PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2012-13
Det Europæiske Råd 13-14/12-12 Bilag 5
Offentligt

RÅDET FOR

DEN EUROPÆISKE UNION

Bruxelles, den 7. december 2012

(OR. en)

SN 4577/12

Vedr.:

Hen imod en egentlig Økonomisk og Monetær Union

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

DEN 5. DECEMBER 2012

HEN IMOD EN EGENTLIG ØKONOMISK OG MONETÆR

UNION

Herman Van Rompuy, formand for Det Europæiske Råd

I tæt samarbejde med:

José Manuel Barroso, formand for Europa-Kommissionen

Jean-Claude Juncker, formand for Eurogruppen

Mario Draghi, formand for Den Europæiske Centralbank

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

HEN IMOD EN EGENTLIG ØKONOMISK OG MONETÆR UNION

På Det Europæiske Råds møde i juni 2012

"blev formanden for Det Europæiske Råd opfordret til i

tæt samarbejde med formanden for Kommissionen, formanden for Eurogruppen og formanden for

ECB at udarbejde en specifik og tidsbunden køreplan for gennemførelsen af en egentlig Økonomisk

og Monetær Union".

Denne rapport bygger videre på den foreløbige rapport og konklusionerne fra

Det Europæiske Råds møde i oktober 2012 og danner baggrunden for den køreplan, der vil blive

forelagt på Det Europæiske Råds møde i december 2012. Der foreslås en tidsramme og en trinvis

proces hen imod fuldførelsen af Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU'en), som omfatter

alle de centrale byggesten, der blev identificeret i rapporten "Hen imod en egentlig Økonomisk og

Monetær Union", som blev forelagt på Det Europæiske Råds møde i juni. Den indeholder værdiful-

de bidrag fra Kommissionens meddelelse "En plan for en udbygget og egentlig ØMU – Indledning

af en europæisk debat" af 28. november 2012. Europa-Parlamentet har også ydet et værdifuldt bi-

drag. Som Det Europæiske Råd har anmodet om, undersøger rapporten yderligere mekanismer i

forbindelse med en integreret budgetramme, herunder en passende finanspolitisk kapacitet for

ØMU'en, og tanken om, at euromedlemsstaterne indgår ordninger af kontraktmæssig karakter med

EU-institutionerne om de reformer, som de forpligter sig til at iværksætte, og gennemførelsen heraf.

I henhold til traktaten har Unionen oprettet en Økonomisk og Monetær Union, der har euroen som

valuta. Synspunkterne i denne rapport fokuserer på euromedlemsstaterne, da de står over for særlige

udfordringer i kraft af deres fælles valuta. Processen hen imod en dybere ØMU bør være kendeteg-

net ved åbenhed og gennemsigtighed og være i fuld overensstemmelse med det indre marked i alle

henseender.

Denne rapport fastlægger, hvilke tiltag der er nødvendige for at sikre ØMU'ens stabilitet og integri-

tet, og opfordrer til, at der gives et politisk tilsagn om at gennemføre den foreslåede køreplan. At

der er behov for hurtig handling, skyldes omfanget af de indre og ydre udfordringer, som euroom-

rådet og dets individuelle medlemmer står over for i øjeblikket.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Euroområdet har behov for stærkere mekanismer for at sikre forsvarlige nationale politikker, så

medlemsstaterne kan høste de fulde fordele af ØMU'en. Dette er afgørende for at sikre tillid til ef-

fektiviteten af de europæiske og nationale politikker, varetage centrale offentlige funktioner, f.eks.

stabilisering af økonomier og banksystemer, beskytte borgerne mod virkningerne af uforsvarlige

økonomiske og finanspolitiske politikker og sikre en høj vækst og social velfærd.

Euroområdet står over for et internationalt miljø, der er i hastig forandring, og som er kendetegnet

ved fremgang i store nye vækstøkonomier. En mere modstandsdygtig og integreret ØMU vil kunne

fungere som stødpude for landene i euroområdet mod økonomiske stød udefra, bevare den europæi-

ske model for social samhørighed og fastholde Europas indflydelse på verdensplan.

Samlet set gør disse udfordringer det absolut nødvendigt med tilslutning til og efterfølgende gen-

nemførelse af en køreplan hen imod en egentlig ØMU. De understreger, at "Mere Europa" ikke er et

mål i sig selv, men derimod et middel til at tjene Europas borgere og øge deres velstand.

De tiltag, der vurderes at være nødvendige for at sikre ØMU'ens modstandsdygtighed, fremstilles

som en trinvis proces i den. Uafhængigt af deres tidshorisont er alle politikforslag blevet udformet

som elementer af en vej hen imod en egentlig Økonomisk og Monetær Union. I betragtning af de

stærke forbindelser mellem byggestenene bør de behandles som en del af en samlet, gensidigt for-

stærkende pakke. Oprettelsen af en integreret finansiel ramme har store finanspolitiske og økonomi-

ske konsekvenser og kan derfor ikke betragtes særskilt. Tilsvarende er de forslag, der er fremlagt

inden for finans- og økonomipolitikken, tæt forbundne. Og eftersom alle forslagene indebærer en

dybere integration, er den demokratiske legitimitet og ansvarlighed afgørende for en egentlig Øko-

nomisk og Monetær Union.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Oversigt over tidsplanen

Processen vil kunne hvile på følgende tre trin (se også diagrammet i bilaget):

Trin 1 (slutningen af 2012-2013)

Sikre finanspolitisk holdbarhed og bryde forbindelsen mellem banker og stater

Fuldførelsen af første trin bør sikre en sund forvaltning af de offentlige finanser og bryde forbindel-

sen mellem banker og stater, som har været en af de grundlæggende årsager til statsgældskrisen.

