EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 4: EU's retspolitik

Europaudvalget 2014-15 (2. samling)
EUU Alm.del EU-note E 4
Offentligt

Europaudvalget, Retsudvalget og Udlændinge-, Integrations- og Bolig-

udvalget

EU- konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

14. august 2015

EU’s retspolitik - fortid og fremtid

Hvad er egentlig ”retlige og indre anliggender” for en størrelse? Hvordan

har dette samarbejde udviklet sig over tid? Og hvad vil der ske på området i

fremtiden? Disse spørgsmål er centrale i debatten om det danske retsfor-

behold. Denne note giver nogle svar.

Hvad ligger der i betegnelsen retlige og indre anliggender?

Retlige og indre anliggender (RIA) er tæt forbundet med unionsborgerskabet og

Charteret om grundlæggende rettigheder. RIA omfatter følgende områder:



samarbejde om asyl og indvandring

samarbejde om civilret, handelsret og familieret

samarbejde om grænsekontrol og visum

retligt samarbejde i straffesager

politisamarbejde.

RIA er politikker, der skal håndtere de udfordringer, der opstår som følge af

Schengen og det indre marked. Den frie bevægelighed for borgere og virksomhe-

der betyder nemlig, at der opstår retlige tvister (retssager, skilsmisser, konkurser),

1/8

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 4: EU's retspolitik - fortid og fremtid

der går på tværs af grænser og skaber behov for samarbejde om civil-, handels- og

familieret. Det grænseløse Schengenområde har skabt behov for at samarbejde

om asyl og indvandring. Samtidig er der sket en internationalisering af grov krimi-

nalitet, der kalder på politi- og strafferetligt samarbejde.

EU’s politik for retlige og indre anliggender er i Traktaten defineret således:

Unio-

nen giver borgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre

grænser, hvor der er fri bevægelighed for personer, kombineret med passende

foranstaltninger vedrørende kontrol ved de ydre grænser, asyl, indvandring og

forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet.

Samarbejdet på retsområdet er karakteriseret ved:



Lovvalg:

Regler for hvilket lands lovgivning, der gælder i hvilke situationer.

Gensidig anerkendelse:

F.eks. en dom afsagt i et land skal anerkendes i

de andre medlemslande. Når en myndighed i et land anmoder om hjælp til

indsamling af beviser i et andet, så skal behovet for beviser anerkendes.

Minimumsbestemmelser så landenes lovgivning tilnærmes hinanden:

F.eks. minimumsstrafferammer for grænseoverskridende kriminalitet, mi-

nimumsrettigheder for tiltalte og mistænkte i straffesager.



Samarbejdet om fælles visumregler, grænser, asyl og indvandring ligner derimod

mere resten af EU-samarbejdet med en større grad af harmoniseret lovgivning.

Udviklingen historisk

I begyndelsen gik det langsomt

I 1976 indledte EF-landene et uformelt samarbejde, der kaldtes TREVI (Terrorism,

Radicalism, Extremism, Violence), men først med Maastrichttraktaten i 1992 blev

det en formel del af EU-samarbejdet. Dog på mellemstatsligt grundlag. Det bety-

der, at samarbejdet ikke som på øvrige områder (f.eks. landbrugspolitik) direkte

forpligtede borgere og virksomheder, men kun forpligtede medlemsstaterne.

Det betyder også, at Kommissionen ikke havde initiativret, og at EU-Domstolen

ikke havde kompetence. Kommissionen kunne altså ikke indlede en sag ved Dom-

stolen mod en medlemsstat, der ikke overholdte de fælles EU-regler på retsområ-

det. Europa-Parlamentets rolle var begrænset, og samtidig gjaldt der enstemmig-

hed i Rådet. Alt sammen forhold, der gav medlemsstaterne fuld kontrol over udvik-

lingen på området. Af samme grund gik udviklingen ikke ret hurtigt, for alle lande

Art. 3, stk. 2 Traktaten om Den Europæiske Union

2/8

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 4: EU's retspolitik - fortid og fremtid

skulle være enige om alle detaljer, og alt, der blev vedtaget, skulle efterfølgende

implementeres i national lovgivning.

