Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2013-14
L 7 Bilag 1
Offentligt
1285782_0001.png
Udlændingeafdelingen
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
26. september 2013
Asyl- og Visumkontoret
Gry Ahlefeld-Engel
2012-969-0039
901265
KOMMENTERET OVERSIGT
over
høringssvar om udkast til forslag til lov om ændring af
udlændingeloven (Gennemførelse af den reviderede Dublinforordning
af 26. juni 2013)
I. Høringen
Et udkast til lovforslag har været sendt i høring hos følgende myndigheder
og organisationer mv.:
Advokatsamfundet, Amnesti Nu, Amnesty International, Børnerådet,
Børns Vilkår, Dansk Flygtningehjælp, Danske Advokater, Datatilsynet,
Den Danske Dommerforening, Den Danske Helsinki-Komité for
Menneskerettigheder, Den Katolske Kirke i Danmark, DIGNITY – Dansk
Institut Mod Tortur, Direktoratet for Kriminalforsorgen, Dokumentations-
og
Rådgivningscentret
om
Racediskrimination,
Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, Flygtningenævnet,
Flygtninge Under Jorden, Foreningen af Udlændingeretsadvokater,
Færøernes
Landsstyre,
Naalakkersuisut
(Grønlands
Selvstyre),
Indvandrerrådgivningen, Institut for Menneskerettigheder, Kirkernes
Integrationstjeneste, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Præsidenten
for Vestre Landsret, Præsidenten for Østre Landsret, samtlige byretter, Red
Barnet, Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden, Rigsadvokaten,
Rigspolitiet, Røde Kors, Rådet for Etniske Minoriteter, SOS mod Racisme,
Udlændingestyrelsen, UNHCR og Ægteskab Uden Grænser.
Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Advokatsamfundet, Børnerådet, Dansk Flygtningehjælp, Datatilsynet, Den
Katolske Kirke i Danmark, DIGNITY – Dansk Institut mod Tortur,
Direktoratet for Kriminalforsorgen, Flygtningenævnet, Foreningen af
Udlændingeretsadvokater,
Institut
for
Menneskerettigheder,
Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Red Barnet, Refugees Welcome
(Flygtninge under Jorden), Rigspolitiet, Røde Kors, Rådet for Etniske
Minoriteter samt Vestre og Østre Landsret.
Bemærkninger af generel politisk karakter samt forslag og bemærkninger,
der ikke vedrører lovforslaget, indgår ikke i høringsoversigten.
Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i kursiv.
II. Høringssvarene
1. Generelle bemærkninger
Datatilsynet, Den Katolske Kirke, Rigspolitiet, Rådet for Etniske
Minoriteter, samt Vestre og Østre Landsret
har ingen bemærkninger til
lovforslaget.
Advokatsamfundet
finder overordnet set lovforslaget positivt, idet det
indeholder en række forbedringer af retssikkerheden for de berørte
udlændinge. Advokatsamfundet peger i den forbindelse navnlig på, at
klagesagsbehandlingen overgår til Flygtningenævnet, at klager automatisk
tillægges opsættende virkning, at der gives mulighed for gratis retshjælp,
og at betingelserne for frihedsberøvelse tydeliggøres og strammes.
Dansk Flygtningehjælp
finder som udgangspunkt lovforslaget positivt,
idet det rummer vigtige forbedringer i procedurerne for overførsel efter
Dublinforordningen. Dansk Flygtningehjælp finder det særligt positivt, at
klagesagsbehandlingen foreslås varetaget af Flygtningenævnet, at klager
tillægges opsættende virkning, at ansøgerne gives mulighed for gratis
retshjælp, samt at reglerne om frihedsberøvelse strammes.
DIGNITY – Dansk Institut mod Tortur
er positiv over for de foreslåede
ændringer til udlændingeloven. Instituttet mener, at især styrkelse af
retsgarantierne for ansøgere om international beskyttelse, ændring af
klagemyndighed, udvidet hensyn til uledsagede mindreårige og
bemyndigelse af UNHCR til monitorering og kontrolbesøg af flygtninge i
2
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Danmark vil medvirke til overholdelsen af internationale menneskeretlige
forpligtelser.
Institut for Menneskerettigheder
finder, at flere af ændringerne som
følge af gennemførelsen af den reviderede Dublinforordning er positive,
eksempelvis at Flygtningenævnet tillægges beføjelse til at behandle klager
om overførsel til en anden medlemsstat, at udlændingene tilbydes
retshjælp, og at der fastsættes regler for den tidsmæssige udstrækning af
frihedsberøvelse.
Landsforeningen af Forsvarsadvokater
er tilfreds med, at der nu gives
en mere reel prøvelsesadgang i forbindelse med overførsler mv. efter
Dublinforordningen.
Røde Kors
finder det meget positivt, at der med lovforslaget gennemføres
en sikring af retsgarantierne på området, herunder navnlig at der
formuleres klare begrænsninger for frihedsberøvelse af asylansøgere med
henblik på udsendelse i medfør af Dublinforordningen. Røde Kors
bemærker endvidere, at klageadgangen til Flygtningenævnet og
retshjælpen fra Dansk Flygtningehjælp er forbedringer, der vil være
medvirkende til at øge gennemsigtigheden i Dublinprocessen for
asylansøgerne.
