Retsudvalget 2013-14
L 112 Bilag 12
Offentligt
N O TAT
KL's anbefalinger til Rammemodel for exit-programmerDette notat indeholder KL’s anbefalinger til den nationale rammemodel forexit-programmer til bande- og rockermedlemmer, der ønsker at bryde ud afmiljøet. Notatet er udarbejdet med afsæt i en tæt dialog med en rækkekommuner samt et udbytterigt samarbejde mellem KL, Rigspolitiet og Kri-minalforsorgen om at afdække udfordringer med den nuværende nationalerammemodel for exitprogrammer og regeringens bandepakke ’Fast greb ombanderne’.Anbefalingerne er KL’s bidrag til det fælles mål om at få flest mulige ud aforganiseret kriminalitet. KL bidrager gerne fremadrettet til udviklingen af,hvordan vi i fællesskab på tværs af ministerier, styrelser, politi, kommunerog kriminalforsorgen får flere til at forlade bande- og rockermiljøet. Derud-over bidrager KL også gerne på sigt til udviklingen af en fælles og styrketindsats for at færre kommer ind i bande- og rockermiljøet gennem et effek-tivt kriminalpræventiv ”No-Entry”-arbejde på tværs af kommunerne, krimi-nalforsorgen og politiet.AnbefalingerKL har i dialog med en række kommuner samt Rigspolitiet og Kriminalfor-sorgen afdækket udfordringerne i forbindelse med den nationale ramme-model. Bandepakken imødegår en række af disse udfordringer. Eksempelvisvil regeringen oprette en pulje til finansiering af særlige exit-tiltag, herundermidlertidig og hurtig relokalisering, fjernelse af tatoveringer og psykologisketest af ikke-registrerede exit-kandidater.Dette initiativ kan afhængigt af puljens størrelse være med til afhjælpe enrække af de udgifter, som kommunerne i dag ikke har hjemmel til at støtteinden for rammerne af den relevante lovgivning.
Den 8. april 2014
Sags ID: SAG-2013-00929Dok.ID: 1836168
Weidekampsgade 10Postboks 33702300 København S
www.kl.dkSide 1/9
KL er dog af den opfattelse at bandepakken i sin nuværende form manglerat imødekommer følgende udfordringer::at rammemodellens målgruppedefinition er for snæverat permanent relokalisering fra én kommune til én anden i dag base-rer sig på frivillige aftaler mellem kommunerneat der mangler en finansieringsmodel for exitrelaterede udgifter ogfor permanent relokalisering fra én kommune til én andenat organisering og etablering af de lokale exitenheder nogle steder ermangelfuldat der ikke eksistere tilstrækkelig viden om, hvad et exit-program er,i de kriminelle miljøer, hvilket gør det svært at tiltrække exit-kandidater til programmet og kan påvirke sikkerheden omkring exit-programmernePå den baggrund anbefaler KL, at bandepakken og den nationale ramme-model for exit-programmer justeres, således at følgende anbefalinger bliveren del af det fremadrettede arbejde med at få flere til at forlade bande- ogrockermiljøet.Anbefaling 1:Udvidelse af målgruppenKL anbefaler at udvide målgruppen i rammemodellen for exit-programmer, som er be-skrevet i afsnit 2.1., til også at inkluderer personer, der er på kanten af miljøet eller somer en del af miljøet uden at være registreret hos NEC.Rammemodellen for exit-programmer til bande- og rockermedlemmer om-fatter de personer, som Rigspolitiets Nationale Efterforskningscenter(NEC) har registreret som tilknyttet de forskellige bande- og rockergruppe-ringer i Danmark.I praksis har det imidlertid vist sig, at visitation til exitprogrammer baseretpå NEC’s liste over bande- og rockermedlemmer i forhold til rammemodel-len er for snæver. Der findes personer i bande- og rockermiljøet, der er mo-tiveret for at komme ud af miljøet, men som ikke optræder på NEC’s liste.Denne problematik opstår eksempelvis i forhold til bandemedlemmer i ind-vandrermiljøer. KL mener, det er afgørende i et forebyggende perspektiv, atdisse personer på kanten af miljøet, eller som er en del af miljøet uden atvære registret på NEC’s lister, kan få støtte og hjælp til at forlade miljøetuden at skulle frygte for konsekvenserne.Målgruppen for exitindsatsen skal derfor ikke defineres af lister, men i høje-re grad baseres på, om personers kriminelle netværk vurderes at være enafgørende hindring for at opnå en kriminalitetsfri tilværelse, og hvor andrelokale kriminalpræventive indsatser ikke vil være tilstrækkelige. Kl mener, at2