Dette trin vil skulle omfatte fem væsentlige elementer:



Fuldførelse og nøje gennemførelse af en stærkere ramme for finanspolitisk styring (sixpack'en,

traktaten om stabilitet, samordning og styring, twopack'en).

Etablering af en ramme for systematisk forudgående samordning af større reformer af den øko-

nomiske politik som omhandlet i artikel 11 i traktaten om stabilitet, samordning og styring.

Oprettelse af en effektiv fælles tilsynsmekanisme for banksektoren og ikrafttræden af forord-

ningen og direktivet om kapitalkrav (CRR/CRD IV).

Enighed om harmonisering af nationale afviklings- og indskudsgarantirammer, der sikrer pas-

sende finansiering fra den finansielle industris side.

Oprettelse af en operationel ramme for direkte rekapitalisering af bankerne gennem den europæ-

iske stabilitetsmekanisme (ESM).

Trin 2 (2013-2014)

Fuldføre den integrerede finansielle ramme og fremme sunde strukturpolitikker

Dette trin vil skulle bestå af to vigtige elementer:



Fuldførelse af en integreret finansiel ramme gennem oprettelse af en fælles afviklingsmyndig-

hed og en passende bagstopperordning for at sikre, at bankafviklingsbeslutninger træffes hurtigt,

upartisk og i alles interesse.



Oprettelse af en mekanisme til tættere samordning, konvergens og gennemførelse af strukturpo-

litikkerne på grundlag af ordninger af kontraktmæssig karakter mellem medlemsstaterne og EU-

institutionerne om de politikker, som landene forpligter sig til at iværksætte, og gennemførelsen

heraf. I hvert enkelt tilfælde vil de kunne understøttes med midlertidig, målrettet og fleksibel fi-

nansiel støtte. Da denne finansielle støtte vil være af midlertidig art, bør den behandles adskilt

fra den flerårige finansielle ramme.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Trin 3 (efter 2014)

Forbedre ØMU'ens modstandsdygtighed gennem oprettelse af en stødabsorptionsfunktion på

centralt plan

Dette trin vil markere højdepunktet i processen. Trin 3 vil skulle bestå af:



Etablering af en veldefineret og afgrænset finanspolitisk kapacitet med henblik på bedre at ab-

sorbere landespecifikke økonomiske stød gennem et forsikringssystem på centralt plan. Dette vil

forbedre euroområdets generelle modstandskraft og supplere de kontraktmæssige ordninger, der

er udviklet under trin 2. Et indbygget incitamentbaseret system vil tilskynde euroområdemed-

lemsstater, der er berettigede til at deltage i den stødabsorberende funktion, til fortsat at føre en

forsvarlig finans- og strukturpolitik i overensstemmelse med deres kontraktmæssige forpligtel-

ser. Derved vil de to mål om asymmetrisk stødabsorption og fremme af forsvarlige økonomiske

politikker fortsat være uløseligt forbundne, supplerende og gensidigt forstærkende.

Dette trin kan også bygge på en øget grad af fælles beslutningstagning vedrørende nationale

budgetter og en øget samordning af økonomiske politikker navnlig med hensyn til beskatning

og beskæftigelse og på grundlag af medlemsstaternes nationale beskæftigelsesplaner. Mere ge-

nerelt vil det, efterhånden som ØMU'en udvikler sig hen imod dybere integration, være nødven-

digt at undersøge en række andre vigtige spørgsmål nærmere. I denne henseende udgør nærvæ-

rende rapport og Kommissionens "blueprint" et grundlag for drøftelse.

Integreret finansiel ramme



De nuværende europæiske ordninger til sikring af finansiel stabilitet er fortsat baseret på nationalt

ansvar. Dette er ikke i overensstemmelse med ØMU'ens yderst integrerede art og har uden tvivl for-

stærket det skadelige samspil mellem skrøbelige stater og en sårbar banksektor. Oprettelsen af en

fælles tilsynsmekanisme vil være garant for streng og upartisk tilsyn og dermed bidrage til at bryde

forbindelsen mellem stater og banker samt mindske sandsynligheden for fremtidige systemiske

bankkriser.

I sine konklusioner fra oktober 2012 opfordrede Det Europæiske Råd lovgiverne til at gå videre

med arbejdet med lovgivningsforslagene om den fælles tilsynsmekanisme som en prioritet med sig-

te på at nå til enighed om den lovgivningsmæssige ramme senest den 1. januar 2013. Det opfordre-

de til en hurtig færdiggørelse af det fælles regelsæt, herunder enighed om forslagene om bankkapi-

talkrav senest ved årets udgang. Det opfordrede også til en hurtig vedtagelse af bestemmelserne

vedrørende harmonisering af nationale afviklings- og indskudsgarantirammer.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Den fælles tilsynsmekanisme vil udgøre et første skridt hen imod en finansiel markedsunion. Det er

bydende nødvendigt, at det forberedende arbejde kan begynde for alvor i starten af 2013, således at

den fælles tilsynsmekanisme kan være fuldt operationel senest fra den 1. januar 2014. Det er afgø-

rende, at ECB forsynes med en stærk værktøjskasse af tilsynsinstrumenter, og at ECB's ultimative

ansvar for tilsynet med bankerne kombineres med passende kontrolbeføjelser. I den forbindelse er

det vigtigt, at der oprettes en passende ramme for den makroprudentielle politik, der tager behørigt

hensyn til både den nationale dimension og EU-dimensionen. ECB har bekræftet, at den vil indføre

organisatoriske ordninger, der garanterer en klar adskillelse af dens tilsynsopgaver fra pengepolitik-

ken.

Når der er etableret en effektiv fælles tilsynsmekanisme, vil ESM for bankerne i euroområdet efter

en almindelig afgørelse få mulighed for at rekapitalisere bankerne direkte. Den retlige og operatio-

nelle ramme for ESM's direkte rekapitalisering af bankerne bør færdiggøres senest ved udgangen af

marts 2013. For at komme nærmere på en integreret finansiel ramme er det nødvendigt, at den fæl-

les tilsynsmekanisme suppleres af en fælles afviklingsmekanisme samt mere harmoniserede ind-

skudsgarantimekanismer.