Medlemsstaternes ønske om kontrol skyldes, at disse politikker er nationalt hjerte-

blod. Det handler om statens kerneopgaver – om at beskytte borgere, retsforfølge

borgere, kontrollere grænser og afgøre, hvem der må komme ind i staten. Derfor

har det været følsomt for medlemsstaterne, der har styret og præget udviklingen

med skiftende nationale dagsordener. F.eks. har Italien og Malta typisk sat flygt-

ningestrømme i Middelhavet på dagsordenen under deres EU-formandskaber.

Maastrichttraktaten indeholdte samtidig en mulighed for senere at overflytte ele-

menter af RIA-samarbejdet til overstatsligt samarbejde. Det er netop denne mulig-

hed, som Danmark i 1993 fik forbehold overfor.

I slutningen af 1990’erne kommer der fart på

Der skete imidlertid ikke ret meget på området før slutningen af 1990’erne. I 1998

blev Europol oprettet. Samme år trådte Amsterdamtraktaten i kraft, og med den

blev grænsesamarbejdet, Schengen, en del af EU.

Desuden blev samarbejdet om asyl, migration og civilret overstatsligt med Amster-

damtraktaten. Det vil sige ny lovgivning på disse områder får direkte virkning i

medlemsstaterne, Europa-Parlamentet bliver inddraget i beslutningerne, Kommis-

sionen får initiativret

, Domstolen får kompetence, og Rådet vedtager med kvalifi-

ceret flertal frem for enstemmighed.

Dermed træder Danmark også ud af samar-

bejdet om asyl og civilret pga. forbeholdet.

I 1999 vedtog Det Europæiske Råd på et topmøde i den finske by Tampere et me-

get ambitiøst program for det, der kaldtes

et fælles område for frihed, sikkerhed og

retfærdighed.

Programmet indeholdte mål om en fælles asylpolitik, et

ægte euro-

pæisk retsområde

(der dækkede over harmonisering indenfor både civilret og straf-

feret) og bekæmpelse af organiseret kriminalitet. Måldatoen var 1. maj 2004.

Tampere-programmet satte turbo på området. I perioden 1999-2004 vedtog man

bl.a. den europæiske arrestordre, Eurojust (samarbejde mellem nationale ankla-

gemyndigheder) og konkursforordningen. På asylområdet kom Dublinforordningen

(hvilket land har ansvaret for asylansøgere), Eurodacforordningen (fingertryksda-

tabase for asylansøgere), kvalifikationsdirektivet (hvem kan få asyl), modtagelses-

direktivet og familiesammenføringsdirektivet.

Schengen havde hidtil været et mellemstatsligt samarbejde, der begyndte i 1985 uden for EF mellem

Tyskland, Frankrig og Benelux-landene.

Initiativretten er på retlige og indre anliggender delt med medlemsstaterne.

Med få undtagelser (familieret).

3/8

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 4: EU's retspolitik - fortid og fremtid

Terrorbekæmpelse og migration i fokus

Tampereprogrammet røg imidlertid også ind i vanskeligheder, særlig på asylpolitik

og strafferet viste det sig for ambitiøst. I 2004 vedtog Det Europæiske Råd i Haag

et nyt 5-års program med en mere trinvis tilgang. Konteksten var for det første

terrorangrebet i New York 9/11 2001 og bomberne i Madrid 2004 (og senere i Lon-

don i 2005). Derfor kom der fokus på terrorbekæmpelse med øget informationsud-

veksling om trusler og en større rolle for Europol og Eurojust.

For det andet betød Kosovoflygtninge som følge af krigen i Sebien samt flere im-

migranter over Middelhavet et fokus på migration. Derfor handler Haagprogrammet

også om anden fase af det fælles asylsystem og oprettelse af grænseagenturet

FRONTEX. Endelig handler Haagprogrammet om samarbejde med lande uden for

EU om udveksling af informationer til efterforskning, aftaler om tilbagetagning af

afviste migranter, flygtninge i nærområder og kvoter for lovlige migranter.

