kom (2014) 0164 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om en EU-kodeks for visa

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2013-14
KOM (2014) 0164 Bilag 1
Offentligt

Udlændingeafdelingen

Dato:

Kontor:

3. juni 2014

Kontoret for Internatio-

nalt Udlændingesamar-

bejde

Sagsbeh: Anne Ruberg

Sagsnr.: 2014-3060-0113

Dok.:

1170033

GRUND– OG NÆRHEDSNOTAT

Forslag om omarbejdning af EU-kodeks for visa (visumkodeks)

Forslaget er omfattet af retsforbeholdet. Da der er tale om en videreudvik-

ling af Schengen-reglerne, har Danmark efterfølgende mulighed for at til-

slutte sig forordningen.

KOM (2014) 164 endelig

Resumé

Forslaget er omfattet af retsforbeholdet. Da der er tale om en videreudvik-

ling af Schengen-reglerne, har Danmark efterfølgende mulighed for at til-

slutte sig forordningen. Forslaget har til formål at videreudvikle og for-

bedre betingelserne og procedurerne for udstedelse af visa for planlagte

ophold på medlemsstaternes område i højst 90 dage inden for en periode

på 180 dage. Forslaget vurderes at være i overensstemmelse med nær-

hedsprincippet. Hvis Danmark vælger at tilslutte sig forordningen, vurde-

res det at have visse lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser.

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlems-

staters holdninger til forslaget. Fra dansk side er man generelt positiv

over for at forenkle procedurerne for ansøgning om visum med henblik på

at styrke Schengen-områdets position i forhold til turisme og handel, så

længe sikkerheden ved de ydre grænser og Schengen-områdets funktion

opretholdes.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

kom (2014) 0164 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om en EU-kodeks for visa

Baggrund

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 om en fæl-

lesskabskodeks for visa (visumkodeks) trådte i kraft den 5. april 2010, dog

således at visse bestemmelser først trådte i kraft den 5. april 2011.

Visumkodeksen fastsætter betingelser og procedurer for udstedelse af visa

til transit gennem eller forventede ophold på medlemsstaternes område i

højst 90 dage inden for en periode på 180 dage.

Visumkodeksens bestemmelser finder anvendelse på alle tredjelandsstats-

borgere, der skal have visum, når de passerer medlemsstaternes ydre græn-

ser, jf. Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 (visumforordningen). Visum-

kodeks berører dog ikke tredjelandsstatsborgeres ret til fri bevægelighed,

når de er familiemedlemmer til en unionsborger, eller tredjelandsstatsbor-

geres og deres familiemedlemmers ret til fri bevægelighed i henhold til af-

taler indgået mellem EU og de pågældende tredjelande.

Ifølge visumkodeksens artikel 57, stk. 1, skal Kommissionen forelægge

Europa-Parlamentet og Rådet en evaluering af forordningens anvendelse,

når alle bestemmelserne har fundet anvendelse i to år. Det følger endvidere

af artikel 57, stk. 2, at Kommissionen på grundlag af denne evaluering kan

forelægge relevante forslag om ændring af forordningen, såfremt dette

skønnes nødvendigt.

På baggrund af evalueringen fremsatte Kommissionen den 1. april 2014

forslag om omarbejdning af EU-kodeks for visa (visumkodeks). Forslaget

blev fremsat som en del af en såkaldt ”visumpakke”, hvori også indgik et

forslag om indførelse af et ”rundrejsevisum” (KOM (2014) 163 endelig).

Forslaget om omarbejdning af visumkodeks er modtaget i Rådet i dansk

sprogversion den 16. april 2014.

Formålet med forslaget om omarbejdning af visumkodeks er at videreud-

vikle og forbedre betingelserne og procedurerne for udstedelse af visa for

planlagte ophold på medlemsstaternes område i højst 90 dage inden for en

periode på 180 dage.

