Miljøudvalget 2013-14
KOM (2013) 0920 Bilag 1
Offentligt
1362275_0001.png
NOTAT
EU & Internationalt
J.nr. 2014-2607
Ref. Cml, Masch/Hehol
Den 25. april 2014
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT til Folketingets Europaudvalg og
Miljøudvalg
Kommissionens Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om
nedbringelse af nationale emissioner af visse luftforurenende stoffer
og om en ændring af direktiv 2003/35/EF
(nyt NEC direktiv (National Emissions Ceilings Directive))
KOM(2013) 920
1) Resumé
Formålet med direktivforslaget er at mindske luftforureningens skadevirkninger
på sundhed og miljø i EU og at opfylde kravene i den reviderede Gøteborg-
protokol fra maj 2012. Direktivet opstiller nationale reduktionsmål for 2020 for
kvælstofoxider (NO
x
), svovloxider (SO
2
), ammoniak (NH
3
), små partikler (PM
2,5
)
og flygtige organiske stoffer (NMVOC), samt yderligere reduktionsmål for 2030
for de samme stoffer samt metan (CH
4
). Forslaget til 2020-målene er en
implementering af de tilsvarende reduktionsmål i den reviderede Gøteborg
protokol fra 2012, mens forslaget til 2030 målene går videre end
Gøteborgforpligtelserne.
Kommissionen har i sin konsekvensberegning estimeret, at de samlede
omkostninger forbundet med overholdelse af reduktionsmålene vil beløbe sig til
3.3 mia. EUR på EU plan. Ifølge Kommissionen vil forslaget samtidig medføre en
reduktion i de samlede eksterne omkostninger, herunder bl.a. skader på
afgrøder, tabt arbejdsfortjeneste og andre sundhedsmæssige omkostninger,
forbundet med luftforurening på 40 mia. EUR på EU plan frem mod 2030.
Forslaget vil have en positiv virkning på beskyttelsesniveauet.
Regeringen hilser det velkomment, at Kommissionen har fremsat et forslag om
grænseoverskridende luftforurening.
Regeringen har iværksat et analysearbejde med henblik på at udrede forslagets
konsekvenser for Danmark, og vil i den forbindelse inddrage seneste
videnskabelige data og basisfremskrivninger. På den baggrund vil regeringen
fastlægge sin holdning til forslaget.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1362275_0002.png
2) Baggrund
Kommissionen sendte den 18. december 2013 ovennævnte forslag til Europa
Parlamentet og Rådet. Forslaget har hjemmel i TEUF artikel 192, og skal derfor
vedtages af Rådet med kvalificeret flertal efter proceduren om den almindelige
lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.
Forslaget har været indledende drøftet i miljøarbejdsgruppen i Bruxelles.
Forslaget er foreløbigt sat på dagsordenen til en politisk drøftelse på Rådsmøde
(miljø) den 12. juni 2014.
3. Formål og indhold
Forslaget har til formål, at mindske luftforureningens skadevirkninger på sundhed
og miljø i EU og at opfylde kravene i den reviderede Gøteborg-protokol fra maj
2012, som blev forhandlet i UN-ECE under dansk EU-formandskab.
Kommissionen har gennemført en omfattende vurdering af EU’s luftpolitikker,
som konkluderer, at selvom der er sket markante forbedringer, er der fortsat
behov for at reducere luftforureningen i EU for at nå det langsigtede mål fra
temastrategien for luftforurening
1
, om at opnå en luftkvalitet der ikke medfører
væsentligt skade på- eller indebærer nogen risiko for menneskers sundhed og
miljø. Forsuringen er faldet markant siden 1980’erne, men uhensigtsmæssigt tab
af luftbårne næringsstoffer er fortsat et stort problem for økosystemerne i Europa.
Ligeledes er beskyttelsen af sundhed og økosystemer mod ozon ikke blevet
forbedret siden 1980’erne. Endeligt er der kommet ny viden om de
sundhedsskadelige virkninger af særligt partikler.