Politi og strafferet bliver overstatsligt og rettigheder kommer i centrum

Med Lissabontraktaten i 2009 blev resten af RIA-samarbejdet overstatsligt – det vil

sige politi- og strafferet. Samme år vedtog Det Europæiske Råd et nyt femårigt

program i Stockholm med en række konkrete tiltag, der fokuserer på: intern sikker-

hed, samarbejde med tredjelande, det fælles asylsystem (med ord om solidaritet),

grænsesamarbejde, terrorbekæmpelse, cyberkriminalitet og anden grænseover-

skridende kriminalitet.

Endelig kommer der fokus på rettigheder, herunder bl.a. processuelle rettigheder

for mistænkte og tiltalte. Den del har tidligere været svag i EU-samarbejdet, men

der er nu en erkendelse af, at gensidig tillid til landenes retssystemer forudsætter

fælles minimumrettigheder for borgere i retssystemerne. Det har også stor betyd-

ning, at Europa-Parlamentet, der generelt er optaget af borgernes rettigheder, med

Lissabontraktaten får indflydelse på området.

Der er således siden 2009 vedtaget minimumsstandarder for ret til information,

oversættelse, tolkebistand og advokatbistand. Mens der forhandles om forslag til

uskyldsformodning, retshjælp og garantier for børn, der til mistænkt eller tiltalt i

straffesager.

Udviklingen i fremtiden?

På topmødet i juni 2014 vedtog de europæiske stats- og regeringschefer såkaldte

strategiske retningslinjer

for retlige og indre anliggender for de kommende år. Det

er ikke som Tampere-, Haag- og Stockholmprogrammerne et egentlig arbejdspro-

4/8

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 4: EU's retspolitik - fortid og fremtid

gram, for nu har Kommissionen initiativret, og området skal ikke længere drives

frem af medlemsstaterne.

Derfor er der tale om retningslinjer og ikke konkrete tiltag. Der er generelt fokus på

at gennemføre og håndhæve allerede vedtagne tiltag.

Generelt tales der ikke så

meget om nye initiativer, men mere om kodificering (samle gældende regler fra

forskellige retsakter i et regelsæt) og konsolidering (få regler til at fungere bedre,

f.eks. ved at efteruddanne nationale dommere i EU-ret).

De strategiske retningslinjer sender dermed et signal om en lavere hastighed på

RIA-banen. Det hænger sammen med, at der er vedtaget en meget stor mængde

lovgivning siden 1999, og der er nu behov for at se på, hvordan det virker. Der kan

nemlig være lang vej fra vedtagelse af lovgivning, til at tiltagene virker, og udfor-

dringer er løst.

Samtidig medfører uforudsete begivenheder som terrorangrebet på Charlie Hebdo

i Paris og ulykker med bådflygtninge i Middelhavet et pres for politisk handling og

derfor for nye EU-tiltag. Det er med andre ord usandsynligt, at området i de kom-

mende år vil ligge stille.

Der er også justeringer af visse områder samt enkelte nye tiltag på tegnebrættet.

De specifikke elementer i retningslinjerne er databeskyttelsesreform, tiltrækning af

kvalificeret arbejdskraft til EU, intelligente grænser

samt forebyggelse og bekæm-

pelse af illegal migration. Det uddybes nedenfor med de elementer, der forventes

at være på den europæiske RIA-dagsorden den kommende tid:

Civilret

Der lægges op til forbedret samarbejde omkring gensidig anerkendelse af domme

og forenkling af adgang til domstolene bl.a. ved hjælp af informationsteknologi. Det

er muligt, at der vil komme en undersøgelse af, hvorvidt der er behov for at styrke

processuelle rettigheder i civilsager.

Familieret

De regler, der handler om, hvilket lands skilsmisseregler der gælder i tværnationale

ægteskaber (Bruxelles IIa-forordningen) forventes revideret.

Konklusioner fra Det Europæiske Råds møde den 26.-27. juni 2014. Det samme gør Kommissionens

arbejdsprogram for 2015: En ny start. KOM (2014)910. 16. december 2014

Se også Meddelelse fra Kommissionen om EU’s dagsorden for retlige anliggender 2020 – Øget tillid,

mobilitet og vækst i Unionen. Kom (2014)144 11. marts 2014

Det handler om gennem ny teknologi dels at lette ind- og udrejse for pendlere, dels at holde øje med

at tredjelandsborgere rejser, når deres visum er udløbet. Se også nedenfor.