SOS mod Racisme
er grundlæggende imod en parallelaftale om
gennemførelse af Dublinforordningen i dansk ret.
2. Særlige bemærkninger
2.1. Særligt om meddelelse om afgørelse om overførsel
Dansk Flygtningehjælp
finder det positivt, at asylansøgerne i forbindelse
med Udlændingestyrelsens såkaldte oplysnings- og motivsamtale
meddeles en afgørelse om overførsel efter Dublinforordningen og i
forlængelse heraf vejledes om retsmidler, frister, retshjælp mv., jf. herved
Dublinforordningens artikel 26. Flygtningehjælpen har i den forbindelse
lagt vægt på, at den personlige samtale giver bedre mulighed for at
forklare proceduren, herunder vedrørende klageadgang, mulighed for
retshjælp mv.
Dansk Flygtningehjælp bemærker dog samtidig, at det ikke fremgår klart
af bemærkningerne, hvordan kravene i Dublinforordningens artikel 26
opfyldes, når asylansøgeren ikke i forbindelse med oplysnings- og
3
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
motivsamtalen, men på et senere tidspunkt oplyses om en afgørelse om
overførsel.
Som det fremgår af de almindelige bemærkninger til lovforslaget, afsnit
2.3.3, finder Justitsministeriet det fortsat mest hensigtsmæssigt, at
Udlændingestyrelsens afgørelse så vidt muligt træffes allerede i
forbindelse med eller i umiddelbar forlængelse af oplysnings- og
motivsamtalen, idet den pågældende udlænding således allerede på et
tidligt tidspunkt i processen og umiddelbart efter, at afgørelsen er kommet
til udlændingens kendskab, får vejledning om klageadgang og retshjælp
mv. Det sikres herved, at processen og dermed udlændingens uvished ikke
forlænges unødigt, hvilket er i overensstemmelse med Dublinforordningens
grundlæggende hensyn til hurtig og effektiv sagsbehandling. Hertil
kommer, at det er lettere for udlændingen at klage i forbindelse med
oplysnings- og motivsamtalen, hvor der er personlig kontakt med
udlændingemyndighederne, og hvor der er en tolk til stede.
2.2. Særligt om klageadgangen til Flygtningenævnet
Dansk Flygtningehjælp
har – under henvisning til hensynet til en hurtig
sagsbehandling og i lyset af, at Flygtningenævnets formand og
næstformændene er dommere, samt at et betydeligt antal af sagerne om
overførsel efter Dublinforordningen må formodes at være ukomplicerede –
som udgangspunkt ingen indvendinger imod, at klagesagerne afgøres på
formandskompetence. Dansk Flygtningehjælp foreslår dog samtidig, at
adgangen til at henvise en klagesag til behandling i Flygtningenævnet både
på skriftligt og mundtligt grundlag udvides.
Dansk Flygtningehjælp påpeger i den forbindelse, at særligt sager
indeholdende principielle spørgsmål vedrørende f.eks. forholdene i
modtagerlandene eller betydningen af, at en ansøger er syg eller på anden
måde sårbar, samt fastlæggelse af ændringer af nævnets praksis bør
henvises til behandling i nævnet. Flygtningehjælpen finder på den
baggrund, at ikke alene spørgsmål af ”væsentlig principiel betydning”,
men tillige spørgsmål af ”principiel betydning” skal kunne henvises til
behandling i nævnet.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater
kan i det væsentligste tilslutte
sig, at de fleste ukomplicerede sager afgøres på formandskompetence.
Foreningen finder imidlertid, at der med lovforslaget lægges for snævre
grænser for behandling på henholdsvis skriftlige og mundtlige nævn, og at
4
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
nævnsbehandling ikke bør reserveres til sager ”af væsentlig principiel
betydning”. Foreningen finder det endvidere uklart, hvorledes ”væsentlig
principiel betydning” adskiller sig fra ”principiel betydning”.
Klagesager vedrørende overførsel efter Dublinforordningen afgøres efter
Justitsministeriets
opfattelse
mest
hensigtsmæssigt
på
formandskompetence på skriftligt grundlag, jf. herved lovforslagets
almindelige bemærkninger, afsnit 2.4.3.1. Justitsministeriet finder dog, at
der i visse tilfælde kan være behov for at henvise sagerne til skriftlig
behandling i Flygtningenævnet under medvirken af 5 medlemmer, jf. § 53,
stk. 6, hvis der opstår væsentlige principielle spørgsmål. Som præciseret i
lovforslaget almindelige bemærkninger, i forhold til det udkast der har
været udsendt i høring, kan det navnlig være spørgsmål om forholdene i
asylsystemet i den medlemsstat, hvortil udlændingen skal overføres, eller
spørgsmål om fastlæggelsen af Flygtningenævnets praksis i forhold til en
given bestemmelse i forordningen.
I sager, hvor der opstår væsentlige principielle spørgsmål, kan særlige
forhold herudover helt undtagelsesvist gøre det påkrævet, at sagen
behandles mundtligt. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis det skønnes
nødvendigt for oplysningen af sagen, at udlændingen afgiver mundtlig
forklaring for nævnet.
Justitsministeriet skal bemærke, at det efter lovforslaget er
Flygtningenævnets formand eller den, formanden bemyndiger hertil, der
henviser en sag til behandling i nævnet efter de foreslåede ændringer til
udlændingelovens §§ 53, stk. 8, og 56, stk. 3.
