PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2012-13
3213 - transport, tele og energi Bilag 2
Offentligt

NOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

Revision af adgangen til at genanvende offentlige data (PSI-direktivet)

Resumé

Kommissionen har den 12. december 2011 stillet forslag om ændring af PSI-

direktivet. Forslaget er fremsat med henblik på at fjerne nuværende og nye

forskelle mellem medlemsstaterne vedrørende udnyttelsen af den offentlige

sektors informationer, hvilket forhindrer udnyttelse af denne vigtige informati-

onskildes fulde økonomiske potentiale.

Forslaget indeholder en ændring af direktivets anvendelsesområde til at om-

fatte kulturelle institutioner, ændring af det generelle princip, principperne for

gebyrer, licenser og maskinlæsbare formater.

Forslaget forventes at have lovgivningsmæssige konsekvenser, men vurderes

umiddelbart ikke at have væsentlige statsfinansielle konsekvenser.

Sagen er på dagsordenen for Rådsmødet (telekommunikation) den 20. de-

cember 2012 til fremskridtsrapport.

Baggrund

Kommissionen har den 12. december 2011 fremsat forslag til ændring af di-

rektiv om videreanvendelse af den offentlige sektors informationer

(KOM(2011) 877).

Forslaget til ændring af PSI-direktivet er baseret på TEUF artikel 114 om har-

monisering af medlemsstaternes lovgivninger vedrørende det indre markeds

funktion og den frie bevægelighed for tjenesteydelser.

Begge forslag skal vedtages af Rådet og Europa-Parlamentet efter den almin-

delige lovgivningsprocedure, jf. traktatens artikel 294. Rådet træffer afgørelse

med kvalificeret flertal.

Baggrunden for forslaget er, at der i det gældende PSI-direktiv (2003/98/EF)

artikel 13 er anført, at Kommissionen skal tage anvendelsen af direktivet op til

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2/10

revision senest den 1. juli 2008. I den forbindelse iværksatte Kommissionen en

undersøgelse i 2009. Undersøgelsen viste, at der var sket fremskridt på områ-

det, men at der fortsat eksisterede en række uhensigtsmæssige barrierer:

Offentlige myndigheders forsøg på at maksimere deres egen fortjeneste i

modsætning til at se på den bredere økonomiske gevinst.

- Konkurrence mellem den private og den offentlige sektor.

- Praktiske forhindringer i relation til at videreanvende offentlige informati-

oner eksempelvis mangel på information om tilgængelige offentlige data.

På den baggrund besluttede Kommissionen, at der skulle gennemføres en revi-

sion af direktivet i 2012, når man havde indhentet yderligere informationer om

effekten og anvendelsen af direktivet.

Den offentlige sektors informationer er en vigtig kilde til digitale produkter og

services med et stort uudnyttet potentiale. Det generelle formål med Kommis-

sionens forslag er at bidrage til den økonomiske vækst og job-skabelse ved at

åbne op for det økonomiske potentiale, der er ved videreanvendelse af offent-

lige data ved at forbedre betingelserne for videreanvendelse af den offentlige

sektors informationer.

Formål og indhold

I tråd med Kommissionens meddelelse ”Åbne data, en drivkraft henimod in-

novation, vækst og åben forvaltningspraksis” er det formålet med ændringen

af PSI-direktivet at bidrage til økonomisk vækst og jobskabelse ved at frigive

det økonomiske potentiale ved offentligt ejede data gennem forbedrede betin-

gelser for udnyttelse af offentlige data (PSI).

De centrale elementer i forslagene vedrører:

Udvidelse af direktivets anvendelsesområde

Efter forslaget skal direktivets anvendelsesområde også omfatte biblioteker,

arkiver, museer og universitetsbiblioteker.

Formålet med dette er at øge betydningen og effekten af direktivet. Det inde-

bærer bl.a., at kulturelle institutioner omfattes af det gældende direktiv, der

blandt andet indeholder et forbud mod at indgå eksklusivaftaler.

Gebyrbaseret på marginalomkostningsprincippet

Forslaget indeholder en hovedregel for gebyrer, der betyder, at der som ud-

gangspunkt kun kan tages gebyr for de marginale omkostninger forbundet med

reproduktion og formidling af dokumenterne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3/10

De kulturelle institutioner vil være undtaget fra marginalomkostningsprin-

cippet i forhold til gebyrer. Udover undtagelsen af de kulturelle institutioner

gælder også en generel undtagelse for myndigheder i den offentlige sektor,

som dækker en betydelig del af driftsomkostningerne til udførelse af deres of-

fentlige opgaver ved at udnytte deres intellektuelle ejendomsrettigheder, til at

opkræve et gebyr, der overstiger de marginale omkostninger, hvis det sker i

henhold til objektive, gennemsigtige og kontrollerbare kriterier og er i offent-

lighedens interesse og er godkendt af en uafhængig klageinstans.