Baseret bl.a. på dokumenter nævnt i fodnote 4, 5 og 6.

5/8

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 4: EU's retspolitik - fortid og fremtid

Asyl

Asylområdet er et eksempel på, at pludselige begivenheder kan ændre en dagsor-

den. I 2013 vedtog Rådet og Parlamentet anden fase af det fælles asylsystem, og

forventningen var, at der ikke ville komme nye tiltag, men i stedet være fokus på

implementering og praktisk samarbejde mellem medlemsstaterne – koordineret af

asylstøttekontoret EASO og grænseagenturet FRONTEX.

Katastrofen i Middelhavet i april 2015, hvor op mod 900 migranter druknede på vej

til Europa, skabte imidlertid behov for politisk handling og momentum for et udspil

fra Kommissionen om en mere solidarisk tilgang med fordeling af asylansøgere

mellem landene efter kvoter baseret på faktorer som BNP, befolkningsstørrelse,

arbejdsløshedstal og antallet af allerede modtagne asylansøgere.

Det har Italien

længe efterspurgt, men særlig de østeuropæiske lande er imod. Der tegner sig

ikke et flertal blandt medlemsstaterne for bindende kvoter, men derimod for frivillig

genbosætning og en begrænset omfordeling af asylansøgere.

Desuden vil sam-

arbejde med tredjelande om bl.a. effektiv hjemsendelse stå centralt.

Indvandring

Der vil i de kommende år være fokus på at tiltrække kvalificeret arbejdskraft til EU.

De regler, der giver rettigheder til studerende og forskere fra tredjelande, er ved at

blive justeret med henblik på at gøre EU mere attraktivt. Reglerne skal også omfat-

te praktikanter og au pairs.

Der er også en revision på vej om EU’s Blue Card, der handler om rettigheder for

arbejdstagere fra tredjelande, der har kontrakt med en virksomhed i EU. Der tales i

dag mere om den globale konkurrence om de lyse hoveder og mindre om cirkulær

migration og risiko for ”brain drain” i udviklingslandene, end man gjorde tidligere.

Politi og strafferet

Der vil fremover være fokus på at fremme gensidig anerkendelse af retsafgørelser

og domme. Et af de konkrete initiativer, som Det Europæiske Råd og Kommissio-

nen prioriterer, er etablering af en fælles europæisk anklagemyndighed (EPPO),

der skal efterforske svindel med EU-midler.

Også terrorbekæmpelse ventes prioriteret. Bl.a. forventes en revision af rammeaf-

gørelse om terrorisme i lyset af en FN resolution fra 2014 om at forhindre rekrutte-

Kommissionens meddelelse: En europæisk dagsorden for migration. KOM(2015)240. 13. maj 3015

Konklusioner fra Det Europæiske Råds møde 25.-26. juni 2015

De nationale parlamenter i EU har givet EPPO-forslaget et gult kort, fordi de mener, det strider mod

nærhedsprincippet. Det har Kommissionen dog valgt at se bort fra. Partierne bag aftalen om tilvalgs-

modellen mener ikke, at Danmark skal tilslutte sig forslaget, såfremt Danmark vælger at ændre forbe-

holdet til en tilvalgsordning.

6/8

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 4: EU's retspolitik - fortid og fremtid

ring, organisering, finansiering mv. af personer, der tager til andre lande for at del-

tage i terrorhandlinger (foreign terrorist fighters).

Kommissionen lancerede i april 2015 en ny strategi for intern sikkerhed. Det hand-

ler bl.a. om at forebygge terrorisme og radikalisering, større sikkerhed i cyber-

space, bekæmpe kriminelle netværk og sikre de ydre grænser. Fokus i den nye

strategi er på at anvende nye teknologier og at sikre et bedre samspil med andre

politikområder, der har betydning for sikkerheden i Europa, f.eks. transport, forsk-

ning, civilbeskyttelse og udenrigspolitik.

