lovforslagets§§ 30-35. Endelig vil der efter lovforslagets § 14 være pligt til konkret atoverveje, om der – uanset at dokumenter eller oplysninger er undtaget fraaktindsigt – kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre om-fang, end hvad der følger af lovforslagets undtagelsesbestemmelser (me-roffentlighed).For kunne give et fyldestgørende svar på, i hvilket omfang der efter lov-forslaget er ret til aktindsigt i de dokumenter, som Emil Ellesøe Ditzel harvedlagt som bilag til sin henvendelse til Retsudvalget, vil der således skul-le foretages en konkret vurdering af oplysningerne i hvert enkelt doku-ment, og der vil endvidere skulle tages stilling til karakteren af den sag,som det pågældende dokument indgår i. Dette forudsætter et detaljeretkendskab til de pågældende dokumenter og de pågældende sager. Justits-ministeriet har i forhold til de sager, som Emil Ellesøe Ditzels henvendelsevedrører, ikke et sådant detaljeret kendskab.I overensstemmelse hermed vil det efter lovforslagets ordning være demyndigheder, som har de pågældende dokumenter i sin besiddelse, derskal vurdere retten til aktindsigt i dokumenterne og træffe afgørelse herom.

3.

Med forbehold for det, der er anført under pkt. 2 ovenfor, kan det imid-lertid helt generelt oplyses, at det er Justitsministeriets vurdering, at i for-hold til de dokumenter, som er vedlagt Emil Ellesøe Ditzel henvendelse tilRetsudvalget, vil det navnlig være relevant at overveje, om dokumenterneer omfattet af visse af lovforslagets undtagelsesbestemmelser, og om der igivet fald gælder en ekstraheringspligt.De bestemmelser, som det således umiddelbart er relevant at vurdere do-kumenterne nærmere i forhold til, er § 20 om at retten til aktindsigt ikkeomfatter sager om lovgivning, før lovforslag er fremsat for Folketinget, §22 om at retten til aktindsigt ikke omfatter sager om førelse af en kalender,§ 24 om ministerbetjening, og § 27, nr. 2, om undtagelse af dokumenter,der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer iforbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk pro-ces. I tilknytning til de to sidstnævnte bestemmelser vil der desuden væregrund til at overveje, i hvilket omfang der – med henblik på udlevering iforbindelse med en anmodning om aktindsigt – fra sådanne dokumenterskal ekstraheres oplysninger om en sags faktiske grundlag og eksterne fag-3

lige vurderinger, jf. lovforslagets § 28, og om interne faglige vurderinger iendelig form, i det omfang oplysningerne indgår i en sag om et fremsatlovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende,jf. lovforslagets § 29.Om de nævnte bestemmelser i lovforslaget kan Justitsministeriets helt ge-nerelt oplyse følgende:

3.1.

Det følger af lovforslagets § 20, at retten til aktindsigt ikke omfattersager om lovgivning, før lovforslag er fremsat for Folketinget. Som detfremgår af bemærkningerne til § 20, indeholder bestemmelsen således entidsbegrænset undtagelse fra retten til aktindsigt, og bestemmelsen svarerindholdsmæssigt til den gældende offentlighedslovs § 2, stk. 1, 3. pkt.Formålet med § 20 er – som anført i bemærkningerne til bestemmelsen –navnlig at give centraladministrationen mulighed for at forberede lovgiv-ningsinitiativer i samarbejde med udenforstående, uden at skulle arbejdeunder presset af, at også overvejelser af mere foreløbig karakter undergi-ves offentlighed. Bestemmelsen finder alene anvendelse, hvis der forelig-ger et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist angivet indhold,særlig i henseende til, hvilke emner der søges reguleret.Bestemmelsen i § 20 gælder kun indtil det tidspunkt, hvor et lovforslagmåtte være fremsat for Folketinget. Herefter vil der være adgang til aktind-sigt i sagens dokumenter efter lovens almindelige regler. Det indebærer, atf.eks. brevveksling mellem bl.a. ministerier om fremsatte lovforslag – lige-som efter gældende ret – fortsat vil kunne undtages fra aktindsigt efter lov-forslagets § 24, stk. 1, nr. 1 og 2, om interne dokumenter og oplysninger,der udveksles på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at enminister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand(ministerbetjening).Hvis en sag er omfattet af § 20, betyder det, at samtlige sagens dokumenterog oplysninger er undtaget fra aktindsigt efter loven.