Kommissionen anfører på denne baggrund i sin meddelelse om Ren luft i Europa,
at en revision af NEC-direktivet er helt central for at sikre en kraftig reduktion af
baggrundsforureningen i EU, og dermed forbedre luftkvaliteten af hensyn til
natur- og sundhedspåvirkning.
Følgende stoffer foreslås reguleret:
Ammoniak (NH
3
):
Ammoniak påfører naturen uhensigtsmæssig belastning ved
tilførsel af gødning. Hovedkilden til udledning af ammoniak er landbruget.
Kvælstofoxider (NO
x
):
Kvælstofoxider bidrager til overgødskning af naturen.
Hovedkilden til udledning af kvælstofoxider er trafikken og industrien.
Kvælstofdioxid (NO
2
, som er en delmængde af kvælstofoxider) har endvidere
sundhedsmæssige konsekvenser.
Svovldioxid (SO
2
):
Udledningen af svovldioxid medfører risiko for forsuring (eller
syreregn), som dog er faldet kraftigt og derfor nu kun udgør et mindre problem.
Den væsentligste kilde til udledning af svovldioxid i Danmark er industri.
Flygtige organiske stoffer udover metan (NMVOC):
Flygtige organiske stoffer
udover metan er også en vigtig kilde til dannelse af jordnær ozon og er generelt
giftige for mennesker, da de blandt andet dækker over en række organiske
1
EU's Temastrategi for luftforurening fra 2005 (KOM(2005)446 endelig)
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1362275_0003.png
opløsningsstoffer. Den væsentligste kilde til flygtige organiske stoffer udover
metan er brændeovne, trafik og husholdningers brug af opløsningsmidler.
Fine partikler (PM
2.5
):
De fine partikler har hidtil kun været reguleret via
luftkvalitetsdirektivet, der sætter grænser for hvor høj koncentrationen må være i
luften. Selve udledningen af fine partikler reguleres nu også, da der i den
reviderede Gøteborg-protokol er fastsat reduktionsmål for fine partikler (PM
2.5
)
frem mod 2020. WHO har i 2012 opklassificeret fine partikler til at være
kræftfremkaldende. Den væsentligste kilde til udledning af PM
2.5
i Danmark er
brændeovne, men der er også et væsentligt bidrag fra trafikken og industrien
(biomasse-afbrænding), ligesom ammoniak bidrager til kemisk dannelse af
partikler.
Metan:
Uforbrændt metan reguleres via en afgift på stationære
stempelmotoranlæg. Herudover reguleres metan via Klima-konventionen, da det
er en stærk drivhusgas. Metan er den væsentligste kilde til dannelsen af jordnær
ozon, som er sundheds- og miljøskadeligt. Danmark oplever kun sjældent, at
niveauet for ozon er kritisk højt. Derimod er det et stort problem i Sydeuropa, hvor
der ofte er forhøjet niveau af jordnær ozon, på grund af det varme klima. Den
væsentligste kilde til metan er landbrug især køers fordøjelsessystem samt
håndtering af husdyrgødning, men der udledes også metan fra lossepladser og
visse energianlæg.
Direktivet består af fem centrale elementer:
1) Nationale reduktionsmål for 6 luftforurenende stoffer frem mod 2020 og 2030
(metan dog kun 2030),
2) Rapportering af yderligere 16 luftforurenende stoffer samt rapportering af
luftforureningsdata fordelt ud på kvadratnet,
3) Fleksibilitet i forhold til reduktionsforpligtigelserne ved ændringer i
emissionsopgørelsesmetoder eller nye emissionskilder,
4) Løbende nationale programmer der beskriver fremdrift i implementering af
målene,
5) Overvågning af reduktionen af luftforureningen.
Direktivet er bygget op på stort set samme måde som det eksisterende NEC-
direktiv. Et bærende princip er fortsat, at det overlades til medlemsstaterne selv at
vælge den optimale måde at opnå reduktionerne, idet der dog også er fokus på at
levere effektive fællesskabsvirkemidler, som fremmer ensartede konkurrencevilkår
mellem EU-landene og udnyttelse af det fælles marked.