Strategien lægger ikke op til megen ny lovgivning, men peger f.eks. på behov for at

se på lovgivningen om skydevåben. Desuden lægger strategien op til, at det euro-

pæiske informationssystem om strafferegistre (ECRIS), der pt. kun indeholder in-

formation om dømte EU-borgere, skal udvides til at omfatte tredjelandes borgere,

der er dømt i et EU-land. Desuden er der fortsat fokus på udvekslings af informati-

on om flypassagerer (PNR) både internt i Europa og med andre lande.

Europa-Parlamentet opfordrede i 2014 Kommissionen til at evaluere og revidere

den europæiske arrestordre, bl.a. for at forbedre retssikkerheden. Parlamentet

ønskede også et proportionalitetstjek, så arrestordren ikke benyttes til petitesser.

Kommissionen afviste at revidere lovgivningen. Kommissionen mener i stedet ar-

restordren vil fungere bedre som følge af dels nye processuelle rettigheder, dels

guidelines og udveksling af bedste praksis mellem medlemsstaterne.

Grænsesamarbejde - Schengen

Fokus er her på at få vedtaget pakken om ”intelligent grænser”. Det handler om

brug af moderne teknologi. Pakken indeholder for det første et forslag om et fælles

ind- og udrejsesystem for tredjelandsborgere, som automatisk beregner varighe-

den af en persons tilladte ophold i EU, og giver mulighed for at kontrollere, at per-

sonen udrejser rettidigt. For det andet et system for tredjelandsborgere, der ofte

krydser EU’s ydre grænser for at arbejde eller besøge familie. Disse personer kan

få et kort, der sammen med deres fingeraftryk kan aflæses maskinelt og dermed

lette indrejsen og frigøre ressourcer.

Visum

Der har været en tendens til, at EU kobler visumlempelsesaftaler sammen med

aftaler om hjemsendelse af personer uden opholdstilladelse, når EU forhandler

FN resolution 2178 (2014)

The European Agenda on Security. KOM (2015) 185

Europa-Parlamentets rapport: Review of the European Arrest Warrant, vedtaget 27. februar 2014 (A7-

0039/2014) samt Kommissionens svar: Follow up to the European Parliament resolution with recom-

mendations to the Commission on the review of the European arrest warrant adopted by the Commis-

sion on 28 May 2014.

7/8

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 4: EU's retspolitik - fortid og fremtid

med tredjelande. Denne tendens ventes at fortsætte. Desuden vil der være fokus

på at få en mere ensartet tilgang til behandling af Schengenvisum gennem en revi-

sion af Schengenvisumkodeks samt en indsats til at få visuminformationssystemet,

VIS, til at fungere optimalt.

Afslutning

Mange medlemsstater synes, at samarbejdet på RIA-området går alt for langsomt.

Der er derfor en tradition for forstærket samarbejde. Eksempelvis er Rom III-

forordningen om skilsmisser forstærket samarbejde, hvor ikke alle lande deltager.

Grænsesamarbejdet Schengen og Prümsamarbejdet

er begyndt uden for EU

blandt en gruppe af lande, der gerne ville have mere fart på samarbejdet, og er så

siden blevet til EU-lovgivning. Det er sandsynligt, at der også i fremtiden vil komme

forstærket samarbejde på området.

Der er også eksterne kræfter, der påvirker området. F.eks. har samarbejdet med

USA om at bekæmpe terrorisme præget udviklingen. Der er generelt en tendens til

øget samarbejde med lande uden for EU om at tackle de udfordringer, der rækker

ud over Europas grænser, f.eks. menneskesmugling, cyberkriminalitet og terroris-

me. Derfor vil Den Fælles Udenrigstjeneste få en øget rolle i fremtiden.

Det bærende princip i RIA-samarbejdet, gensidig anerkendelse, forudsætter gensi-

dig tillid mellem myndighederne i landene. Det tager imidlertid lang tid at opbygge

gensidig tillid mellem 28 forskellige retssystemer med hver sine traditioner og sær-

heder. Med andre ord vil RIA-samarbejdet fortsat udvikle sig i takt med udfordrin-

gerne – om end nok i et langsommere tempo end i 00’erne.

Venlig hilsen

Lotte Rickers Olesen (3330)

Prümsamarbejdet handler udveksling af information om dna, biler og fingeraftryk mellem nationale

politimyndigheder

8/8