En fælles afviklingsmekanisme

Siden krisens begyndelse er der ydet betydelig støtte til de finansielle institutioner. Dette har tynget

urimeligt på de offentlige finanser og reduceret evnen til at benytte finanspolitikken til at afværge

recessionens virkninger. En stærk og integreret afviklingsramme vil bidrage til at begrænse om-

kostningerne ved bankkrak for skatteyderne. Det nuværende lovgivningsforslag om genopretning

og afvikling vil sikre, at de harmoniserede redskaber, der er nødvendige for velordnede bankafvik-

linger, er til rådighed i alle EU-medlemsstater, herunder tidlig indgriben, bail-in og oprettelse af

brobanker.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I en kontekst, hvor tilsynet reelt bevæger sig i retning af en fælles tilsynsmekanisme, er det imidler-

tid afgørende, at ansvaret for at håndtere bankafviklinger også overgår til europæisk niveau. Kom-

missionen har allerede bebudet, at den agter at foreslå en fælles afviklingsmekanisme, så snart for-

slaget til direktiv om genopretning og afvikling og forslaget til direktiv om en indskudsgarantiord-

ning er blevet vedtaget. Den fælles afviklingsmekanisme − bygget op omkring en fælles afvik-

lingsmyndighed − bør oprettes, når ECB overtager sit tilsynsansvar fuldt ud. Denne mekanisme,

som omfatter alle banker, der er underlagt den fælles tilsynsmekanisme, bør bygge på robuste sty-

ringsordninger, herunder tilstrækkelige bestemmelser om uafhængighed og ansvarlighed, samt en

effektiv fælles bagstopperordning, der er absolut nødvendig for at fuldføre en integreret finansiel

ramme.

Nødvendigheden af en fælles afviklingsmekanisme

Det er absolut nødvendigt at oprette en fælles afviklingsmekanisme for at fuldføre en integreret finansiel

ramme:



Det vil sikre en rettidig og upartisk beslutningsproces med fokus på den europæiske dimension. Dette vil

afhjælpe mange af de nuværende hindringer for afvikling såsom national eftergivenhed og gnidninger i

samarbejdet over grænserne. Det vil reducere afviklingsomkostningerne, da tidlig og hurtig handling bi-

drager til at opretholde den økonomiske værdi af banker, som det er nødvendigt at afvikle.

Det vil gøre afviklingsomkostningerne så lave som muligt og bryde bindeleddet mellem banker og stater.

En stærk og uafhængig afviklingsmyndighed bakket op af en effektiv afviklingsordning vil have den fi-

nansielle, juridiske og administrative kapacitet samt den nødvendige uafhængighed til at gennemføre ef-

fektiv og omkostningsminimerende afvikling. Ved at sikre, at den private sektor bærer hovedbyrden af

omkostningerne ved bankafvikling vil myndigheden øge markedsdisciplinen og minimere de resterende

omkostninger ved bankkrak for skatteyderne.

Den fælles afviklingsmekanisme vil supplere den fælles tilsynsmekanisme ved at sikre, at nødlidende

banker omstruktureres eller lukkes hurtigt. Den fælles tilsynsmekanisme vil kunne foretage en rettidig og

upartisk vurdering af behovet for afvikling, mens den fælles afviklingsmyndighed vil sikre, at rettidig og

effektiv afvikling reelt gennemføres.

Under den fælles afviklingsmekanisme bør afviklingsforanstaltninger følge en omkostningsminime-

rende strategi og vil kunne finansieres efter en rangorden med bail-in for aktionærerne og nogle af

kreditorerne og med udgangspunkt i bankindustrien. Det sidstnævnte vil kunne organiseres gennem

en europæisk afviklingsfond, der vil være et afgørende element i den nye afviklingsordning. Det vil

blive finansieret gennem forudgående risikobaserede afgifter på alle banker, der deltager direkte i

den fælles tilsynsmekanisme. Den fælles tilsynsmekanisme bør omfatte en passende og effektiv fæl-

les bagstopperordning. Dette vil eventuelt kunne organiseres ved hjælp af en ESM-kreditlinje til den

fælles afviklingsmyndighed. Denne bagstopperordning bør være finanspolitisk neutral på mellem-

lang sigt ved at sikre, at man får den offentlige støtte ind igen ved hjælp af efterfølgende afgifter på

finansindustrien.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Indskudsgarantimekanismer

Finanskrisernes historie har vist den destabiliserende virkning, som usikkerhed omkring bankind-

skud kan have på de enkelte finansielle institutioner og på hele banksystemer. Forslaget om harmo-

nisering af de nationale indskudsgarantiordninger omfatter bestemmelser, der skal sikre, at der op-

rettes tilstrækkeligt robuste nationale indskudsforsikringssystemer i hver enkelt medlemsstat, såle-

des at de spillovereffekter, der er forbundet med indskudsflugt mellem institutioner og på tværs af

lande, begrænses, og der sikres en passende grad af indskyderbeskyttelse i Den Europæiske Union.

En hurtig vedtagelse af dette forslag er vigtig.

II.

Integreret budgetramme

Krisen har afsløret den store indbyrdes afhængighed og de store spillovereffekter mellem landene i

euroområdet. Den har vist, at de nationale budgetpolitikker er af afgørende fælles interesse. Dette

peger på nødvendigheden af gradvis at bevæge sig i retning af en integreret budgetramme, der sikrer

både forsvarlige nationale budgetpolitikker og større modstandsdygtighed over for økonomiske stød

i euroområdet som helhed. Dette vil bidrage til bæredygtig vækst og makroøkonomisk stabilitet.

