L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 8: Højesteretsafgørelse U.2012.1761H om introduktionsydelse/ starthjælp

Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget 2014-15 (2. samling)
L 2 Bilag 8
Offentligt

UfR ONLINE

U.2012.1761H

mod

Egedal Kommune

Beskæftigelsesministeriet (tidl. Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge

og Integration) (Km.adv. K. Hagel-Sørensen, Kbh., for begge).

Østre Landsrets dom 24. april 2009 (20. afd.), B-1022-08

(Ulla Staal, Jan Uffe Rasmussen, Suzanne Holst (kst.)).

Under denne sag, der er anlagt den 18. januar 2008 ved Retten i

Hillerød og i medfør af retsplejelovens § 226, stk. 1, henvist til behand-

ling ved landsretten, har sagsøgeren, A, nedlagt endelig påstand om,

at de sagsøgte, Egedal Kommune og Ministeriet for Indvandrere,

Flygtninge og Integration, skal anerkende,

principalt

at Egedal Kom-

munes afgørelse af 2. juni 2003 er ugyldig, og at sagen hjemvises til

fornyet behandling,

subsidiært

at de sagsøgeren tildelte ydelser i peri-

oden 1. juni 2003-1. december 2007 er i strid med Danmarks interna-

tionale menneskerettighedsforpligtelser, og at de sagsøgte derfor skal

betale en kompensation på foreløbig 100.000 kr. med renter fra sagens

anlæg, og

mere

1763

subsidiært

at de sagsøgte skal betale et beløb svarende til forskellen

mellem de af sagsøgeren modtagne introduktionsydelser fra 1. juni

2003 og det beløb, som han ville have modtaget, såfremt han havde

fået tildelt kontanthjælp i perioden 1. juni 2003-1. december 2007.

De sagsøgte, Egedal Kommune og Ministeriet for Indvandrere,

Flygtninge og Integration, har påstået frifindelse over for A's principale

påstand, subsidiære påstand, 2. led, og mere subsidiære påstand og

påstået principalt afvisning, subsidiært frifindelse, over for A's subsi-

diære påstand, 1. led.

Denne sag drejer sig om, hvorvidt Egedal Kommunes afgørelse om

at tildele A introduktionsydelse efter integrationsloven svarende til

starthjælp og ikke kontanthjælp er i strid med grundlovens § 75, stk.

2, Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14, jf. artikel

8, eller artikel 14, jf. artikel 1 i den første tillægsprotokol, eller i strid

med andre konventionsbestemmelser.

A har haft fri proces.

Sagsfremstilling

Ved Flygtningenævnets beslutning af 15. april 2003 blev A meddelt

opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 7, stk. 1.

I brev af 6. maj 2003 meddelte Udlændingestyrelsen A de nærmere

vilkår for opholdstilladelsen og herunder blandt andet:

»Visiteringsafgørelsen

Udlændingestyrelsen har besluttet, at du skal bo i Ølstykke Kommu-

ne, jf. integrationslovens § 11.

Konsekvenser

Denne afgørelse betyder, at kommunen

fra den 1. juni 2003

har an-

svaret for din integration, jf. integrationslovens § 4, stk. 2.

Integration

Kommunen vil hjælpe med integrationen i det danske samfund og

vil over de næste 3 år tilbyde et introduktionsprogram, som du skal

deltage i. Du vil derfor blive kontaktet af en medarbejder fra kommu-

nen, som vil informere nærmere om, hvad dette betyder for dig.

...

Begrundelse

...

Du har i Flygtningenævnet oplyst, at du har en særlig tilknytning til

Ølstykke Kommune, som ligger i Frederiksborg Amt, fordi din datter

og hendes familie bor i kommunen. Styrelsen har derfor besluttet, at

du skal bo i Ølstykke Kommune.«

Ved brev af 2. juni 2003 meddelte Egedal Kommune [daværende

Ølstykke Kommune] A, at han var berettiget til introduktionsydelse.

I brevet hed det blandt andet:

side 1

Introduktionsydelse/starthjælp til en flygtning var ikke i strid

med Grundlovens § 75, stk. 2, Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention eller andre konventioner.

Forvaltningsret 2511.1 og 296.9 - Menneskerettigheder 1.7 og 2 -

Statsforfatningsret 3.2.

Efter en ændring i 2002 af lov om aktiv socialpolitik var man ikke

berettiget til kontanthjælp, men alene den lavere starthjælp, hvis man

ikke havde opholdt sig her i landet i sammenlagt 7 år inden for de

seneste 8 år. Udlændinge modtog efter integrationsloven i op til tre

år introduktionsydelse, der efter lovændringen svarede til starthjælp,

derefter modtog de starthjælp. Efter begge regelsæt kunne der endvi-

dere gives bl.a. hjælp til rimeligt begrundede enkeltudgifter. A fik i

2003 opholdstilladelse som flygtning og modtog en månedlig intro-

duktionsydelse på 5.266 kr. før skat. Senere samme år fik A's ægte-

fælle, H, og parrets fire yngste børn opholdstilladelse i Danmark.

Senere fik

1762

også deres ældste barn opholdstilladelse. Hele familien boede i en

kommunalt anvist lejlighed. Efter skat udgjorde de samlede offentlige

ydelser til A og H i årene 2004-07 mellem 209.000 kr. og 265.000

kr. årligt. Efter A's opfattelse var det i strid med Grundlovens § 75,

stk. 2, samt forbuddet mod diskrimination i Den Europæiske Menne-

skerettighedskonventions artikel 14 sammenholdt med forskellige

andre internationale konventioner, herunder Flygtningekonventionen,

at han som flygtning skulle opfylde opholdskravet for at modtage

kontanthjælp. A anlagde sag herom mod Egedal Kommune, K, og

Beskæftigelsesministeriet (tidligere Integrationsministeriet), B. Hø-

jesteret udtalte, at det efter Grundlovens § 75, stk. 2, påhviler det of-

fentlige at sikre et eksistensminimum for personer, som er omfattet

af bestemmelsen, og at de ved domstolene kan få prøvet, om kravet

er opfyldt. Efter størrelsen af den introduktionsydelse/starthjælp og

de andre ydelser, som A og H modtog fra det offentlige, var der ikke

grundlag for at fastslå, at A ikke havde modtaget hjælp i overensstem-

melse med Grundlovens § 75, stk. 2.

[1]

Højesteret fandt heller ikke

grundlag for at fastslå, at reglerne om introduktionsydelse og start-

hjælp, som bl.a. havde til formål at få flere i arbejde og færre på of-

fentlig forsørgelse - og for udlændinges vedkommende - at styrke

deres samlede integration i det danske samfund, i forhold til A indebar

en indirekte forskelsbehandling på grund af nationalitet i strid med

artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention sammen-

holdt med artikel 1 i Tillægsprotokol 1. Højesteret fandt det sagligt

at anvende et indtjeningsprincip, hvorefter en person, hvad enten

denne er dansk statsborger eller udlænding, skal have opholdt sig i

Danmark i en vis periode, inden den pågældende kan modtage den

højeste bistandsydelse fra det offentlige. Starthjælpen var ikke den

eneste ydelse, som en udlænding havde mulighed for at få. Herudover

var der mulighed for enkeltydelser og boligsikring mv., således som

dette illustreredes af de offentlige ydelser, som A og H modtog. Der

var derfor ikke grundlag for at fastslå, at lovændringen havde konse-

kvenser, der kunne karakteriseres som uproportionale.

[2]

De andre

konventioner, herunder Flygtningekonventionen, som A havde på-

beråbt, kunne ikke føre til et andet resultat.

[3]

Højesteret frifandt

herefter K og B.

H.D. 15. februar 2012 i sag 159/2009 (2. afd.)

A (adv. Steen Petersen, Kbh., besk.)

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 8: Højesteretsafgørelse U.2012.1761H om introduktionsydelse/ starthjælp

UfR ONLINE

»Det besluttes at du er berettiget til introduktionsydelse, jf. Integra-

tionslovens § 25 fra den 01.06.2003 (fra det tidspunkt ansvaret overgik

til kommunen og du har ansøgt om introduktionsydelse). Den måned-

lige ydelse, jf. Integrationslovens § 27 i alt kr. 5.266 om måneden før

skat kan tidligst modtages ved udgangen af denne måned.

Det besluttes at der jf. Integrationslovens § 27 a forskudsvis udbetales

en særlig introduktionsydelse i alt kr. 4.366.«

Af kontrakt indgået den 25. juli 2003 mellem Egedal Kommune og

A vedrørende A's deltagelse i et introduktionsprogram fremgår om

hans helbredsmæssige forhold blandt andet:

»IV: Helbredsmæssige og andre forhold, der kan have betydning for

introduktionsprogrammet:

Af asylcentrets rapport fremgår følgende:

Aktuel helbredstilstand: A er under psykologisk behandling og han

ønsker at fortsætte med det. Han har søvnproblemer og klager over

somatiske smerter.

Af helbredsjournal fremgår følgende:

A har i hele perioden i Danmark været mærket af svær PTSD. Han

har store søvnproblemer, sover ofte kun et par timer om natten - trods

behandling Nitrazapen til natten.

Desuden har han mange flass-bach tilfælde - ofte flere gange dagligt

med smerter over nakken og kvælningsfornemmelser - kan vare i op

til en halv time. Får tbl. Temgesic - uden stor effekt.

A har i perioder haft det rigtigt dårligt psykisk, specielt i perioden

efter hans første afslag på asyl. I denne periode indtog han en overdosis

medicin og blev indlagt på Slagelse Sygehus.

Iflg. vurdering fra Asylsundhedscenter vil A i en lang periode frem-

over have brug for både støtte af en psykiater og fra en sygeplejerske,

idet han ikke fik [det] bedre efter han har fået opholdstilladelsen.

»År

2003 Manden

enkelt ydl.

intro ydl.

skat

Husstand

18.797,00

boligsik.

i alt

Ægtefælle

1.109,00 enkelt ydl.

15.240,00 intro ydl.

-1.748,00 skat

1.652,00 boligsik.

16.253,00 i alt

Ægtefælle

34.446,81 enkelt ydl.

57.541,80 intro ydl.*

-6.717,00 skat

1.446,63 medicin

41.905,00

128.623,24 i alt

96.474,51 i alt

39.899,00

84.636,25

-18.177,00

557,30

0,00

1.783,00

761,00

0,00

2.544,00 i alt

Børn

29.457,96 div ydl.

39.899,00

0,00

Børn

U.2012.1761H

Han har det sidste års tid tabt en del, og han er kommet til at se 10

år ældre ud. Han er blevet set af diverse speciallæger, uden at der er

fundet væsentlige fysiske årsager hertil.

A ser dårligt på begge øjne, for 5 år siden fik han et slag over hø.

øje, og det medførte convergens skelen og læsion af papilkanten på

venstre side. Han skeler meget og der er foreslået operation af øjet.