3.2.

Det foreslås med lovforslagets § 22 fastsat, at retten til aktindsigt ikkeomfatter sager om førelse af en kalender. Den pågældende bestemmelseindeholder en udvidelse i forhold til den gældende undtagelsesbestemmel-se i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., som alene undtager sager omførelse af en ministerkalender fra retten til aktindsigt.

Som det er anført i bemærkningerne til lovforslagets § 22, er formålet medbestemmelsen bl.a. at sikre, at kalenderen kan fungere som et praktiskplanlægningsredskab samt sikre, at privatsfæren beskyttes for de pågæl-dende personer. Bestemmelsen indebærer i overensstemmelse hermed, aten kalender som sådan (dvs. i det hele) er undtaget fra retten til aktindsigtefter offentlighedsloven, og der vil ikke være adgang til nogen del af denævnte kalendere.Bestemmelsen omfatter alle kalendere, der føres i de retssubjekter, der eromfattet af lovens organisatoriske anvendelsesområde, jf. lovforslagets §§2-5. Det vil bl.a. sige, at retten til aktindsigt ikke omfatter ministerkalende-re eller kalendere, der føres for regionsrådsformænd, borgmestre, magi-stratsmedlemmer og udvalgsformænd med delt administrativ ledelse, lige-som der heller ikke vil være ret til aktindsigt i ansattes kalendere.Som anført i bemærkningerne til lovforslagets § 22 forstås der i dennesammenhæng ved en ”kalender” en oversigt over den pågældende personsaktiviteter (møder, rejser og andre arrangementer). Det er uden betydning,om kalenderen føres elektronisk eller manuelt (papirbaseret). Det er ogsåuden betydning, hvorvidt der er tale om et samlet dokument, der indehol-der oplysninger om den pågældende persons aktiviteter, eller hvorvidt derer tale om flere dokumenter, der samlet udgør kalenderen.Det bemærkes, at fra dokumenter, som er undtaget fra retten til aktindsigt,skal der ekstraheres oplysninger om en sags faktiske grundlag og eksternefaglige vurderinger, jf. lovforslagets § 28, og om interne faglige vurderin-ger i endelig form i det omfang oplysningerne indgår i en sag om et frem-sat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, jf. lovforslagets § 29, medhenblik på at disse oplysninger skal udleveres i forbindelse med besvarel-sen af en anmodning om aktindsigt. Denne ekstraheringspligt gælder imid-lertid ikke i forhold til sager undtaget fra retten til aktindsigt efter f.eks.lovforslagets § 22, og der vil derfor på denne baggrund efter Justitsmini-steriets opfattelse ikke gælde en pligt til at ekstrahere oplysninger fra ensag om førelse af en kalender.Da formålet med bestemmelsen er at sikre, at de af bestemmelsen omfatte-de kalendere i det hele undtages fra retten til aktindsigt efter offentligheds-loven, vil meroffentlighedsprincippet i § 14, stk. 1 – som ligeledes anført ibemærkningerne til lovforslagets § 22 – ikke gælde for sager om førelse afen kalender, jf. herved § 14, stk. 2.

3.3.

