PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2014-15 (1. samling)
EUU Alm.del EU-note E 10
Offentligt

Europaudvalget

EU-konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

7. januar 2015

Processen fra et forslag bliver fremsat af Kommissionen til det vedtages

Denne note beskriver processen fra et forslag bliver fremsat af Kommis-

sionen til det vedtages. Det beskrives, hvordan forslag behandles af Rå-

dets arbejdsgrupper og COREPER før de bliver sat på dagsordenen til et

rådsmøde.

Samtidig beskrives forhandlingerne mellem Rådet og Europa-

Parlamentet, som løbende foregår gennem de uformelle triloger.

Endelig gennemgås mulighederne for at indgå en trepartsaftale mellem

Europa-Parlamentet og Rådet, hvis forhandlingerne på de uformelle trilo-

ger fører til enighed.

Baggrund og formål

Europaudvalget har på baggrund af rapporten ”Folketingets EU-

beslutningsproces er utidssvarende” fra Tænketanken Europa drøftet, hvor-

vidt det danske Folketing og Europas øvrige parlamenter kommer for sent ind

i den europæiske beslutningsproces. For at kvalificere det videre arbejde i

Europaudvalget beskrives EU’s almindelige lovgivningsproces fra et forslag

bliver fremsat af Kommissionen til det vedtages.

Der henvises til publikationerne ”Sådan arbejder EU – efter Lissabontraktaten” og ”Håndbog for

arbejdet med Europa-Parlamentet”.

1/7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Rådets behandling af lovforslag

COREPER og arbejdsgrupperne

Rådet indleder sin behandling af Kommissionens forslag straks efter fremsæt-

telsen, selvom den endelige stillingtagen skal afvente Europa-Parlamentets

udtalelse.

Forslaget bliver som det første sat formelt på COREPER’s dagsorden, der

som oftest henviser den forberedende behandling af forslaget til den relevante

arbejdsgruppe. Findes der ikke en relevant arbejdsgruppe, kan COREPER

nedsætte en ad hoc-arbejdsgruppe til formålet.

Rådsarbejdsgruppernes opgave er at foretage den første gennemgang af

forslag fra Kommissionen, afklare tekniske elementer og forhandle sig frem til

enighed. Formålet er at gøre kompromiserne så færdige som muligt inden

den videre behandling først i COREPER og dernæst på rådsmøderne.

Hverken COREPER eller arbejdsgrupperne kan træffe formelle beslutninger,

og man foretager derfor heller ikke afstemninger her. Afstemninger foregår

kun på rådsniveau.

Når arbejdsgruppen har færdigbehandlet et forslag, sendes det til COREPER,

der afklarer flest mulige udeståender i forhandlingerne. Dermed kan forslaget

sættes på Rådets dagsorden, hvor ministrene kan fokusere på eventuelt poli-

tisk følsomme aspekter.

Hvis der opstår vanskeligheder under forhandlingerne i arbejdsgruppen, kan

COREPER også behandle sagen, før den egentlig er klar til rådsmødebe-

handling. Det kan løsne nogle svære forhandlinger op, der så kan fortsætte i

arbejdsgruppen igen. Et forslag kan gå frem og tilbage mellem COREPER og

en arbejdsgruppe adskillige gange, før det sendes til Rådet med henblik på

endelig vedtagelse.

A-punkter og B-punkter

Når COREPER og arbejdsgrupperne har færdigbehandlet sagerne, bliver de

sat på dagsordenen til et rådsmøde. På dagsordenen angives det, om en sag

forventes behandlet som et A- eller et B-punkt.

A-punkter

er sager, som alene er på dagsordenen til formel vedtagelse eller

godkendelse. Det vil sige, at der blandt medlemslandene på forhånd er opnå-

2/7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

et enighed, og det krævede flertal er i hus. Det kan være ukomplicerede sa-

ger, der er blevet færdigforhandlet i arbejdsgrupperne. Men der kan også

være tale om en formel vedtagelse af et forhandlingsresultat, der blev opnået

på et tidligere rådsmøde, men som krævede tekniske justeringer og gennem-

skrivning, før det formelt kunne vedtages.

A-punkter behandles samlet for at lette formalitetsbyrderne og placeres altid

først på rådsmødedagsordenen i form af en såkaldt A-punktsliste. På A-

punktslisten er der ikke kun sager inden for den relevante rådsformations

ressort.

B-punkter

er sager, som kræver drøftelser blandt ministrene. Det kan være

diskussions- eller præsentationspunkter i verserende sager af politisk rele-

vans, men det kan også være forhandling af udeståender om et lovgivnings-

forslag.

Hvis der er tale om lovgivning, er forløbet som regel, at den reelle enighed om

et forslag forhandles på plads under et eller flere B-punkter, hvorefter den

formelle godkendelse af forslaget efter juridisk gennemskrivning sker på et

efterfølgende rådsmøde som et A-punkt. Uanset at det juridisk er den formelle

godkendelse, der tæller, er det i praksis yderst sjældent, at medlemslande

skifter holdning mellem opnåelse af den politiske enighed ved forhandlinger

og den formelle vedtagelse.