2.3. Særligt om afrapportering
Refugees Welcome
anbefaler, at der stilles krav til Flygtningenævnet om
afrapportering af antal og type af klagersager, der ikke afgøres på
formandskompetence, men henvises til nævnsbehandling.
Dansk Flygtningehjælp
foreslår i lighed hermed, at Flygtningenævnets
sekretariat f.eks. kvartalsvis afrapporterer til Flygtningenævnets
koordinationsudvalg om de klagesager, der er afgjort på
formandskompetence.
5
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Justitsministeriet bemærker, at Flygtningenævnet er et uafhængigt,
domstolslignende organ, som selv fastsætter sin forretningsorden, jf.
udlændingelovens § 56, stk. 9.
Det kan i øvrigt oplyses, at det følger af § 16 i bekendtgørelse nr. 1063 af
15. november 2012 om forretningsorden for Flygtningenævnet, at
Flygtningenævnets formandskab årligt skal afgive en beretning om
Flygtningenævnets virksomhed. Beretningen offentliggøres.
Det bemærkes desuden, at det følger af udlændingelovens § 53, stk. 7, og §
17 i bekendtgørelse nr. 1063 af 15. november 2012 om forretningsorden
for Flygtningenævnet, at Flygtningenævnets koordinationsudvalg drøfter
spørgsmål om almindelige retningslinjer for nævnets arbejde.
2.4. Særligt om klagefristen
Advokatsamfundet
kan ikke støtte en absolut klagefrist på 7 dage, idet
det indebærer en væsentlig risiko for, at der træffes forkerte afgørelser,
navnlig i tilfælde, hvor der efter udløbet af klagefristen fremkommer
væsentlige, nye oplysninger, som giver en udlænding anledning til at
klage. Advokatsamfundet finder på den baggrund, at der bør være en
dispensationsmulighed med henblik på at tillade klager, der er indkommet
efter fristen, ligesom der bør være mulighed for genoptagelse af sager, som
allerede er afgjort af Flygtningenævnet.
Advokatsamfundet finder endvidere, at fristen på 3 dage for skriftlige
indlæg er for kort, henset til at der – i det omfang en udlænding gør brug af
juridisk bistand – vil skulle arrangeres et møde med tolkebistand, hvorefter
der skal udarbejdes et indlæg, som skal fremsendes til
Udlændingestyrelsen. Advokatsamfundet finder på den baggrund, at der i
stedet bør fastsættes en frist på 10 dage.
Advokatsamfundet påpeger tillige, at det er problematisk, at fristen for
skriftlige indlæg er absolut og henviser i den forbindelse til, at
Flygtningenævnet kan blive tvunget til at træffe materielt forkerte
afgørelser, idet nævnet eventuelt må se bort fra for sent indkomne
oplysninger, der ville kunne have ændret nævnets afgørelse, hvis de var
kommet frem rettidigt. Advokatsamfundet bemærker endelig, at fristen for
skriftlige indlæg bør fremgå af lovteksten.
6
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Dansk Flygtningehjælp
finder ikke, at klagefristen bør løbe, før accept
fra den anmodede medlemsstat foreligger. Som følge heraf bør fristen for
indgivelse af skriftlige indlæg endvidere tidligst fastsættes til 7 dage efter,
at udlændingen eller dennes repræsentant har modtaget meddelelse om, at
overførsel er accepteret. Fristen på 3 dage for indgivelse af skriftlige
indlæg bør under alle omstændigheder ikke udløbe før klagefristen.
Dansk Flygtningehjælp anfører til støtte herfor, at det efter
flygtningehjælpens opfattelse forekommer principielt problematisk, at en
klage skal være indgivet på et tidspunkt, hvor den afgørelse, der klages
over, stadig har karakter af en betinget afgørelse.
Et krav om, at det skriftlige indlæg skal være indgivet, inden den
anmodede stat har accepteret overførslen, indebærer desuden et problem i
forhold til at sikre en effektiv klageadgang, da en effektiv klageadgang må
forudsætte, at alle relevante omstændigheder er kendte, herunder f.eks.
grundlaget for accepten, ídet accepten af overførsel ikke altid er identisk
med baggrunden for anmodningen.
Dansk Flygtningehjælp har endvidere anført, at det er flygtningehjælpens
erfaring, at perioden fra anmodning om overførsel til accept af overførsel
kan svinge fra få dage til adskillige måneder. Ansøger eller dennes
repræsentant vil således ikke vide, hvornår fristen for at indgive skriftligt
indlæg udløber. Særligt i de tilfælde, hvor ansøger først beslutter at klage
efter den såkaldte oplysnings- og motivsamtale, kan det blive vanskeligt at
overholde den stramme tidsfrist, da partsrepræsentanten skal indkalde
ansøger og tolk til en samtale, afholde samtalen og udarbejde et indlæg,
som skal fremsendes til Udlændingestyrelsen inden for 3 dage. I nogle
sager vil der desuden skulle indhentes lægeoplysninger samt specifikke
baggrundsoplysninger eller anden relevant dokumentation.
