EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 7: Suverænitet, tilvalgsordning og folkeafstemninger

Europaudvalget 2014-15 (2. samling)
EUU Alm.del EU-note E 7
Offentligt

Europaudvalget og Retsudvalget

EU- konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

18. september 2015

Suverænitet, tilvalgsordning og folkeafstemninger

Indebærer en ændring af retsforbeholdet til en tilvalgsordning suveræni-

tetsafgivelse? Er det et flertal i Folketinget eller i befolkningen, der fra sag til

sag skal tage stilling til dansk deltagelse i EU’s retspolitik, politisamarbejde

og asylpolitik? Hvad siger grundloven? Kan man overdrage suverænitet på

forhånd? Denne note ser på spørgsmålet om, hvornår Danmark overlader

beføjelser til EU.

Det danske retsforbehold og grundloven

Danmark har forbehold over for de overstatslige dele af EU-samarbejdet om retlige

og indre anliggender. Det vil sige, at Danmark ikke kan deltage i samarbejdet om

asyl, indvandring og civilret vedtaget efter 1999 eller samarbejdet om politi- og

strafferet vedtaget efter 2009.

Danmark kan ifølge EU-traktaten til enhver tid afskaffe retsforbeholdet. Ifølge

grundlovens § 20 kræver det enten 5/6 flertal i Folketinget eller et flertal i en folke-

afstemning. Det skyldes, at tilslutning til overstatsligt samarbejde indebærer, at EU

kan vedtage retsakter med direkte virkning i Danmark, hvilket er ensbetydende

med at overlade af beføjelser til EU, som ellers efter grundloven tilkommer den

danske lovgivningsmagt – også kaldet suverænitetsafgivelse.

1/6

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 7: Suverænitet, tilvalgsordning og folkeafstemninger

Grundlovens § 20:

Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i

nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er opret-

tet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelige rets-

orden og samarbejde.

Stk. 2 Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på femsjettedele af Fol-

ketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af

almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen lovforslaget,

forelægges det til folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for

folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler.

Tilvalgsordningen og grundloven

Danmark fik i Lissabontraktaten mulighed for at få en anden slags forbehold i stil

med det britiske. Det er en tilvalgsordning, hvor Danmark fra sag til sag tager stil-

ling til, hvilke dele af samarbejdet om retlige og indre anliggender, Danmark ønsker

at tilslutte sig. Ifølge Lissabontraktaten kan Danmark til enhver tid meddele, at

Danmark ønsker at gøre brug af denne tilvalgsordning.

Tilvalgsordningen indebærer ikke

i sig selv,

at beføjelser overlades til EU, og derfor

kræver dansk tilslutning til selve tilvalgsordningen ikke brug af § 20-proceduren

(som er enten 5/6 flertal i Folketinget eller et flertal ved en folkeafstemning). Suve-

rænitetsafgivelse sker først i det øjeblik, Danmark benytter sig af tilvalgsordningen i

forhold til en konkret lovgivning inden for retlige og indre anliggender.

Der kan derfor tænkes to muligheder for, hvordan Danmark kan tilslutte sig til-

valgsordningen:

1) Danmark tilslutter sig tilvalgsordningen uden § 20-proceduren. Hver gang rege-

ringen ønsker at benytte tilvalgsordningen inden for asyl, indvandring, civilret, straf-

feret eller politisamarbejde, skal det ske enten ved 5/6 flertal i Folketinget eller med

et flertal ved en folkeafstemning.

2) Man gennemfører en § 20-procedure (dvs. folkeafstemning, da der ikke er 5/6

flertal i Folketinget) om tilvalgsordningen én gang for alle. Man kan med andre ord

sige, at kompetencen til at overdrage beføjelser til EU med tilvalgsordningen ”ud-

delegeres” til et almindeligt flertal i Folketinget. Jurister taler også om at

afgive

suverænitet på forhånd.

Traktaten om Den Europæisek Union, protokol 22, artikel 8.

2/6

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 7: Suverænitet, tilvalgsordning og folkeafstemninger

Valget mellem option 1 og 2 er et spørgsmål, om hvornår § 20-proceduren (i prak-

sis folkeafstemning) skal gennemføres. Partierne bag aftalerne om Europol og

tilvalgsordningen har valgt løsning nr. 2. Andre har talt for løsning nr. 1.

Er der juridiske argumenter for henholdsvis løsning 1 eller 2?

Spørgsmålet om, hvornår og på hvilke præmisser suverænitet afgives, er bl.a. rejst

af professor Peter Pagh.

Justitsministeriets analyse i forbindelse med den politiske

aftale om tilvalgsordningen henviser til tidligere redegørelser, som behandler

spørgsmålet.

Både Peter Pagh og Justitsministeriet henviser til tidligere diskussi-

oner af problemstillingen, som gennemgås i det følgende:

A) I forbindelse med Danmark tilslutning til Maastrichttraktaten i 1991-92.

B) I forbindelse med Danmarks tilslutning til Nicetraktaten i 2001.