A har næsten konstant hovedpine, den opstod efter et styrt med

cyklen i sommeren 02.

A har levet skjult i flere år, han opholdt sig da ofte om dagen i rum

med ringe loftshøjde og det har medført smerter i benene og over lan-

dene [lænden?]. Har forsøgt massage, men det brød han sig ikke om.

Der gives tbl. Dolol herfor.

A blev opereret for en stor absces nær rectum i juli 02. Det helede

op efter 3 mdr., men der resterer en lille fistel, hvorfra det siver lidt.

A har flere gange uden forvarsel besvimet, har konstateret et lavt BT

85-90/60. Det mentes at være psykisk betinget. Blev fundet lavt se -

B 12.

1764

Har i perioder mavesmerter der er god effekt med Link.«

I december 2003 blev A's hustru H og parrets 4 yngste børn, født i

årene 1987, 1990, 1992 og 1997, efter udlændingelovens regler om

familiesammenføring meddelt opholdstilladelse her i landet og bolig-

placeret i en lejlighed sammen med A. I 2004 blev parrets ældste søn,

født i 1986, ligeledes meddelt opholdstilladelse og boligplaceret i

samme lejlighed.

Af oversigt over offentlige ydelser, som i perioden 2003-2007 er

udbetalt til A og hans husstand, fremgår følgende:

2004 Manden

enkelt ydl.

intro ydl.

skat

medicin

Husstand

bolig

264.996,75 i alt

*ægtefællen modtager mere, fordi børnenes intro ydelse er med i hendes ydelse

2005 Manden

enkelt ydl.

intro ydl.

skat

Husstand

bolig

217.340,26 i alt

2006 Manden

enkelt ydl.

Ægtefælle

15.246,32 enkelt ydl.

52.616,10 intro ydl.

-5.707,00 skat

43.176,00

105.331,42 i alt

Ægtefælle

5.446,99 enkelt ydl.

82.500,00

-17.064,00

Børn

15.424,84 div. ydl.

31.148,00

80.860,84 i alt

Børn

24.296,77 div. ydl.

31.148,00

29.088,00

side 2

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 8: Højesteretsafgørelse U.2012.1761H om introduktionsydelse/ starthjælp

UfR ONLINE

intro ydl.

skat

Husstand

bolig**

208.732,04 i alt

60.647,28 intro ydl.

-8.365,00 skat

31.738,00

89.467,27 i alt

90.176,77 i alt

29.088,00

84.216,00

-18.336,00

U.2012.1761H

**to af børnene er blevet over 18 i 2006, derfor efterbetalt 5.575,00 + 6.379,00

2007 Manden

enkelt ydl.

intro ydl.

skat

Husstand

bolig

243.579,17 i alt

Ægtefælle

17.175,55 enkelt ydl.

60.587,64 intro ydl.

-9.529,00 skat

43.508,00

111.742,19 i alt

102.208,98 i alt

29.628,00«

Nye modtagere på introduktionsydelse på kontanthjælpsniveau

På grundlag af Beskæftigelsesministeriets Dream-register er der så-

ledes i hvert enkelt af de 4 sidste kvartaler før 1. juli 2002 udtrukket

alle personer, der er påbegyndt introduktionsydelse i dette kvartal og

som ikke tidligere har modtaget ydelser.

Nye modtagere på introduktionsydelse på starthjælpsniveau

Tilsvarende er der for hvert kvartal efter 1. juli 2002, hvor lovændrin-

gen trådte i kraft, udtrukket nye modtagere. Indtil nu indgår nye mod-

tagere fra 3. kvartal 2002 til og med 3. kvartal 2006.

Man kan herefter følge de nye modtagere på hhv. høj og lav ydelse

i de efterfølgende kvartaler og registrere, om de er blevet selvforsør-

gende eller er under uddannelse. Man kan f.eks. indtil nu følge nye

modtagere fra 3. kvartal 2002 i 17 kvartaler, mens nye modtagere i

tredje kvartal 2006 indtil videre kun kan følges i et kvartal.

Måling af forskel på selvforsørgelses- og uddannelsesgrad

På grundlag af oplysningerne fra de enkelte kvartaler er der herefter

beregnet hvor mange procent i gennemsnit, der er blevet selvforsørgen-

de eller som er under uddannelse efter hhv. 1, 2, 3 og indtil nu i op til

17 kvartaler. Det gøres både for personer på lav ydelse og på høj

ydelse. De 2 grupper sammenlignes herefter kvartal for kvartal.

Og tendensen har været den samme. Der er relativt flere på introduk-

tionsydelse på starthjælpsniveau, som er blevet selvforsørgende eller

som er kommet i uddannelse end personer på introduktionsydelse på

kontanthjælpsniveau - uanset hvor længe, personerne har været på

ydelse.

Efter 17 kvartaler var der således ca. 17 procent flere på lav introduk-

tionsydelse end på høj ydelse, som er blevet selvforsørgende eller som

er kommet i uddannelse. . . .

...

Det har fra flere sider været kritiseret, at undersøgelsen f.eks. ikke

tager højde for stigende beskæftigelse og at der efter 2002 er sket et

fald i antallet af somaliere, som erfaringsmæssigt er de mest vanskelige

at integrere.

Beskæftigelsesministeriet har imidlertid undersøgt for både

konjunkturudviklingen og forskelle i baggrundsvariable såsom oprin-

delsesland, opholdsgrundlag, alder og køn. Resultatet er, at den lave

introduktionsydelse har effekt på selvforsørgelses- og uddannelsesef-

fekten, også når der tages højde for de nævnte ændringer.«

Af specialkørsel på Beskæftigelsesministeriets DREAM-register for

4. kvartal 2007 og 1. kvartal 2008 fremgår følgende statistiske oplys-

ninger:

4. kvartal 2007

90.641,38

-21.105,00

Børn

32.672,60 div ydl.

29.628,00

Ved brev af 21. februar 2008 meddelte Egedal Kommune A førtids-

pension med virkning fra den 1. december 2007. I brevet anførtes blandt

andet:

»Pensionsudvalget har den 14.11.2007 truffet en afgørelse om tilken-

delse af førtidspension iht. Lov om social pension § 20 jf. § 16 med

virkning fra 1.12.2007.

»Der er især lagt vægt på, at A har fået konstateret en svær post

traumatisk stress disorder inkl. depression og søvnbesvær. PTSD er

opstået som følge af tortur. Han har endvidere været ramt af en hjer-

neblødning, ligesom han har stærkt nedsat syn samt skelen. Han har

smerter i arme, ben og krop også som følge af tortur.

1765

A var lærer og ansat i efterretningsvæsenet i sit hjemland, men har

i sin tid i Danmark ikke været på arbejdsmarkedet.

Lidelserne har en massiv indvirkning på hans liv. Han er konstant

smertepræget og kan ikke være sammen med andre mennesker, hvorfor

han isolerer sig. Han har store koncentrationsvanskeligheder og meget

svingende indlæringsevne ligesom nattesøvnen begrænser sig til et par

timer pr. nat, selvom han indtager stærk sovemedicin.

Fra lægelig side vurderes hans helbredsmæssige situation at være

stationær, ligesom behandling kun har en vedligeholdende effekt, ikke

behandlende. A har været forsøgt arbejdsprøvet, men hans psykiske

og fysiske lidelser umuliggjorde dette.

På denne baggrund finder man det godtgjort, at A's ressourcer ikke

lader sig anvende til selvforsørgelse uanset mulighederne for støtte

efter den sociale lovgivning.«

Du har mulighed for at klage over afgørelsen senest 4 uger fra mod-

tagelsen af denne. Kommunen vil herefter revurdere din sag. Såfremt

kommunen ikke giver dig medhold i klagen, videresendes klagen til

Statsforvaltningen Hovedstaden.«

Statistiske oplysninger

Af Arbejdsdirektoratets notat af 18. juni 2007 om effekt af introduk-

tionsydelse på starthjælpsniveau fremgår blandt andet:

»Personer, som har fået opholdstilladelse fra 1. juli 2002, modtager

introduktionsydelse på starthjælpsniveau. Personer, der har fået ophold-

stilladelse før 1. juli 2002, modtager introduktionsydelse på kontant-

hjælpsniveau.

Når man skal sammenligne 2 ordninger m.h.t. hvor mange der bliver

selvforsørgende eller kommer under uddannelse, skal personerne være

sammenlignelige med hensyn til, hvor længe de har modtaget ydelsen.

Betragter man f.eks. en gruppe på 1.000 personer på introduktionsydelse

eller kontanthjælp, vil der alt andet lige være flere personer, der har

forladt ydelsessystemet efter 2 år end efter 3 måneder.

Modtagere af start-

hjælp og introduk-

tionsydelse

Starthjælp

Introduktionsydelse

I ALT

side 3

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 8: Højesteretsafgørelse U.2012.1761H om introduktionsydelse/ starthjælp

UfR ONLINE

Danske statsborgere

Ikke danske statsborge-

I alt

Danske statsborgere

på starthjælp i procent

1. kvartal 2008

Modtagere af in-

troduktionsydel-

se, starthjælp og

kontanthjælp

Ej danske statsbor-

gere

Danske statsborge-

I alt

659

2.067

2.726

2.081

659

4.148

4.807

14 %

24 %

1766

U.2012.1761H

Introduktionsydel-

Starthjælp

2.466

802

3.268

2.202

Kontanthjælp

21.671

88.716

110.387

I ALT

25.711

89.355

115.066

Af rapporten »Starthjælp - Når staten diskriminerer«, udgivet

november 2007 af Amnesty International, fremgår side 8 blandt andet:

Tabel 1 - 2007-satser fordelt på familietyper

Starthjælpens procent-

vise andel af kontant-

Kontanthjælp

hjælpen

5.773 kr.

8.959 kr.

11.904 kr.

17.918 kr.

23.808 kr.

83 %

64 %

61 %

53 %

45 %

50 %

Familietype

Enlig under 25 år

Enlig over 25 år

Enlig m. barn

Par uden børn

Familie m. 1 barn

Familie m. 2 børn

Familie m. 3 børn

Starthjælp

4.787 kr.

5.773 kr.

7.217 kr.

9.574 kr.

10.771 kr.

11.968 kr.

Tabel 2 - Gennemsnitligt rådighedsbeløb, når faste udgifter er betalt

Familietype

Enlig over 25 år

Enlig m. 1 barn

Par uden børn

Familie m. 2 børn

Starthjælp

2.386 kr.

5.720 kr.

5.098 kr.

8.561 kr.

Kontanthjælp

4.626 kr.

7.472 kr.

9.997 kr.

15.670 kr.