På den baggrund finder Dansk Flygtningehjælp det endvidere afgørende, at
der kan dispenseres fra både fristen for at klage og en eventuel frist for at
indgive indlæg. Flygtningehjælpen finder tillige, at afgjorte klagesager i
særlige tilfælde skal kunne genoptages. Der henvises i den sammenhæng
til, at der, mens den dublinforhandlede asylansøger afventer overførsel til
et andet EU-medlemsland, kan opstå væsentlige, nye omstændigheder, der
nødvendiggør en fornyet vurdering af spøgsmålet om overførsel.
Dansk Flygtningehjælp bemærker i øvrigt, at det er uhensigtsmæssigt at
fastsætte frister i lovbemærkningerne.
7
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Flygtningenævnet
finder, at det bør overvejes, hvorvidt det er foreneligt
med Dublinforordningens artikel 26, stk. 1 og 2, at klagefristberegningen
påbegyndes, når der træffes afgørelse om overførsel til en anden
medlemsstat. I forordningen synes det således at være tidspunktet for den
anden medlemsstats eventuelle accept af anmodningen, der er
udgangspunktet for beregningen.
Flygtningenævnet bemærker i øvrigt, at det bør overvejes at lovfæste 3
dages fristen for eventuelle skriftlige indlæg.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater
finder, at klagefristen er for
kort og mere passende kan fastsættes til 14 dage. Foreningen finder
endvidere, at fristen for eventuelle skriftlige indlæg er for kort, og at de
absolutte frister kan stride mod internationale forpligtelser og
forvaltningsretlige principper.
Refugees Welcome
er meget glade for, at klager over
Udlændingestyrelsens afgørelser efter den reviderede Dublinforordning
tillægges opsættende virkning, og bemærker, at det er fornuftigt og i alles
interesse, at asylproceduren bliver iværksat hurtigst muligt. Organisationen
finder dog, at klagefristen på 7 dage er for kort, herunder henset til at det
inden for perioden vil være svært for den enkelte asylansøger at forstå sin
situation, opsøge Dansk Flygtningehjælp eller en advokat samt få klagen
formuleret og afsendt, idet der bl.a. kan være problemer i forhold til
transport, tolkebistand og periodevis stort arbejdspres hos Dansk
Flygtningehjælp.
Institut for Menneskerettigheder
finder det uhensigtsmæssigt og
potentielt i strid med Dublinforordningen og EMRK, at en klage indgivet
efter 7 dage i alle tilfælde skal afvises. Til støtte herfor anfører instituttet,
at der kan forekomme særlige situationer, eksempelvis sygdom, hvor en
klage alligevel bør behandles.
Instituttet finder det endvidere retssikkerhedsmæssigt betænkeligt at
afskære relevante oplysninger fra at indgå i klagesagsbehandlingen, fordi
de er indkommet efter fristens udløb. Samtidig finder instituttet, at det bør
overvejes, om en frist på 3 dage reelt giver ansøgeren mulighed for at
fremkomme med sine bemærkninger, ligesom det bør sikres, at alle
ansøgere, herunder ansøgere der ikke kan læse/og eller forstå en skriftlig
anmodning, har mulighed for at fremkomme med sine bemærkninger.
8
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
For så vidt angår udlændingens mulighed for at læse og forstå
Udlændingestyrelsens afgørelser efter Dublinforordningen skal
Justitsministeriet oplyse, at styrelsen altid er opmærksom på, at
udlændingen modtager oplysning om, at der træffes eller vil blive truffet
afgørelse efter Dublinforordningen, på et sprog og i en form, som denne
kan forstå.
Landsforeningen af Forsvarsadvokater
bemærker, at klagefristen
forekommer meget kort, navnlig henset til at asylansøgere hører til blandt
de svageste grupper i samfundet, ligesom der kan være langsommelig
postgang i asylcentrene. Det påpeges endvidere, at det forhold, at
asylansøgeren skal have sproglig og juridisk bistand, inden rimeligheden i
en klage kan afgøres, kan gøre fristen særdeles kort. Landsforeningen
finder på den baggrund, at en klagefrist på 14 dage ville være mere
passende.
For så vidt angår den fastsatte klagefrist, tidspunktet for klagefristens
beregning samt den fastsatte frist for afgivelse af skriftlige indlæg kan
Justitsministeriet i det hele henvise til lovforslagets almindelige
bemærkninger, afsnit 2.4.3.2.
Justitsministeriet bemærker, at det er udlændingemyndighedernes
erfaring, at mange klager allerede indgives i forbindelse med den såkaldte
oplysnings- og motivsamtale, hvor der er personlig kontakt med
udlændingemyndighederne, og hvor der er en tolk til stede. Dette kan bl.a.
hænge sammen med, at klagevejledningen typisk sker i forbindelse med
denne samtale, og at der er ikke er nogen formkrav til klagen. Efter den
foreslåede ordning vil udlændingen fremover desuden blive tilbudt gratis
retshjælp.
Justitsministeriet finder det ikke uforeneligt med Dublinforordningen, at
afgørelse træffes i umiddelbar forlængelse af oplysnings- og
motivsamtalen, at udlændingens vejledes om klageadgang og retshjælp
mv., og at klagefristen regnes fra dette tidspunkt. Justitsministeriet har
herved lagt vægt på, at hurtig og effektiv sagsbehandling er et
grundlæggende hensyn i Dublinforordningen, således at udlændingen
fastholdes så kort tid som muligt i Dublinproceduren og den usikre
situation, som udlændingen dermed befinder sig i. Hertil kommer, at der
ikke er nogen væsentlige hensyn, som tilsiger, at forberedelse af
klagesagsbehandlingen herunder indgivelse af klage og partsindlæg mv.