Baggrunden for dette forslag er, at den offentlige høring i forbindelse med re-

visionen af PSI-direktivet viste, at høje gebyrer på offentlige data ansås af

mange interessenter for at udgøre en stor barriere.

Af hensyn til de offentlige myndigheder, der er selvfinansierende eller som er

juridisk forpligtede til at drive indtægtsdækket virksomhed, rummer forslaget

en undtagelse, der dækker muligheden for at tage gebyr, der dækker en rimelig

forrentning.

Indførelse af EU-ret til genbrug

Forslaget indeholder en bestemmelse om, at der skal indføres en generel ret

til, at al offentlig information, der ikke udtrykkeligt er omfattet af en af und-

tagelserne, kan videreanvendes til kommercielle eller ikke-kommercielle

formål.

Bestemmelsen vedrører ikke en regulering af retten til at opnå adgang til of-

fentlige dokumenter, hvilket fortsat skal høre under medlemsstaternes ene-

kompetence.

Maskinlæsbare formater

Forslaget indeholder en bestemmelse om, at offentlige myndigheder skal

sikre, at dokumenter er tilgængelige i maskinlæsbare formater sammen med

deres metadata.

Uafhængig klageinstans

Forslaget indeholder en forpligtelse til etablering af en uafhængig klagein-

stans. Klageadgangen skal omfatte muligheden for revision udført af en uaf-

hængig myndighed, hvis beslutninger er bindende for den pågældende of-

fentlige myndighed.

Baggrunden for denne bestemmelse er, at det i forbindelse med høringen

blev fremhævet, at manglen på et effektivt klagesystem var et stort problem.

Dette afholder mange fra at indgive en klage, idet det bl.a. kan være svært at

finde den relevante klagemyndighed og på grund af lange sagsbehandlings-

tider.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4/10

Omvendt bevisbyrde

Forslaget indeholder en bestemmelse om, at der i forbindelse med en klage

over et gebyr skal pålægges den offentlige institution at bevise, at deres ge-

byr er i overensstemmelse med direktivets bestemmelser.

Baggrunden for dette forslag er, at brugerne af offentlige data i forbindelse

med Kommissionens høring har anført, at det er forbundet med store pro-

blemer at få adgang til den nødvendige information om grundlaget for be-

regningen af gebyret i forhold til bevisbyrden.

Europa-Parlamentets udtalelser

Udvalget for Industri, Forskning og Energi (ITRE) stemte den 29. november

2012 om forslaget.

Nærhedsprincippet

Kommissionen har vurderet, at forslaget er i overensstemmelse med nær-

hedsprincippet.

Det er Kommissionens opfattelse, at direktivforslagets bestemmelser er

nødvendige af hensyn til at lette udformningen af produkter og tjenesteydel-

ser baseret på offentlige data over hele EU, at sikre en effektiv grænseover-

skridende anvendelse af offentlige data til værdiforøgende produkter og tje-

nesteydelser, at begrænse fordrejning af konkurrencevilkårene på EU-

markedet og at forhindre stadig større forskelle mellem medlemsstaternes

håndtering af videreanvendelse af offentlige data.

Regeringen vurderer samlet set, at forslaget er i overensstemmelse med

nærhedsprincippet. Såvel målsætningen om at lette udformningen af pro-

dukter og tjenesteydelser baseret på offentlige data over hele EU som mål-

sætningen om at begrænse fordrejning af konkurrencevilkårene på EU-

markedet og at forhindre stadig større forskelle mellem medlemsstaternes

håndtering af videreanvendelse af offentlige data opnås således, efter rege-

ringens vurdering, bedst ved EU-regulering frem for national regulering.

Gældende dansk ret

Lov om videreanvendelse af den offentlige sektors informationer (Lov nr. 596

af 24. juni 2005).

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5/10

Forslaget forventes at få en række lovgivningsmæssige konsekvenser for Lov

om videreanvendelse af den offentlige sektors informationer (Lov nr. 596 af

24. juni 2005), herunder sandsynligvis i forhold til § 2 (Udvidelse af anvendel-

sesområdet), § 7 (maskinlæsebare formater) og § 8 (gebyrer). Herudover er en

række af forslagets elementer, ikke i dag reguleret i Lov om videreanvendelse

af den offentlige sektors informationer, herunder retten til genbrug af offentlig

data, etableringen af en uafhængig klageinstans og spørgsmålet om bevisbyr-

de.

Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget vurderes ikke umiddelbart at have væsentlige statsfinansielle kon-

sekvenser. Det kan dog ikke udelukkes, at den endelige udformning af for-

slagets gebyrbestemmelse, samt forbuddet mod at indgå eksklusivaftaler,

kan medføre statsfinansielle konsekvenser.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Det forventes, at de ændrede regler vil bidrage til øget innovation af produkter

baseret direkte på offentlige data og af komplementære produkter, lavere

transaktionsomkostninger og effektiviseringsgevinster inden for den offentlige

sektor og stadig større kombination af forskellige offentlige og private infor-

mationer med henblik på at frembringe nye varer.

Administrative konsekvenser for erhvervslivet

Forslaget har ikke i sig selv administrative konsekvenser for erhvervslivet.

10.

Høring

Forslaget har været i høring i det daværende specialudvalg for IT og Tele-

kommunikation og Specialudvalget for Konkurrenceevne, Vækst og Forbru-

gerforhold samt hos øvrige relevante aktører med frist for bemærkninger den

13. januar 2012.

Dansk Metal bemærker, at man støtter muligheden for øget adgang til og

brug af offentlige myndigheders allerede indsamlede data. Dansk Metal

støtter det fremsendte forslag fra Kommissionen. Dansk Metal understreger

deres tilfredshed med formuleringen omkring gebyrer for videreanvendelse

af dokumenter og ser frem til, at direktivændringerne vedtages endeligt og

implementeres i dansk lovgivning.

Danmarks Radio (DR) understreger vigtigheden af, at public service-radio-

og tv-foretagender fortsat holdes uden for direktivets anvendelsesområde.

Begrundelsen for dette er, at public service-radio- og tv-foretagender ikke

må blive forpligtede til at give adgang til ikke-offentliggjort journalistisk

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

6/10

materiale, da dette vil kunne kompromittere kildebeskyttelsen og redakti-

onsfriheden.

Derudover mener DR, at en udvidelse af direktivets anvendelsesområde til

public service-radio- og tv-foretagender vil stille disse i en konkurrence-

mæssig ufordelagtig situation i forhold til kommercielle radio- og tv-

foretagender, eftersom de kommercielle foretagender ikke ville være under-

givet en forpligtelse til at give adgang til deres produktioner. Det bemærkes

i den forbindelse, at den måde, hvorpå programmer er produceret og erhver-

vet, er den samme for såvel public service-foretagenderne som kommerciel-

le radio- og tv-foretagender.

DR henstiller, at der fra dansk side arbejdes for at opretholde den eksiste-

rende undtagelse i direktivets art. 1, stk. 2, litra d, for public service-radio-

og tv-foretagender.

Danske Idebaserede Elektroniske Midler (DILEM) anfører, at de ser forsla-

get som en videreførsel af tidligere forslag. DILEM ønsker større vækst og

åbenhed i forvaltningspraksis.

Den Kristne Producentkomitè (DKPK) anfører ligesom DILEM, at de ser

forslaget som en videreførsel af tidligere forslag og ønsker større vækst og

åbenhed i forvaltningspraksis.

FDIH – Foreningen for Distance og Internethandel (FDIH) har anført, at de

er positive over for at åbne for yderligere adgang til offentlige data.

FDIH bemærker, at der bør ske en samordning i EU, så dokumenter og data

er strukturerede ens på tværs af medlemsstaterne, og at virksomhederne og

andre, der indhenter data fra offentlige myndigheder – evt. mod betaling -

har ejendomsretten til de nye data.

Advokat Peter Schønning bemærker at det gældende PSI-direktiv fra 2003

var på kanten af de internationale ophavsretsforpligtelser, men holdt sig in-

den for disse, bl.a. ved at respektere tredjemands rettigheder.

Advokat Schønning bemærker, at det centrale i det nye direktivforslag, er at

direktivet udvides til også at omfatte dokumenter, som er i arkivers, biblio-

tekers eller museers besiddelse, jf. forslagets art. 1(3). Til gengæld fasthol-

des det oprindelige direktivs art. 1(2)(b), hvorefter dokumenter, hvortil tred-

jemand besidder ophavsretten ikke omfattes af direktivet. På samme måde

fastholdes det oprindelige direktivs art. 1(5), hvorefter direktivet viger, hvis

det findes uforeneligt med bl.a. Bernerkonventionen og TRIPS-aftalen,

hvilket også er præciseret i præambelbetragtning 22 (og betragtning 7 i di-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

7/10

rektivforslaget); denne bestemmelse suppleres nu af en bestemmelse om, at

direktivet ikke indskrænker ansattes økonomiske eller ideelle rettigheder.