Kommissionen bemærker i den forbindelse, at samtidig med, at de foreslå-

ede ændringer bevarer sikkerheden ved de ydre grænser og sikrer et vel-

fungerende Schengen-område, gør de det lettere at rejse for lovligt rejsen-

de og forenkler de relevante retsregler i medlemsstaternes interesse.

kom (2014) 0164 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om en EU-kodeks for visa

Kommissionen anfører videre, at den fælles visumpolitik bør bidrage til at

skabe vækst og være i overensstemmelse med andre EU-politikker om eks-

terne forbindelser, handel, uddannelse, kultur og turisme.

Det danske retsforbehold

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions

Funktionsmåde (TEUF), tredje del, afsnit V.

Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke

i vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje

del, afsnit V, og ifølge artikel 2 i protokollen er ingen af de foranstaltnin-

ger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, lige-

som de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).

Da forordningen imidlertid vil udgøre en videreudvikling af Schengen-

reglerne, vil Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen af forordnin-

gen skulle træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre den i

dansk ret, jf. protokollens artikel 4.

Indhold

Med udgangspunkt i evalueringen har Kommissionen identificeret særligt

to problemområder:

- Visumprocedurernes samlede varighed og omkostninger.

- Utilstrækkelig adgang til visumbehandling i visse tredjelande.

Kommissionens forslag til ændringer i visumkodeksen tager udgangspunkt

i disse problemområder, og ifølge Kommissionen vil de foreslåede æn-

dringer til visumkodeks lette den lovlige rejseaktivitet og forenkle de rele-

vante retsregler. De væsentligste foreslåede ændringer er beskrevet i det

følgende.

Forslaget indfører visse proceduremæssige lempelser for nære slægtninge,

der besøger unionsborgere med bopæl i den medlemsstat, i hvilken de er

statsborgere, og for nære slægtninge til unionsborgere med bopæl i et tred-

jeland, som sammen med unionsborgeren ønsker at besøge den medlems-

stat, i hvilken sidstnævnte er statsborger. Begrebet ”nære slægtninge” er

defineret som ”ægtefælle, børn, forældre, personer med forældremyndig-

hed, bedsteforældre og børnebørn”. De proceduremæssige lempelser inde-

bærer bl.a., at visum udstedes gebyrfrit og efter en hasteprocedure.

kom (2014) 0164 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om en EU-kodeks for visa

I forslaget lægger Kommissionen op til en generel afkortning af fristerne

for at træffe afgørelse om en visumansøgning. Den nuværende generelle

frist foreslås nedsat fra 15 til 10 kalenderdage, dog således at der fortsat er

mulighed for at forlænge fristen i individuelle tilfælde. Men hvor fristen i

dag kan forlænges op til 30 kalenderdage, foreslår Kommissionen, at den

fremover kun skal kunne forlænges op til 20 kalenderdage. Den gældende

bestemmelse om, at man i særlige tilfælde undtagelsesvis kan forlænge pe-

rioden op til 60 dage, er foreslået ophævet.

Endvidere følger det af forslaget, at fristen for behandling af ansøgninger

fra nære slægtninge og familiemedlemmer til unionsborgere (i opholdsdi-

rektivets forstand) skal nedsættes til 5 kalenderdage, dog således, at der i

individuelle tilfælde er mulighed for forlængelse af fristen op til 10 dage.

Forslaget lægger desuden op til, at fristen for at medlemsstaternes centrale

myndigheder skal afgive svar i en eventuel forudgående konsultation ved-

rørende bestemte kategorier af tredjelandsstatsborgere nedsættes fra 7 til 5

kalenderdage.

Forslaget indebærer endvidere en udvidelse af den periode, hvori man kan

ansøge om visum fra maksimalt 3 måneder til maksimalt 6 måneder (og

minimum 15 dage) inden starten på det forventede ophold. Kommissionen

har hertil anført, at dette giver ansøgeren mulighed for at planlægge frem i

tid og undgå højsæsoner, og da der samtidig er indført en minimumsfrist,

giver dette medlemsstaterne mulighed for at foretage en egentlig vurdering

af ansøgningerne og organisere arbejdet.