Andel i %

52 %

77 %

51 %

55 %

Forklaringer

har forklaret blandt andet, at han grundet sin sygdom fortsat indta-

ger en del medicin. Han og hans familie føler sig som i fængsel, fordi

de på grund af deres dårlige økonomi aldrig har haft råd til et socialt

liv, og af samme grund har to af hans sønner fået psykiske problemer,

som de er i medicinsk behandling for. Hans husstand består aktuelt af

to voksne og to børn, idet de tre ældste børn for en måned siden flyttede

hjemmefra. De ældste børn betalte intet for at bo hjemme, selv om de

i 2006 og 2007 havde egne indtægter. Den ældste søn giftede sig i Af-

ghanistan, inden han kom til Danmark, og han sender månedligt ca.

400 US $ til hustruen i Afghanistan.

Procedure

har gjort gældende, at Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge og

Integration er rette sagsøgte, idet ministeriet efter Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention (EMRK) og dynamisk konventions-

praksis har en positiv handlepligt til at sikre, at konventionens bestem-

melser ikke tilsidesættes eller krænkes ved udformning, anvendelse

og fortolkning af national lovgivning. Ministeriet kan derfor blive an-

svarlig for, at den konkrete lovgivning, der administreres af kommu-

nerne, i praksis fører til indirekte diskrimination af borgere med anden

etnisk baggrund end dansk.

A har endvidere gjort gældende, at Egedal Kommunes afgørelse om

at tildele ham starthjælp udgør en krænkelse af grundlovens § 75, stk.

2, jf. EMRK artikel 8. Uanset at grundlovens nævnte bestemmelse har

karakter af en programerklæring, skal også grundloven fortolkes i lyset

af den dynamiske EMRK, som har en quasi-forfatningsretlig karakter.

Den konkrete anvendelse af starthjælpen i forhold til ham krænker til-

lige EMRK artikel 1 i tillægsprotokol 1, jf. artikel 8 og artikel 14, idet

sociale goder som starthjælp og kontanthjælp er omfattet af EMRK

artikel 1 i tillægsprotokol 1. Der foreligger indirekte forskelsbehandling,

idet forholdsvis flere statsborgere med anden etnisk baggrund end

dansk er blevet tildelt den lavere ydelse under starthjælpen. Kravet om

bopæl i Danmark i 7 år ud af 8 år for at opnå ret til kontanthjælp vil

reelt ramme personer med anden etnisk baggrund end dansk hårdere,

mere føleligt og mere intensivt end etniske danskere, hvorfor denne

gruppe udsættes for usaglig og uproportional forskelsbehandling. For-

buddet mod forskelsbehandling i såvel national som international ret

omfatter også indirekte forskelsbehandling, hvor en isoleret set neutral

side 4

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 8: Højesteretsafgørelse U.2012.1761H om introduktionsydelse/ starthjælp

UfR ONLINE

bestemmelse ved konkret anvendelse af tildelingskriterier og andre

kriterier medfører, at en beskyttet gruppe i praksis stilles ringere end

andre. Sagsøger var udelukket fra at modtage den relativt høje kontant-

hjælp, fordi han ikke havde bidraget til den danske stat. Formålet med

starthjælp var entydigt at begrænse tilgangen af berettigede til kontant-

hjælp og således bevare og forstærke systemets eksklusivitet. Denne

eksklusivitet blev i 2002 skærpet med indførelse af opholdskravet på

7 år ud af 8 år, og i 2007 blev der yderligere indført et loft over kon-

tanthjælpen for en person, der er gift med en modtager af starthjælp

eller introduktionsydelse. Introduktionsydelse til udlændinge med

lovligt ophold i Danmark giver ret til ydelse i henhold til integrations-

loven på niveau med lov om aktiv socialpolitiks starthjælp under et 3-

årigt integrationsforløb. Den lavere udmåling i forhold til flygtninge,

der ikke opfylder et vist

1767

tilknytningskrav - ca. 35 % lavere end det, man vurderer er minimum-

seksistensgrundlaget for danske statsborgere - giver anledning til at

vurdere, om der foreligger retsstridig nationalitetsdiskrimination. Intro-

duktionsydelsens formål er ikke at erstatte arbejdsindtægt, men at

kompensere for leveudgifter. Netop niveauer for starthjælp og introduk-

tionsydelse samt de nedsatte kontanthjælpssatser aktualiserer en samlet

retlig prøvelse, fordi de nedsatte ydelser først og fremmest rammer

personer med anden nationalitetsbaggrund end dansk, og også aktuali-

serer en retlig prøvelse af retten til et tåleligt familieliv, herunder fat-

tigdom og kriteriet herfor, jf. Den Europæiske Socialpagt artikel 13

(»den fornødne hjælp«) og FN's konvention om økonomiske og sociale

rettigheder artikel 11 (»tilstrækkelig levestandard«). FN's Flygtninge-

højkommissariat UNHCR har vedvarende og kraftigt kritiseret start-

hjælpen til flygtninge i Danmark som værende i strid med FN's flygt-

ningekonvention, fordi flygtninge ikke ligestilles med danske statsbor-

gere. Nye flygtninge i Danmark får således kun udbetalt 40 %-85 %

af den normale kontanthjælp. Det væsentlige er, om den lovgivning,

som Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge og Integration har udarbej-

det, har forrykket den fair balance, der altid skal bestå mellem offentlige

myndigheders legitime interesse i at regulere konkrete områder, og

sagsøgerens ret til at nyde de sociale ydelser, som lovgivningen giver

adgang til, men med forskelle. Ministeriet kan derfor blive ansvarlig

for den måde, integrationslovens regler om introduktionsydelser er

udformet og fortolkes på, såfremt lovens anvendelse i praksis fører til

indirekte diskrimination som beskrevet på en usaglig og uproportional

måde.

Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge og Integration

har til støtte

for frifindelsespåstanden vedrørende A's principale påstand i første

række gjort gældende, at ministeriet ikke er rette sagsøgte. Det tilkom-

mer de kommunale myndigheder at træffe afgørelse om retten til for-

sørgelse i form af kontanthjælp eller starthjælp, jf. lov om aktiv social-

politik § 11, stk. 7, (tidl. § 11, stk. 5). Efter lovens § 98 kan afgørelserne

efter reglerne i kapitel 10 i lov om retssikkerhed og administration på

det sociale område indbringes for Beskæftigelsesankenævnet (tidl. det

sociale nævn). Beskæftigelsesankenævnets (tidl. det sociale nævns)

afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, dog

kan Ankestyrelsen optage en sag til behandling, når Ankestyrelsen

skønner, at sagen har principiel eller generel betydning, jf. § 63 i lov

om retssikkerhed og administration på det sociale område. Ankestyrel-

sens afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed,

jf. samme lovs § 50, stk. 3, (tidl. § 50, stk. 2). Det tilkommer ligeledes

de kommunale myndigheder at træffe afgørelse om udbetaling af intro-

duktionsydelse, jf. integrationslovens § 25, stk. 1. Efter samme lovs §

53, stk. 2, kan disse afgørelser efter reglerne i kapitel 10 i lov om rets-

sikkerhed og administration på det sociale område indbringes for Be-

skæftigelsesankenævnet (tidl. det sociale nævn). Beskæftigelsesanke-

nævnets (tidl. det sociale nævns) afgørelser kan ikke indbringes for

anden administrativ myndighed, dog kan Ankestyrelsen efter reglerne

U.2012.1761H

i kapitel 10 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale

område optage en sag til behandling, når Ankestyrelsen skønner, at

sagen har principiel eller generel betydning, jf. integrationslovens §

53, stk. 6. Ankestyrelsens afgørelser kan ikke indbringes for anden

administrativ myndighed, jf. § 50, stk. 3, (tidl. § 50, stk. 2) i lov om

retssikkerhed og administration på det sociale område. Det har således

på intet tidspunkt været muligt at påklage en afgørelse om kontanthjælp

eller introduktionsydelse til Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge og

Integration, og ministeriets tilsynsbeføjelse efter integrationslovens §

25b giver ikke ministeriet mulighed for at ændre en kommunes afgø-

relse om introduktionsydelse, jf. Folketingstidende 2003-2004, Tillæg

A, side 6935. Da ministeriet således på intet tidspunkt har haft kompe-

tence til at træffe afgørelse om hverken kontanthjælp eller introduk-

tionsydelse, er ministeriet ikke rette sagsøgte i relation til A's principale

påstand, jf. f.eks. princippet i U 1998.1552 H.

Ministeriet har i anden række gjort gældende, at Egedal Kommunes

afgørelse af 2. juni 2003 om tildeling af introduktionsydelse til A har

hjemmel i integrationslovens § 25, stk. 1, og § 26, stk. 1, og at afgørel-

sen hverken er i strid med grundloven, Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention (EMRK), de øvrige påberåbte konventioner eller

EU-retten.

Efter grundlovens § 75, stk. 2, er lovgivningsmagten forpligtet til at

indføre og opretholde en lovgivning, hvorved »Den, der ikke selv kan

ernære sig eller sine, og hvis forsørgelse ikke påhviler nogen anden,

er berettiget til hjælp af det offentlige«, jf. U 2006.770 H. En antagelse

om, at bestemmelsen indebærer et retskrav på en bestemt form for

ydelse eller et bestemt ydelsesomfang, eksempelvis svarende til kon-

tanthjælp, har åbenlyst ingen støtte i bestemmelsens ordlyd, ligesom

en sådan antagelse heller ikke har nogen støtte i bestemmelsens forar-

bejder, retspraksis eller den stats- og socialretlige litteratur. Grundlovens

§ 75, stk. 2, er efter sit indhold en programerklæring. Lovgivningsmag-

ten er med hensyn til dens realisering overladt et meget betydeligt skøn,

idet den nærmere udformning af en sådan forsørgelseslovgivning beror

på politiske valg og prioriteringer. Med ydelsesreglerne i lov om aktiv

socialpolitik og integrationsloven, herunder reglerne om starthjælp og

introduktionsydelse, har staten i forhold til A og andre, der befinder

sig i en tilsvarende situation, opfyldt sin forpligtelse efter grundlovens

§ 75, stk. 2, til at indføre og opretholde en forsørgelseslovgivning. A

har på

1768

ingen måde godtgjort, at staten med reglerne om introduktionsydelse,

herunder ydelsessatsen, har handlet uden for rammerne af det meget

betydelige skøn, som efter grundlovens § 75, stk. 2, tilkommer staten.