det bør være trusselsniveauer og motivationen hos den enkelte, der ønskerat forlade miljøet, der bør ligge til grund for en visitation til et exitprogram.Anbefaling 2:Ny model for visitation til exit-programmerKL anbefaler, at visitationen til exit-programmerne foretages lokalt med afsæt i en ræk-ke kriterier.En ændring i målgruppen vil kræve en ny visitationspraksis, som sikrer, atder kan foretages en vurdering af en persons tilknytning til organiseret kri-minalitet, placering i miljøet og risiko ved at forlade miljøet. KL anbefaler iden forbindelse, at det er de lokale exit-enheder, der foretager vurderingenaf en pågældende persons tilknytning til organiseret kriminalitet, placering imiljøet, motivation for at forlade miljøet og risiko ved at forlade miljøet.For at sikre, at de lokale exitenheder visiterer ud fra samme kriterier, fore-slår KL, at rammemodellen udvides til at indeholde en liste over kriterier,som skal være til stede for at komme i exitforløb. KL anbefaler, at visitati-onskriterierne og ansvarsfordelingen i visitationsopgaven udvikles i samar-bejde mellem KL, udvalgte kommuner, justitsministeriet, kriminalforsorgenog politiet.Visitationen i de lokale exitenheder skal understøttes fra centralt hold iNEC ved, at de lokale exitenheder til enhver tid kan tage kontakt til NECfor råd og vejledning.NEC skal orienteres, hver gang en person visiteres til exitprogrammet, såle-des at det nationale overblik over personer under rammemodellen for exit-programmer samles ét sted. Det afgørende, at NEC adskiller oversigtenover hvem der er i exitforløb fra den liste, som NEC har over personer iDanmark, der er en del af bande- og rockermiljøet. Baggrunden er, at per-soner på kanten af miljøet ikke, som følge af en evt. målgruppeudvidelse,stemples unødigt som fuldgyldige medlemmer af en rockergruppe eller ban-de.
Anbefaling 3:Etablering af central enhedKL anbefaler, at bandepakkens centrale kontaktpunkt udvides til en decideret centralenhed, der, udover at kunne give sparring og rådgive, kan varetage den permanente relo-kaliseringFor at kunne hjælpe et rocker- eller bandemedlem ud af miljøet er det somoftest nødvendigt at relokalisere vedkommende. Dette indgår derfor som etelement i den kontrakt (aftale), der udarbejdes sammen med den pågælden-
3
de i den lokale exit-enhed. Kommunen kan midlertidig ikke anvise borgeretil en bolig i en anden kommune.Det betyder, at kommunerne, som det er beskrevet i rammemodellen, erafhængige af at kunne indgå en frivillig aftale med en anden kommune. Deter dog ikke helt lige til, da mange kommuner har lange ventelister på boli-ger, og da exit-sager ofte er komplekse og kræver store ressourcer og ind-sats fra kommunal side. Dertil kommer et krav om hastighed i disse sager,som er en udfordring, da det kan tage tid at lave frivillige aftaler.Derfor anbefaler KL etablering af en central enhed, der kan varetage denpermanente relokalisering, således at denne ikke skal baseres på frivilligeaftaler mellem kommunerne, som det i dag fremgår af den nationale ram-memodel for exit-programmer.Konkret foreslår KL, at de lokale exit-enhed, der forsat har ansvaret forexit-kandidaterne og dermed i fællesskab eksempelvis varetager:• Visitationen til exitprogrammet• Konktaktpersonsfunktionen• Midlertidig relokalisering• Udvikling af kontrakt• Visitation til banderelateret indsats såsom fjernelse af tatoveringermv.Viser det sig nødvendigt, at en exit-kandidat permanent skal relokaliseres tilen anden kommune, indstiller de lokale exit-enheder den pågældende exit-kandidat til permanent relokalisering hos den centrale enhed ud fra følgen-de kriterier:1. Den permanente relokalisering er af afgørende betydning for exit-kandidatens sikkerhed2. Den permanente relokalisering er af afgørende betydning for, atexit-kandidaten kan forlade miljøet og ikke falder tilbage til miljøetigen.3. Personlige omstændigheder, der gør, at exit-kandidaten kan begyndeet andet liv. Det kan eksempelvis være familie, netværk eller beskæf-tigelsesmuligheder i en kommune i en anden del af landet.Den centrale enhed foretager på baggrund af indstillingen fra den lokaleexitenhed en vurdering af, om den permanente relokalisering skønnes nød-vendig. Hvis permanent relokalisering skønnes nødvendig foretages der, itæt samarbejde med afsenderkommunen og exit-kandidaten, en vurderingaf, hvor det er hensigtsmæssigt at flytte den pågældende exit-kandidat henmed afsæt i en række objektive kriterier. KL anbefaler, at kriterierne for,hvor en kandidat flyttes hen, er følgende:• Hvor er det sikkerhedsmæssigt forsvarligt at flytte kandidaten hen?4
••••
Hvor giver det mening at flytte kandidaten hen i forhold til kandida-tens øvrige liv uden for kriminalitet – familie mv.?Hvor giver det mening i forhold til kandidatens beskæftigelses- oguddannelsesmuligheder?Hvor det giver mest mening i forhold til kandidatens behov for so-cialindsats?Hvilke kommuner har allerede modtaget exitkandidater, så der sikresen jævn fordeling af exit-kandidaterne mellem kommunerne?