Som udgangspunkt lægger forslaget ikke op til at ændre det generelle vi-

sumgebyr på 60 EUR for at indgive en ansøgning. Imidlertid lægger for-

slaget op til, at bestemmelserne om fritagelse for visumgebyr bliver obli-

gatoriske i stedet for frivillige, samtidig med at forslaget udvider de per-

sonkategorier, som gebyrfrit kan ansøge om visum. Kommissionen fore-

slår bl.a. kategorien ”børn under seks år” ændret til ”mindreårige under 18

år” og indføjer kategorierne nære slægtninge og familiemedlemmer til

unionsborgere (i opholdsdirektivets forstand).

Kommissionen foreslår ophævelse af en række krav til visumansøgere,

herunder ophævelse af princippet om personligt fremmøde og kravet om at

visumansøgere skal have passende og gyldig rejsesygeforsikring. For så

vidt angår førstnævnte lægger Kommissionen op til, at ansøgere alene skal

kom (2014) 0164 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om en EU-kodeks for visa

indgive ansøgningen personligt, når der skal optages biometriske oplys-

ninger (foto og fingeraftryk). Ændringen berører dog ikke muligheden for

fortsat at kunne indkalde ansøgeren til et personligt interview. Det følger

desuden af forslaget, at ansøgere fremadrettet vil kunne indgive ansøgnin-

ger såvel elektronisk som manuelt.

Forslaget introducerer nye personkategorier, herunder ”VIS-registreret an-

søger” og ”VIS-registreret regelmæssigt rejsende”. Sidstnævnte defineres

som en visumansøger, der er registreret i visuminformationssystemet, og

som har fået udstedt to visa inden for de seneste 12 måneder inden ansøg-

ningen. Sammenholdt med såkaldte ”ukendte rejsende” tillægges de to

nævnte personkategorier visse fordele i medfør af forslaget. Eksempelvis

lægger forslaget op til, at VIS-registrerede regelmæssigt rejsende, som lov-

ligt har anvendt to foregående visa, har krav på at få udstedt et visum til

flere indrejser med en gyldighed på mellem tre og fem år.

Forslaget medfører desuden, at den nuværende ikke-udtømmende liste

over dokumentation, som skal fremlægges i forbindelse med behandling af

en visumansøgning, ændres til en udtømmende liste.

Endvidere indebærer forslaget, at medlemsstaterne ikke længere vil være

forpligtede til at give ”direkte adgang” til at indgive ansøgninger på konsu-

latet på steder, hvor en ekstern tjenesteyder har fået bemyndigelse til at

modtage visumansøgninger. Kommissionen lægger hermed op til, at med-

lemsstaternes outsourcing af visumansøgningsbehandling til eksterne tje-

nesteydere ikke som hidtil skal være sidste udvej.

Kommissionen foreslår endvidere en række ændringer af bestemmelserne

om kompetence til at behandle og træffe afgørelse om en visumansøgning.

Kommissionen har anført, at formålet med disse ændringer er at gøre det

lettere for ansøgere at vide, hvor ansøgningen skal indgives, og sikre, at de

i princippet altid kan indgive ansøgningen i deres bopælsland. Dette fører

bl.a. til, at såfremt den kompetente medlemsstat hverken er til stede eller er

repræsenteret (på grundlag af en repræsentationsaftale) i et givent tredje-

land, kan ansøgeren indgive ansøgning hos et hvilket som helst af de til-

stedeværende medlemsstaters konsulater.

Kommissionen har i begrundelsen for ændringen anført, at ‟obligatorisk

repræsentation” vil sikre konsulær dækning i alle tredjelande, hvor der er

mindst et konsulat til at behandle visumansøgninger, og at dette vil være til

fordel for ca. 100.000 ansøgere, som fremover vil kunne indgive ansøg-

kom (2014) 0164 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om en EU-kodeks for visa

ningen i deres bopælsland i stedet for at rejse til et land, hvor den kompe-

tente medlemsstat er til stede eller er repræsenteret (på grundlag af en re-

præsentationsaftale).