Den sats, hvormed introduktionsydelsen ydes, svarer til SU og dermed

studerendes forsørgelsesgrundlag. Det bestrides, at dette forsørgelses-

grundlag indebærer en tilsidesættelse af den pligt, der efter grundlovens

§ 75, stk. 2, påhviler staten, og det bestrides således, at kontanthjælpen

udgør et minimumseksistensgrundlag. Introduktionsydelsen kan under

alle omstændigheder ikke betragtes isoleret ved en vurdering af, om

staten opfylder sin pligt efter grundlovens § 75, stk. 2. Ud over intro-

duktionsydelsen ydes der således økonomisk støtte efter reglerne i in-

tegrationslovens kapitel 6 om hjælp i særlige tilfælde, herunder efter

lovens § 35 (rimeligt begrundede enkeltudgifter) og § 36 (udgifter til

sygebehandling mv.), og modtagelse af introduktionsydelse er - bortset

fra hjælp efter lov om aktiv socialpolitik - ikke til hinder for modtagelse

af ydelser efter anden lovgivning, f.eks. boligstøtteloven, børnefami-

lieydelsesloven og børnetilskudsloven. Heller ikke den måde, hvorpå

reglerne blev administreret i forhold til A, indebar en tilsidesættelse af

grundlovens § 75, stk. 2, hvorved bemærkes, at A og hans husstand i

årene 2004-2007 efter skat modtog mellem 208.732 kr. og 264.996 kr.

årligt i offentlige ydelser.

Afgørelsen om A's ret til introduktionsydelse, men ikke kontanthjælp,

jf. integrationslovens § 25, stk. 1, jf. § 26, stk. 1, indebærer heller ikke

side 5

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 8: Højesteretsafgørelse U.2012.1761H om introduktionsydelse/ starthjælp

UfR ONLINE

en krænkelse af A's rettigheder efter EMRK artikel 8. Konventionsbe-

stemmelsen begrænser således ikke statens ret til at bestemme om - og

i givet fald på hvilken måde og i hvilket omfang - sociale sikringsord-

ninger skal gennemføres, og selvom der efter konventionsbestemmelsen

måtte påhvile staten en forsørgelsespligt i forhold til A, foreligger der

ikke en krænkelse af hans rettigheder, allerede fordi staten rent faktisk

forsørgede ham og hans familie. Integrationslovens regler om introduk-

tionsydelse indebar heller ikke en usaglig forskelsbehandling af A, jf.

EMRK artikel 14, jf. artikel 8. Efter fast og langvarig praksis fra Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) er artikel 14 kun rele-

vant, i det omfang der er tale om en forskelsbehandling vedrørende

nydelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder og friheder. Da

artikel 8 som anført ikke angår nogen ret til at blive forsørget af staten

i kraft af sociale sikringsordninger, er A's anbringende støttet på artikel

14, jf. artikel 8, således uden relevans. Under alle omstændigheder in-

debærer det forhold, at A var berettiget til introduktionsydelse, men

ikke kontanthjælp, ikke nogen forskelsbehandling »på grund af køn,

race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national

eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formu-

eforhold, fødsel eller [noget] andet forhold«. Den omstændighed, at

den gruppe, der modtager introduktionsydelse eller starthjælp, hoved-

sageligt består af personer med anden oprindelse end dansk, kan ikke

føre til, at Egedal Kommunes afgørelse om tildeling af introduktionsy-

delse til A udgør en usaglig forskelsbehandling i strid med EMRK ar-

tikel 14, jf. artikel 8. Den kendsgerning, at en bestemt gruppe personer

som følge af faktiske forhold hyppigere rammes af bestemte regler,

indebærer ikke i sig selv, at reglerne er udtryk for usaglig forskelsbe-

handling, jf. EMD's dom af 28. maj 1985 i sagen Abdulaziz, Cabales

og Balkandali mod UK (pkt. 85) samt U 2007.341 H.

Reglerne om introduktionsydelse forfølger et sagligt og legitimt

formål. Det fremgår således af lovforarbejderne til reglerne om intro-

duktionsydelse (og starthjælp), at reglerne har til formål at understøtte

målsætningen om at få flere - både danske statsborgere og nyankomne

udlændinge, herunder flygtninge - i arbejde og færre på offentlig for-

sørgelse, jf. Folketingstidende 2001-02, Tillæg A, side 4098. Det har

rent faktisk også vist sig, at reglerne er egnet hertil, idet personer, der

modtager introduktionsydelse på starthjælpsniveau, hurtigere bliver

selvforsørgende eller kommer under uddannelse end personer, der

modtager introduktionsydelse på kontanthjælpsniveau, jf. Arbejdsdi-

rektoratets notat af 18. juni 2007 om effekt af introduktionsydelse på

starthjælpsniveau. Lov nr. 361 af 6. juni 2002 om ændring af lov om

aktiv socialpolitik og integrationsloven indgår i et lovkompleks, der

blev gennemført som et led i regeringens udlændingeudspil af 17. ja-

nuar 2002, der, jf. Folketingstidende 2001-02 (2. samling), Tillæg A,

side 4096, hviler på tre grundlæggende hensyn, nemlig at udlændin-

gepolitikken skal respektere Danmarks internationale forpligtelser, at

antallet af udlændinge, der kommer til Danmark, skal begrænses, og

der skal stilles skærpede krav til selvforsørgelse, og at de flygtninge

og indvandrere, der bor i Danmark, skal integreres bedre og komme

hurtigere i arbejde, hvorfor tilskyndelsen til selv at søge arbejde skal

styrkes. Formålet med lov nr. 361 af 6. juni 2002 om ændring af lov

om aktiv socialpolitik og integrationsloven var alene at varetage sidst-

nævnte hensyn, mens hensynet til at begrænse antallet af udlændinge,

der kommer til Danmark, blev fremmet blandt andet ved en skærpelse

af reglerne i udlændingeloven for meddelelse af opholdstilladelse.

Reglerne om introduktionsydelse på starthjælpsniveau er heller ikke

i strid med proportionalitetsprincippet, idet nyankomne udlændige

tidligere modtog en så høj kontanthjælp, at de arbejdsindtægter, som

udlændingene alternativt kunne opnå, ikke stod mål med den offentlige

forsørgelse og derfor modvirkede udlændingenes bestræbelser på at

blive selvforsørgende, jf. Folketingstidende 2001-02, Tillæg B, side

1367 f.

1769

U.2012.1761H

Introduktionsydelsen på starthjælpsniveau forøger udlændinges incita-

ment til at blive selvforsørgende ved indtægtsgivende arbejde og har

også rent faktisk den effekt.

Ved vurderingen af, om der foreligger en krænkelse af EMRK artikel

8, jf. artikel 14, tilkommer der staten »a certain margin of appreciation

in assessing whether and to what extent differences in otherwise similar

situations justify a difference in treatment«, jf. EMD's dom af 27.

november 2007 i sagen Luczak mod Polen (pkt. 47), hvoraf også

fremgår, at der er en vid margin i relation til staternes regulering af

sociale ydelser (pkt. 48). Retten må derfor udvise tilbageholdenhed i

prøvelsen af, om der foreligger usaglig forskelsbehandling, og integra-

tionslovens regler om introduktionsydelse kan derfor kun anfægtes,

hvis der foreligger et sikkert grundlag i den forstand, at det er klart, at

reglerne er i strid med EMRK. A har ikke godtgjort et sådant sikkert

grundlag for en antagelse om, at staten har handlet uden for rammerne

af den skønsmæssige beføjelse, der efter EMRK tilkommer staten i

forbindelse med dens regulering af sociale ydelser.

At A var berettiget til introduktionsydelse, men ikke kontanthjælp,

indebærer heller ikke nogen krænkelse af de rettigheder, der efter

EMRK artikel 1 i tillægsprotokol 1 om beskyttelse af ejendom tilkom-

mer ham. Konventionsbestemmelsen giver for det første ikke A en ret

til at blive forsørget, idet bestemmelsen ikke indebærer nogen begræns-

ninger i statens ret til at bestemme om - og i givet fald på hvilken måde

og i hvilket omfang - sociale sikringsordninger skal gennemføres, jf.

EMD's dom af 12. april 2006 i sagen Stec m.fl. mod UK. For det andet

har A aldrig modtaget kontanthjælp eller opfyldt betingelserne for at

modtage kontanthjælp, hvorfor integrationslovens regler om introduk-

tionsydelse heller ikke indebar noget indgreb i en rettighed, der var

aktuel for ham, eller som han havde en retsbeskyttet forventning om

at modtage.

Af de grunde, der allerede er anført, foreligger der heller ikke nogen

krænkelse af diskriminationsforbuddene i FN's konvention om borger-

lige og politiske rettigheder artikel 26, FN's konvention om økonomiske,

sociale og kulturelle rettigheder artikel 2, stk. 2, FN's konvention om

afskaffelse af alle former for racediskrimination artikel 5 eller FN's

flygtningekonventions artikel 23. For så vidt angår FN's konvention

om afskaffelse af alle former for racediskrimination og FN's konvention

om borgerlige og politiske rettigheder gælder i øvrigt, at de ikke finder

anvendelse på en sådan forskelsbehandling, udelukkelse, begrænsning

eller fortrinsstilling, som en stat foretager imellem sine egne statsbor-

gere og udlændinge, jf. U 2002.1789 H. Der foreligger endvidere ikke

nogen tilsidesættelse af statens forpligtelser ifølge Den Europæiske

Socialpagt artikel 12 (om retten til social tryghed), artikel 13 (om retten

til social og sundhedsmæssig bistand) og artikel 16 (om familiens ret

til social, juridisk og økonomisk beskyttelse) eller FN's konvention om

økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder artikel 9 (om ethvert

menneskes ret til social tryghed) eller artikel 11 (om ethvert menneskes

ret til en tilstrækkelig levefod). De nævnte konventionsbestemmelser

har efter deres indhold karakter af programerklæringer, hvorfor staten,

ved opfyldelsen af forpligtelserne er overladt et meget betydeligt skøn,

og A har ikke godtgjort, at staten med reglerne om introduktionsydelse

har handlet uden for rammerne af dette skøn. De nævnte konventioner

er ratificerede af Danmark, men ikke inkorporeret i dansk ret, og er

derfor ikke direkte anvendelige i dansk ret i den forstand, at de kan

føre til tilsidesættelse af integrationslovens bestemmelser om introduk-

tionsydelse, jf. U 2006.770 H.

Reglerne om introduktionsydelse på starthjælpsniveau er heller ikke

i strid med Rådets direktiv 2000/43/EF af 29. juni 2000 om gennemfø-

relse af princippet om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk

oprindelse som implementeret i dansk ret ved lov om etnisk ligebehand-

ling. Der er ingen modstrid mellem lov om etnisk ligebehandling og

reglerne om introduktionsydelse, og lov om etnisk ligebehandling kan

under alle omstændigheder ikke føre til en tilsidesættelse af integra-

side 6

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 8: Højesteretsafgørelse U.2012.1761H om introduktionsydelse/ starthjælp

UfR ONLINE

tionslovens § 26, stk. 1, hvorefter en udlænding, der tilbydes et intro-

duktionsprogram, ikke er berettiget til at modtage kontanthjælp.