Den foreløbige rapport fra oktober understregede nødvendigheden af stærkere økonomisk styring

og foreslog som et yderligere skridt muligheden af gradvist at udvikle en finanspolitisk kapacitet for

ØMU'en, der kan lette tilpasningen til økonomiske stød. I forlængelse af konklusionerne fra Det

Europæiske Råds møde i oktober undersøger dette punkt mulighederne for en finanspolitisk kapaci-

tet i euroområdet og de ledende principper herfor.

Forsvarlige nationale budgetpolitikker er ØMU'ens hjørnesten

Den kortsigtede prioritet er at fuldføre og gennemføre de nye skridt med henblik på stærkere øko-

nomisk styring. I de seneste år er betydelige forbedringer af de regelbaserede rammer for finanspo-

litikker i ØMU'en blevet vedtaget ("sixpack"), eller der er indgået aftale herom (traktaten om stabi-

litet, samordning og styring), med større fokus på forebyggelse af budgetubalancer, på gældsudvik-

ling, på bedre håndhævelsesmekanismer og på nationalt ejerskab til EU-bestemmelser. De øvrige

instrumenter til styrkelse af den finanspolitiske styring i euroområdet ("twopack"), som stadig er i

lovgivningsprocessen, bør afsluttes hurtigst muligt og gennemføres fuldt ud. Denne nye styrings-

ramme vil give mulighed for forudgående samordning af euroområdets medlemsstaters årlige bud-

getter og forbedre overvågningen af dem, der er i finansielle vanskeligheder.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Hen imod en finanspolitisk kapacitet for ØMU'en

Historien og erfaringerne fra andre valutaunioner viser, at der er forskellige metoder til gradvis at

skabe en finanspolitisk union, og ØMU'ens særlige kendetegn berettiger til en specifik tilgang. Gra-

den af centralisering af budgetinstrumenter og ordningerne for finanspolitisk solidaritet mod negati-

ve stød veksler, men alle andre valutaunioner er udstyret med en central finanspolitisk kapacitet. I

den henseende anmodede Det Europæiske Råd på mødet i oktober 2012 om, at yderligere meka-

nismer undersøges, herunder en passende finanspolitisk kapacitet for euroområdet. Den vil under-

støtte nye funktioner, som ikke er omfattet af den flerårige finansielle ramme, som den er klart ad-

skilt fra.

På trin 2 vil strukturreformer i specifikke tilfælde kunne støttes gennem afgrænsede, midlertidige,

fleksible og målrettede finansielle incitamenter, efterhånden som medlemsstaterne indgår ordninger

af kontraktmæssig karakter med EU-institutionerne. Disse ordninger vil være obligatoriske for med-

lemsstaterne i euroområdet og frivillige for de andre (jf. punkt III nedenfor). Kommissionen har til

hensigt at fremsætte forslag om specifikke metoder til indførelse af sådanne kontraktmæssige ord-

ninger og om midlerne til støtte for deres gennemførelse, idet der bygges på eksisterende EU-

procedurer.

Gennemførelsen af kontraktmæssige ordninger og de tilhørende incitamenter vil støtte en konver-

gensproces, der på trin 3 fører til oprettelsen af en finanspolitisk kapacitet for at lette tilpasningen til

økonomiske stød. Dette kan have form af en forsikringslignende mekanisme mellem eurolandene,

der kan fungere som stødpude mod store landespecifikke økonomiske stød. En sådan funktion vil

sikre en form for finanspolitisk solidaritet, der udøves over de økonomiske konjunkturer, forstærker

modstandsdygtigheden i euroområdet som helhed og reducerer de finansielle omkostninger og de

outputomkostninger, der er forbundet med makroøkonomiske tilpasninger. Ved at bidrage til

makroøkonomisk stabilitet vil den være et nyttigt supplement til den krisestyringsramme, der er ba-

seret på den europæiske stabilitetsmekanisme.

Eftersom en velfungerende stødabsorptionsfunktion vil kræve en yderligere grad af konvergens

mellem medlemsstaternes økonomiske strukturer og politikker, er de to mål om støtte til vækst-

fremmende strukturreformer og afbødning af landespecifikke økonomiske stød gensidigt suppleren-

de og forstærkende.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Økonomisk begrundelse for en sådan finanspolitisk kapacitet

I et fælles valutaområde er det arbejdskraftens og kapitalens bevægelighed, pris- og omkostnings-

fleksibilitet og finanspolitikken, der bærer byrden ved tilpasning til landespecifikke økonomiske

stød. For at beskytte mod negative finanspolitiske eksternaliteter er det vigtigt, at de finanspolitiske

risici deles, når de økonomiske tilpasningsmekanismer til landespecifikke stød er mangelfulde. Det

er tydeligvis tilfældet i euroområdet, hvor arbejdskraftens mobilitet er relativt lav, kapitalstrømme-

ne er tilbøjelige til pludselige udsving, der kan underminere den finansielle stabilitet, og strukturelle

stivheder kan forsinke eller hindre pristilpasninger og omfordeling af ressourcer. I disse tilfælde kan

landene let blive presset ud i dårlig balance med negative følger for hele euroområdet.