Endvidere har Kommissionen lagt op til at ophæve bestemmelsen om, at

det i forbindelse med indgåelse af bilaterale aftaler mellem medlemsstater-

ne om repræsentation kan fastsættes, at den repræsenterende medlemsstat

skal videresende ansøgninger fra bestemte kategorier af tredjelandsstats-

borgere til den repræsenterede stats centrale myndigheder med henblik på

forudgående konsultation.

Kommissionen foreslår at fravige de eksisterende regler om undtagelsesvis

udstedelse af visa ved de ydre grænser (såkaldt ”nødvisum”), idet det anfø-

res, at medlemsstaterne for at fremme korttids-turisme skal kunne udstede

visa ved de ydre grænser i forbindelse med særlige arrangementer el.lign.

Dette dog kun inden for rammerne af en midlertidig ordning og efter at

have underrettet Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen herom.

Forslaget lægger desuden op til at styrke den retlige ramme for oplysnin-

ger til offentligheden, idet man foreslår, at Kommissionen udvikler et fæl-

les websted med relevante oplysninger om ansøgning om Schengen-visa

og udvikler en standardmodel for oplysninger til visumansøgere.

Endelig introducerer forslaget en række tekniske ændringer, herunder ind-

førelse af harmoniserede regler for fremgangsmåden, hvis ansøgere har

mistet et identitetsdokument med gyldigt visum, og indførelse af præcise

frister for medlemsstaternes underretning (15 dage) om bl.a. repræsentati-

onsaftaler og iværksættelse af forudgående høring og efterfølgende infor-

mation.

Herudover får Kommissionen delegeret beføjelse til at foretage ikke-

væsentlige ændringer af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal

være i besiddelse af et lufthavnstransitvisum, når de passerer det internati-

onale transitområde i lufthavne beliggende på medlemsstaternes område,

og listen over opholdstilladelser, der giver indehaveren ret til transit i med-

lemsstaternes lufthavne, uden at der stilles krav om, at de skal have luft-

havnstransitvisum.

kom (2014) 0164 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om en EU-kodeks for visa

Gældende dansk ret

Det følger af udlændingelovens § 2 a, stk. 4, at bestemmelserne i Europa-

Parlamentets og Rådets forordning om en fællesskabskodeks for visa (vi-

sumkodeks) med senere ændringer gælder i Danmark.

Efter udlændingelovens § 4, stk. 1, 1. pkt., udstedes visum i medfør af vi-

sumkodeksens bestemmelser herom til at gælde indrejse og ophold i alle

Schengen-lande.

Ifølge udlændingelovens § 47, stk. 2, 2. pkt., kan udenrigsministeren efter

aftale med justitsministeren indgå repræsentationsaftaler med andre

Schengen-lande, således at disse kan træffe afgørelse i visumsager på veg-

ne af Danmark.

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Som anført under punkt 1 er forslaget omfattet af Danmarks forbehold

vedrørende retlige og indre anliggender. Forslaget vil derfor ikke være

bindende for eller finde anvendelse i Danmark, og det vil derfor ikke i sig

selv have lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser.

Da der vil være tale om en udbygning af Schengen-reglerne, vil Danmark

imidlertid inden seks måneder efter vedtagelsen af forordningen skulle

træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre forordningen i

dansk ret.

Såfremt Danmark beslutter sig for at gennemføre forordningen, er den fo-

reløbige vurdering, at dette vil have visse lovgivningsmæssige konsekven-

ser. Det vurderes således på det foreliggende grundlag, at der bl.a. vil være

behov for ændringer af udlændingelovens regler om repræsentationsafta-

ler.