Diskriminationsforbuddet i lov om etnisk ligebehandling indskrænker

selvsagt ikke lovgivningsmagtens grundlovsgivne lovgivningskompe-

tence. Reglerne om introduktionsydelse er heller ikke i strid med råds-

direktivet, der ikke omfatter forskelsbehandling på grundlag af natio-

nalitet, ligesom det ikke berører bestemmelser og betingelser vedrøren-

de tredjelandestatsborgeres og statsløse personers indrejse og ophold

på medlemsstaternes territorium og heller ikke nogen form for behand-

ling, der skyldes de pågældende tredjelandestatsborgeres eller statsløse

personers retsstilling, jf. direktivets artikel 3, stk. 2. Hertil kommer, at

der ikke foreligger nogen usaglig forskelsbehandling efter direktivets

artikel 2, jf. artikel 3.

Vedrørende A's subsidiære påstand, 1. led, har ministeriet til støtte

for sin afvisningspåstand gjort gældende, at A's nævnte påstand er et

anbringende til støtte for hans subsidiære påstand, 2. led, og at den

derfor ikke kan medtages som en del af påstanden, jf. U 2002.1245 H

og U 2005.2151 H. Til støtte for ministeriets subsidiære frifindelsespå-

stand har ministeriet gjort samme synspunkter gældende som vedrøren-

de gyldigheden af Egedal Kommunes afgørelse om tildeling af intro-

duktionsydelse til A.

Om ministeriets frifindelsespåstand over for A's subsidiære påstand,

2. led, og mere subsidiære påstand har ministeriet særligt henvist til,

at A's nævnte påstande er

1770

rangordnede og derfor kun kan tages under pådømmelse, såfremt mini-

steriet frifindes for A's principale påstand. I så fald må det imidlertid

lægges til grund, at der ikke foreligger nogen krænkelse af de rettighe-

der, der tilkommer A efter EMRK eller de af ham i øvrigt påberåbte

konventionsbestemmelser, hvorfor han allerede af denne grund ikke

er berettiget til kompensation eller erstatning. Under alle omstændig-

heder har A ikke lidt et økonomisk tab, der kan opgøres som differencen

mellem det beløb, han har modtaget i introduktionsydelse, og det beløb,

han ville have modtaget i kontanthjælp, idet han ud over introduktionsy-

delse har modtaget en række andre sociale ydelser, som han ikke i

samme omfang ville have været berettiget til, dersom han havde mod-

taget kontanthjælp.

Egedal Kommune

har til støtte for sine påstande gjort de samme an-

bringender gældende, som Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge og

Integration bortset fra anbringendet om ikke at være rette sagsøgte.

Retsgrundlag

Af lov nr. 361 af 6. juni 2002 om ændring af lov om aktiv socialpo-

litik og integrationsloven (Ændring af reglerne om ret til kontanthjælp,

introduktionsydelse m.v.), der trådte i kraft den 1. juli 2002, fremgår

blandt andet:

»§ 1.

I lov om aktiv socialpolitik, jf. lovbekendtgørelse nr. 614 af

26. juni 2001, som ændret ved § 7 i lov nr. 461 af 7. juni 2001, foretages

følgende ændringer:

...

Overskriften til

kapitel 4

affattes således:

»Kapitel 4

Kontanthjælp, starthjælp og aktivering«

7. § 11, stk. 1,

affattes således:

»Kommunen yder hjælp i form af kontanthjælp, starthjælp og aktive-

ring.«

8. I § 11 indsættes som stk. 3-5:

»Stk. 3.

Retten til kontanthjælp er tillige betinget af, at ansøgeren

har opholdt sig her i riget i sammenlagt 7 år inden for de seneste 8 år.

I beregningen af opholdstiden indgår perioder, hvor ansøgeren har haft

folkeregisteradresse her i riget, medmindre særlige grunde fører til et

andet resultat. Ophold i udlandet i perioder på sammenlagt højst 2

måneder pr. kalenderår i forbindelse med ferie, studierejser, tjeneste-

U.2012.1761H

og forretningsrejser m.v. ligestilles med ophold her i riget, hvis perso-

nen har beholdt sin bopæl i Danmark.

...

12. I

§ 25

indsættes som

stk. 6-8:

»Stk. 6.

Starthjælpen udgør et månedligt beløb på

1) 4.231 kr. for gifte og samlevende, der er fyldt 25 år,

2) 5.103 kr. for enlige, der er fyldt 25 år,

...

Stk. 7.

En person, der modtager starthjælp, får udbetalt et forsørger-

tillæg, hvis personen har forsørgelsespligt over for et barn under 18 år.

Forsørgertillægget udgør for enlige 1.276 kr. pr. måned og for gifte og

samlevende 1.058 kr. pr. måned. Der kan højst ydes 1 forsørgertillæg

pr. barn, når begge forældre bor sammen med barnet. Der kan højst

ydes 2 forsørgertillæg pr. husstand. Til en husstand medregnes ansøge-

ren, dennes ægtefælle eller samlever og hjemmeværende børn under

18 år, der har fast ophold i boligen. . . .

...

§ 2.

I lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationslov),

jf. lovbekendtgørelse nr. 643 af 28. juni 2001, som ændret ved § 42 i

lov nr. 145 af 25. marts 2002, foretages følgende ændringer:

1. § 27

affattes således:

»§ 27.

Den månedlige introduktionsydelse svarer til den starthjælp,

der kan ydes efter reglerne i § 25, stk. 6-8, i lov om aktiv socialpolitik.

§ 26, stk. 1, 2. pkt., i lov om aktiv socialpolitik finder tilsvarende an-

vendelse.

. . .«

I bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 2001-02, Tillæg

A, side 4096 ff.) hedder det blandt andet:

»1. Lovforslagets baggrund og indhold

Regeringen præsenterede den 17. januar 2002 sit udlændingeudspil

»En ny udlændingepolitik«, som hviler på 3 grundlæggende hensyn:

- Udlændingepolitikken skal respektere Danmarks internationale

forpligtelser.

- Antallet af udlændinge, der kommer til Danmark, skal begrænses,

og der skal stilles skærpede krav til selvforsørgelse.

- De flygtninge og indvandrere, der bor i Danmark, skal integreres

bedre og komme hurtigere i arbejde. Tilskyndelsen til selv at søge ar-

bejde skal derfor styrkes.

...

Nærværende lovforslag indeholder forslag til ændringer af lov om

aktiv socialpolitik og lov om integration af udlændinge i Danmark.

Det er regeringens opfattelse, at udlændinge som udgangspunkt ikke

skal forsørges af det offentlige. I nogle tilfælde er det dog nødvendigt

at fravige dette princip.

Der er efter de nugældende regler ikke krav om, at man skal have

opholdt sig lovligt i landet i en længere periode for at modtage kontant-

hjælp eller introduktionsydelse.

Regeringen foreslår, at der indføres nye principper for ret til kontant-

hjælp, så kun personer, der har opholdt sig her i riget i mindst 7 år ud

af de sidste 8 år, har ret til fuld kontanthjælp. De personer, der ikke

opfylder opholdskravet, men i øvrigt opfylder betingelserne i loven,

har ret til starthjælp.

Kun personer, der fremover kommer til Danmark, vil være omfattet

af de nye regler. Dette gælder for såvel udlændinge som danskere.

1771

2. Beskrivelse af ændringerne i de enkelte love

2.1. Lov om aktiv socialpolitik

Enhver, der opholder sig lovligt her i landet, har ret til kontanthjælp,

hvis pågældende i øvrigt opfylder betingelserne. Med forslaget indføres

en ny ydelse, starthjælp, som udbetales til personer, der ikke har haft

lovligt ophold her i riget i mindst 7 år af de sidste 8 år.

side 7

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 8: Højesteretsafgørelse U.2012.1761H om introduktionsydelse/ starthjælp

UfR ONLINE

Starthjælpen sikrer, at personer, der ikke er berettiget til kontanthjælp,

som minimum får en hjælp svarende til de SU-satser, som udgør stude-

rendes forsørgelsesgrundlag.

2.2. Integrationsloven

...

Udlændinge, der er omfattet af introduktionsprogrammet, kan mod-

tage introduktionsydelse, hvis de i øvrigt opfylder betingelserne herfor.

Integrationslovens regler om introduktionsydelse svarer til reglerne

om kontanthjælp i lov om aktiv socialpolitik. Med lovforslaget om

ændring af reglerne om kontanthjælp i lov om aktiv socialpolitik vil

personer, der ikke har opholdt sig i riget i sammenlagt 7 år inden for

de seneste 8 år, modtage starthjælp. Som konsekvens heraf vil udlæn-

dinge, der er berettiget til introduktionsydelse, skulle modtage en intro-

duktionsydelse, der svarer til den starthjælp, der fastsættes i lov om

aktiv socialpolitik, hvorfor der i integrationsloven gennemføres tilsva-

rende ændringer som efter lov om aktiv socialpolitik.

...

4. Forholdet til internationale konventioner

Det er et grundlæggende hensyn i regeringens udlændingepolitik, at

Danmarks forpligtelser efter internationale konventioner skal overhol-

des. Dette fremgår af regeringens udspil af 17. januar 2002 til »En ny

udlændingepolitik«, og regeringen har derfor ved udformningen af

dette lovforslag tillagt det stor vægt, at de internationale konventioner

overholdes.

Det er regeringens opfattelse, at de foreslåede nye regler om indfø-

relse af nye principper for ret til kontanthjælp er i fuld overensstemmel-

se med Danmarks internationale forpligtelser.

En række internationale konventioner er indgået i regeringens over-

vejelser om udformningen af de foreslåede regler om kontanthjælp.

Efter artikel 23 i flygtningekonventionen skal de kontraherende stater

med hensyn til offentlig hjælp og understøttelse indrømme flygtninge,

der lovligt bor inden for deres område, samme behandling som deres

egne statsborgere. Flygtningekonventionens bestemmelser er alene

relevant for flygtninge, der har opnået opholdstilladelse i henhold til

konventionen, jf. udlændingelovens § 7, stk. 1, og § 8.

De foreslåede regler indebærer, at enhver person, der ikke opfylder

betingelsen for ret til fuld kontanthjælp ved ophold her i landet i mindst

7 ud af de seneste 8 år, vil være omfattet af reglerne om ret til en lavere

ydelse i form af starthjælp eller introduktionsydelse, såfremt personen

i øvrigt opfylder betingelserne herfor.

Det følger heraf, at der med de foreslåede regler vil gælde samme

regler om hjælp til forsørgelse for nyankomne udlændinge, herunder

nyankomne flygtninge, som for danske statsborgere, der efter et ud-

landsophold vender tilbage til Danmark. Reglerne sikrer således

flygtninge samme behandling som danske statsborgere i overensstem-

melse med konventionens artikel 23.

Dette gælder ligeledes flygtninge, der efter at have opholdt sig her

i riget i sammenlagt 7 ud af de seneste 8 år har opnået ret til fuld kon-

tanthjælp.