Det følger af lovforslagets § 24, stk. 1, at retten til aktindsigt ikke om-fatter interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mellem et ministe-riums departement og dets underordnede myndigheder og mellem forskel-lige ministerier på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, aten minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand.Selv om det må antages, at en minister har eller vil få behov for embeds-værkets rådgivning og bistand i forbindelse med den pågældende sag m.v.,gælder lovforslagets § 24, stk. 1, ikke 1) i sager, hvori der er eller vil blivetruffet en konkret afgørelse af en forvaltningsmyndighed, 2) i sager omindgåelse af kontraktforhold og 3) i forbindelse med et ministeriums udfø-relse af kontrol eller tilsynsopgaver, jf. § 24, stk. 3.Som anført i bemærkningerne til lovforslagets § 24 finder bestemmelsen i§ 24, stk. 1, alene anvendelse, hvor interne dokumenter og oplysninger ud-vekslesi forbindelse med ministerbetjening.Dette er – i overensstemmelsemed den politiske aftale af 3. oktober 2012 mellem regeringen og Venstreog Konservative – i bestemmelsens ordlyd beskrevet således, at oplysnin-gerne alene kan undtages fra aktindsigt, hvis der på det tidspunkt, hvor depågældende dokumenter eller oplysninger udveksles mellem et ministeri-ums departement og dets underordnede myndigheder eller mellem forskel-lige ministerier, er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil fåbehov for embedsværkets rådgivning og bistand.Som anført i bemærkningerne til § 24, vil der således fortsat gælde det al-mindelige udgangspunkt, at udveksling af internt materiale mellem for-skellige forvaltningsmyndigheder i forbindelse med udførelsen af opgaver,der ikke vedrører ministerbetjening, bevirker, at materialet bliver undergi-vet aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige regler, jf. lovforslagets§ 23, stk. 2.Det er ligeledes i bemærkningerne til § 24 anført, at det afgørende for, omet dokument eller en oplysning, der udveksles mellem f.eks. to ministerieri § 24, stk. 1’s forstand sker i forbindelse med ministerbetjening, er, omudvekslingen sker i en sammenhæng og på et tidspunkt, hvor der er kon-kret grund til at antage, at ministeren har eller vil få behov for embedsvær-kets rådgivning og bistand.Det er i den forbindelse i pkt. 4.14.3 i lovforslagets almindelige bemærk-ninger – med henvisning til den nævnte politiske aftale – præciseret, at derskal mere til end løse forventninger om, at ministeren muligvis kan få be-6

hov for bistand fra embedsværket, før § 24 kan finde anvendelse, og at be-stemmelsen kun kan bruges, hvis betingelsen om ministerens behov varopfyldt, da dokumentet blev sendt til f.eks. et andet ministerium.Det vil dog – som anført i bemærkningerne til § 24 – uden videre kunnelægges til grund, at ministeren har brug for rådgivning og bistand, såfremtudvekslingen af dokumenter mellem to forskellige forvaltningsmyndighe-der sker i et tilfælde, hvor ministeren selv eller ministersekretariatet på mi-nisterens vegne har bedt embedsværket f.eks. undersøge eller overveje etspørgsmål. I mange tilfælde vil der imidlertid ikke foreligge en konkret”bestilling” fra ministeren, og ved vurderingen af, om det må forventes, atder vil opstå et behov for at yde ministeren bistand mv., må der i stedet forlægges vægt på, om ministeren i den konkrete sammenhæng erfarings-mæssigt får brug for embedsværkets bistand, eller om det i øvrigt ud frasagens mere eller mindre politiske karakter må forventes, at ministeren fårbrug herfor.Det er i bemærkningerne til § 24 anført, at bestemmelsen i § 24, stk. 1,skal fortolkes og anvendes restriktivt, og i tilfælde, hvor der foreliggertvivl om, hvorvidt bestemmelsen finder anvendelse, skal der lægges vægtpå, om hensynet til den interne og politiske beslutningsproces taler for, atde pågældende dokumenter eller oplysninger kan undtages fra retten tilaktindsigt. Bestemmelsen finder således anvendelse, hvor udvekslingensker i forbindelse med det, der kan betegnes ”den politiske” ministerbetje-ning.Det anførte i bemærkningerne til § 24 er på linje med det, som en enig Of-fentlighedskommission har anført i betænkning nr. 1510/2009, side 599 ff.og side 978.Som eksempler på opgaver, der vil være omfattet af bestemmelsen om mi-nisterbetjening, er i bemærkningerne til § 24 (og på side 978 i Offentlig-hedskommissionens betænkning) nævnt bl.a. embedsværkets rådgivning afministeren om mulige politiske problemer i en sag samt løsningen heraf,embedsværkets bistand i forbindelse med forberedelse af forhandlingermed f.eks. andre ministerier eller oppositionen, embedsværkets bistand iforbindelse med ministerens deltagelse i en forespørgselsdebat eller etsamråd i Folketinget, embedsværkets bistand i forbindelse med ministe-rens deltagelse i et telefonisk eller ”fysisk” møde med andre ministre, em-bedsværkets udarbejdelse af lovforslag og besvarelse af folketingsspørgs-mål samt embedsværkets bistand i forbindelse med forberedelse og iværk-7