Advokat Schønning bemærker endvidere, at forslaget på ingen måde be-

grænser eller på anden måde berører ophavsrettigheder, som tilhører almin-

delige ikke-offentlige rettighedshavere, men kun dokumenter i arkiver, bib-

lioteker og museer (ABM-institutionerne), som enten ikke er ophavsretsbe-

skyttede, eller som ABM-institutionerne selv fuldt ud har rettighederne til.

Advokat Schønning hæfter sig også ved, at ABM-institutionerne ikke er

forpligtede til at stille deres dokumenter til rådighed for videreanvendelse

(forslaget til art. 3(2)).

På den baggrund ser advokat Schønning ikke nogen problemer med direk-

tivforslaget.

Biblioteksparaplyen (Danmarks biblioteksforening) bemærker, at værker for

hvilke den ophavsretlige beskyttelsestid er udløbet, så vidt muligt fortsat bør

være frit tilgængelige.

Biblioteksparaplyen anfører, at det ikke er klart, hvordan sagen stiller sig,

såfremt biblioteket har foretaget digitaliseringen i samarbejde med en privat

aktør, som evt. har fået et tilsagn om kommerciel udnyttelse af dokumenter-

ne i en nærmere afgrænset periode eller en anden form for modydelse. Så-

fremt de elektroniske filer kan kræves udleveret til et konkurrerende foreta-

gende, vil samarbejde mellem offentlige og private foretagender formentlig

umuliggøres.

Derudover bemærker Biblioteksparaplyen, at metadata vil være beskyttet af

OHL § 71 (katalogreglen) og Databasedirektivet: 96/9/EF, men da det er

bibliotekerne selv, der i et samarbejde med DBC og Nationalbibliografien

fremstiller disse data, vil de formentlig være omfattet af udleveringspligten.

Biblioteksparaplyen påpeger endvidere, at sådanne data får stadig større be-

tydning for såvel kommercielle som ikke-kommercielle udnyttelsesmåder.

Udover de omtalte dokumenttyper bemærker Biblioteksparaplyen, at biblio-

tekerne har store datamængder som følge af administrationen af biblioteker-

nes udlån eller brug af de databaser, som bibliotekerne giver adgang til og at

disse data vil kunne være omfattet af undtagelsesbestemmelsen om kom-

merciel fortrolighed, og de vil i alle tilfælde være beskyttet som persondata.

Danske Universiteter finder det positivt, at der arbejdes på at skabe bedre

adgang til offentligt skabte data og informationer. Danske Universiteter fin-

der, der er behov for at se på, hvordan flere offentlige data gøres tilgængeli-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

8/10

ge. Endvidere anføres det, at det vil være hensigtsmæssigt at vurdere beho-

vet for betaling mellem offentlige enheder for adgang til data.

Aarhus Universitet støtter Kommissionens ønske om at styrke adgangen til

offentlige data, herunder universiteternes. Aarhus Universitet bemærker, at

der bør sikres tilstrækkelige ressourcer til brug for selve indsamlingen og

udstillingen af data.

Syddansk Universitet anbefaler, at der fortsat arbejdes på at skabe større og

lettere adgang til offentlige data. Syddansk Universitet peger på, at det er

vigtigt, at data stilles til rådighed i godkendte formater, at det er væsentligt

at 3. mands rettigheder respekteres og foreslår, at der i direktivet stilles krav

om kildeangivelse.

Aalborg Universitet finder forslaget positivt, idet det fortsat undtager doku-

menter m.m., som er omfattet af tredjepersons ejendomsret.

IT-Universitetet støtter forslaget.

Rektorkollegiet for de kunstneriske og kulturelle uddannelser har anført, at

direktivforslaget ikke ses at medføre nogen forpligtelser eller ændringer i

forhold til allerede klart fastlagte principper for informationsformidling.

Det Danske Filminstitut (DFI) har anført, at det formodes, at DFI som

Danmark nationale filmarkiv vil være omfattet af direktivforslaget. DFI ud-

trykker bekymring for de økonomiske konsekvenser af forslaget både med

hensyn til den tekniske tilrådighedsstillelse og med hensyn til bortfald af

muligheden for at indgå eksklusiv aftale med private udbydere om tilrådig-

hedsstillelse. DFI henviser til, at det er uklart, i hvilket omfang indsamlede

statistiske data vedr. fx markedsovervågning og særskilte analyser skal være

tilgængelige.