9
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
1285782_0010.png
ikke bør kunne finde sted allerede fra det tidspunkt,
Udlændingestyrelsen har truffet afgørelse om overførsel.
hvor
Justitsministeriet bemærker, at udlændingen og dennes partsrepræsentant
også i perioden mellem klagefristens udløb og acceptens modtagelse kan
fremsende partsindlæg til brug for Flygtningenævnets behandling af
klagesagen. Desuden er det i lovforslagets almindelige bemærkninger
blevet præciseret i forhold til det udkast, der har været udsendt i høring, at
Udlændingestyrelsen efter de almindelige forvaltningsretlige principper
som udgangspunkt vil være forpligtet til at genoptage en afgjort sag, hvis
der fremkommer oplysninger, som styrelsen ikke var bekendt med på
tidspunktet for den oprindelige afgørelse, og som må antages at medføre
en væsentlig anden vurdering af sagen.
Særligt for så vidt angår fristen for indgivelse af partsindlæg skal
Justitsministeriet endvidere henlede opmærksomheden på, at det i
lovforslagets bemærkninger er blevet præciseret i forhold til det udkast,
der har været udsendt i høring, at såfremt Udlændingestyrelsen på
tidspunktet for den anmodede medlemsstats accept af overførslen ikke har
modtaget et skriftligt indlæg fra partsrepræsentanten, meddeler
Udlændingestyrelsen en frist på 3 dage for indgivelse heraf. Indgives
indlæg ikke inden for denne frist, videresendes sagens akter til
Flygtningenævnet, der kan træffe afgørelse på det foreliggende grundlag.
Formålet hermed er at sikre, at klagesagsbehandlingen ikke forlænges
unødigt.
Det forudsættes fortsat, at partsindlægget almindeligvis vil være indgivet,
inden accepten foreligger, jf. ovenfor, og at 3-dages fristen således skal
fungere som en sikkerhedsforanstaltning i de tilfælde, hvor partsindlægget
undtagelsesvist ikke foreligger på dette tidspunkt.
2.5. Særligt om retshjælp
Dansk Flygtningehjælp
bemærker, at flygtningehjælpen gerne påtager sig
opgaven med at yde retshjælp til asylansøgere, som påtænkes overført
efter Dublinforordningen, idet flygtningehjælpen har den nødvendige
ekspertise og erfaring til at varetage opgaven. Flygtningehjælpen
bemærker endvidere, at det dog samtidig er en forudsætning, at der
afsættes de fornødne ressourcer til opgaven.
10
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Justitsministeriet henviser til lovforslagets almindelige bemærkninger,
afsnit 3, hvoraf det fremgår, at den i lovforslaget forudsatte retshjælp
indebærer merudgifter på 2,7 mio. kr. der afsættes på konto 11.51.23.50.
Dansk Flygtningehjælp – Dokumentation og rådgivning.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater
finder, at retshjælp i
Dublinforordningens forstand indebærer ret til bistand af en advokat, og at
konsekvensen ved ordningen vil være, at den hidtidige adgang til retshjælp
i forbindelse med klager over offentlige myndigheders afgørelser under
den offentlige retshjælpsordning vil bortfalde.
Idet der henvises til lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit
2.4.3.4, skal det bemærkes, at Dublinforordningen efter Justitsministeriets
opfattelse ikke kræver, at retshjælpen ydes af en advokat.
2.6. Særligt om Flygtningenævnets sagsbehandlingstid
Flygtningenævnet
finder, at det anførte i lovforslagets almindelige
bemærkninger, afsnit 2.4.3.1 om, at nævnet som udgangspunkt skal kunne
afgøre en klage ”inden 10 hverdage fra indgivelsen af klagen”, bør ændres
til ”inden 10 hverdage fra modtagelsen af klagen” med henblik på at sikre
den fornødne tid til behandlingen af klagen.
Refugees Welcome
finder tillige, at Flygtningenævnets afgørelsesfrist på
10 dage er for kort.
Justitsministeriet skal henvise til lovforslaget almindelige bemærkninger,
afsnit 2.4.3.1, hvor det er præciseret, at nævnet som udgangspunkt skal
kunne afgøre en klage inden 10 hverdage, fra Flygtningenævnet modtager
klagen fra Udlændingestyrelsen.
Justitsministeriet skal endvidere bemærke, at fristen bl.a. er fastsat ud fra
hensynet til udlændingens krav på hurtig og effektiv sagsbehandling, som
er et af de grundlæggende hensyn i Dublinforordningen.
2.7. Særligt om ophævelse af udlændingelovens §§ 48 c og d
SOS mod Racisme
finder ikke, at udlændingelovens § 48 c bør ophæves,
idet bestemmelsen vil være relevant i forhold til at samle en asylfamilie, jf.
herved Dublinforordningens artikel 17. Bevægelsen finder endvidere ikke,
at udlændingelovens § 48 d bør ophæves.
11
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Justitsministeriet skal henlede opmærksomheden på, at ophævelsen af
udlændingelovens § 48 c er af lovteknisk karakter. Da Dublinforordningen
i sin helhed er gennemført i dansk ret ved henvisningen i
udlændingelovens § 29 a, findes det unødvendigt at opretholde en
bestemmelse, der alene har til formål at gennemføre en bestemmelse
særskilt.