sættelse af politiske initiativer som politikoplæg, reformprogrammer,handlingsplaner og idékataloger. Eksempler på bestemmelsens anvendelsefindes i øvrigt i pkt. 4.14.4.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger.Mens § 24, nr. 1 sikrer en udvidet beskyttelse af samarbejdet mellem etministeriums departement og dets underordnede myndigheder, sikrer be-stemmelsen i nr. 2 en udvidet beskyttelse af samarbejdet ”på tværs” mel-lem ministerierne. Bestemmelserne i enten nr. 1 eller 2 kan – når betingel-serne i øvrigt er opfyldt – finde anvendelse på udveksling af dokumentermellem a) to ministeriers departementer, b) et ministeriums departementog en myndighed underordnet det pågældende ministerium, c) myndighe-der (f.eks. to styrelser) underordnet det samme ministerium, d) et ministe-riums departement og en myndighed underordnet et andet ministerium(f.eks. et andet departements underliggende styrelse), samt e) myndigheder(f.eks. to styrelser), der er underordnet hvert sit ministerium. Det er i øv-rigt i bemærkningerne til § 24 forudsat, at udveksling af interne dokumen-ter og oplysninger mellem ministre efter omstændighederne kan være om-fattet af § 24, stk. 1. Der sigtes hermed til situationer, hvor de samme do-kumenter og oplysninger ville kunne undtages fra aktindsigt efter bestem-melsen i § 24, stk. 1, nr. 2, hvis disse dokumenter og oplysninger var ud-vekslet mellem embedsmænd i forskellige ministerier i forbindelse medministerbetjening.

3.4.

Det følger af lovforslagets § 27, nr. 2 (den såkaldte folketingspoliti-kerregel), at retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der udarbejdesog udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse medsager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces.Som anført i bemærkningerne til § 27, nr. 2, tilsigter bestemmelsen at be-skytte det behov, en minister har for i fortrolighed at udveksle synspunktermed folketingsmedlemmer, herunder ordførerne for partierne, i forbindelsemed f.eks. forberedelsen af et lovforslag. Folketingsmedlemmerne modta-ger i praksis som led i deres virke i visse tilfælde dokumenter fra de enkel-te ministre, der indeholder oplysninger og synspunkter om f.eks., hvilkepolitiske tiltag regeringen overvejer at tage initiativ til, og det er i den for-bindelse, at der er behov for, at en minister i fortrolighed kan udveksle do-kumenter. Bestemmelsen skal medvirke til, at ministre i fortrolighed kansende dokumenter til folketingsmedlemmerne om mulige politiske initiati-ver, og bestemmelsen, der har et snævert anvendelsesområde, knytter sigtil en allerede foreliggende praksis, hvorefter de relevante partiers ordføre-re inddrages i den politiske beslutningsproces. Bestemmelsen indebærer, at8