Ad 1) Nationale reduktionsmål for 2020 (fra Gøteborg-protokollen) og 2030 (nyt
element)
Forslaget indeholder nationale reduktionsmål for hver enkelt medlemsstat for
2020 og 2030. Basisåret for begge målsæt er 2005.
Reduktionsmålene for 2020 består af en implementering af den reviderede
Gøteborg-protokols reduktionsforpligtigelser fra 2005-2020 for stofferne PM
2,5
,
NH
3
, NO
x
, SO
2
og NMVOC. Den reviderede Gøteborgprotokol blev vedtaget i maj
2012. Danmarks tilslutning til reduktionsmål i den reviderede Gøteborg-protokol
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1362275_0004.png
var baseret på en emissionsfremskrivning ud fra gældende lovgivning og politiske
aftaler for stofferne NO
x
, SO
2
, NH
3,
NMVOC og PM
2.5
.
Reduktionsmålene for 2030 indebærer en yderligere skærpelse ud over
Gøteborgprotokollens målsætninger for NOx, NH
3
, SO
2
, NMVOC, PM
2.5
, samt et
selvstændigt mål for metan der ikke er omfattet af Gøteborgprotokollen.
De nationale reduktionsmål for 2030 er baseret på, at der på samlet EU-niveau
skal opnås 70 % af den teknisk mulige reduktion i 2030. Byrdefordelingen mellem
EUs medlemslande er udregnet vha. en computermodel (GAINS), ud fra de enkelte
landes forudsætninger, deres sektorers reduktionspotentiale og
reduktionsomkostningerne. Beregningsmodellen vælger de mest
omkostningseffektive tiltag på tværs af landegrænserne og uafhængigt af den
hidtidige indsats i de enkelte lande.
Tabel 1: Oversigt over hidtidig reduktion og foreslåede
reduktionsforpligtigelser for Danmark for de seks forurenende stoffer
i kommissionens forslag til revideret NEC-direktiv i forhold til 2005
Dansk
reduktion
indtil nu
2012
Foreslået
DK mål i nyt
NEC-
direktiv
2020
Foreslået
DK mål i nyt
NEC-
direktiv
2030
Foreslået
EU
gennemsnit
i nyt NEC-
direktiv
2020
Kvælstofoxid
er (NO
x
)
Svovldioxid
(SO
2
)
Flygtige
organiske
stoffer
udover metan
(nmVOC)
Ammoniak
(NH
3
)
Fine partikler
(PM
2.5
)
Metan (CH
4
)
38 %
49 %
29 %
56 %
35 %
35 %
69 %
58 %
59 %
42 %
59 %
28 %
Foreslået
EU
gennemsnit
i nyt NEC-
direktiv
2030
69 %
81 %
50 %
13 %
15 %
3%
24 %
33 %
---
37 %
64 %
24 %
6%
22 %
---
27 %
51 %
33 %
Ad 2) Rapporteringsforpligtigelser (udvidet forpligtelse ift. nuværende NEC)
Medlemslandene skal, udover at rapportere emissioner og fremskrivning for de
seks stoffer, som nyt element også rapportere emissionerne for en række andre
luftforurenende stoffer:
- Tungmetaller: Cadmium, kviksølv, bly, arsen, krom, kobber, nikkel, selen og zink
- Persistente organiske miljøgifte: Tjærestoffer (PAH), dioxin/furaner, PCB og
HCB
- TSP (total partikelkoncentration), PM
10
(store partikler) og sodpartikler.
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1362275_0005.png
Alle stoffer rapporteres allerede årligt til LRTAP-konventionens protokoller
(Tungmetal-protokollen, POP-protokollen og Gøteborg-protokollen). Yderligere
skal medlemslandene som nyt element også rapportere 1) nationale kvadratnets-
aggregerede data for de luftforurenende stoffer (dvs. den geografiske
koncentration af stoffer) og 2) emissionsopgørelsesmetoder.