I den forbindelse kan etablering af risikodelingsredskaber, f.eks. en fælles, men begrænset stødab-

sorptionsfunktion, bidrage til at afbøde virkningerne af landespecifikke stød og være med til at for-

hindre en afsmittende effekt i og uden for euroområdet. Dette skal dog suppleres med en mekanis-

me, der kan fremkalde stærkere økonomisk konvergens baseret på strukturpolitikker, som har til

formål at forbedre de nationale økonomiers tilpasningskapacitet og undgå den moralske risiko, som

ethvert forsikringssystem skaber. Således kan velgennemførte reformer, der er specificeret i en kon-

traktmæssig ordning, ud over at opfylde deres egentlige formål, også være et kriterium for deltagel-

se i den asymmetriske stødabsorptionsfunktion, der etableres på trin 3. Det vil give landene endnu

et stærkt incitament til at gennemføre forsvarlige økonomiske politikker, både før og når de tilslut-

ter sig stødabsorptionsmekanismen. I overgangen hen imod etableringen af denne automatiske sta-

biliseringsfunktion kan medlemsstaterne, afhængigt af deres specifikke forhold, få begrænsede,

midlertidige og fleksible finansielle incitamenter med henblik på at fremme strukturreformer. For at

undgå at der sker tilbagefald, eller at der opstår makroøkonomiske ubalancer, når først landene har

fået adgang til stødabsorptionsfunktionen, skal den kontraktmæssige tilgang til reformer fortsætte.

Desuden kan nettooverførsler under stødabsorptionsfunktionen justeres for at afspejle løbende op-

fyldelse af de forpligtelser, der er indgået under de kontraktmæssige ordninger.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Muligheder for stødabsorptionsfunktionen under den finanspolitiske kapacitet for euroområdet

En finanspolitisk kapacitet for ØMU'en med en begrænset asymmetrisk stødabsorptionsfunktion

kan have form af et forsikringslignende system mellem eurolandene. Bidrag fra og udbetalinger til

nationale budgetter vil svinge alt efter de enkelte landes stilling igennem den økonomiske cyklus.

Den specifikke udformning af en sådan funktion kan følge to brede strategier. Den første kan være

en makroøkonomisk strategi, hvor bidrag og udbetalinger baseres på udsving i de konjunkturbe-

stemte indtægts- og udgiftsposter, eller på mål for økonomisk aktivitet. Den anden kan baseres på

en mikroøkonomisk strategi og være mere direkte knyttet til en specifik offentlig funktion, som er

følsom over for den økonomiske cyklus, f.eks. arbejdsløshedsforsikring. I dette tilfælde vil størrel-

sen på bidrag/bistand fra/til den finanspolitiske kapacitet afhænge direkte af udviklingen på ar-

bejdsmarkedet. I dette scenarie vil den finanspolitiske kapacitet fungere som et supplement til eller

en delvis erstatning for nationale arbejdsløshedsforsikringssystemer. Overførsler kan f.eks. begræn-

ses til konjunkturarbejdsløshed ved kun at dække korttidsledighed.

Der kræves en mere dybtgående analyse for at vurdere fordelene ved hver af de to strategier. Det er

vigtigt at understrege, at betydningen af stødabsorptionsfunktionen under den finanspolitiske kapa-

citet i vid udstrækning vil afhænge af dens omfang, og de finansielle følger for de nationale budget-

ter vil afhænge af dens præcise udformning og parametre. Det vil imidlertid være vigtigt at sikre, at

etableringen af denne funktion, uanset hvilken strategi der følges, ikke indvirker på de samlede of-

fentlige udgifter og det samlede skattetryk i euroområdet. De nøjagtige betingelser og tærskler for

aktivering af overførsler vil skulle undersøges nøje, for det er kun landespecifikke stød af et vist

omfang, der bør absorberes centralt. Hvis den mikroøkonomiske strategi følges, kan arbejdsløsheds-

relaterede overførsler f.eks. kun aktiveres, når stigningen i korttidsledigheden overstiger et vist ni-

veau.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Den finanspolitiske kapacitets finansielle ressourcer og evne til at optage lån

Der vil skulle tilvejebringes specifikke ressourcer til at finansiere begge funktioner – fremme af

strukturreformer og absorption af asymmetriske stød. Disse ressourcer kan bestå i nationale bidrag,

egne indtægter eller en kombination af disse. På længere sigt vil et nøgleaspekt ved en fremtidig

finanspolitisk kapacitet, som vil skulle undersøges nøje, være dens mulige evne til at optage lån. En

finanspolitisk kapacitet for euroområdet kunne givetvis tilvejebringe et passende grundlag for fælles

udstedelse af gældsbeviser uden at gribe til deling af statsgæld. Spørgsmålet om anvendelse af en

finanspolitisk gylden regel, f.eks. reglen om budgetbalance, som er nedfældet i både stabilitets- og

vækstpagten og traktaten om stabilitet, samordning og styring, på denne finanspolitiske kapacitet

bør derefter undersøges. Endelig vil en integreret budgetramme kræve, at der oprettes en skatte-

funktion med klart definerede ansvarsområder.

Ledende principper for stødabsorptionsfunktionen under en finanspolitisk kapacitet for ØMU'en

Uanset om strategien er makro- eller mikroøkonomisk, bør udformningen af en sådan stødabsorptions-

funktion bygge på ledende principper, som også afspejler ØMU'ens specifikke kendetegn:



Elementerne i finanspolitisk risikodeling i forbindelse med absorption af landespecifikke stød bør

struktureres på en sådan måde, at de ikke fører til envejsoverførsler og permanente overførsler mel-

lem lande, og de bør heller ikke opfattes som indkomstudligningsredskaber. Med tiden vil hvert eu-

roland, mens det gennemløber sin økonomiske cyklus, blive skiftevis nettomodtager og nettobidrag-

yder i ordningen.



En sådan funktion bør hverken underminere incitamenterne til forsvarlig finanspolitik på nationalt

plan eller incitamenterne til at afhjælpe nationale strukturelle svagheder. Der bør i stødabsorptions-

funktionen indbygges passende mekanismer til at begrænse den moralske risiko og fremme struktur-

reformer. Det bør sikres, at den kædes tæt sammen med overholdelse af EU's overordnede styrings-

ramme, herunder eventuelle ordninger af kontraktmæssig karakter (jf. afsnit III nedenfor).