(interne) dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre ogfolketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller andentilsvarende politisk proces, ikke er omfattet af retten til aktindsigt.Udtrykket ”sager om lovgivning” omfatter – som anført i bemærkningernetil § 27, nr. 2 – bl.a. drøftelser mellem en minister og de respektive rege-ringsordførere om, hvorvidt et lovindgreb skal gennemføres. Dokumenter,der udarbejdes og udveksles i forbindelse med møder mellem en ministerog folketingsmedlemmer, herunder medlemmer af oppositionspartierne,om lovforslag vil også være omfattet af bestemmelsen. Som udgangspunktmå det for anvendelsen af denne del af bestemmelsen kræves, at det lov-givningsprojekt, der f.eks. afholdes et møde om, er af et bestemt, relativtpræcist angivet indhold særligt i henseende til, hvilke emner der søges re-guleret.Med udtrykket ”anden tilsvarende politisk proces” sigtes til andre sagerom politiske forhandlinger end sager om lovgivning. Dette omfatter sager,der kan vise sig at ende med et lovgivningsinitiativ, men hvor der på tids-punktet for behandlingen af aktindsigtsbegæringen ikke kan siges at fore-ligge et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist indhold. Også sa-ger om politiske forhandlinger, der kan udmønte sig i andre former for ge-nerelle politiske initiativer end lovgivning, er omfattet. Forudsætningenfor, at denne del af bestemmelsen finder anvendelse, er – i lighed med an-vendelsen af bestemmelsens led om ”sager om lovgivning” – at der fore-ligger et politisk ”projekt” af et bestemt, relativt præcist angivet indhold.Som anført i bemærkningerne til § 27, nr. 2 – og i overensstemmelse medden politiske aftale, der er nævnt ovenfor under pkt. 3.3.1 – kan bestem-melsen således ikke anvendes til at undtage dokumenter fra aktindsigt, nårdet politiske initiativ, der udveksles dokumenter om, er af en mere løs ka-rakter. Bestemmelsen finder heller ikke anvendelse i forbindelse med mi-nistres drøftelser med folketingsmedlemmer af forhold, der kan betegnessom ”egentlige administrative anliggender”. Herved sigtes til anliggender,der ikke som sådan vedrører spørgsmålet om forberedelsen eller den videreudvikling af politiske initiativer eller lignende. Som eksempel herpå kannævnes det tilfælde, hvor en minister afholder et møde med folketings-medlemmer med henblik på at orientere de pågældende om en forvalt-ningsafgørelse, der er eller vil blive truffet af ministeren på baggrund afden gældende lovgivning. Bestemmelsen kan heller ikke anvendes til atundtage dokumenter, der udveksles mellem ministre og Folketinget og dets

udvalg, f.eks. i forhold til interne dokumenter, der af en minister fremsen-des til et folketingsudvalg i forbindelse med behandlingen af et lovforslag.Det er i bemærkningerne til § 27, nr. 2, endvidere anført, at alene de do-kumenter, der af en forvaltningsmyndighed udarbejdes med henblik på ud-veksling mellem ministre og folketingsmedlemmer i sager om lovgivningeller anden tilsvarende politisk proces, er omfattet af bestemmelsen. Et (in-ternt) dokument, der ikke er udarbejdet med henblik på udveksling mellemministre og folketingsmedlemmer i sager om lovgivning eller anden tilsva-rende politisk proces, men som udleveres eller i øvrigt indgår i sådannesager, kan ikke undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen. Afgørende er,om dokumentet er udarbejdet med henblik på udveksling mellem ministreog folketingsmedlemmer i sager om lovgivning eller anden tilsvarende po-litisk proces. Det skal bemærkes, at bestemmelsen også omfatter den situa-tion, hvor en embedsmand efter aftale med ministeren – som en praktiskforanstaltning – sender sådanne dokumenter til et folketingsmedlem.Det er i bemærkningerne til bestemmelsen – i overensstemmelse med dennævnte politiske aftale – præciseret, at relevante oplysninger om sagensfaktiske grundlag og oplysninger om eksterne faglige vurderinger samtvisse interne faglige vurderinger, der foreligger i endelig form vil skulleudleveres i overensstemmelse med ekstraheringspligten i lovforslagets §§28 og 29.

3.5.

For at understrege, at ministerbetjeningsreglen i lovforslagets § 24skal fortolkes og anvendes restriktivt, og at den såkaldte folketingspoliti-kerregel i lovforslagets § 27, nr. 2, skal have et snævert anvendelsesområ-de og kun kan anvendes i bestemte, afgrænsede tilfælde, har regeringen,Venstre og Konservative i tilknytning til den politiske aftale, der er nævntunder pkt. 3.3, supplerende aftalt, at der skal foretages et grundigt eftersynaf de to nævnte regler, når den nye offentlighedslov har været i kraft i treår. Aftaleparterne vil derfor via Folketingets Retsudvalg, når de pågælden-de regler har været i kraft i tre år, anmode Folketingets Ombudsmand om –på baggrund af de sager ombudsmanden har behandlet i den pågældendeperiode – at redegøre for, om praksis er i overensstemmelse med de nævn-te regler i den nye offentlighedslov. Der henvises herom nærmere til pkt. 5i besvarelsen af spørgsmål nr. 37 vedrørende lovforslaget.

3.6.