Ad 3) Fleksibilitet (nyt element):
Artikel 5 i direktivet giver medlemslandene en vis fleksibilitet til at nå målene via
regulering af kilder som ligger udenfor de nationale emissionsopgørelser, og til at
opdatere de nationale emissionsopgørelser i lyset af ny videnskabelig viden,
forudsat at Kommissionen ikke gør indsigelser.
Medlemsstaterne har således mulighed for efter forslagets artikel 5, at:
- Modregne en del af den emissionsreduktion af NO
x
, SO
2
og PM
2.5
der er
opnået inden for international skibsfart, på visse betingelser. Etableres der
fx et NO
x
-kontrol område (NECA) i Østersøen, vil Danmark kunne
modregne en del af den reduktion i udledningen af NO
x
, der er sket i
Østersøen i forhold til den samlede udledning af NO
x
i Danmark fra de
øvrige kilder. Der kan maksimalt modregnes 20 % af
emissionsreduktionerne fra international skibsfart.
- Slå sig sammen med andre medlemsstater for at implementere tiltag til at
reducere metan (joint-implementation som kendt under Kyoto
protokollen). Det vil sige, at Danmark kan godskrives en metanreduktion,
hvis Danmark finansierer gennemførslen heraf i et andet land.
- Benytte sig af en justeringsprocedure, såfremt metodologiske ændringer
(fx nye kilder eller markante ændringerne i emissionsfaktorerne) i
emissionsopgørelserne betyder, at reduktionsforpligtelserne overskrides.
I den reviderede Gøteborg-protokollen findes der en tilsvarende
justeringsprocedure.
Ad 4) Nationale programmer (nyt element):
Direktivet pålægger medlemslandene at vedtage og gennemføre nationale
programmer for bekæmpelse af luftforurening. Programmerne skal indeholde en
beskrivelse af den nationale politiske ramme for luftkvalitet og luftforurening,
herunder bl.a. de politiske prioriteter og sammenhæng med andre relevante
politikområder (fx klima), politikmuligheder der har været overvejet, og de
politikker der agtes vedtaget for at overholde reduktionsforpligtelserne. Frem mod
2030 skal programmet opdateres hvert andet år.
Ad 5) Måling af effekt på vand- og landøkosystemer (nyt element)
Medlemsstaterne pålægges i direktivet at overvåge de skadelige virkninger af
luftforurening for vand- og landøkosystemer, hvor det er praktisk muligt.
Medlemslandene kan benytte overvågningssystemer, der allerede er etableret i
forbindelse med anden EU-lovgivning.
4. Europa Parlamentets udtalelse
En udtalelse fra Europa-Parlamentet kan tidligst forventes i efteråret 2014.
5. Nærhedsprincippet
Kommissionen fremfører, at direktivforslaget overholder nærhedsprincippet, da
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1362275_0006.png
medlemslandene ikke vil kunne opfylde de overordnede mål for nedbringelsen af
luftforureningen i Europa alene, på grund af luftforureningens
grænseoverskridende karakter. En omkostningseffektiv kombination af
reduktioner i Europa kan kun koordineres på EU-plan. Forslaget følger princippet
om, at direktivet fastsætter reduktionsmål og minimumskrav, mens det overlades
til medlemslandene at finde ud hvordan kravene kan opfyldes. Direktivformen er
valgt, idet den fastlægger mål og forpligtigelser, men samtidig giver
medlemslandene tilstrækkelig fleksibilitet.
Da formålet med forslaget er at reducere den grænseoverskridende forurening
finder Regeringen, at forslaget er i overensstemmelse med nærhedsprincippet.
6. Gældende dansk ret
De nuværende nationale emissionslofter for 2010, fra det eksisterende NEC-
direktiv, er implementeret i dansk lovgivning via NEC-bekendtgørelsen (BEK nr.
1325, 21/12/2011).
7. Konsekvenser
Forslagets lovgivningsmæssige konsekvenser:
Et nyt NEC-direktiv vil skulle implementeres i dansk lovgivning via en ny
bekendtgørelse, samt gennem evt. national lovgivning til effektuering af
virkemidler.
