Spørgsmål nr. 52 vedrørende forslag til lov om offentlighed i forvalt-

ningen (L 144):

”Vil ministeren nævne konkrete eksempler på, at den gældendelov om offentlighed i forvaltningen ikke i tilstrækkelig grad,har givet ministeren ”et fortroligt rum” at arbejde i som mini-ster, jf. artiklen ”Hvad er det, vi ikke må få at vide?”www.jyllands-posten.dk den 7. april 2013?

Svar:

1.

Tværgående love, herunder offentlighedsloven, der generelt regulererforholdene på et bestemt område som f.eks. adgangen til dokumenter mv. iden offentlige forvaltning, bygger på mere generelle og principielle over-vejelser.Da den daværende regering i 2002 nedsatte Offentlighedskommissionen,var rammerne for kommissionens arbejde bl.a. beskrevet således:”Det overordnede sigte skal være at udbygge lovens grundlæggende prin-cip om åbenhed og demokratisk kontrol med den offentlige forvaltning ogi den forbindelse tilpasse loven til nutidens forhold, herunder i relation tilden udvikling, der har fundet sted med hensyn til bl.a. statslige selskaber,udlicitering, digitalisering samt nye og ændrede samarbejdsstrukturer iforvaltningen.

[…] I de senere år har der ved en række lejligheder været rejst spørgsmålom en generel revision af offentlighedsloven. Det er bl.a. sket ved hen-vendelser og diskussionsoplæg fra medierne og deres sammenslutningerog i forbindelse med behandlingen i Folketinget af forslag til folketings-beslutninger mv.[…]følgende problemstillinger nævnes:• Efter offentlighedslovens § 7 er interne arbejdsdokumenter som ud-gangspunkt undtaget fra retten til aktindsigt. Baggrunden herfor er hensy-net til myndighedernes interne beslutningsproces.Brevveksling mellem forskellige myndigheder kan ikke undtages som in-terne arbejdsdokumenter. Det betyder f.eks., at brevveksling mellem for-skellige ministerier som udgangspunkt er undergivet aktindsigt. Det sam-me gælder i almindelighed brevveksling mellem et ministeriums departe-ment på den ene side og dets styrelser og direktorater på den anden side.I lyset af den udvikling, som der i de senere år har været i centraladmini-strationens samarbejdsstrukturer – og som bl.a. har medført en øget an-vendelse af mere smidige tværministerielle samarbejdsformer samt enøget inddragelse af direktoraters og styrelsers ekspertise i forbindelse medbehandlingen af generelle projekter og sagskomplekser – har der underti-2

den været rejst spørgsmål om, hvorvidt offentlighedsloven fortsat yderden fornødne beskyttelse af hensynet til den interne beslutningsproces, dersom nævnt ligger bag den gældende bestemmelse i § 7.[…]Det er nu 15 år siden, at offentlighedsloven trådte i kraft, og lovenfungerer i dag i et samfund, der på en række områder er meget forskelligtfra det, som loven blev til i.Bl.a. som følge heraf har der jævnligt været peget på spørgsmål og pro-blemstillinger af central betydning i forhold til loven, og også i myndig-hedernes praksis har loven på væsentlige områder givet anledning tiltvivlsspørgsmål og overvejelser.”

2.

Det følger af lovforslagets § 24, stk. 1, at retten til aktindsigt ikke omfat-ter interne dokumenter og oplysninger, der udveksles på et tidspunkt, hvorder er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov forembedsværkets rådgivning og bistand, mellem et ministeriums departe-ment og dets underordnede myndigheder eller forskellige ministerier.Af den foreslåede bestemmelses stk. 2 fremgår, at oplysninger om sagensfaktiske grundlag mv. efter reglerne i §§ 28 og 29 er omfattet af retten tilaktindsigt efter lovens almindelige regler uanset bestemmelsens stk. 1.Det følger af stk. 3 i den foreslåede bestemmelse, at selv om det må anta-ges, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning ogbistand i forbindelse med den pågældende sag mv., gælder bestemmelsensstk. 1 ikke i sager, hvori der er eller vil blive truffet en konkret afgørelse afen forvaltningsmyndighed, i sager om indgåelse af kontraktforhold og iforbindelse med et ministeriums udførelse af kontrol- eller tilsynsopgaver.

3.