Ophævelsen af udlændingelovens § 48 d er en konsekvens af, at klage over
afgørelser om overførsel efter den nye Dublinforordning fremover skal
behandles af Flygtningenævnet, og at der etableres en ordning, hvorefter
sådanne klager tillægges opsættende virkning.
Justitsministeriet kan i det hele henvise til lovforslagets almindelige
bemærkninger, afsnit 2.4, og specielle bemærkninger ad lovforslaget nr.
17.
2.8. Særligt om gældende praksis
Dansk
Flygtningehjælp
understreger,
at
ændringerne
i
Dublinforordningen er betydelige og gennemført med henblik på at rette
op på en række mangler og for at styrke beskyttelsesniveauet, hvorfor det
må forventes, at ændringerne vil afspejle sig i en ændret praksis.
Refugees Welcome
bemærker ligeledes, at organisationen finder det
uheldigt, at det i lovens bemærkninger forudsættes, at Flygtningenævnet
generelt tager udgangspunkt i den gældende praksis på området.
Organisationen påpeger i den forbindelse bl.a., at der er tale om en ny
forordningstekst, som skal fortolkes af en dommer.
Det bemærkes, at Flygtningenævnet er et uafhængigt, domstolslignende
organ, som ikke er underlagt Justitsministeriets instruktion. Med
bemærkningerne til lovforslaget henvises der bl.a. til, at der i forbindelse
med sagernes overdragelse til Flygtningenævnet skal ske vidensdeling
mellem Justitsministeriet og Flygtningenævnet. Dette findes desuden bedst
stemmende med det forvaltningsretlige lighedsprincip.
2.9. Særligt om mindreårige
Institut for Menneskerettigheder
anbefaler, at det i lovforslaget
fremhæves, at uledsagede mindreårige alene tilbagesendes eller overføres
til et andet EU medlemsland efter Dublinforordningen, hvis dette vil være i
12
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
barnets bedste interesse, og at Danmark i modsat fald selv behandler den
mindreåriges
asylansøgning
i
overensstemmelse
med
suverænitetsklausulen. Instituttet anbefaler endvidere, at der i
bemærkningerne til lovforslaget redegøres nærmere for praksis for
overførsel af særligt uledsagede mindreårige i medfør af udlændingeloven.
Red Barnet
er positiv over for, at den reviderede Dublinforordning
indeholder en del forbedringer for uledsagede mindreårige. Red Barnet
undrer sig dog samtidig over, at disse hensyn ikke fremgår af lovforslaget,
og foreslår, at hensynene skrives ind i den danske udlændingelov i
forbindelse med gennemførelsen af den reviderede Dublinforordning.
Organisationen foreslår endvidere, at der etableres procedurer, der sikrer,
at hensynet til barnets tarv bliver det primære hensyn i alle
Dublinafgørelser, der omfatter børn.
Børnerådet
anfører, at hensynet til barnets tarv, der er gennemgående i
den reviderede Dublinforordning, herunder både i forordningens præambel
og lovtekst, bør vægtes tilsvarende højt i den danske lovgivning.
Justitsministeriet kan i den forbindelse oplyse, at den reviderede
Dublinforordning af 26. juni 2013 i sin helhed gennemføres i dansk ret ved
ændringen af udlændingelovens § 29 a, stk. 2. De danske
udlændingemyndigheder er således forpligtet af alle forordningens
bestemmelser, herunder de bestemmelser hvorefter hensynet til barnets
tarv skal indgå i myndighedernes behandling af sager.
2.10. Særligt om frihedsberøvelse med henblik på overførsel
Dansk Flygtningehjælp
bemærker, at det ville være naturligt at lade det
ekstra kriterium om, at der skal være ”væsentlig risiko” for, at personen
forsvinder, gælde for alle typer frihedsberøvelse hjemlet i § 36. Dansk
Flygtningehjælp anfører i den forbindelse, at der ikke ses at være nogen
grund til at stille større krav til frihedsberøvelse med henblik på overførsel
efter Dublinforordningen end til anden frihedsberøvelse. Efter Dansk
Flygtningehjælps opfattelse vil det også blive vanskeligt at operere med
for politiet.
Efter Dublinforordningens artikel 28, stk. 2, kan medlemsstaterne
frihedsberøve en person, når der er væsentlig risiko for, at den
pågældende ellers forsvinder.
13
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Udlændingelovens § 36 indeholder – ud over den foreslåede bestemmelse
om frihedsberøvelse med henblik på afvisning eller overførsel efter
reglerne i kapitel 5 a – en række forskellige bestemmelser om
frihedsberøvelse, som finder anvendelse på forskellige grupper af
udlændinge i forskellige situationer. Justitsministeriet finder på den
baggrund ikke, at der er grundlag for at lade det særlige krav efter
Dublinforordningen finde anvendelse generelt. Det kan i den forbindelse
oplyses, at udsendelsesdirektivet ikke opererer med, at der skal foreligge
en væsentlig risiko for forsvinden.