Forslagets samlede økonomiske konsekvenser for EU:
Kommissionens konsekvensvurdering vurderer, at reduktionsmålene frem mod
2020 ikke har yderligere økonomiske konsekvenser for EU, da disse er fastsat ud
fra medlemslandenes egne basisfremskrivninger af gældende lovgivning og
politiske aftaler. Kommissionen har estimeret en samlet meromkostning til
overholdelse af de skærpede reduktionsmålene i 2030 på 3.3 mia. EUR for hele
EU. Kommissionen vurderer, at den samlede eksterne omkostning, herunder bl.a.
skader på afgrøder, tabt arbejdsfortjeneste og andre sundhedsmæssige
omkostninger, reduceres med 40 mia. EUR frem mod 2030.
Forslagets samlede økonomiske konsekvenser for Danmark:
Regeringen har iværksat et analysearbejde med henblik på at udrede forslagets
konsekvenser for Danmark. I den forbindelse inddrages seneste videnskabelige
data og basisfremskrivninger. På den baggrund vil regeringen fastlægge sin
nærmere holdning til forslaget i et revideret grund- og nærhedsnotat.
Statsfinansielle konsekvenser.
Regeringen er ved at afklare de forventede statsfinansielle og
kommunaløkonomiske konsekvenser.
Erhvervsadministrative konsekvenser.
Regeringen er ved at afklare de forventede erhvervsadministrative konsekvenser.
Samfundsøkonomiske konsekvenser.
Regeringen er ved at afklare de forventede samfundsøkonomiske konsekvenser.
6
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1362275_0007.png
Beskyttelsesniveau:
Forslaget vil have positiv virkning på beskyttelsesniveauet.
8. Høring
Forslaget er udsendt i almindelig høring den 10. januar 2014 med frist til den 7.
februar 2014. Der er modtaget svar fra følgende parter: Dansk Gasteknisk Center,
Dansk Industri, Dansk Miljøteknologi, Olie Gas Danmark, DONG Energy, Det
Økologiske Råd, Landbrug & Fødevarer, Dansk Fjernvarme, Danske Havne,
Danmarks Rederiforening og Sundhedsstyrelsen.
Generelle bemærkninger til direktivforslaget
I forhold til reduktionsforpligtigelserne for NOx, SO
2
, NMVOC, PM2.5 og metan,
er de fleste interessenter positive overfor princippet om EU fastsatte nationale
reduktionsforpligtigelser, men påpeger nødvendigheden af, at byrdefordelingen
imellem medlemslandene sker på oplyst grundlag samt at der sikres lige
konkurrencevilkår på tværs af EU.
Det Økologiske Råd finder at forslagene til reduktionsforpligtigelser bør være mere
ambitiøse.
Dansk Fjernvarme fremhæver, at de forskellige sektorer ved implementeringen
bør pålægges reduktionsbyrde svarende til deres emissionsandel.
Dansk Gasteknisk Center og Landbrug & Fødevarer mener, at det er principielt
forkert at inkludere metan i dette direktiv, da metan er en klimagas. Derudover
finder de at reduktionsmålet for NOx-emissionerne er for ambitiøst og ikke
stemmer overens med den omlægning til forøget forbrænding af biomasse, da det
kan give en forøget udledning af NOx.
Flere interessenter (Det Økologiske Råd, Dansk Miljøteknologi,) fremhæver, at
ensartet regulering på tværs af EU, vil øge muligheden for eksport af dansk
miljøteknologi og øge Danmarks konkurrenceevne.
Dansk Industri, DONG Energy mener, at den danske NOx-afgift bør tages op til
overvejelse, som følge af de nye reduktionsmål for NOx i 2020 og 2030.
Olie Gas Danmark ønsker en tæt dialog mellem interessenter og danske
myndigheder i forbindelse med udarbejdelsen af de nationale programmer.
Artikel 4 – forslag om reduktionsmål i 2025
Flere interessenter (Olie Gas Danmark, Landbrug & Fødevarer, Dansk Industri,
DONG Energy) har påpeget det uhensigtsmæssige i, at der er forslået et
mellemmål, der skal overholdes i 2025, som skal findes ved den lineære
interpolation mellem 2020 og 2030. Interessenterne påpeger, at implementering
af tekniske installationer ikke foregår på en måde, sådan at der nødvendigvis er en
lineær reduktion frem mod 2030. Interessenterne påpeger derfor, at målet i 2025
enten bør slettes eller gøres mere fleksibelt.