Om baggrunden for den foreslåede bestemmelse i lovforslagets § 24 kander henvises til pkt. 4.14.4.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger,hvor det er anført, at der i forhold til den rådgivning og bistand, som em-bedsværket yder ministeren som led i den politiske ministerbetjening, efterJustitsministeriets opfattelse er et særligt behov for, at rådgivningen og bi-standen kan gives fortroligt, således at ministeren bl.a. kan udvikle idéer,forberede politiske initiativer, overveje forskellige politiske alternativermv., uden at disse overvejelser skal være undergivet offentlighed.Beskyttelse af den interne og politiske beslutningsproces er allerede i dengældende offentlighedslov anerkendt som beskyttelsesværdige hensyn, ogbeskyttelsen må anses for at være en væsentlig forudsætning for, at mini-steren – der indgår i en regering, som hviler på et parlamentarisk og demo-kratisk valgt grundlag – kan modtage en tilstrækkelig kvalificeret rådgiv-3

ning og bistand fra embedsværket og på hensigtsmæssig måde varetage si-ne funktioner som regeringspolitiker.I den forbindelse bemærkes, at den politiske rådgivning og bistand, somministeren modtager fra sine egne embedsfolk – det vil sige de embeds-folk, der er ansat i det pågældende departement – er beskyttet i medfør afden gældende bestemmelse i offentlighedslovens § 7, hvorefter retten tilaktindsigt ikke omfatter interne arbejdsdokumenter. Derimod er de bidragtil den politiske rådgivning og bistand af ministeren, som stammer fra”eksterne” embedsfolk, herunder embedsfolk i styrelser på ministerietseget område, i almindelighed ikke beskyttet.Der skal i den sammenhæng peges på, at styrelser og direktorater i langtvidere omfang end ved offentlighedslovens gennemførelse i 1985 vareta-ger og deltager i behandlingen af ministerrelaterede opgaver, herunder sa-ger om udvikling og fastlæggelse af regeringens politik og i sekretariatsbe-tjeningen af ministeren. Dette var opgaver, der tidligere i meget vidt om-fang alene blev varetaget af departementerne.Der kan herudover henvises til, at der under hensyn til kompleksiteten afde problemstillinger, der præger den politiske dagsorden, er sket en nød-vendig udvikling i samarbejdet mellem de enkelte ministerier om sager ogbeslutninger af politisk karakter. Der kan i den forbindelse henvises til side595ff. i Offentlighedskommissionens betænkning, hvor kommissionen an-fører, at en tilfredsstillende behandling af de komplekse problemstillingernødvendiggør en sammenhængende indsats inden for flere forskellige mi-nisteriers ressort, hvilket indebærer, at koordination og samarbejde er på-krævet mellem ministerierne indbyrdes. Som eksempel nævnes, at en inte-gration af indvandrere og flygtninge alene kan lykkes, hvis der sker ensammenhængende og koordineret indsats på forskellige ministeriers res-sort. Overvejelser om politiske initiativer og tiltag inden for dette områdevil således efter omstændighederne kræve et samarbejde med hensyn tilbolig-, erhvervs-, arbejdsmarkeds-, undervisnings-, social-, rets- og ud-giftspolitik.Der kan også peges på, at beskyttelsen i den gældende offentlighedslov afden politiske beslutningsproces til dels bygger på, at denne proces foregår iforbindelse med et lovgivningsprojekt, jf. offentlighedslovens § 2, stk. 1,2. pkt., og § 10, nr. 2. Den politiske beslutningsproces er imidlertid i dag ihøjere grad end i 1985 knyttet til andet end lovgivningsinitiativer, og den

politiske beslutningsproces indledes af bl.a. den grund i videre omfang endi 1985, før der foreligger et egentligt lovgivningsprojekt.Den gældende offentlighedslov findes på denne baggrund ikke (længere)at yde den fornødne beskyttelse af den interne og politiske beslutningspro-ces på ministerielt niveau.Det er imidlertid samtidig af væsentlig betydning, at offentlighedslovenfortsat sikrer størst mulig åbenhed i forvaltningen, hvilket bl.a. skal ses ilyset af, at offentlighedsloven er et centralt redskab for pressen i dens ar-bejde med at kontrollere den offentlige forvaltning og formidle informati-oner herom til offentligheden, og for befolkningen i almindelighed i for-hold til at kunne få indsigt i forvaltningens virke.Den foreslåede bestemmelse om beskyttelse af den interne og politiske be-slutningsproces på ministerielt niveau bør derfor alene omfatte de tilfælde,hvor politiske interesser i praksis gør sig gældende, og lovforslagets § 24,stk. 3, hvorefter ”ministerbetjeningsundtagelsen” i stk. 1 ikke gælder i for-hold til sager om konkrete forvaltningsafgørelser, indgåelse af kontrakterog udførelse af kontrol- eller tilsynsopgaver, er således affattet i overens-stemmelse hermed.