Det følger af lovforslagets § 28, stk. 1, at retten til aktindsigt i doku-menter omfattet af bl.a. § 24 og § 27, nr. 2, uanset disse bestemmelser om-fatter oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysninger-10

ne er relevante for sagen. Det samme gælder oplysninger om eksterne fag-lige vurderinger, som findes i dokumenter, der er omfattet af sådanne do-kumenter, jf. dog § 28, stk. 2.Som anført i bemærkningerne til § 28 er det afgørende for, om en oplys-ning skal ekstraheres efter bestemmelsen i stk. 1, 1. pkt. (om oplysningerom sagens faktiske grundlag) – i lighed med, hvad der følger af gældenderet – om der er tale om egentlige faktuelle oplysninger eller andre oplys-ninger, der bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller iøvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiskegrundlag. Der er i bemærkningerne til bestemmelsen givet nogle eksem-pler på oplysninger af denne karakter.Som ligeledes anført i bemærkningerne til § 28 er det en betingelse for, atekstraheringspligten indtræder, at oplysningerne er ”relevante” for sagen.Dette indebærer, at det ikke blot vil være de oplysninger om sagens fakti-ske grundlag, som en myndighed har lagt til grund for sin beslutning i ensag, som skal ekstraheres, men at også faktiske oplysninger, der er indgåeti sagen, og som taler imod myndighedens beslutning, skal ekstraheres. Be-dømmelsen af, om en oplysning om en sags faktiske grundlag er af rele-vans for sagen, afhænger af en konkret vurdering i det enkelte tilfælde.Den nævnte relevansvurdering skal foretages i forhold til det tidspunkt,hvor aktindsigten begæres.Det er en yderligere betingelse for, at ekstraheringspligten indtræder, atoplysningerne er relevante ”for sagen”. Med dette udtryk sigtes til de for-valtningssager, som kan siges at vedrøre en forvaltningsmyndigheds ind-holdsmæssige virksomhed, hvilket står i modsætning til den mere prakti-ske virksomhed, som udøves for at understøtte forvaltningens indholds-mæssige virksomhed. Der er i bemærkningerne til § 28 angivet nogle ek-sempler på det anførte.Lovforslagets § 28, stk. 1, 2. pkt., fastsætter desuden en pligt til at meddeleaktindsigt efter lovens almindelige regler i eksterne faglige vurderinger.Bestemmelsen tager navnlig sigte på eksterne faglige vurderinger, der ermeddelt en myndighed mv. mundtligt, og som er indeholdt i de i bestem-melsen angivne dokumenttyper. Det er også i forhold til eksterne fagligevurderinger en betingelse for ekstrahering, at de pågældende vurderingerer relevante for sagen.

Det er anført i bemærkningerne til § 28, at ved en faglig vurdering forståsen vurdering, der er foretaget af en person, institution eller myndighed,som på grund af sin faglige viden og indsigt har særlige forudsætninger forat udtale sig om et bestemt spørgsmål. Der henvises i øvrigt om bestem-melsens rækkevidde og eksempler på dens anvendelse til bemærkningernetil bestemmelsen.

3.7.

Efter lovforslagets § 29, stk. 1, 1. pkt., omfatter retten til aktindsigt idokumenter omfattet af bl.a. § 24, stk. 1, og § 27, nr. 2, uanset disse be-stemmelser, desuden oplysninger om interne faglige vurderinger i endeligform, i det omfang oplysningerne indgår i en sag om et fremsat lovforslageller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende, jf. dog §29, stk. 2, jf. § 28, stk. 2. Det gælder dog efter § 29, stk. 1, 2. pkt., ikke op-lysninger om interne faglige vurderinger, som findes i dokumenter, der erudarbejdet til brug for ministerrådgivning eller rådgivning af formandska-bet for KL og Danske Regioner.Som anført i bemærkningerne til § 29 er baggrunden for bestemmelsen i §29, stk. 1, 1. pkt., at hensynet til den demokratiske proces – som er et af deoverordnede hensyn, der ligger bag offentlighedsprincippet – taler for, atder er offentlighed omkring interne faglige vurderinger, der indgår i deomfattede sager, idet befolkningen, medierne og politikerne derved kan ta-ge stilling til og drøfte det offentliggjorte (fremsatte) lovforslag mv. på defaglige præmisser, som forvaltningsmyndigheden baserer forslaget mv. på.Det er i bemærkningerne til bestemmelsen nærmere anført, at ved en fagligvurdering forstås – i lighed med det tilsvarende udtryk i lovforslagets § 28,stk. 1, 2. pkt., jf. pkt. 3.3.1 ovenfor – en vurdering, der er foretaget af enperson, institution eller myndighed, som på grund af sin faglige viden ogindsigt har særlige forudsætninger for at udtale sig om et bestemt spørgs-mål. En faglig vurdering i bestemmelsens forstand omfatter således ogsåden kollektive, embedsmæssige særlige indsigt, der oparbejdes (i myndig-heden) som følge af en kontinuerlig beskæftigelse med særlige områder.Der er i bemærkningerne til bestemmelsen givet en række nærmere ek-sempler på, hvad der i denne sammenhæng kan anses for faglige vurderin-ger. Det er i tilknytning hertil anført, at det i et vist omfang vil være van-skeligt at undgå, at interne faglige vurderinger i f.eks. et internt dokumenter integreret med politisk præget rådgivning. I det omfang dette er tilfæl-det, vil der ikke skulle foretages ekstrahering af de faglige vurderinger ef-ter stk. 1, 1. pkt. Der vil heller ikke skulle foretages ekstrahering af internefaglige vurderinger, i det omfang disse vil afspejle de politisk-strategiske12