A) Da Danmark skulle tilslutte sig Maastrichttraktaten i 1991-1992

var der to

elementer, der indebar

suverænitetsafgivelse på forhånd:

1. Dansk tilslutning til 3. fase af Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU - fæl-

les valuta). Ifølge Maastrichttraktaten skulle dansk tilslutning til den fælles valuta

ske ved, at Folketing eller regering, når det engang blev relevant, skulle træffe

beslutning om det. Med lovforslaget om dansk tiltrædelse til Maastrichttraktaten (og

folkeafstemning herom) afgives beføjelsen til EU altså på forhånd, fordi det kræve-

de, at et almindeligt flertal i Folketinget på et senere tidspunkt traf selvstændig

beslutning om dansk tilslutning til euroen, før denne overdragelse af beføjelser

reelt ville ske.

2. Muligheden for at samarbejde om asyl, indvandring og civilret senere blev over-

statsligt. Maastrichttraktaten gav nemlig mulighed for, at Rådet med enstemmighed

kunne beslutte, at asylpolitik, grænsekontrol, civilret mv. kunne overføres fra mel-

lemstatsligt til overstatsligt samarbejde på et senere tidspunkt. En sådan beslut-

ning skulle ifølge traktaten vedtages i overensstemmelse med de nationale forfat-

ningsmæssige bestemmelser, det vil sige § 20 i Danmark. Denne § 20-procedure

ville med lovforslaget allerede blive gennemført på forhånd – uanset om Rådet

Se: Aftale om Danmark i Europol, 10. december 2014 og Aftale om tilvalg af retsakter på området for

retlige og indre anliggender, 17. marts 2015 mellem S, R, SF, V og K. Morten Messerschmidt i Politi-

ken 12. februar 2015: Uden retsforbehold kan flertal luske EU-politik ind ad bagdøren.

Denne problemstilling er rejst af professor Peter Pagh, dels i artikel i Altinget, 6. december 2014, dels

på debatarrangement afholdt i Tænketanken Europa, 16. april 2015.

Justitsministeriets redegørelse for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks

ratifikation af Lissabontraktaten, 4. december 2007, side 20-29 og side 83-89.

3/6

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 7: Suverænitet, tilvalgsordning og folkeafstemninger

senere måtte beslutte at overføre de nævnte områder til overstatsligt samarbejde

eller ej.

Professor Henrik Zahle mente ikke, at grundloven gav mulighed for at gennemføre

§ 20-proceduren på forhånd, hvis Folketing og regering senere skulle tage selv-

stændigt stilling til denne ”overladelse” af beføjelser. Hvis beføjelsen allerede er

overladt til EU, er der jo ikke noget for regering og Folketing at tage stilling til. Han

fandt, at loven

må

indeholde en stillingtagen til, hvorvidt en beføjelse er overladt til

EU eller ej.

Ifølge Zahle ville der derimod ikke være problemer med at overlade suverænitet på

forhånd, hvis beslutningen om dansk tilslutning til euroen eller overførsel af asylpo-

litikken til overstatsligt samarbejde derimod automatisk ville ske på et senere tids-

punkt eller skulle vedtages senere i Rådet – uden en selvstændig dansk beslut-

ning.

Justitsministeriet var uenigt. Det forhold, at traktaten indebar en ekstra sikring ved

at indrømme Danmark mulighed for selvstændigt at beslutte tilslutning til euro eller

overførsel af asylpolitikken, forhindrede ifølge Justitsministeriet ikke, at beføjelser

kunne afgives på forhånd. Justitsministeriet fandt, at grundlovens § 20 gav mulig-

hed for at overdrage beføjelser i nærmere bestemt omfang, og det kunne enten

ske nu eller senere. Det afgørende var, at Folketinget og vælgerbefolkningen var

klar over, hvad beføjelsen indebar i det øjeblik, de tog stilling til det. Og det var

ifølge Justitsministeriet klart i traktaten.

Udenrigsministeren valgte imidlertid at fremsætte et ændringsforslag til lovforsla-

get, som også blev vedtaget af Folketinget. Ændringsforslaget gik ud på, at lov-

forslaget om tilslutning til Maastrichttraktaten ikke indebar en overdragelse af befø-

jelser vedr. dansk tilslutning til den fælles valuta. Den overdragelse af beføjelse

skulle ske selvstændigt, når det blev relevant. Folketinget valgte altså at undlade at

afgive beføjelser på forhånd vedr. den fælles valuta, men ikke vedr. muligheden for

at overføre asylpolitikken mm. til overstatsligt samarbejde. Det fremgår ikke, om

ændringsforslaget var politisk motiveret (muligheden for at få gennemført lovforsla-

get) eller bundede i Zahles juridiske bekymringer.

Under alle omstændigheder bortfaldt lovforslaget med nej’et ved folkeafstemningen

den 2. juni 1992. Og da Danmark tilsluttede sig Maastrichttraktaten i 1993 skete

det med forbehold for ØMU’ens tredje fase og for overstatsligt samarbejde på asyl

og retligt samarbejde.