4.

Jeg kan i forlængelse heraf henvise til det, som jeg gav udtryk for i mitindlæg på Retsudvalgets høring om forslaget til ny offentlighedslov, ons-dag den 17. april 2013 i Landstingssalen – og hvor jeg bl.a. sagde følgen-de:”Bestemmelsen om ministerbetjening i § 24 er naturligvis central i debat-ten.Som Offentlighedskommissionen peger på, er baggrunden for bestemmel-sen det fortrolige rum, som der skal være mellem en minister og embeds-mændene.Hvorfor er det vigtigt?Det er det, fordi det er ordningen i det danske folkestyre, at en minister be-tjenes af embedsmændene, der som bekendt skal være partipolitisk neutralei deres rådgivning.Man kan sige, at politik og faglighed mødes i ministerierne. I et konstruk-tivt samspil mellem ministeren og embedsmændene skal der findes frem tilbud på løsninger på vores samfundsudfordringer, som så på et eller andettidspunkt præsenteres for offentligheden, og i nogle tilfælde munder detogså ud i lovforslag.5

I den fase, hvor der skal ske en udformning af, hvilke initiativer ministerenog regeringen skal tage på et bestemt område, er der behov for et rum, hvorman så at sige kan tænke frit.Det kan ske, at en minister skyder forslag ned, som embedsmændenekommer med. Ligesom embedsmændene også kan komme med indsigelserog forslag over for ministeren og dermed sikre fagligheden og saglighedeni det initiativ, der er under overvejelse.Kritikerne spørger, hvorfor offentligheden skal holdes ude af dette maskin-rum?Svaret er, at der både for ministeren og for embedsmændene er behov for etrum for at trykprøve idéer i det, man kan kalde for produktudviklingsfasen.Det handler grundlæggende om at finde de bedst mulige løsninger på ud-fordringerne i vores samfund, og så skal man kunne tænke frit.Hvis industriministeren i 1985 ønskede at tage et politisk initiativ på konkur-renceområdet, så ville ministeren bede kontorchefen for det relevante kontorom at lave et oplæg. Et sådant oplæg vil være af intern karakter, da det ikkehar været ude af huset. Der vil derfor ikke være aktindsigt i et sådant oplæg.Hverken efter den gældende lov eller efter det fremsatte lovforslag.Hvis erhvervs- og vækstministeren i dag ønsker at tage et politisk initiativ påkonkurrenceområdet, vil ekspertisen i høj grad være i Konkurrence- og For-brugerstyrelsen, der ikke er en del af Erhvervs- og Vækstministeriets departe-ment.Da styrelsen og departementet er to forskellige myndigheder, mister et doku-ment sin interne karakter ved at gå fra styrelsen til departementet.På mange ministerområder som f.eks. Erhvervs- og Vækstministeriets områdeer det i dag styrelserne, der har en særlig viden og ekspertise på bestemte om-råder. Der er gennem de seneste årtier i vidt omfang sket en decentralisering,sådan at f.eks. forberedelse af lovgivning er lagt ud i styrelserne.Der er således flyttet medarbejderne, der besidder den nødvendige sagkund-skab, fra departementerne til styrelserne. Altså løses i en del tilfælde den op-gave, som tidligere blev håndteret i departementet, nu i styrelserne. Det vil alt-så sige, at den kontorchef som i 1985 sad i det daværende Industriministeriummåske i dag sidder i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.Den nuværende offentlighedslov tager ikke højde for denne udvikling i cen-traladministrationen.Selv om det er præcis den samme rådgivning, som den pågældende kontorchefyder, og præcis det samme behov, som ministeren har for et fortroligt rum,hvor idéer frit kan udveksles, så behandles de to situationer ikke ens efter dennuværende offentlighedslov. Det er bl.a. denne ”skævhed”, som vi med dennye offentlighedslov gør op med. Med andre ord indretter vi loven efter defaktiske forhold i 2013.Som et andet eksempel kan jeg nævne behovet for, at jeg som justitsministerfår det nødvendige faglige input fra Rigspolitiet. Det gælder f.eks. i forhold tilpolitiske udspil om en ny politiaftale, bekæmpelse af bandekriminalitet og be-kæmpelse af organiseret kriminalitet.6