Endelig findes der såkaldte

falske B-punkter.

Det er punkter, hvor der er

opnået politisk enighed på COREPER-niveau, og der derfor ikke forventes

debat på rådsmødet om punktet, men hvor det fortsat er muligt for en minister

at tage ordet, f.eks. for at markere et særstandpunkt.

II.

Forhandlingerne mellem Rådet og Europa-Parlamentet

De uformelle triloger

I praksis er forløbet i den almindelige lovgivningsprocedure ikke så skematisk,

men derimod præget af kontinuerlige kontakter, et komplekst samspil mellem

Kommissionen og de to EU-lovgivere i Rådet og Parlamentet samt forhand-

lingsforløb, der pludselig kan gå meget hurtigt.

Forhandlingerne mellem Rådet og Europa-Parlamentet foregår navnlig gen-

nem supplerende trepartsmøder, de såkaldte triloger, hvor også Kommissio-

nen deltager. Kommissionens vigtigste funktion er her at fungere som media-

tor i forhandlingerne mellem Rådet og Europa-Parlamentet.

3/7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Stigende brug af triloger

Der findes ingen formelle regler for trilogmøderne i EU-traktaterne. Trilogerne

er i stedet beskrevet i en interinstitutionel aftale mellem Kommissionen, Euro-

pa-Parlamentet og Rådet.

Europa-Parlamentet har desuden vedtaget en adfærdskodeks for, hvordan

Parlamentet selv forbereder sig på trilogmøderne og for, hvordan resten af

Parlamentet orienteres om forløbet af møderne.

Hvornår indkaldes der til trilogmøde?

Der indkaldes til trilogmøder efter behov. Det er dog normalt, at man indkalder

på det tidspunkt, hvor Rådets delegationer og de relevante udvalg i Europa-

Parlamentet har skabt klarhed over deres holdninger til de vigtigste spørgsmål

i forslaget.

Rådsformandskabet får typisk et mandat fra COREPER, mens Parlamentets

delegation får mandat fra det ansvarlige parlamentsudvalg eller parlamentets

plenum. Oftest er det rådsformandskabet, der tager den første kontakt til Eu-

ropa-Parlamentets ordfører på forslaget.

På trilogmøderne vil Rådet som regel være repræsenteret af formanden for

COREPER I, der er ansvarlig for de fleste forslag under den almindelige lov-

givningsprocedure eller af formanden for den ansvarlige rådsarbejdsgruppe.

Europa-Parlamentet vil som regel være repræsenteret af dets ordfører på

forslaget og af den relevante udvalgsformand. Fra Kommissionen vil general-

direktøren fra det ansvarlige generaldirektorat eller dennes stedfortræder

være til stede.

Ved nogle lejligheder kan der være en udvidet parlamentsdelegation med på

møderne for at sikre, at delegationen har et parlamentarisk flertal bag sig.

Formålet med trilogerne

i den tidlige fase er at:

• Undersøge, om Parlamentet og Rådet eventuelt vil kunne afslutte lovgiv-

ningsprocessen allerede under deres førstebehandling.

• Konstatere, hvorvidt der er uenigheder mellem Parlamentet og Rådet.

• Undgå de tids- og ressourcekrævende forligsudvalgsmøder.

Fælleserklæringen fra juni 2007 om den praktiske gennemførelse af den almindelige lovgiv-

ningsprocedure – EUT C145 af den 30/6 2007, s. 5.

4/7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Trepartsaftaler

Europa-Parlamentet og Rådet indgår en trepartsaftale, hvis forhandlingerne

på de uformelle triloger fører til enighed mellem de to institutioner.

En sådan trepartsaftale er en gensidig politisk aftale mellem Europa-

Parlamentet og Rådet, hvori de to institutioner giver hinanden håndslag på, at

de formelt vil vedtage forslaget med et indhold svarende til den aftalte tekst på

en efterfølgende plenarforsamling i Europa-Parlamentet og på et kommende

møde i Rådet. Aftalerne kan indgås på vidt forskellige tidspunkter i beslut-

ningsprocessen.

Man skelner mellem

fire typer af trepartsaftaler:

• førstebehandlingsaftaler

• tidlige andenbehandlingsaftaler

• klassiske andenbehandlingsaftaler

• forligsaftaler.

Førstebehandlingsaftaler

Førstebehandlingsaftaler indgås, inden Parlamentet formelt har afsluttet sin

førstebehandling, og inden Rådet formelt har vedtaget sin fælles holdning.

Hele 81 pct. af sagerne under den almindelige lovgivningsprocedure afsluttes

i dag som førstebehandlingsaftaler.