B) I forbindelse med dansk tilslutning til Nicetraktaten i 2001

kom spørgsmålet

op igen. Nicetraktaten indebar nemlig, at Rådet (i overensstemmelse med med-

lemslandenes forfatningsmæssige procedurer, det vil i Danmark sige § 20) kunne

4/6

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 7: Suverænitet, tilvalgsordning og folkeafstemninger

vedtage at give EF-Domstolen kompetence til at afgøre sager om, hvordan EU-

regler vedr. patentrettigheder skulle fortolkes.

Justitsministeriet konkluderede, at selve

muligheden

for at give Domstolen nye

kompetencer ikke indebar suverænitetsafgivelse, og derfor ikke betød, at Nicetrak-

taten skulle vedtages efter § 20 – dvs. til folkeafstemning. Det ville i følge Justits-

ministeriet være i overensstemmelse med grundloven at vente med at gennemføre

§ 20-proceduren til en eventuel beslutning om at tillægge EF-Domstolen denne

kompetence. Her argumenterede Justitsministeriet altså for

ikke

at overlade befø-

jelsen på forhånd med den begrundelse, at Folketinget og vælgerne ellers skulle

tage stilling til at overlade beføjelser uden at kende den konkrete ordning.

Justitsministeriet henviste også til Zahles argumenter fra 1992. På den baggrund

konstaterede Justitsministeriet, at ved at vente med at gennemføre § 20-

proceduren til en beslutning skulle træffes i Rådet, undgik man, at der blev rejst

tvivl om, hvorvidt grundloven tillader at overlade beføjelser på forhånd.

Da EU-lovgivningen omkring patenter endelig var på plads (i en anden form end

forudset), tilsluttede Danmark sig systemet gennem en § 20-procedure med et

flertal ved folkeafstemningen den 25. maj 2014.

Hvor efterlader denne diskussion tilvalgsordningen?

Deltagelse i euro’en, patentdomstol og muligheden for overstatsligt asylsamarbej-

de kan ikke direkte sammenlignes med tilvalgsordningen, men har dog det tilfæl-

les, at de alle handler om spørgsmålet om, hvorvidt grundloven tillader, at beføjel-

ser kan overdrages til EU på forhånd.

Justitsministeriet har i sine redegørelser lagt vægt på, at det på tidspunktet for

lovforslaget og folkeafstemning skal være klart for Folketing og vælgerbefolkning,

hvilken ordning der er tale om. I forhold til tilvalgsordningen bemærker Justitsmini-

steriet, at det er beskrevet i traktaten, hvilke sagsområder, der kan omfattes af

tilvalgsordningen og hvilken retsvirkning, der vil være forbundet med et tilvalg.

Justitsministeriet supplerer med et mere praktisk betonet argument: Hvis ikke der

gennemføres en § 20-procedure på forhånd, ville der kunne blive behov for folke-

afstemninger adskillige gange om året. Og der ville dårligt være tid til at gennemfø-

re en folkeafstemning inden for 3 måneders fristen, såfremt Danmark skulle ønske

at tilslutte sig et en retsakt på forslagsstadiet (det vil sige indenfor en frist på tre

måneder, så Danmark kan deltage i forhandlinger og vedtagelse af en retsakt).

Se Justitsministeriets redegørelse for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks

ratifikation af Lissabontraktaten, 4. december 2007, side 88-89.

5/6

EU-note - 2014-15 (2. samling) - E 7: Suverænitet, tilvalgsordning og folkeafstemninger

Samlet set er Justitsministeriets konklusion, at § 20-proceduren kan ske enten på

forhånd (såfremt ordningen er klar for politikere og vælgere) eller på det tidspunkt,

hvor der overlades beføjelser til EU.

Professor Peter Pagh konkluderer, at der ikke er noget til hinder for, at en § 20-

procedure først gennemføres, når regering og Folketing ønsker at gøre brug af

tilvalgsordningen. I givet fald kunne afgivelse af suverænitet (og folkeafstemning)

på den måde begrænses til at gælde Europol.

De to konklusioner er således ikke i modstrid med hinanden. Det er ikke muligt ud

fra juraen at drage nogle håndfaste konklusioner. Grundloven nævner ikke udtryk-

keligt noget om, hvornår en § 20-procedure skal ske. Peter Pagh siger, at den sik-

reste konklusion er, at det er uklart.

Tilbage står et politisk valg om, hvorvidt man ønsker en model, hvor befolkningen

inddrages gennem folkeafstemninger fra sag til sag i noget, der kan minde om

direkte demokrati, som man kender det fra Schweiz;

eller om man ønsker, at et

almindeligt flertal i Folketinget fra sag til sag forvalter afgivelse af suverænitet på

området for retlige og indre anliggender.

Venlig hilsen

Lotte Rickers Olesen (3330)

Peter Pagh på debatmøde i Tænketanken Europa den 16. april 2015.

Også beskrevet som model 1, se denne notes side 2.

Også beskrevet som model 2, se denne notes side 2.

6/6