Når det er besluttet, hvor en exit-kandidat med fordel kan flyttes hen, tagesder hurtigst muligt kontakt til modtagerkommunen med henblik på at koor-dinere indsatsen mellem afsenderkommune, modtagerkommune og dencentrale enhed.KL anbefaler på den baggrund, at en central enhed i denne særlige situationfår bemyndigelse til at tage endelig beslutning om, i hvilken kommune engiven exitkandidat konkret skal placeres, når permanent relokalisering vur-deres nødvendig.Udover at den centrale enhed skal kunne relokalisere borgere permanent,anbefaler KL, at enheden får ansvaret for løbende at evaluere exitindsatser-ne på tværs af landet med henblik på at opbygge og udbrede viden om,hvilke indsatser og metoder der virker i et nationalt perspektiv.
Organisering af den centrale exit-enhedKL anbefaler, at den centrale enhed placeres i NEC, da de i forvejen haransvaret for den nationale koordinering af indsatsen i form af vidensopsam-ling mv. Det vil også være naturligt, at den centrale enhed under NEC vare-tager og administrerer initiativerne i bandepakken og herunder:• at styrke exit-indsatsen gennem dedikerede ressourcer til politikred-senes lokale exit-enheder med henblik på bl.a. tættere samarbejde ogsparring med kommunerne i forhold til udvikling og opfølgning påexit-programmer til egnede kandidater• at bistå kommuner, kriminalforsorgen, politikredsene og andre rele-vante offentlige myndigheder med rådgivning og sparring i den lø-bende exit-indsats• at styrke evalueringsberedskabet samt sikre kvalitetssikring og koor-dinering af exit-sagerne med henblik på at sikre læring og løbendejustering af exit-indsatsenSuccesfulde exitindsatser kræver, at politi, kriminalforsorg og kommuneralle bidrager til arbejdet fra deres faglige ståsteder og med deres respektivehandlemuligheder. Dette bør afspejles i organiseringen af den centrale en-5
hed. KL anbefaler derfor en netværksorganisering, hvor den centrale enheder placeret i NEC og varetages medarbejdere allokeret fra NEC. Disse med-arbejdere varetager den daglige drift og den permanent relokalisering, men iforhold til videndelings-, rådgivnings- og kommunikationsopgaverne kanenheden henvise til og inddrage et netværk bestående af nøglepersoner, dertil daglig arbejder med exit-programmer i kommuner og kriminalforsorgen.Netværksorganisationen mødes efter behov for at sikre, at enheden har allefaglige perspektiver repræsenteret i opgavevaretagelsen. KL anbefaler, atnetværket består af tre navngivne kommunale medarbejdere og tre navngiv-ne medarbejdere fra kriminalforsorgen, som man har indgået en formel af-tale med om, at de bidrager til arbejdet i den centrale enhed.De NEC allokerede medarbejdere og de timer nøglemedarbejdere fra kri-minalforsorgen og kommunerne i netværksorganisationen bruger, menerKL, skal finansieres af den statsfinansierede pulje, som er afsat i forbindelsemed Regeringens bandepakke. Det samme gælder enhedens aktiviteter tileksempelvis udbredelse af viden om best practice, kommunikationsindsatsermv. Det bør i den forbindelse overvejes om den statsfinansierede pulje børreguleres.Anbefaling 4:Finansieringsmodel for permanent relokalisering og