14
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
2.11. Særligt om frihedsberøvelsens varighed
Dansk Flygtningehjælp
bemærker, frihedsberøvelse ikke bør kunne
opretholdes i situationer, hvor det anmodede land har afvist
Udlændingestyrelsens anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse. Der
henvises i den forbindelse til, at Dublinforordningen ikke indeholder frister
for besvarelse af en anmodning om revurdering, og at det er Dansk
Flygtningehjælps erfaring, at denne periode kan være meget lang.
Advokatsamfundet
bemærker i lighed hermed, at frihedsberøvelse ikke
bør kunne opretholdes i sager, hvor det anmodede land har afvist
Udlændingestyrelsens anmodning om en overførsel, herunder hvor
Udlændingestyrelsen herefter anmoder modtagelandet om at genoverveje
sagen.
Dublinforordningen indeholder ikke særlige frister for frihedsberøvelse i
den situation, hvor den anmodede medlemsstat ikke accepterer overtagelse
eller tilbagetagelse. Justitsministeriet har derfor heller ikke fundet
anledning til at fastsætte særlige frister herfor.
Justitsministeriet kan i øvrigt bemærke, at det med lovforslaget kommer til
at fremgå udtrykkeligt af bestemmelsen i § 37, stk. 9, at en
frihedsberøvelse skal være af så kort varighed som muligt, og at den kun
må opretholdes, så længe afvisningen eller overførslen er under
forberedelse og gennemføres med omhu.
Af de specielle bemærkninger til den foreslåede bestemmelse fremgår det,
at bestemmelsen afspejler dansk rets almindelige proportionalitetsprincip,
hvorefter det løbende skal vurderes, om betingelserne for at opretholde en
frihedsberøvelse fortsat er til stede.
2.12. Særligt om frihedsberøvelse af sårbare personer
Institut for Menneskerettigheder
anbefaler at begrænse frihedsberøvelse
af sårbare asylansøgere, herunder børn samt andre fysisk og psykisk
sårbare asylansøgere. Institut for Menneskerettigheder foreslår også, at der
indføres obligatorisk helbredsundersøgelse af de asylansøgere, som politiet
har til hensigt at frihedsberøve.
Refugees Welcome
bemærker, at det i lovforslaget anførte om, at der
gælder særlige regler for fængsling af sårbare personer, ikke efterleves,
15
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
idet der ikke foregår nogen form for screening af, om der kunne være tale
om en sårbar person, inden vedkommende indsættes i Ellebæk.
Det er allerede et hovedprincip i Rigspolitiets strategi for anvendelse af
varetægtsfængsling og frihedsberøvelse efter udlændingeloven, at
frihedsberøvelse er en meget indgribende foranstaltning, som altid skal
anvendes med omtanke og kun, hvis og så længe det er nødvendigt for at
tilgodese det ønskede saglige formål. Strategien præciserer i øvrigt bl.a.,
at frihedsberøvelse altid iværksættes efter en konkret og individuel
vurdering og kun, hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke er
tilstrækkelige. Frihedsberøvelse skal altid være proportional og så kort
som mulig, og der skal tages særlige hensyn til sårbare grupper, herunder
syge, ældre, mindreårige, gravide mv.
Som anført af Institut for Menneskerettigheder, anvender politiet på
tidspunktet for iværksættelsen af frihedsberøvelse en blanket til brug for
vejledning af den frihedsberøvede, hvor udlændingen opfordres til at
oplyse, hvis vedkommende lider af en sygdom, der kræver behandling. De
oplysninger, som politiet i den forbindelse modtager, indgår i vurderingen
af, om den pågældende udlænding skal frihedsberøves, og oplysningerne
videregives i relevant omfang til Kriminalforsorgen.
Efter lovforslaget skal frihedsberøvelse med henblik på afvisning eller
overførsel efter reglerne i kapitel 5 a eller udsendelse finde sted i særlige
faciliteter. Hvis det ikke er muligt, skal den frihedsberøvede holdes adskilt
fra almindelige indsatte. Bestemmelsen svarer til praksis i dag vedrørende
frihedsberøvelse af asylansøgere. Disse anbringes således i den særlige
institution Ellebæk eller i den særlige afdeling i Arresthuset Aabenraa.
Institutionen Ellebæk er opmærksom på, at de frihedsberøvede i
institutionen ofte befinder sig i en uafklaret og vanskelig situation, der kan
medføre særlige psykiske og somatiske problemstillinger. Dette forsøger
institutionen at tage højde for både læge- og kriminalforsorgsfagligt.
Institutionen har tilknyttet læge, sygeplejerske og psykolog, og alle
indsatte tilses af en sygeplejerske i forbindelse med indsættelsen eller
snarest herefter. De frihedsberøvede kan endvidere blive tilset af en læge
efter henvisning fra sygeplejersken eller efter anmodning. Der er
herudover mulighed for tilsyn af en psykiater på Vestre Hospital i
Københavns Fængsler eller i akutte tilfælde på den psykiatriske skadestue
på Hillerød Sygehus. Hvis der ved indsættelsen konstateres at være
problemstillinger i forhold til den indsattes psykiske tilstand, vil tilsynet af
16
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
sygeplejersken blive fremskyndet, ligesom der eventuelt vil blive truffet
foranstaltninger i forhold til psykiatrisk konsultation.
Personer, der er frihedsberøvet i asylafdelingen i Aabenraa, kan blive
tilset af en arresthuslæge og/eller vagtlæge, såfremt personalet skønner, at
der er behov herfor.