Dertil kommer, at de nye regler har til formål at understøtte regerin-

gens målsætning om at få flere i arbejde og færre på offentlig forsør-

gelse. Dette gælder danske statsborgere, og det gælder nyankomne

udlændinge, herunder flygtninge. Med de foreslåede regler sikrer rege-

ringen, at der er de nødvendige økonomiske incitamenter for såvel

danske statsborgere som for udlændinge til at søge arbejde og dermed

komme i beskæftigelse. Lovforslaget styrker dermed flygtninges inte-

gration på arbejdsmarkedet. Samtidig tager reglerne i integrationsloven

højde for den særlige situation, som flygtninge befinder sig i, idet der

tilbydes en permanent bolig inden for 3 måneder, intensiv danskunder-

visning og særlig aktivering.

Det er på den baggrund regeringens opfattelse, at de foreslåede regler

er i overensstemmelse med kravet i artikel 23 i flygtningekonventionen

U.2012.1761H

om samme behandling af flygtninge og egne statsborgere med hensyn

til offentlig hjælp og understøttelse.

Efter FN's konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettig-

heder anerkender staterne blandt andet ethvert menneskes ret til social

tryghed (artikel 9) og ret til en tilstrækkelig levefod (artikel 11). End-

videre forpligter de deltagende stater sig til at garantere de i konventio-

nen anførte rettigheder uden forskelsbehandling af nogen art i henseen-

de til race, hudfarve, køn, sprog, religion, politisk eller anden anskuelse,

national eller social herkomst, formueforhold, fødsel eller anden stilling

(artikel 2).

Det er regeringens opfattelse, at de foreslåede regler sikrer enhver

de rettigheder vedrørende social tryghed og en tilstrækkelig levefod,

som følger af konventionen. De foreslåede regler sikrer enhver person,

der er berettiget til hjælp efter de nye satser i 7-årsperioden, en hjælp

som minimum svarer til satserne for statens uddannelsesstøtte, som

udgør studerendes forsørgelsesgrundlag. Dertil kommer, at bestemmel-

serne i § 81 i lov om aktiv socialpolitik og i § 35 i integrationsloven

1772

bibeholdes. Dette indebærer, at personer, herunder udlændinge, der er

omfattet af de nye satser, vil have adgang til at få dækket rimeligt be-

grundede enkeltudgifter, såfremt den pågældendes egen afholdelse af

udgifterne i afgørende grad vil vanskeliggøre den pågældendes og

dennes families muligheder for at klare sig i fremtiden. Endvidere vil

udlændinge, der er omfattet af integrationsloven, efter § 34 i denne lov

i et vist omfang have adgang til at få dækket nærmere bestemte udgifter,

som skyldes udlændingens deltagelse i introduktionsprogrammet.

Det følger endvidere af FN's konvention om afskaffelse af alle former

for racediskrimination en generel pligt for deltagerstaterne til at forbyde

og afskaffe alle former for racediskrimination og sikre ethvert menne-

skes ret til lighed for loven, uanset race, hudfarve eller national eller

etnisk oprindelse. Denne pligt gælder blandt andet med hensyn til retten

til social tryghed og sociale ydelser, jf. herved konventionens artikel

5, litra e), nr. iv).

Det bemærkes hertil, at de foreslåede regler gælder for enhver udlæn-

ding og dansk statsborger, uanset personens race, hudfarve eller natio-

nale eller etniske oprindelse. Dertil kommer, at de foreslåede regler

varetager et sagligt formål, nemlig at øge beskæftigelsen blandt perso-

ner, der er på offentlig forsørgelse, ved at sikre, at det kan betale sig

at arbejde. På denne måde styrker de foreslåede regler også udlændinges

integration på arbejdsmarkedet og dermed deres samlede integration i

det danske samfund.

Det er på den baggrund regeringens opfattelse, at de foreslåede regler

er i overensstemmelse med FN's konvention om afskaffelse af alle

former for racediskrimination.

Det bemærkes afslutningsvis, at Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention ikke indeholder bestemmelser om ret til social tryghed

og social beskyttelse.«

Landsrettens begrundelse og resultat:

Det er kommunerne, der i det enkelte tilfælde træffer afgørelse om ret

til forsørgelse i form af kontanthjælp eller starthjælp efter lov om aktiv

socialpolitik, jf. lovens § 11, og om udbetaling af introduktionsydelse

efter integrationsloven, jf. denne lovs § 25. Der er ikke hjemlet Mini-

steriet for Indvandrere, Flygtninge og Integration en særlig adgang til

efter påklage at træffe afgørelse i den enkelte sag om kontanthjælp,

starthjælp og introduktionsydelse, og ministeriets tilsynsbeføjelse over

for kommunerne efter integrationslovens § 25b giver ikke ministeriet

adgang til at ændre en afgørelse om introduktionsydelse,

Landsretten tager derfor ministeriets påstand om frifindelse over for

A's principale påstand til følge.

Integrationslovens regler om introduktionsydelse svarer til reglerne

om kontanthjælp i lov om aktiv socialpolitik. Ved lov nr. 361 af 6. juni

2002 ændredes lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven, idet

side 8

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 8: Højesteretsafgørelse U.2012.1761H om introduktionsydelse/ starthjælp

UfR ONLINE

der indførtes nye principper for ret til kontanthjælp, således at kun

personer, der har opholdt sig her i landet i mindst 7 år ud af de sidste

8 år, har ret til fuld kontanthjælp, mens personer, der ikke opfylder

opholdskravet, men i øvrigt opfylder betingelserne i loven, har ret til

starthjælp svarende til SU-satserne, der udgør studerendes forsørgelses-

grundlag. Formålet med lovændringen var ifølge forarbejderne at un-

derstøtte regeringens målsætning om at få flere i arbejde og færre på

offentlig forsørgelse, idet der med ændringerne tilsigtedes skabt de

nødvendige økonomiske incitamenter for såvel danske statsborgere

som udlændinge til at søge arbejde og dermed komme i beskæftigelse,

og samtidig at styrke udlændinges integration på arbejdsmarkedet og

dermed deres samlede integration i det danske samfund.

A og hans husstand har foruden introduktionsydelser modtaget øko-

nomisk støtte efter blandt andet integrationslovens regler om hjælp i

særlige tilfælde, boligstøttelovens bestemmelser om boligsikring, bør-

nefamilieydelsesloven og børnetilskudsloven. Landsretten finder, at

der ikke er grundlag for at fastslå, at A ikke hermed har modtaget hjælp

fra det offentlige i overensstemmelse med grundlovens § 75, stk. 2.

Begrundelsen for indførelsen af de nye principper for ret til kontant-

hjælp var ønsket om at tilgodese de nærmere angivne saglige formål,

og det faktiske forhold, at den gruppe, der modtager introduktionsydelse

eller starthjælp, hovedsageligt består af personer med en anden etnisk

oprindelse end dansk, kan ikke føre til, at Egedal Kommunes afgørelse

om, at A var berettiget til introduktionsydelse, udgør en usaglig forskel-

sbehandling i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonven-

tions artikel 14, jf. artikel 8, eller artikel 14, jf. artikel 1 i den første

tillægsprotokol, eller i strid med de øvrige konventionsbestemmelser,

som A har påberåbt sig.

Landsretten tager derfor Egedal Kommunes påstand om frifindelse

over for A's principale påstand til følge.

A's subsidiære påstand, første led, må anses for et anbringende til

støtte for andet led i påstanden og kan derfor ikke medtages som en

del af påstanden. Landsretten tager derfor Egedal Kommunes og Mini-

steriet for Indvandrere, Flygtninge og Integrations afvisningspåstande

til følge.

Da tildelingen af introduktionsydelse til A ikke er i strid med

grundloven eller påberåbte konventionsbestemmelser, tages Egedal

Kommunes og Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge og Integrations

påstande om frifindelse over for A's subsidiære påstand, andet led,

1773

og mere subsidiære påstand allerede af denne grund til følge.

---

Højesterets dom.

I tidligere instans er afsagt dom af Østre Landsrets 20. afdeling den

24. april 2009.

I pådømmelsen har deltaget ni dommere: Peter Blok, Asbjørn Jensen,

Lene Pagter Kristensen, Niels Grubbe, Marianne Højgaard Pedersen,

Poul Dahl Jensen, Henrik Waaben, Michael Rekling og Oliver Talevski.

Påstande

Appellanten, A, har påstået, at Egedal Kommune (tidligere Ølstykke

Kommune) skal anerkende, at kommunens afgørelse af 2. juni 2003

er ugyldig, og at sagen hjemvises til fornyet behandling. Han har end-

videre nedlagt påstand om, at Egedal Kommune og Beskæftigelsesmi-

nisteriet alternativt eller solidarisk skal betale 100.000 kr. med proces-

rente fra sagens anlæg.

De indstævnte, Egedal Kommune og Beskæftigelsesministeriet, har

påstået stadfæstelse.

Anbringender

har til støtte for, at Egedal Kommunes afgørelse af 2. juni 2003 er

ugyldig, præciserende anført, at tildelingen af introduktionsydelse i

stedet for den højere kontanthjælp er i strid med Grundlovens § 75,

stk. 2, eller med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions ar-

U.2012.1761H

tikel 14, jf. artikel 8 og Tillægsprotokol 1, artikel 1. Han har til støtte

for, at der foreligger indirekte forskelsbehandling på grundlag af natio-

nalitet i strid med artikel 14, bl.a. henvist til forskellige internationale

konventioner m.v., herunder Flygtningekonventionen, Den Europæiske

Socialpagt og FN's konvention om økonomiske, sociale og kulturelle

rettigheder. Han har anført, at der foreligger indirekte diskrimination,

dels fordi opholdskravet oftere rammer udlændinge end danskere, dels

fordi situationen for danskere, som er født og opvokset i Danmark, og

som vender hjem efter ophold i udlandet, ikke kan sammenlignes med

hans situation som udlænding med anden etnisk baggrund end dansk

og med status som flygtning.

Til støtte for betalingspåstanden har A anført bl.a., at han har krav

på kompensation, som følge af at afgørelsen af 2. juni 2003 var i strid

med hans grundrettigheder, uanset om afgørelsen opretholdes som

gyldig eller ej. Kompensationsansvaret er objektivt, og hjemlen til at

yde kompensation for den ængstelse, stress, uvished samt frustration,

som han er blevet påført i starthjælpssystemet fra juni 2003 til december

2007, fremgår af bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedskonventions

artikel 13. Det påståede beløb er baseret på et årligt tortbeløb på 3.500

EUR. Over for Beskæftigelsesministeriet har A særligt anført, at mini-

steriet har en positiv pligt til at forhindre diskrimination.

Egedal Kommune og Beskæftigelsesministeriet

har for Højesteret

ikke bestridt, at Grundlovens § 75, stk. 2, giver en egentlig ret til hjælp.