exit-relaterede udgifterKL anbefaler, at exiterelaterede udgifter afholdes af en central pulje under den centraleenhed, mens øvrige udgifter, der følger af kommunernes øvrige opgaveansvar, finansieresaf bopælskommunen.Der følger en række udgifter med en exit-kandidats deltagelse i exit-programmet. En del af udgifterne vedrører ydelser, som kommunerne jf.gældende lovgivning er forpligtet til at yde, uanset om vedkommende delta-ger i et exit-forløb eller ej. Det drejer sig bl.a. om udgifter til følgende ydel-ser:••••Overførselsudgifter, fx kontanthjælp og førtidspensionBeskæftigelsesindsatsenMisbrugsbehandlingFamiliestøtte
Disse udgifter skal fortsat finansieres af kommunerne. Det foreslås, at ud-gifterne afholdes fuldt og helt af opholdskommunen, hvad enten relokalise-ringen sker inden for eller uden for egen kommune. I de tilfælde, hvor exit-kandidaten som led i exit-programmet relokaliseres til en anden kommunesvarer det således til en situation, hvor borgeren af egen drift er flyttet til enanden kommune. I lighed hermed skal udgifter forbundet med regionernes
6
almindelige praksis, herunder f.eks. psykiatrisk behandling mv. også afhol-des som normalt af regionerne.Dog er der en række ydelser, der i dag ikke er hjemmel til at afholde ogdermed finansiere i bl.a. den sociale lovgivning. Det drejer sig fx om udgif-ter til fjernelse af banderelaterede tatoveringer, samt udgifter forbundetmed den akutte indsats, herunder fx midlertidig relokalisering. Disse udgi f-ter foreslås afholdt af den centrale enhed, som KL foreslår administrer denafsatte puljen til finansiering af særlige exit-tiltag i bandepakken. En forud-sætning for det er, at der skabes lovhjemmel i de relevante lovgivninger til,at den centrale enhed kan afholde udgifter til ydelser, som i dag ikke er endel af eksisterende lovgivning, herunder udgifter til fjernelse af banderelate-rede symboler som tatoveringer.Når det foreslås, at udgifterne flytter med exit-kandidaten bunder det i flerehensyn:•Incitament til at arbejde for progression: Når udgifterne til en exit-kandidats eventuelle overførselsudgift eller andre ydelser følger medborgeren understøttes bopælskommunens incitament til at sikre enindsats, der skaber en forbedring i borgerens situation.Administrativ let: Alternativet, til at udgifterne følger med borgeren,er, at der indføres regler om mellemkommunal refusion. Dette vilmedføre en del bureaukrati samt et vist konfliktpotentiale. Detteskal ikke mindst ses i lyset af, at der vil være behov for at prisfast-sætte ydelser, som man i dag ikke er vant til at sælge på tværs afkommunegrænser, herunder fx beskæftigelsesindsatsen. Samtidigskal modellen ses i lyset af, at der er tale om en forholdsvis lille må l-gruppe.