Justitsministeriet finder på den baggrund ikke, at der er behov for
yderligere tiltag.
2.13. Særligt om frihedsberøvelse af uledsagede mindreårige
SOS mod Racisme
finder ikke, at det vil være i overensstemmelse med
Børnekonventionen, hvorefter enhver handling skal ske ”efter barnets
bedste”, at et barn frihedsberøves med henblik på afvisning eller overførsel
til et andet land. SOS mod Racisme foreslår i den forbindelse, at det af §
37, stk. 10, fremgår, at uledsagede mindreårige ikke må frihedsberøves.
Red Barnet
finder ikke, at lovforslaget tydeligt nok understreger, at børn
som udgangspunkt ikke skal frihedsberøves, og bemærker i den
forbindelse, at barnet, i den ekstraordinære situation hvor det
frihedsberøves, skal være adskilt fra voksne og ikke bare voksne, der har
begået kriminalitet. Red Barnet foreslår derfor, at det fremgår af
lovforslaget, at børn kun kan frihedsberøves som sidste udvej i kortest
mulige tidsrum og aldrig sammen med voksne.
Refugees Welcome
finder, at det i lovforslaget anførte om, at
”mindreårige i praksis ikke frihedsberøves i fængsler i Danmark” ikke er
korrekt, idet Institutionen Ellebæk på alle måder er at betragte som et
fængsel.
Med lovforslaget kommer det til at fremgå udtrykkeligt af
udlændingeloven, at uledsagede mindreårige ikke må frihedsberøves i
fængsler. Uledsagede mindreårige vil dog fortsat kunne frihedsberøves i
de særlige faciliteter.
Efter udlændingelovens § 36 kan frihedsberøvelse alene finde sted, hvis
mindre indgribende foranstaltninger, jf. § 34, ikke er tilstrækkelige.
Uledsagede mindreårige under 15 år vil som altovervejende hovedregel
ikke blive frihedsberøvet med henblik på afvisning eller overførsel.
Frihedsberøvelse af uledsagede mindreårige mellem 15 og 17 år med
henblik på overførsel sker kun helt undtagelsesvist.
17
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
For så vidt angår spørgsmålet om adskillelse af mindreårige fra voksne
bemærkes, at det efter Direktoratet for Kriminalforsorgens opfattelse ikke
vil være i barnets tarv at frihedsberøve uledsagede mindreårige adskilt fra
voksne. Direktoratet for Kriminalforsorgen henviser i den forbindelse til,
at der i Ellebæk kun indsættes ganske få unge, og at der er tale om en
etnisk meget varieret gruppe. Hvis den pågældende holdes adskilt fra de
voksne, vil det derfor i realiteten indebære en social isolation, som ikke
tjener barnets tarv. Anbringelsen sammen med voksne vurderes på den
baggrund at være i overensstemmelse med FN’s Børnekonvention.
2.14. Særligt om orientering af udlændinge i forbindelse med
frihedsberøvelse
Institut for Menneskerettigheder
anbefaler, at det sikres, at
frihedsberøvede udlændinge, som ikke kan læse og/eller forstå det
skriftlige materiale udleveret i henhold til de foreståede bestemmelser i §
37, stk. 4, 1. pkt., og § 37, stk. 7, 2. pkt., ligeledes får adgang til samme
informationer, som de udlændinge, som kan gøre sig bekendt hermed
gennem det skriftlige materiale.
SOS mod Racisme
finder, at der i tilfælde, hvor asylansøgeren ikke kan
forstå en afgørelse, må tilkaldes en tolk med henblik på oversættelse heraf.
SOS mod Racisme foreslår i den forbindelse, at sætningen ”eller med
rimelighed kan formodes at forstå” fjernes fra bestemmelserne i § 37, stk.
4, 1. pkt. og § 37, stk. 7, 2. pkt.
Justitsministeriet er enig i, at en asylansøger, der ikke kan læse en
afgørelse, f.eks. fordi vedkommende er analfabet, skal have en mundtlig
orientering. Derfor er det i bemærkningerne til de foreslåede
bestemmelser præciseret, at den gældende praksis, hvorefter der sker
mundtlig orientering af udlændingen ved en tolk, i fornødent omfang
opretholdes. Herved sikres det, at f.eks. analfabeter også orienteres om
adgangen til at få prøvet frihedsberøvelsen i retten og at få beskikket en
advokat samt de væsentligste faktiske og retlige grunde for afgørelsen.
III. Lovforslaget i forhold til lovudkastet
I forhold til lovudkastet indeholder lovforslaget enkelte ændringer af
lovteknisk karakter.
18
 L 7 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Lovforslaget indeholder endvidere, en præcisering i forhold til
lovudkastets nr. 21, idet lovteksten sammenholdt med de almindelige
bemærkninger kunne give anledning til tvivl om, hvortil klagen skal
indgives.
Det er således i lovforslaget præciseret, at klage til Flygtningenævnet over
Udlændingestyrelsens afgørelse om afvisning eller overførsel efter
reglerne i kapitel 5 a, der indgives til Udlændingestyrelsen senere end 7
dage, efter at udlændingen har fået meddelelse om afgørelsen, afvises.
Herudover er der foretaget enkelte præciseringer i lovforslagets
almindelige bemærkninger.
19