Bestemmelsen fastlægger imidlertid ikke niveauet herfor. Højesterets

dom refereret i UfR 2006, s. 2095/2, må forstås sådan, at minimumsy-

delsen kan reduceres helt ned til et eksistensminimum, hvis det er

sagligt begrundet. Grundloven skal ikke fortolkes dynamisk i lyset af

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller andre folkeretlige

regler, da disse hermed reelt ville få grundlovskraft. I øvrigt er der

hverken i praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol eller

i andre konventioner fastsat bindende normer for det ydelsesniveau,

der kan udledes af Grundlovens § 75, stk. 2.

Kommunen og ministeriet har ikke bestridt, at Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 14 sammenholdt med artikel

1 i Tillægsprotokol 1 finder anvendelse, men har bestridt, at der er sket

krænkelse af bestemmelsen. For Højesteret har de til støtte herfor

yderligere anført, at reglerne om starthjælp og introduktionsydelse var

udtryk for, at retten til kontanthjælp, ligesom talrige andre ydelser som

f.eks. retten til social pension, beroede på et optjeningsprincip. Når et

optjeningsprincip principielt ikke knytter en forskelsbehandling til na-

tionalitet, er det uden betydning, at udlændinge faktisk oftere omfattes

af den lave ydelse, jf. Højesterets dom refereret i UfR 2007, s. 341.

Om det er hensigtsmæssigt at have en lavere ydelse for personer, der

ikke har optjent ret til kontanthjælp, er et politisk spørgsmål, der ikke

henhører under domstolene.

Ved vurderingen skal de samlede ydelser til A og hans husstand tages

i betragtning, og det skal endvidere tages i betragtning, at han af sin

introduktionsydelse og de øvrige offentlige ydelser, som han og hans

ægtefælle modtog, forsørgede tre børn, der var fyldt 18 år, og som i

2006 og 2007 havde egne indtægter, men som ikke betalte noget for

at bo hjemme. Et af de hjemmeboende børn, der levede af forældrenes

starthjælp, kunne ved egne midler forsørge sin hustru i Afghanistan

ved at sende et månedligt beløb på ca. 400 USD.

Kommunen og ministeriet har over for A's betalingspåstand supple-

rende anført, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis

om udmåling af erstatning i medfør af konventionen ikke skal anvendes

af danske domstole. Endvidere knytter den af A anførte beregningsmo-

del an til overtrædelse af menneskerettighedskonventionens artikel 6,

som ikke er gjort gældende i denne sag. Endelig har den konkrete af-

gørelse over for A utvivlsomt hjemmel i lov, og der vil derfor alene

kunne tillægges ham godtgørelse, hvis lovgivningsmagten anses for at

have pådraget staten et erstatningsansvar ved at have overtrådt

side 9

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 8: Højesteretsafgørelse U.2012.1761H om introduktionsydelse/ starthjælp

UfR ONLINE

Grundloven. Menneskerettighedskonventionen har ikke en sådan højere

rang, at

1774

en mulig overtrædelse af konventionen kan udløse erstatning eller

godtgørelse ved danske domstole.

Retsgrundlaget

Beskæftigelsesministerens bemærkninger til punkt 12 i brev fra

UNHCR af 19. marts 2002, der er medtaget som bilag 3 til betænkning

af 17. maj 2002 over forslag til lov om ændring af lov om aktiv social-

politik og integrationsloven (Ændring af reglerne om ret til kontant-

hjælp, introduktionsydelse m.v.), har følgende ordlyd (Lovforslag nr.

L 126, Folketingstidende 2001-02, 2. samling, tillæg B, s. 1374):

»ad punkt 12. Sociale ydelser

Hvad angår starthjælpen og den lavere introduktionsydelse, konsta-

terer UNHCR, at forslaget gælder for både udlændinge og danske

statsborgere. I forhold til det forslag, der blev diskuteret med den

danske regering i 1998 i forbindelse med indførelsen af den danske

integrationslov, anfører UNHCR, at dette forslag adskiller sig derved,

at »det tilstræber at indføre en vis lighed i behandlingen mellem flygt-

ninge og danske borgere«,

UNHCR finder det klart, at »en flygtning, som ikke har samme

baggrund i og kendskab til samfundet, den samme sociale og familie-

mæssige tilknytning, et sammenligneligt kendskab til sproget eller et

økonomisk grundlag på lige fod med en hjemvendende dansk statsbor-

ger, ikke kan siges at være i en sammenlignelig situation.« Endvidere

skriver UNHCR, at »flygtninge mangler de netværk, der kan kompen-

sere for manglende hjælp af den slags, som danske statsborgere normalt

kan regne med.«

UNHCR udtrykker betænkelighed ved, at reduktionen af ydelsen på

en eller anden måde vil udsende et negativt signal om de bidrag, som

flygtninge yder til det danske samfund, ved efter UNHCR's opfattelse

med urette at antyde, at de ikke kan opveje den eventuelle byrde for

velfærdssamfundet, som de måtte udgøre.

UNHCR stiller i forlængelserne af omtalen af de lave ydelsers nega-

tive signal spørgsmålstegn ved den logiske begrundelse og lovligheden

af denne bestemmelse i lovforslaget.

Det er regeringens opfattelse, at de foreslåede nye regler om indfø-

relse af et optjeningsprincip for ret til kontanthjælp er i fuld overens-

stemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, herunder artikel

23 i flygtningekonventionen.

Efter regeringens opfattelse er det således afgørende, at de foreslåede

regler varetager et sagligt formål, nemlig at få flere i arbejde og færre

på offentlig forsørgelse. Med de foreslåede regler sikrer regeringen, at

der er de nødvendige økonomiske incitamenter til at søge arbejde og

dermed komme i beskæftigelse. Lovforslaget styrker dermed bl.a.

flygtninges integration på arbejdsmarkedet.

Det er endvidere afgørende, at der med de foreslåede regler vil gælde

samme regler om ret til fuld kontanthjælp for nyankomne udlændinge,

herunder nyankomne flygtninge, som for danske statsborgere, der efter

et udlandsophold vender tilbage til Danmark.

Dertil kommer, at reglerne i integrationsloven tager højde for den

særlige situation, som flygtninge befinder sig i, idet der tilbydes en

permanent bolig inden for tre måneder, intensiv danskundervisning og

særlig aktivering. Endvidere bibeholdes bestemmelserne i § 81 i lov

om aktiv socialpolitik og i § 35 i integrationsloven. Dette indebærer,

at personer, herunder udlændinge, der er omfattet af de nye satser, vil

have adgang til at få dækket rimeligt begrundede enkeltudgifter, såfremt

den pågældendes egen afholdelse af udgifterne i afgørende grad vil

vanskeliggøre den pågældendes og dennes families muligheder for at

klare sig i fremtiden. Endelig vil udlændinge, der er omfattet af integra-

tionsloven, efter § 34 i denne lov i et vist omfang have adgang til at få

dækket nærmere bestemte udgifter, som skyldes udlændingens delta-

gelse i introduktionsprogrammet.

U.2012.1761H

Det bemærkes endelig, at regeringen betragter flygtninge og indvan-

drere som borgere med kvaliteter og kompetencer, som virksomhederne

og det danske samfund har brug for. De foreslåede regler om nye

principper for ret til fuld kontanthjælp understøtter regeringens målsæt-

ning om at få flere i arbejde.«

Ved lov nr. 1364 af 28. december 2011 om ændring af lov om aktiv

socialpolitik, integrationsloven, lov om en aktiv beskæftigelsesindsats,

lov om individuel boligstøtte og forskellige andre love blev bl.a. start-

hjælpen ophævet, og introduktionsydelsen blev fastsat til et beløb

svarende til kontanthjælp. Loven trådte i kraft den 1. januar 2012.

Højesterets begrundelse og resultat

Sagens baggrund og problemstilling

Efter § 11, stk. 1, i lov om aktiv socialpolitik som ændret ved lov nr.

361 af 6. juni 2002 ydede kommunen hjælp i form af kontanthjælp,

starthjælp og aktivering. Efter § 11, stk. 3, var retten til kontanthjælp

betinget af, at ansøgeren havde opholdt sig her i riget i sammenlagt 7

år inden for de seneste 8 år. Var denne betingelse ikke opfyldt, havde

ansøgeren alene krav på starthjælp, der var en lavere ydelse, men

kommunen kunne også give hjælp til rimeligt begrundede enkeltudgif-

ter, jf. nærmere lovens § 81. Efter den dagældende integrationslov blev

der i op til tre år givet introduktionsydelse til udlændinge. Introduk-

tionsydelsen svarede til starthjælpen, jf. den dagældende § 27, stk. 2,

men kommunen kunne endvidere yde udlændinge hjælp til rimeligt

begrundede enkeltudgifter, jf. nærmere § 35.

Ved Flygtningenævnets afgørelse af 15. april 2003 fik A opholdstil-

ladelse i medfør af udlændingelovens § 7,

1775

stk. 1, som omfattet af Flygtningekonventionen af 28. juli 1951.

Ved brev af 6. maj 2003 meddelte Udlændingestyrelsen A de nærme-

re vilkår for opholdstilladelsen. Det fremgår af brevet bl.a., at han

skulle bo i Ølstykke Kommune (nu Egedal Kommune), at kommunen

havde ansvaret for hans integration, og at kommunen over de næste

tre år ville tilbyde ham et introduktionsprogram, som han skulle deltage

i. Kommunen meddelte ham ved brev af 2. juni 2003, at han fra den

1. juni 2003 var berettiget til introduktionsydelse, og at den månedlige

ydelse i alt udgjorde 5.266 kr. før skat.

I december 2003 fik A's hustru og parrets 4 yngste børn, født i 1987,

1990, 1992 og 1997, opholdstilladelse efter udlændingelovens regler

om familiesammenføring. A, hans hustru og deres børn boede herefter

sammen i en lejlighed, som kommunen fandt til dem. I 2004 fik parrets

ældste søn, født i 1986, ligeledes opholdstilladelse, og han boede her-

efter i samme lejlighed som sine forældre og søskende.

Ved brev af 21. februar 2008 meddelte Egedal Kommune A førtids-

pension med virkning fra den 1. december 2007. Kommunen havde

forinden i 2004-2007 udbetalt offentlige ydelser til A og hans ægtefælle.

Det drejede sig ikke alene om introduktionsydelse/starthjælp, men også

om andre ydelser, herunder boligsikring, dækning af medicinudgifter

og enkeltudgifter, jf. bl.a. integrationslovens § 35. Efter skat udgjorde

de samlede offentlige ydelser til A og hans ægtefælle i årene 2004-

2007 henholdsvis ca. 265.000 kr., 217.000 kr., 209.000 kr. og 244.000

kr.