overvejelser, som den pågældende forvaltningsmyndighed har foretaget iløbet af sagens behandling.Det er en betingelse for at få aktindsigt i en intern faglig vurdering, at denforeligger i endelig form, hvilket beror på, at hensynet til den interne be-slutningsproces i almindelighed vil tale imod, at der meddeles aktindsigt iforeløbige interne faglige vurderinger. I bemærkningerne til lovforslagets§ 29 er det anført, at en intern faglig vurdering vil foreligge i endelig form,hvis myndigheden har anvendt den i forbindelse med myndighedens be-slutning i en sag, eller hvis vurderingen har en sådan form, at den er klar til(endelig) udsendelse eller offentliggørelse. Det vil herudover i almindelig-hed kunne lægges til grund, at en intern faglig vurdering foreligger i ende-lig form, hvis den er blevet (endeligt) godkendt af den øverst fagligt an-svarlige person for det pågældende område inden for vedkommende for-valtningsmyndighed, eller hvis det i øvrigt fremgår, at den faglige vurde-ring faktisk er tillagt betydning.Som anført i bemærkningerne til § 29 er det en betingelse for at få aktind-sigt i en intern faglig vurdering, at den ”indgår” i en sag om udarbejdelseaf et lovforslag, en redegørelse, en handlingsplan eller lignende. Der skalsåledes være en sådan nærmere og konkret sammenhæng til sagen, at op-lysningerne må anses for at indgå i den pågældende sag. Der er ikke taleom en udtømmende opregning af de initiativer, der er omfattet af bestem-melsen, og som andre eksempler nævnes i bemærkningerne til bestemmel-sen sager om udarbejdelse af generelle administrative forskrifter som be-kendtgørelser og cirkulærer. Bestemmelsen tager således sigte på at giveoffentligheden indsigt i de interne faglige vurderinger, der knytter sig tilpolitiske initiativer.Det fremgår endvidere af bemærkningerne til lovforslagets § 29, at det eren forudsætning, for at et politisk initiativ er omfattet af bestemmelsen istk. 1, 1. pkt., at det pågældende initiativ har fået et vist konkret indhold ogfast karakter. Omfattet af bestemmelsen vil således i almindelighed kunvære et initiativ, der meldes skriftligt ud. Derimod vil mere generelle eller”løse” udmeldinger om politiske initiativer, som f.eks. regeringen ønskerat tage, falde uden for.Det følger af lovforslagets § 29, stk. 1, 2. pkt., 1. led, at der ikke er ret tilaktindsigt i interne faglige vurderinger, som er indeholdt i dokumenter, derer udarbejdet til brug for ministerrådgivning. Det er i bemærkningerne tilbestemmelsen anført, at baggrunden for bestemmelsen er, at en efterføl-13