Hvis man med sådanne udspil skal finde den bedste løsning, skal det være mu-ligt for Rigspolitiet at komme med en bred vifte af forskellige forslag – ogsåselv om de måske ikke er helt gennemtænkte. Det skal også være muligt forministeren at skyde en idé fra Rigspolitiet ned uden, at det kommer til offent-lighedens kendskab.Et tredje eksempel er, hvis beskæftigelsesministeren beder sine embedsmændom at komme med et oplæg til en arbejdsmarkedsreform. Også i et sådant til-fælde er det selvfølgelig nødvendigt, at alle idéer kommer på bordet.Forberedelsen af et sådant udspil vil kræve, at Beskæftigelsesministeriet ind-henter en række bidrag fra Arbejdsmarkedsstyrelsen og Styrelsen for Fasthol-delse og Rekruttering, som begge er styrelser under Beskæftigelsesministeriet.Det er nemlig her, at en del af den faglige ekspertise findes.Forberedelsen af udspillet vil formentlig også kræve, at der ret hurtigt indledesen dialog med Finansministeriet, der har en særlig ekspertise på det økonomi-ske område og overblikket over regeringens samlede økonomiske politik.Jeg tror, at alle kan forstå, at det kan skabe vanskeligheder både for den på-gældende embedsmand og især for ministeren, hvis der er mulighed for akt-indsigt i sådanne helt foreløbige overvejelser og løse tanker.”

5.

For mig handler det om følgende principielle spørgsmål: Bør der væredet fortrolige rum, som jeg har beskrevet ovenfor, og som jeg har redegjortfor, hvorfor regeringen, Venstre og Konservative finder, at der er behovfor.Det drejer sig altså om principper – og ikke om konkrete eksempler. Detvar også sådanne generelle overvejelser, som Offentlighedskommissionengjorde sig, og som førte til, at et enigt udvalg anbefalede en bestemmelse,der beskytter det behov, der kan være i forhold til den rådgivning og bi-stand, som embedsværket yder ministeren som led i den politiske mini-sterbetjening.

6.

Samtidig vil jeg også nævne, at med det formål at understrege, at bl.a.ministerbetjeningsreglen i lovforslagets § 24 skal fortolkes og anvendesrestriktivt har regeringen, Venstre og Konservative i tilknytning til den po-litiske aftale om en ny offentlighedslov, som blev indgået den 3. oktober2012, supplerende aftalt, at der skal foretages et grundigt eftersyn af de tonævnte regler, når den nye offentlighedslov har været i kraft i tre år.Det følger således af supplementet til den politiske aftale, at aftaleparterneer enige om, at der skal gennemføres en evaluering af de nævnte reglermed henblik på at få belyst, om praksis er i overensstemmelse med lovens7

hensyn til at beskytte den interne, politiske beslutningsproces, herunderom at reglerne som forudsat skal anvendes og fortolkes restriktivt.Aftaleparterne vil derfor via Folketingets Retsudvalg, når de pågældenderegler har været i kraft i tre år, anmode Folketingets Ombudsmand om – påbaggrund af de sager ombudsmanden har behandlet i den pågældende pe-riode – at redegøre for, om praksis er i overensstemmelse med de nævnteregler i den nye offentlighedslov.På baggrund af ombudsmandens udtalelse vil Justitsministeriet udarbejdeen redegørelse til Folketinget om erfaringerne med ministerbetjeningsreg-len og folketingspolitikerreglen. Redegørelsen vil omfatte bestemmelser-nes anvendelse i praksis samt i forlængelse heraf, om der er behov for æn-dring af reglerne.Redegørelsen vil i øvrigt mere generelt belyse de hidtidige erfaringer medloven, herunder de regler der indebærer mere åbenhed i den offentlige for-valtning.Justitsministeriet vil i forbindelse med udarbejdelsen af redegørelsen hørerelevante organisationer som f.eks. Dansk Journalistforbund og DanskeMedier.Justitsministeriets redegørelse vil efter de nærmere regler herom i Folke-tingets Forretningsorden kunne sættes til debat i Folketinget.