Sagen angår i første række, om kommunens afgørelse af 2. juni 2003

om tildeling af introduktionsydelse til A svarende til starthjælp og ikke

kontanthjælp er ugyldig, fordi den er i strid med Grundlovens § 75,

stk. 2, eller med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions ar-

tikel 14, jf. artikel 8, eller artikel 14, jf. artikel 1 i Tillægsprotokol 1,

sammenholdt med bl.a. Flygtningekonventionens artikel 23. I anden

række er spørgsmålet, om kommunen og Beskæftigelsesministeriet

skal betale godtgørelse til A.

Grundlovens § 75, stk. 2

Efter Grundlovens § 75, stk. 2, er den, der ikke selv kan ernære sig

eller sine, og hvis forsørgelse ikke påhviler nogen anden, berettiget til

side 10

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 8: Højesteretsafgørelse U.2012.1761H om introduktionsydelse/ starthjælp

UfR ONLINE

hjælp af det offentlige, dog mod at underkaste sig de forpligtelser, som

loven påbyder. Højesteret finder, at denne bestemmelse må forstås så-

ledes, at det påhviler det offentlige at sikre et eksistensminimum for

personer, der er omfattet af bestemmelsen, og at de ved domstolene

kan få prøvet, om kravet er opfyldt.

A, der har opholdstilladelse her i landet som flygtning, er omfattet

af den personkreds, som er beskyttet af Grundlovens § 75, stk. 2. Efter

størrelsen af den introduktionsydelse/starthjælp og de andre ydelser,

som han og hans ægtefælle modtog fra det offentlige, tiltræder Højeste-

ret, at der ikke er grundlag for at fastslå, at A ikke modtog hjælp fra

det offentlige i overensstemmelse med Grundlovens § 75, stk. 2.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Det følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis,

at artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention sammen-

holdt med artikel 1 i Tillægsprotokol 1 finder anvendelse i en situation

som den foreliggende, jf. bl.a. præmisserne 39 og 54-55 i afgørelse af

6. juli 2005 i sagerne Stec m.fl. mod UK (sag nr. 65731/01 og sag nr.

65900/01). Det er herefter ikke nødvendigt at tage stilling til, om artikel

14 tillige finder anvendelse i sammenhæng med artikel 8.

Bestemmelsen i § 11, stk. 3, i lov om aktiv socialpolitik, hvorefter

retten til kontanthjælp var betinget af, at ansøgeren havde haft ophold

i Danmark i sammenlagt 7 år inden for de seneste 8 år, omfattede ikke

alene udenlandske statsborgere, men også danske statsborgere, eksem-

pelvis udlandsdanskere, som vendte hjem til Danmark, og danskere,

som midlertidigt havde opholdt sig i udlandet i en længere periode.

Bestemmelsen indebar således ikke en direkte forskelsbehandling på

grundlag af nationalitet.

A har imidlertid gjort gældende, at bestemmelsen indebar en indirekte

forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, idet udlændinge langt

oftere end danskere ikke kunne opfylde opholdsbetingelsen, og idet

udlændinge, som kom til Danmark, oftere end danskere, som kom

(tilbage) til Danmark, havde behov for social bistand i en periode efter

ankomsten.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis omfatter

artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention efter om-

stændighederne også indirekte forskelsbehandling, jf. bl.a. præmis 194

i dom af 13. november 2007 i sagen D.H. m.fl. mod Tjekkiet (sag nr.

57325/00) og præmis 150 i dom af 16. marts 2010 i sagen Oršuš m.fl.

mod Kroatien (sag nr. 15766/03). En indirekte forskelsbehandling er

imidlertid -ligesom en direkte forskelsbehandling - ikke i strid med

artikel 14, hvis den er sagligt begrundet og proportional.

Det fremgår af forarbejderne til lov nr. 361 af 6. juni 2002 om æn-

dring af lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven, at formålet

med at yde en mere begrænset bistand i form af integrationsydelse/start-

hjælp, indtil modtageren efter ophold i Danmark i en vis periode havde

optjent ret til mere omfattende bistand i form af kontanthjælp, bl.a. var

at få flere i arbejde og færre på offentlig forsørgelse og - for udlændin-

ges vedkommende - at styrke deres samlede integration i det danske

samfund.

Et skattefinansieret velfærdssystem må nødvendigvis indeholde kri-

terier for afgrænsning af den personkreds,

1776

der kan komme i betragtning til de ydelser, som stilles til rådighed, jf.

præmis 62 i dom af 16. marts 2010 i sagen Carson m.fl. mod UK (sag

nr. 42184/05). Det må i denne forbindelse anses for sagligt at anvende

et optjeningsprincip, hvorefter en person, hvad enten denne er dansk

statsborger eller udlænding, skal have opholdt sig i Danmark i en vis

periode, inden den pågældende kan modtage den højeste bistandsydelse

fra det offentlige. Dette må efter Højesterets opfattelse gælde, selv om

et sådant krav efter sin natur i højere grad vil ramme udlændinge end

danske statsborgere.

Introduktionsydelsen eller starthjælpen, der svarede til SU-satserne,

var ikke den eneste ydelse, som udlændinge havde mulighed for at få.

U.2012.1761H

Herudover var der mulighed for enkeltydelser og boligsikring m.v.,

således som dette illustreres af de offentlige ydelser, som A og hans

ægtefælle modtog. I forarbejderne til ændringslov nr. 361 af 6. juni

2002 er endvidere anført, at reglerne i integrationsloven tager hensyn

til den særlige situation, som flygtninge befinder sig i, »idet de tilbydes

en permanent bolig inden for 3 måneder, intensiv danskundervisning

og særlig aktivering«. Der er herefter ikke grundlag for at fastslå, at §

11, stk. 3, i lov om aktiv socialpolitik og § 27, stk. 2, i integrationsloven

havde konsekvenser, der kan karakteriseres som uproportionale.

Ved den samlede bedømmelse af reglernes forenelighed med artikel

14 må det endvidere tages i betragtning, at medlemsstaterne efter Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis har en forholdsvis

bred skønsmargin, når det drejer sig om tilrettelæggelsen af den sociale

og økonomiske politik.

A har til støtte for, at artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention er krænket, tillige henvist til en række andre interna-

tionale konventioner, herunder især artikel 23 i Flygtningekonventionen.

I denne bestemmelse er fastsat, at de kontraherende stater med hensyn

til offentlig hjælp og understøttelse skal indrømme flygtninge, der

lovligt bor inden for deres område, »samme behandling som deres egne

statsborgere«. Bestemmelsen omfatter efter sin ordlyd alene direkte

forskelsbehandling. Efter Højesterets opfattelse er der ikke tilstrækkeligt

grundlag for at antage, at bestemmelsen skal forstås således, at den

også forbyder indirekte forskelsbehandling, der - som den foreliggende

- er sagligt begrundet og proportional.

På den anførte baggrund finder Højesteret ikke tilstrækkeligt grundlag

for at fastslå, at de regler om introduktionsydelse og starthjælp, der

blev gennemført ved lov nr. 361 af 6. juni 2002, i forhold til A indebar

en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i strid med

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14 sammen-

holdt med artikel 1 i Tillægsprotokol 1. De øvrige påberåbte konven-

tioner kan ikke føre til en anden vurdering.

Højesteret stadfæster herefter dommen.

Thi kendes for ret:

Landsrettens dom stadfæstes.

I sagsomkostninger for Højesteret skal statskassen betale 75.000 kr.

til Egedal Kommune og 75.000 kr. til Beskæftigelsesministeriet.

De idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter

denne højesteretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.

Beretning om forhandlingerne på Rigsdagen, bd. 2, 1849, sp. 2609 og 3211-

12, U 1994.536 H, U 2001.1875 H, U 2006.770 H, U 2006.2095/2 H, U

2010.1547 H, Alf Ross: Dansk Statsforfatningsret II, 3. udg. ved Ole Espersen

(1980), s. 784, Kirsten Ketscher: Offentlig børnepasning i retlig belysning

(1990), s. 70-71, Jens Vedsted-Hansen i Morten Kjærum m.fl.: Grundloven

og menneskerettigheder (1997), s. 158-60, Jens Elo Rytter: Grundrettigheder

(2000), s. 362, Henrik Zahle: Menneskerettigheder - Dansk forfatningsret

(2003), s. 219-21, Torben Melchior i Hyldestskrift til Jørgen Nørgaard (2003),

s. 202-03, Henrik Zahle (red.): Danmarks Riges Grundlov med kommentarer

(2006), s. 520, Kirsten Ketscher: Socialret, 3. udg. (2008), s. 201-06, og

Henrik Zahle i U 1991B.25.

FT 2001-02, 2. saml., till. A, s. 4096, 4098-4100, 4106, 4108 og 4110, samt

till. B, s. 1359-60 og 1367-79, bet. nr. 1407/2001, s. 56-59, 140 og 306-09,

U 2002.1789 H, U 2007.341 H, U 2010.1035 H, Den Europæiske Menneske-

rettighedsdomstols dom af 28. maj 1985 i sag 9214/80 m.fl., sammes afgø-

relse af 12. oktober 2000 i sag 43440/98, sammes afgørelse af 6. juli 2005

i sagerne 65731/01 og 65900/01, sammes dom af 13. november 2007 i sag

57325/00, sammes dom af 27. november 2007 i sag 77782/01, sammes dom

af 17. juli 2008 i sag 15766/03, sammes dom af 18. februar 2009 i sag

55707/00, sammes afgørelse af 9. marts 2010 i sag 17949/07, sammes dom

af 16. marts 2010 i sag 15766/03, sammes dom af 16. marts 2010 i sag

42185/05, norsk højesteretsdom af 21. december 2010 i sag 2010/1380,

side 11

L 2 - 2014-15 (2. samling) - Bilag 8: Højesteretsafgørelse U.2012.1761H om introduktionsydelse/ starthjælp

UfR ONLINE

Torben Melchior i Hyldestskrift til Jørgen Nørgaard (2003), s. 209, 211 og

218, Jon Fridrik Kjølbro: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

- for praktikere, 3. udg. (2010), s. 636, 889, 896 og 928, og Peer Lorenzen

m.fl.: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer

(art. 10-59 samt Tillægsprotokollerne), 3. udg. (2011), s. 962-63 og 982-85.

U 2002.1789 H, Nehemiah Robinson: Convention Relating to the Status of

the Refugees med kommentarer (1953), s. 80 og 124, UNHCR's rapport om

Integration Rights and Practices with Regard to Recognised Refugees in the

Central European Countries (juli 2000), del II, kapitel V, s. 216, Den Euro-

pæiske Menneskerettighedsdomstols domme af 28. oktober 2010 i sagerne

40080/07 og 40083/07 og Jon Fridrik Kjølbro: Den Europæiske Menneske-

rettighedskonvention - for praktikere, 3. udg. (2010), s. 27 ff.

U.2012.1761H

side 12