•
Anbefaling 5:Bedre organisering af de lokale exitenhederKL anbefaler, at der etableres lokale exitenheder i alle politikredse. Det skal sikre bed-re koordinering og samarbejde på tværs af landet.I den nationale rammemodel for exit-programmer er det op til den enkeltepolitikreds, hvorvidt man ønsker at etablere en lokalexitenhed, og hvordandenne skal organiseres. Dette giver en meget uensartet udmøntning aframmemodellen og besværliggør samarbejdet omkring eksempelvis perma-nent relokalisering. Derfor anbefaler KL, at der i rammemodellen for exit-programmer lægges op til, at politidirektøren i hver kreds tager initiativ til,at der etableres en lokal exit-enhed. Denne enhed må mødes efter behov,men det er vigtigt, at denne er etableret, så kommuner fra andre steder ilandet har et sted at henvende sig – eksempelvis i forbindelse med en per-7
manent relokalisering eller hvis en borger ønsker at indgå i et exitforløb.Udover at sikre et indgangspunkter for kommuner og borgere er det vigtigt,at der lokalt er et netværk, hvor man kan søge viden og sparring i forhold tilexit-sager.KL anbefaler, at det er politiet, der har den koordinerende rolle i de lokaleexitenheder og dermed er det lokale bindeled. Det betyder, at det er politieti de lokale kredse, der skal have et overblik over kommunernes beredskabpå området - hvor og til hvem kan man henvende sig omkring exitsager,hvad enten man er borger, politi eller en anden kommune. I den forbindel-se, mener KL, at politiet med fordel kan sikre overblik over kommunalemedarbejdere med særlig viden om exit-arbejdet i politikredsen, som politietselv kan trække på, når de har brug for viden fra et kommunalt perspektiv,og som de kan henvise andre kommuner til, som ikke har erfaringer fraområdet. Derudover er det til enhver tid politiets opgave at foretage envurdering af exitkandidaternes sikkerhed og orientere relevante medarbejderi kommunen om, hvilke sikkerhedsmæssige forholdsregler de skal foretagersig i forhold til egen og exit-kandidatens sikkerhed. Det skal ske hver gang,der sker en ændring i en exit-kandidats sikkerhedsbillede.KL foreslår, at kommunerne uanset om de har bande elle rockerrelateredeudfordringer bør afklare, hvor i kommunen og evt. hos hvem deres exitbe-redskab er placeret, således at det er muligt for andre kommuner og borgereat rette henvendelse via den lokale politi-exit-ansvarlige.
Anbefaling 6:Koordination af program mellem exit-enhederKl anbefaler, at afgivende exit-enheder koordinerer med modtagende exitenheder i forbin-delse med relokalisering af en exitkandidat eller endt fængselsstraf.Erfaringen viser, at den exit-enhed, eller det exit-program under kriminal-forsorgen, som visiterer til exit-forløbet, ikke altid har koordineret vilkårenei kontrakten med den modtagende exit-enhed - herunder den kommune,som skal modtage borgeren. Det betyder, at den afgivende exit-enhed ind-går en exit-kontrakt med nogle vilkår, som den modtagende exit-enhed ikkekan eller vil leve op til. Det er derfor afgørende, at det første, der afklares ien exitsag, er, om den pågældende kandidat skal permanent relokaliseres.Skal vedkommende det, indstilles dette hurtigst muligt til den centrale en-hed, således at den videre handleplan for exitkandidaten kan udvikles i etsamspil mellem afsenderkommune, modtagerkommune og exit-kandidatenselv.KL anbefaler, at exitenhederne forpligtes til at koordinere exit-konktraktenmed hinanden og herunder med den kommune, der skal modtage exit-8
kandidaten som led i en lokalisering. Dette skal sikres ved, at den nationalerammemodel præciserer en praksis for overdragelse af sager mellem de lo-kale exit-enheder, således at exit-kontrakten altid koordineres mellem denafgivende og den modtagende exit-enhed og herunder modtagerkommune.Afsenderkommunen skal også inddrages i denne proces således, at det sik-res, at relevant viden om kandidaten således overdrages fra kommune tilkommune
Anbefaling 7:Mere kommunikation om exitprogrammetKL anbefaler, at der gøres en indsats for at kommunikere til de kriminelle miljøer, hvadexit-programmer er. Dette skal ske dels for at søge at tiltrække flere kandidater tilprogrammerne og dels for at øge exit-kandidaternes og medarbejdernes sikkerhed.Der er behov for større viden om, hvad exit-indsatsen indebærer, og hvadexit-indsatsen ikke indebærer i de kriminelle miljøer. Særligt er det vigtigt atsynliggøre over for de kriminelle miljøer, at man ikke kan være i et exit-program, hvis man er kilde, som det fx er tilfældet i vidnebeskyttelsespro-grammet.Vurderingen i kommunerne er, at øget kommunikation og viden om exit-programmer, herunder viden om, at der ikke er tale om et program, hvorman skal levere informationer om det kriminelle miljø, vil have en gavnligeffekt på trusselsniveauet for exit-deltager og medarbejdere omkring perso-nen, samt at flere vil benytte sig af exit-programmet.KL anbefaler derfor, at Rigspolitiet udarbejder en national kommunikati-onsstrategi og -indsats, der sikrer større viden i de kriminelle miljøer om,hvad et exitprogram indebærer. Målet er, at flere forlader miljøet via exi t-programmerne og at øge sikkerheden omkring programmerne. KL anbefa-ler, at kommunikationsindsatsen forankres i den centrale enhed underNEC.
9