Opnås der enighed om en førstebehandlingsaftale på et trilogmøde, er det i

dag standardpraksis, at den formaliseres i en skrivelse fra formanden for CO-

REPER til formanden for det pågældende parlamentsudvalg. Skrivelsen fast-

sætter indholdet af aftalen i form af ændringer til Kommissionens forslag.

Denne skrivelse bekræfter samtidig, at Rådet er villig til at acceptere resulta-

tet, hvis det godkendes af Europa-Parlamentets plenarforsamling. Rådet vil

derefter formelt vedtage førstebehandlingsholdningen med de aftalte ændrin-

ger som et A-punkt uden debat, mens Europa-Parlamentet kan vedtage det

således ændrede forslag med et simpelt flertal (det vil sige et flertal af de

medlemmer, der deltager i afstemningen).

Tidlige andenbehandlingsaftaler

Tidlige andenbehandlingsaftaler er politiske aftaler, som Rådet og Parlamen-

tet formelt set først vedtager under andenbehandlingen, men som i realiteten

indgås, før Rådet vedtager sin førstebehandlingsholdning. En tidlig andenbe-

5/7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

handlingsaftale er således resultatet af vellykkede forhandlinger efter, at Eu-

ropa-Parlamentet har afsluttet sin førstebehandling, men før Rådet har vedta-

get sin førstebehandlingsholdning.

Tidlige andenbehandlingsaftaler er en praksis, som for alvor er slået igennem

efter 2004. Faktisk stod disse aftaler for ca. otte pct. af alle afsluttede sager i

perioden 2009-2013.

Hvis Rådet og Parlamentet er enige på dette stadie af den almindelige lovgiv-

ningsprocedure, indarbejdes indholdet af aftalen i Rådets førstebehandlings-

holdning. Formanden for det ansvarlige parlamentsudvalg meddeler derefter i

en skrivelse til formanden for COREPER sin indstilling til Europa-

Parlamentets plenarforsamling om at acceptere Rådets holdning med de af-

talte ændringer under den forudsætning, at Rådet også vedtager den.

Formelt vedtager Rådet førstebehandlingsholdningen som et A-punkt, dvs.

uden debat, mens Europa-Parlamentet kan vedtage forslaget med et simpelt

flertal (dvs. et flertal af de medlemmer, der deltager i afstemningen).

Klassiske andenbehandlingsaftaler

Hvis der ikke er opnået enighed mellem Rådet og Parlamentet om et forslag

inden vedtagelsen af Rådets førstebehandlingsholdning, er en andenbehand-

lingsaftale sidste mulighed for at undgå, at sagen ender i Forligsudvalget.

Hvis det lykkes parterne at nå til enighed om en sådan aftale, vil den ligesom

under førstebehandlingen blive formaliseret i et brev fra COREPER-

formanden til formanden for det relevante parlamentsudvalg. Rådet bekræfter

i denne skrivelse, at det er rede til at acceptere resultatet af trilogforhandlin-

gerne på den betingelse, at Parlamentet vedtager teksten i forbindelse med

sin andenbehandling på plenarforsamlingen.

Den formelle vedtagelse i Rådet af den fælles holdning sker som et A-punkt,

dvs. uden debat, mens vedtagelsen i Europa-Parlamentet er vanskeligere på

dette stadie af beslutningsprocessen, idet der kræves støtte fra et absolut

flertal (dvs. et flertal af samtlige parlamentsmedlemmer).

Forligsaftaler

Hvis Parlamentet og Rådet stadig ikke kan nå til enighed om et forslag i for-

bindelse med deres andenbehandling, indkaldes et forligsudvalg til at forhand-

le et kompromis på plads. Forligsudvalget består af en repræsentant for hver

6/7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

af de 28 medlemsstater og af et tilsvarende antal medlemmer af Europa-

Parlamentet.

Forligsproceduren er tung og besværlig. Begge EU-lovgivere gør derfor, hvad

de kan, for at undgå at sagerne ender i Forligsudvalget.

Møderne i Forligsudvalget forberedes fast i triloger, som afholdes under hele

forligsproceduren for at løse udestående spørgsmål. Helt frem til Forligsud-

valgets møde vil der således være forhandlinger mellem formandskabet (dvs.

COREPER-formanden), Europa-Parlamentets forhandlingsdelegation og

Kommissionen (den ansvarlige generaldirektør) med henblik på at nå til enig-

hed, inden den formelle behandling i Forligsudvalget begynder. Lykkes dette,

kan Forligsudvalget vedtage sagen som et A-punkt uden debat.

Rådet godkender formelt forhandlingsresultatet som et efterfølgende A-punkt

uden debat. I Europa-Parlamentet godkendes aftalen med et simpelt flertal på

en efterfølgende parlamentssession, hvilket som regel sker uden debat på

baggrund af en redegørelse fra formanden for Parlamentets forligsdelegation.

Med venlig hilsen

Lotte Rickers Olesen

Morten Knudsen

Christian Willer (5526)

7/7