Den finansielle kapacitet bør udvikles inden for rammerne af Den Europæiske Union og dens institu-

tioner. Det vil garantere dens sammenhæng med EU's eksisterende regelbaserede finanspolitiske

rammer og procedurer for samordning af de økonomiske politikker.



Den finanspolitiske kapacitet bør ikke være et krisestyringsinstrument, da den europæiske stabili-

tetsmekanisme (ESM) allerede er oprettet til det formål. Den finanspolitiske kapacitets rolle bør der-

imod være at forbedre ØMU'ens og eurolandenes samlede økonomiske modstandsdygtighed. Den vil

bidrage til kriseforebyggelse og gøre ESM-interventioner mindre sandsynlige i fremtiden.



Den finanspolitiske kapacitets udformning bør være i overensstemmelse med nærhedsprincippet, og

dens operationer bør være gennemsigtige og underkastet passende demokratisk kontrol og ansvarlig-

hed. Den bør ligeledes være omkostningseffektiv og må ikke føre til utilbørlig udvikling af kostbare

administrative procedurer eller unødvendig centralisering. Den bør ikke føre til højere udgifts- eller

beskatningsniveauer.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

III. Integreret ramme for den økonomiske politik

Statsgældskrisen gjorde det smerteligt klart, at de uholdbare økonomiske politikker, som nogle eu-

rolande førte tidligere, og de eksisterende stivheder i deres økonomier har negative følger for alle

medlemmer af ØMU'en. Der kræves en integreret ramme for den økonomiske politik for til enhver

tid at lede medlemsstaternes politikker i retning af stærk og bæredygtig økonomisk vækst med hen-

blik på at skabe øget vækst og beskæftigelse.

På kort sigt er det afgørende at fuldføre det indre marked, da det er et effektivt redskab til fremme af

vækst. Desuden er der behov for en grundig vurdering af arbejds- og varemarkedernes resultater i

euroområdet. Når der ikke er valutakursreguleringer, kræves der effektive arbejds- og varemarke-

der, for at ØMU'en kan fungere godt. Det er helt afgørende for at bekæmpe stor arbejdsløshed og

for at lette pris- og omkostningstilpasninger, som er en forudsætning for konkurrenceevne og vækst.

Der bør omgående gøres en indsats for at fremme arbejdskraftens mobilitet på tværs af grænser og

takle kvalifikationsmismatch på arbejdsmarkedet. Kommissionen kan påtage sig denne vurdering

som en prioriteret opgave. Endelig bør der fastsættes en ramme for systematisk forudgående sam-

ordning af større reformer af den økonomiske politik, som omhandlet i artikel 11 i traktaten om sta-

bilitet, samordning og styring.

For at forblive en yderst attraktiv social markedsøkonomi og for at bevare de europæiske sociale

modeller er det vigtigt for Unionen at være globalt konkurrencedygtig og at undgå uforholdsmæs-

sigt store forskelle i ØMU-medlemmernes konkurrenceevne. De reformer af EU's overvågnings-

ramme, der er indført med skabelsen af det europæiske semester med landespecifikke henstillinger

og af en ny procedure for makroøkonomiske ubalancer med mulighed for sanktioner, er et skridt i

den rigtige retning. Der er imidlertid behov for at gå længere og indføre en stærkere ramme for

samordning, konvergens og gennemførelse af strukturpolitikkerne. I den sammenhæng opfordrede

Det Europæiske Råd i sine konklusioner fra oktober til, at der blev set nærmere på tanken om ord-

ninger af kontraktmæssig karakter mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne om reformer, der

fremmer konkurrenceevne, vækst og beskæftigelse, som landene forpligter sig til at gennemføre.

Der kan anvendes en trinvis tilgang til indførelsen af disse ordninger.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ordninger af kontraktmæssig karakter skal håndtere sårbarheder på et tidligt tidspunkt

Makroøkonomiske ubalancer har tendens til at udvikle sig langsomt og er ofte maskeret af gunstige

vilkår for økonomisk vækst og likviditet. På grund af strukturelle stivheder på arbejdsmarkedet og

markedet for varer og tjenesteydelser samt de institutionelle rammer er ubalancerne dog ofte van-

skelige at rette op på hurtigt, når de først er konstateret. Det er derfor vigtigt, at der på et tidligt

tidspunkt tages hånd om de grundlæggende årsager til ubalancerne, herunder ved at sikre, at disse

afgørende markeder hurtigt kan tilpasse sig stød, og at de nationale rammer letter vækst og beskæf-

tigelse. Kontraktmæssige ordninger vil således skulle fokusere på mikroøkonomiske, sektorspeci-

fikke og institutionelle flaskehalse og sigte mod at styrke økonomiens konkurrencedygtighed og

vækstpotentiale. De fremtidige kontraktmæssige ordninger skal derfor være obligatoriske for alle

eurolande, men frivillige for andre medlemsstater.

Kontraktmæssige ordninger skal fokusere på de vigtigste svagheder

Ikke al økonomisk ineffektivitet udgør en belastning for den måde, ØMU'en fungerer på. Desuden

varierer det landene imellem, hvor stor udfordringen for konkurrenceevnen og væksten er. Indhol-

det og omfanget af reformaftalerne vil afspejle denne variation og vil blive tilpasset de landespeci-

fikke behov (f.eks. et effektivt arbejdsmarked til bekæmpelse af ungdomsarbejdsløshed og forbed-

ring af retssystemerne). For at der i ordningerne kan tages hensyn til denne forskelligartethed, er det

imidlertid afgørende med en tæt dialog mellem hver medlemsstat og EU-institutionerne både på

teknisk og politisk niveau. Denne vil have form af en tilbundsgående analyse fra begge parters side,

der danner grundlag for en skræddersyet og detaljeret aftale om nogle specifikke reformer. Af-

hængig af, hvilken type foranstaltninger der er nødvendig, kan varigheden af disse aftaler variere

for hvert land, men den vil sandsynligvis være af en flerårig karakter. For at bevare fokus på de vig-

tigste svagheder vil sådanne ordninger skulle åbne mulighed for nogen fleksibilitet til håndtering af

større stød og skiftende økonomiske forhold og prioriteter. Afhængig af den specifikke situation i

hvert land kan der på trin 2 ydes målrettet, begrænset og fleksibel finansiel støtte hertil under den

finanspolitiske kapacitet.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kontraktmæssige ordninger skal integreres i de eksisterende EU-processer