gende adgang til aktindsigt i den faglige rådgivning, der er indeholdt i etministerrådgivningsdokument, i sig selv må antages at kunne begrænseministerens politiske ”råderum”, ligesom efterfølgende offentlighed omindholdet af ministerrådgivningsdokumenter vil begrænse embedsværketsfrihed i forhold til den faglige rådgivning, hvilket vil kunne føre til en for-ringelse af den faglige rådgivning, som ministeren modtager fra embeds-værket. Der er således et helt særligt behov for fortrolighed i forbindelsemed den direkte ministerrådgivning. Formålet med bestemmelsen er påden baggrund at opretholde den fulde fortrolighed om overvejelserne i deninderste politiske beslutningsproces og den inderste regeringsproces, lige-som bestemmelsen skal sikre kvaliteten i den rådgivning, som embedsvær-ket yder regeringen og dens ministre.Det er i bemærkningerne til bestemmelsen anført, at det afgørende for, omet dokument er omfattet af bestemmelsen i § 29, stk. 1, 2. pkt., er, om do-kumentet er udarbejdet med henblik på at skulle tjene som grundlag forden direkte ministerrådgivning. Et sådant dokument kan tage sigte på atrådgive en enkelt eller flere forskellige ministre, og således vil bl.a. doku-menter, der udarbejdes til Regeringens Økonomiske Udvalg, RegeringensKoordinations Udvalg eller Regeringens Udenrigspolitiske Udvalg, væreomfattet af bestemmelsen. Det er i bemærkningerne til bestemmelsen end-videre anført, at i tilfælde, hvor der foreligger tvivl om, hvorvidt bestem-melsen finder anvendelse, skal der lægges vægt på, om hensynet til den in-derste politiske beslutningsproces eller den inderste regeringsproces talerfor, at der i forhold til dokumentet opretholdes den fulde fortrolighed.

4.

For så vidt angår adgangen til aktindsigt i de enkelte dokumenter, somer vedlagt henvendelsen fra Emil Ellesøe Ditzel, henvises nærmere til densamtidige besvarelse af spørgsmål nr. 19-36 vedrørende lovforslaget.Det bemærkes i den forbindelse, at Justitsministeriet ikke har mulighed forat foretage en tilbundsgående vurdering af, i hvilket omfang der efter lov-forslaget vil være ret til aktindsigt i samtlige de enkelte dokumenter og op-lysninger. Der er således bl.a. ikke foretaget en vurdering af, om dokumen-terne indeholder oplysninger, som kan undtages fra retten til aktindsigt ef-ter lovforslagets § 32, stk. 1, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænsesaf hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet tilandre lande eller internationale organisationer, i det omfang fortrolighedfølger af EU-retlige eller folkeretlige forpligtelser eller lignende, eller lov-forslagets § 32, stk. 2, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses i detomfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til rigets14

udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande ellerinternationale organisationer. Der er heller ikke foretaget en vurdering af,om dokumenterne indeholder oplysninger, som vil kunne undtages fra ret-ten til aktindsigt efter bestemmelserne i lovforslagets § 33, herunder omoplysninger efter omstændigheder i særlige tilfælde vil kunne undtages fraretten til aktindsigt efter lovforslagets § 33, nr. 5, hvorefter retten til akt-indsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse afvæsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmelighol-delse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.Det bemærkes endelig, at selv om et dokument måtte kunne undtages fraretten til aktindsigt i medfør af en af lovforslagets undtagelsesbestemmel-ser, vil vedkommende myndighed have pligt til at overveje, om der kan gi-ves aktindsigt i dokumentet og oplysninger heri efter meroffent-lighedsprincippet, jf. lovforslagets 14. Meroffentlighedsprincippet indebæ-rer, at der i det konkrete tilfælde, hvor der ikke foreligger et reelt og sagligtbehov for at undtage dokumenter eller oplysninger fra retten til aktindsigt,kan meddeles aktindsigt, uanset at de pågældende dokumenter og oplys-ninger formelt set kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovensundtagelsesbestemmelser, jf. pkt. 4.6.1.1 i lovforslagets almindelige be-mærkninger. Dette beror på en konkret vurdering, som den myndighed, derhar dokumenterne i sin besiddelse skal foretage, og denne vurdering vil ef-ter Justitsministeriets opfattelse bl.a. kunne afhænge af, hvornår en an-modning om aktindsigt i dokumentet fremsættes.