Det Kongelige Bibliotek (KB)

KB er skeptiske over for forslaget om at inddrage biblioteker, arkiver og

museer under direktivet, og fremfører særligt, at en begrænsning i mulighe-

derne for at indgå aftaler om eneret (eksklusivaftaler) er yderst problematisk

i forhold til mulighederne for digitalisering af kulturelt materiale, hvor KB i

dag indgår eksklusivaftaler med henblik på finansiering af digitalisering.

Statsbiblioteket (SB)

SB har anført, at en ændring af direktivet kan påvirke biblioteker og univer-

sitetsbiblioteker ved at pålægge omkostninger i forhold til at stille materiale

til rådighed samt ved at påvirke de tilfælde, hvor biblioteket har foretaget

digitalisering i samarbejde med private aktører.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

9/10

Statens Arkiver (SA)

SA anfører, at det forudsættes, at arkivernes hidtidige praksis for bevaring

og kassation af offentlige arkivalier, som i dag føres af SA, ikke berøres.

Network of European Museum Organisations (NEMO)

NEMO anfører, at direktivet pålægger museerne en unødvendig byrde, idet

museerne allerede blandt andet via Europeana stiller billeder af deres sam-

linger til rådighed.

11.

Forhandlingssituationen

Generelt er forslaget blevet modtaget positivt. Medlemslandene støtter for-

slaget, der kan styrke videreanvendelsen af den offentlige sektors informati-

oner med henblik på at styrke udviklingen af et indre marked for viderean-

vendelse af offentlige data.

Flere medlemslande har ønsket mere analyse vedrørende konsekvenserne

ved at udvide direktivets anvendelsesområde til at omfatte museer, arkiver

og biblioteker, herunder spørgsmålet om foreneligheden med Traktatens be-

stemmelser.

Derudover har en række medlemslande udtrykt forbehold for at begrænse

adgangen for indtægtsdækkede offentlige myndigheder til at tage gebyrer.

Endelig har et flertal af medlemslandene udtrykt skepsis overfor etablerin-

gen af en uafhængig klagemyndighed. Medlemslandene har understreget

vigtigheden af, at en sådan klagemyndighed ikke må forstyrre medlemslan-

denes eksisterende domstolssystem og klageadgang samt muligheden for, at

eksisterende myndigheder vil kunne anvendes som klageinstans.

Formandskabet forventer at indlede første trilogforhandling med Europa-

Parlamentet inden rådsmødet, men det forventes ikke, at der kan opnås

enighed allerede på første møde, hvorfor trilogforhandlingerne vil fortsæt-

te i det irske formandskab.

12.

Regeringens generelle holdning

Genanvendelsen af offentlige data kan bidrage til udviklingen af nye, inno-

vative tjenester for europæiske virksomheder. Regeringen støtter derfor

overordnet Kommissionens hensigt om at gennemføre initiativer, der kan

styrke videreanvendelsen af den offentlige sektors informationer med hen-

blik på at styrke udviklingen af et indre marked for videreanvendelse af of-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

10/10

fentlige data samt medvirke til at skabe gunstige vilkår for åben forvalt-

ningspraksis.

Regeringen anerkender, at høje gebyrer for offentlige data kan udgøre en

barriere for øget videreanvendelse af offentlige data. Regeringen lægger

imidlertid afgørende vægt på, at forslaget ikke medfører væsentlige statsfi-

nansielle konsekvenser.

Regeringen er positiv over for en udvidelse af direktivets anvendelsesområ-

de til at omfatte biblioteker, museer og arkiver, idet forslaget bygger på de

initiativer, der allerede eksisterer i EU-regi på kulturområdet. Det er rege-

ringens holdning, at de kulturelle institutioner fortsat bør kunne indgå i øko-

nomisk bæredygtige offentlig-private samarbejdsaftaler vedrørende digitali-

sering af kulturmaterialet.

Endelig er det regeringens holdning, at en eventuel uafhængig klageinstans

bør kunne etableres i overensstemmelse med eksisterende domstolssystemer

og klageadgang, ligesom eksisterende myndigheder bør kunne anvendes

som klageinstans.

13.

Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har senest været forelagt for Folketingets Europaudvalg til for-

handlingsoplæg på mødet den 25. maj 2012.