Krisen har ført til en styrkelse af EU's ramme for økonomisk styring. Hvert år retter Rådet integre-

rede landespecifikke henstillinger til alle medlemsstaterne på grundlag af et forslag fra Kommissio-

nen. Desuden er der blevet indført en procedure for makroøkonomiske ubalancer med henblik på at

afdække og korrigere ubalancer på et tidligt tidspunkt. For at undgå uoverensstemmelser og over-

lapning skal de kontraktmæssige ordninger indgå i det europæiske semester. De skal være i over-

ensstemmelse med og støtte den overordnede politiksammensætning, der følger af den årlige

vækstundersøgelse, og bygge på de landespecifikke henstillinger. I overensstemmelse med målet

om på et tidligt tidspunkt at afdække ubalancer vil de tilbundsgående undersøgelser komme til at

omfatte alle ØMU-landene. De tilbundsgående undersøgelser vil skulle bygge på en meget grundig

og lokalbaseret dialog samt på analyse af medlemsstaternes økonomier. På baggrund af konklusio-

nerne af den tilbundsgående undersøgelse vil Kommissionens landespecifikke henstillinger udgøre

grundlaget for en dialog med hvert land om de specifikke og detaljerede foranstaltninger, der er om-

fattet af reformaftalerne, herunder en tidsplan for gennemførelsen. For medlemsstater, der er omfat-

tet af den korrigerende del af proceduren for makroøkonomiske ubalancer, vil aftalen bestå af den

korrigerende handlingsplan, og som fastlagt i den nuværende forordning vil manglende overholdel-

se føre til sanktioner.

Kontraktmæssige ordninger skal nyde fuldt indenlandsk og europæisk ejerskab og ansvarlighed

Nationalt ejerskab spiller en central rolle i gennemførelsen af strukturreformer. En national debat

om de prioriterede foranstaltninger og en godkendelse af reformaftalerne i de nationale parlamenter

er afgørende for at sikre nationalt ejerskab. Kommissionen skal kunne underrette Europa-

Parlamentet og de nationale parlamenter om nødvendigheden af disse foranstaltninger ud fra et

ØMU-perspektiv. Begge parter i aftalen er ansvarlige for indholdet og gennemførelsen af deres del

af aftalen om konvergens og konkurrenceevne og for at aflægge rapport til deres respektive parla-

menter (nationale parlamenter og Europa-Parlamentet) om de fremskridt, der er gjort. Der kan kun

sikres fuld ansvarlighed fra begge parters side, hvis den aftalte reformdagsorden er specifik, detalje-

ret og målelig. Dette kræver forudgående aftale om den konkrete tidsplan, om de specifikke regler

for overvågning og om adgang til information. Aftalerne og rapporterne om overholdelse vil blive

offentliggjort løbende og rettidigt. Betydelige økonomiske ændringer eller ændringer i de politiske

omstændigheder, såsom valg af en ny regering, kan føre til en genforhandling af de præcise foran-

staltninger og de skridt, der skal tages for at nå reformens mål.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Nøgleelementer i ordninger af kontraktmæssig karakter om strukturreformer

I sammenfatning kan sådanne ordninger, der er integreret i EU's styringsrammer, bygge på følgende

principper:



De vil være integreret i det europæiske semester, være i overensstemmelse med og støtte den over-

ordnede politiksammensætning i euroområdet; de vil være obligatoriske for medlemsstaterne i euro-

området, men frivillige for de øvrige, og bygge på grundige og lokalbaserede undersøgelser af de

vigtigste flaskehalse i forbindelse med vækst og beskæftigelse. Disse undersøgelser vil blive udført

af Kommissionen.



De vil dække en flerårig, specifik reformdagsorden, der kan overvåges, og som er aftalt i fællesskab

med EU-institutionerne og fokuserer på konkurrenceevne og vækst, som er afgørende faktorer, for at

ØMU'en kan fungere effektivt.



Medlemsstaterne og Kommissionen vil stå til ansvar over for henholdsvis de nationale parlamenter

og Europa-Parlamentet med hensyn til indholdet og gennemførelsen af deres opgaver i henhold til af-

talerne.



Strukturreformerne vil blive støttet gennem finansielle incitamenter og vil føre til midlertidige over-

førsler til medlemsstater med uforholdsmæssigt store strukturelle svagheder. Denne målrettede støtte

skal finansieres med specifikke midler.



Overholdelse af aftalerne kan sikres ved incitamentbaserede rammer. Overholdelse kan være et af

kriterierne for deltagelse i stødabsorptionsfunktionen under den finanspolitiske kapacitet. Desuden

kan de nationale bidrag til den finanspolitiske kapacitet hæves i tilfælde af manglende overholdelse.

V. Demokratisk legitimitet og ansvarlighed

I sine konklusioner fra oktober understregede Det Europæiske Råd behovet for stærke mekanismer

for demokratisk legitimitet og ansvarlighed. Et af de ledende principper er, at demokratisk kontrol

og ansvarlighed skal foregå på det niveau, hvor beslutningerne træffes. Gennemførelsen af dette

ledende princip er vigtig for at sikre, at de integrerede finansielle, budgetmæssige og økonomiske

politiske rammer er effektive. Dette indebærer, at Europa-Parlamentet inddrages for så vidt angår

ansvarlighed for afgørelser, der træffes på europæisk niveau, samtidig med at de nationale parla-

menters centrale rolle bevares, hvor det er relevant.