7
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1362275_0008.png
Artikel 5 – fleksibilitet
Danmarks Rederiforening og Dansk Industri noterer sig den foreslåede fleksibilitet
i forhold til international skibsfart gennem etablering af emissionskontrolområder.
Danmarks Rederiforening henviser til, at denne fleksibilitet ikke må betyde at der
fastsættes strengere nationale krav end de krav, der kan opnås enighed om i IMO.
Danske Havne anfører, at det bør dokumenteres at forslaget om fleksibilitet for
skibsfarten ikke fører til overflytning af godstransport fra sø til land. Danske
Havne mener desuden, at alle EU-farvande af konkurrencemæssige hensyn bør
udpeges som emissionskontrolområde.
I forhold til den fleksibilitet der omhandler justeringsmulighed i
reduktionsmålene, ønsker Landbrug & Fødevarer en vurdering i hvilket omfang
den kan benyttes, til at finde de mest omkostningseffektive løsninger i forhold til
skadevirkninger fra primære og sekundære partikler.
Artikel 7-9, 13 og 17
Olie Gas Danmark mener, at forslaget til rapportering gennemgås grundigt for at
sikre at bureaukrati på alle niveauer minimeres. Derudover er Olie Gas Danmark
principielt imod, at der anvendes delegerede retsakter, som der er lagt op til på
nogle af bilagene. Til sidst ønsker Olie Gas Danmark, at implementeringsfristen
for direktivet forlænges.
Bilag 1
Dansk skovforening anmoder Miljøministeriet at arbejde for, at afbrænding af
hugstaffald i skovene fortsat vil være en mulighed.
Ammoniak
Det Økologiske Råd mener at ambitionsniveauet er for lavt i forhold til reduktion
af ammoniak, da de mener at teknologien allerede findes i Danmark til at reducere
yderligere og påpeger samtidig nødvendigheden af at mindske ammoniak-
udslippet for at begrænse dannelsen af sekundære partikler.
Landbrug & Fødevarer finder, at de foreslåede ammoniak-
reduktionsforpligtigelser er uacceptable og at de stiller den danske
husdyrproduktion ringe i konkurrencen med det øvrige EU, da Danmarks
forpligtigelser i henholdsvis 2020 og 2030 er mere ambitiøse end resten af
medlemslandene og EU samlet set
Landbrug & Fødevarer opfatter reduktionsforpligtigelser som værende i strid med
regeringens vækstinitiativer, da de beregnede reduktionsmål forudsætter lav
produktionstilvækst og yderligere implementering af miljøteknologi.
Landbrug & Fødevarer påpeger et behov for at forbedre grundlaget for
emissionsopgørelser for ammoniak fra landbruget og at der sikres
sammenlignelige opgørelser på tværs af lande.
Dansk Industri: påpeger at bilag III, punkt A, underpunkt 3b) nævner, at
”ureabaserede gødninger erstattes i videst muligt omfang af
ammoniumnitratbaserede gødninger”. DI finder, at der synes at mangle en
8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1362275_0009.png
reference til anvendelsesbegrænsningerne for ammonium-nitratbaserede
gødninger i den europæiske og den nationale antiterrorindsats.
Sagen har endnu ikke været forelagt for miljøspecialudvalget.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Der er endnu ikke indledt forhandlinger af forslaget.
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen hilser det velkomment, at Kommissionen har fremsat et forslag om
grænseoverskridende luftforurening.
Regeringen har iværksat et analysearbejde med henblik på at udrede forslagets
konsekvenser for Danmark, og vil i den forbindelse inddrage seneste
videnskabelige data og basisfremskrivninger. På den baggrund vil regeringen
fastlægge sin holdning til forslaget.
11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg
Folketingets Europaudvalg er ikke tidligere blevet orienteret om sagen.
9