Forslaget vurderes at have visse statsfinansielle konsekvenser, bl.a. i form

af tab af indtægter på grund af udvidet anvendelse af gebyrfritagelse og

øget ressourceforbrug som følge af kortere sagsbehandlingsfrister og udvi-

det adgang til elektronisk indgivelse af ansøgninger. Det bemærkes i den

forbindelse, at forslaget om udvidet anvendelse af gebyrfritagelse ikke er i

overensstemmelse med dansk praksis om, at gebyrer som udgangspunkt

skal dække omkostningerne ved sagsbehandlingen. Det nærmere omfang

af de statsfinansielle konsekvenser vil blive vurderet, når høringssvarene

kom (2014) 0164 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om en EU-kodeks for visa

foreligger. Eventuelle merudgifter forventes så vidt muligt afholdt inden

for eksisterende bevillinger.

Høring

Forslaget er sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer

mv.:

Akademikernes Centralorganisation, Advokatsamfundet, Amnesty Interna-

tional, Danmarks Rejsebureau Forening (DRF), Dansk Arbejdsgiverfor-

ening (DA), Dansk Flygtningehjælp, Dansk Industri (DI), Danske Regio-

ner, Dansk Røde Kors, Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd

(FTF), Institut for Menneskerettigheder, Kommunernes Landsforening

(KL), Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte (KTO), Kø-

benhavns Kommune, Lederne, Landsorganisationen i Danmark (LO), Of-

fentligt Ansattes Organisationer (OAO), Rigspolitiet, Rådet for Etniske

Minoriteter, Søfartsstyrelsen samt Udlændingestyrelsen.

Høringsfristen er fastsat til den 4. juli 2014.

Nærhedsprincippet

Kommissionen har i begrundelsen for forslaget anført, at formålet med

forslaget er at videreudvikle og forbedre foranstaltningerne i visumkodek-

sen, og at dette mål kun kan nås på EU-plan, da det alene er Unionen, som

kan ændre en eksisterende EU-retsakt (Visumkodeksen). Forslaget vurde-

res på den baggrund at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

Andre landes kendte holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige med-

lemsstaters holdning til sagen.

Foreløbig dansk holdning

Fra dansk side er man generelt positiv over for at forenkle procedurerne

for ansøgning om visum med henblik på at styrke Schengen-områdets po-

sition i forhold til turisme og handel, så længe sikkerheden ved de ydre

grænser og Schengen-områdets funktion opretholdes.

kom (2014) 0164 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om en EU-kodeks for visa

Herudover finder regeringen, at den nærmere rækkevidde og det nærmere

indhold af en række af forslagets bestemmelser må søges afklaret under de

kommende forhandlinger. Det gælder bl.a. i forhold til konsekvenserne af

de afkortede frister for behandling af visumansøgninger herunder i sam-

menhæng med indførelse af obligatorisk gebyrfritagelse for nogle af de

omfattede sager, den udtømmende liste over dokumentationskrav, indfø-

relsen af obligatorisk repræsentation og ophævelse af bestemmelsen om, at

det i forbindelse med indgåelse af bilaterale aftaler mellem medlemsstater-

ne om repræsentation kan fastsættes, at den repræsenterende medlemsstat

skal videresende ansøgninger fra bestemte kategorier af tredjelandsstats-

borgere til den repræsenterede stats centrale myndigheder med henblik på

forudgående konsultation.

Det skal i forbindelse med forhandlingerne sikres, at bestemmelserne i

forordningen bliver så omkostningseffektive som muligt, og så vidt muligt

i overensstemmelse med princippet om omkostningsægte gebyrer.

Europa-Parlamentet

Forslaget om omarbejdning af visumkodeks behandles efter den alminde-

lige lovgivningsprocedure, jf. TEUF artikel 294, der indebærer, at forsla-

get skal vedtages af Rådet og Europa-Parlamentet. Forslaget har endnu ik-

ke været behandlet i Europa-Parlamentet.

10. Orientering af andre af Folketingets udvalg

Grund- og nærhedsnotatet sendes – ud over Folketingets Europaudvalg –

til Folketingets Udvalg for Udlændinge- og Integrationspolitik.