Afgørelser om de nationale budgetter er et centralt led i medlemsstaternes parlamentariske demo-

kratier. Samtidig skal bestemmelserne om demokratisk legitimitet og ansvarlighed sikre, at der ta-

ges behørigt hensyn til Unionens fælles interesse, men de nationale parlamenter har ikke de bedste

forudsætninger for fuldt og helt at tage hensyn hertil. Dette indebærer, at yderligere integration af

politikudformningen og en større sammenlægning af kompetencer på europæisk niveau først og

fremmest skal ledsages af en tilsvarende inddragelse af Europa-Parlamentet i de integrerede rammer

for en egentlig ØMU.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

For det første i en integreret finansiel ramme: Mens både Den Europæiske Centralbank som fælles

tilsynsansvarlig og en fremtidig fælles afviklingsmyndighed skal udvise ansvarlighed på europæisk

niveau, skal dette suppleres af stærke mekanismer, der sikrer de nationale parlamenter i de delta-

gende medlemsstater information, aflæggelse af rapport og gennemsigtighed.

For det andet i forbindelse med integrerede budgetmæssige og økonomiske politiske rammer: Med-

lemsstaterne skal sikre, at deres nationale parlamenter i passende omfang inddrages i de foreslåede

reformordninger af kontraktmæssig karakter og mere generelt inden for rammerne af det europæi-

ske semester. Med henblik herpå anmodede Det Europæiske Råd i oktober om, at der udforskes me-

toder til at sikre debatter i Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter om de henstillinger, der

vedtages inden for rammerne af det europæiske semester. Nye mekanismer, der øger samarbejdsni-

veauet mellem de nationale parlamenter og Europa-Parlamentet f.eks. på grundlag af artikel 13 i

traktaten om stabilitet, samordning og styring og protokol nr. 1 til traktaten, kan bidrage til at øge

den demokratiske legitimitet og ansvarlighed. Den præcise tilrettelæggelse og de nærmere regler for

disse hører under Europa-Parlamentets og de nationale parlamenters ansvarsområde og fastlægges

af dem i fællesskab.

For det tredje skal oprettelsen af en ny finanspolitisk kapacitet for ØMU'en også føre til tilstrække-

lige ordninger, der sikrer dens fuldstændige demokratiske legitimitet og ansvarlighed. Detaljerne i

sådanne ordninger vil i høj grad afhænge af kapacitetens specifikke kendetegn, herunder dens finan-

sieringskilder, beslutningsprocesser og anvendelsesområdet for dens aktiviteter.

Endelig har krisen vist, at der er behov for at styrke ikke kun ØMU'ens overvågningsramme, men

også dens evne til at træffe hurtige gennemførelsesbeslutninger for at forbedre krisestyringen i dår-

lige tider og den økonomiske politikformulering i gode tider. Der er allerede blevet udarbejdet nog-

le mellemstatslige ordninger som resultat af manglerne i den tidligere arkitektur, men disse vil i sid-

ste ende skulle integreres i Den Europæiske Unions retlige rammer. Dette er allerede fastsat i hen-

hold til traktaten om stabilitet, samordning og styring og kan ligeledes påtænkes i andre tilfælde.

Det er afgørende at styrke evnen på europæisk niveau til at træffe beslutninger om gennemførelse af

den økonomiske politik for ØMU'en. Endelig skal ØMU'ens eksterne repræsentation også samles, i

takt med at ØMU'en udvikler sig i retning af en bankunion og en finanspolitisk og økonomisk

union.

I sidste ende kræver disse vidtrækkende ændringer, som Den Europæiske Union generelt og navnlig

Den Økonomiske og Monetære Union har iværksat, en fælles følelse af målrettethed medlemssta-

terne imellem, en høj grad af social samhørighed, en stærk deltagelse af Europa-Parlamentet og de

nationale parlamenter samt en fornyet dialog med arbejdsmarkedets parter. Åbenhed og gennemsig-

tighed i såvel processen som i resultatet er afgørende for en udvikling hen imod en egentlig Øko-

nomisk og Monetær Union.

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BILAG

Trin hen imod en egentlig ØMU

Sikre finanspolitisk holdbarhed og

bryde forbindelsen mellem banker

og stater

Integreret finansiel

ramme

Fuldføre den integrerede finansielle

ramme og fremme forsvarlige

strukturpolitikker på nationalt plan

Etablere en landespecifik

stødabsorptionsfunktion

inden for ØMU'en

Fælles tilsynsmekanisme og fælles regelsæt

Harmoniserede nationale indskudsgarantiordninger

Harmoniserede nationale

afviklingsrammer

Direkte bankrekapitalisering gennem ESM

Sixpack, twopack, traktaten om stabilitet, samordning og styring

Finansielle incitamenter forbundet med

kontraktmæssige ordninger

Midlertidig/fleksibel/

målrettet støtte

Landespecifik stødabsorption

Fælles afviklingsmekanisme med

passende bagstopperordninger

Integreret

budgetramme

Betinget deltagelse på

grundlag af

adgangskriterier/

overholdelse af

forpligtelser

Betingelser for

deltagelse afhænger af

løbende overholdelse

af forpligtelser

Integreret

økonomisk

ramme

Ordninger af kontraktmæssig karakter integreret

i det europæiske semester

Ramme for forudgående samordning af reformer

af den økonomiske politik (artikel 11 i traktaten om

stabilitet, samordning og styring)

Tilsvarende fremskridt med demokratisk legitimitet og ansvarlighed

Politisk

ansvarlighed

Trin I

Fuldført ved slutningen af 2012-2013

Trin II

Start 2013 - fuldført 2014

Trin III

Efter 2014

SN 4577/12

bmc/BBI/gj/bbi/BBI/bh