EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi

Europaudvalget 2015-16
EUU Alm.del EU-note E 17
Offentligt

Europaudvalget, Miljø- og Fødevareudvalget, Erhvervs-, Vækst- og Ek-

sportudvalget, Energi-, Klima- og Forsyningsudvalget

EU-konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

10. december 2015

Pakken om den cirkulære økonomi

Kommissionen præsenterede den 2. december 2015 pakken om den cir-

kulære økonomi. Pakken består af en handlingsplan og forslag til ændre-

de direktiver for affald, emballage mv. Der foreslås fælles 2030-mål for

genanvendelse på 65 pct. af kommunalt affald, fælles mål for genanven-

delse på 75 pct. af emballageaffald og bindende mål for deponering på

højst 10 pct. af kommunalt affald. Omstillingen støttes med midler fra Ho-

risont 2020, strukturfondene mv. Til sidst gennemgås Kommissionens

konsekvensvurdering af pakkens betydning for EU og Danmark. Pakken

er udvalgt til nærhedstjek, som senest skal afsluttes den 2. februar 2016.

Baggrund og formål

Kommissionen præsenterede den 2. december 2015 den længe ventede

pakke om den cirkulære økonomi. Første næstformand Frans Timmermans

og næstformand Jyrki Katainen slog fast, at udviklingen mod en mere cirkulær

økonomi er nødvendig, hvis de miljømæssige og økonomiske udfordringer

skal løses.

Med en cirkulær økonomi gives der mulighed for, at ressourcer, som ellers

ville være endt som affald, kan indgå i produktionen igen. Det kan ske ved

genanvendelse eller ved produkter, der kan repareres eller opgraderes.

Kilde: Miljøstyrelsen.

1/8

EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi

Kommissionen havde forpligtet sig til at præsentere en ny og mere ambitiøs

strategi for cirkulær økonomi inden udgangen af 2015. Baggrunden var, at

Kommissionen i december 2014 havde trukket den såkaldte affaldspakke

tilbage ved lanceringen af arbejdsprogrammet for 2015. Tilbagetrækningen

skyldtes ifølge Kommissionen, at man med den nye pakke ville adressere det

samlede kredsløb i den cirkulære økonomi – og ikke kun affaldsreduktion.

Pakken har fået en blandet modtagelse. Mens flere erhvervsorganisationer

har udtrykt tilfredshed, har en række NGO’er rettet kritik mod Kommissionen

for at have præsenteret en

mindre

ambitiøs pakke end den oprindelige. Tim-

mermans’ svarede på pressemødet, at han foretrak realistiske og pragmatiske

mål, der undgik at skubbe medlemslandene væk. Samtidig understregede

han, at der med pakken er mulighed for at hæve ambitionsniveauet i 2025.

Hvad indeholder Kommissionens pakke?

Kommissionens pakke om en cirkulær økonomi består af et revideret affalds-

direktiv

og en handlingsplan

. Desuden foreslår Kommissionen en ændring af

en række direktiver, der bl.a. skal håndtere udrangerede biler, batterier og

elektronisk udstyr, og deponering af affald og emballageaffald.

Til handlingsplanen hører en konkret tidsplan og en overvågningsramme for

tiltagene. Mens handlingsplanen berører en række områder, f.eks. plast,

madspild, råstoffer, bygge- og nedrivningsmateriale, er hovedpunkterne i det

ændrede affaldsdirektiv:

fælles 2030-mål for genanvendelse på 65 pct. af kommunalt affald

fælles 2030-mål for genanvendelse på 75 pct. af emballageaffald

bindende 2030-mål for deponering på højst 10 pct. af kommunalt af-

fald

forbud mod deponering af særskilt indsamlet affald

forenklede definitioner og metoder til beregning af genanvendelses-

procenter i EU.

Det ændrede lovgivningsforslag om affald fastsætter ifølge Kommissionen

klare mål for affaldsbegrænsning og lægger en langsigtet kurs for affalds-

håndtering og genanvendelse.

KOM (2015) 0595.

KOM (2015) 0614.

KOM (2015) 0593 (Biler, batterier og elektronisk udstyr); KOM (2015) 0594 (Deponering af

affald); KOM (2015) 0596 (Emballage).

2/8

EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi

Den overordnede logik for EU’s affaldspolitik er det såkaldte affaldshierarki.

Øverst i hierarkiet er affaldsforebyggelse, efterfulgt af forberedelse til genbrug,

genanvendelse, genvinding og endelig deponering – som er mindst attraktivt.

Det Europæiske Miljøagentur vurderer, at der den seneste årrække har været

positive tendenser i forhold til affaldsproduktion og håndtering.

Selvom der en vis usikkerhed omkring data, vurderer Miljøagenturet, at den

samlede affaldsproduktion er faldet i EU. Affaldsproduktionen faldt med 7 pct.

pr. indbygger

i perioden 2004‑2012, mens det kommunale affald faldt med 4

pct. mellem 2004 og 2012 til 481 kg pr. indbygger.

Samtidig er der tegn på bedre affaldshåndtering. I perioden 2004-2010 redu-

cerede EU-28, Island og Norge samlet set mængden af deponeret affald fra

31 pct. af affaldsproduktionen til 22 pct.

Dette hænger delvist sammen med

en forbedring i genanvendelsen af kommunalt affald fra 28 pct. i 2004 til 36

pct. i 2012.

En række medlemslande skal fortsat gøre en stor indsats for at nå målet om

genanvendelse på 65 pct. for kommunalt affald i 2030. Samtidig forventes

produktionen af plast i EU at stige med 5 pct. årligt. I dag er det ifølge Miljø-

agenturet kun 25 pct. af plastaffaldet der genanvendes, 50 pct. der depone-

res, mens resten forbrændes.

EU er langsomt på vej mod sit 2020-mål om at opnå et fald i produceret affald

pr. indbygger. Men affaldshåndteringen skal ændres markant for at nedbringe

den høje andel af deponering på EU-plan. EU har fortsat en stor affaldspro-

duktion og resultaterne med at nedbringe dette er blandede.

Nedenfor præsenteres en række

ikke-bindende

dele af pakken, som der også

lægges vægt på fra Kommissionens side:

en indsats for at opfylde FN’s allerede vedtagne mål om at halvere

madspild senest i 2030 gennem bedre datomærkning og fælles må-

lemetoder

foranstaltningerne i arbejdsplanen for miljøvenligt design 2015-2017

for at fremme reparationsmuligheder, holdbarhed og genanvendelse

Det Europæiske Miljøagentur (2015):

Europas miljø - Tilstand og fremtidsudsigter 2015.

Eksklusiv mineralaffald.

Eurostat (2014):

Generation of waste.

Dette er eksklusiv mineralaffald, forbrænding, animalsk og vegetabilsk affald.

Det Europæiske Miljøagentur (2015):

Europas miljø - Tilstand og fremtidsudsigter 2015.

3/8

EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi

en ændret forordning om gødning, som skal lette anerkendelsen af

organisk, affaldsbaseret gødning og biologiske næringsstoffer

en strategi for plast, som skal reducere havaffald og øge genbruget

en indsats for vand og mindstekrav for genbrug af spildevand.

Kommissionen foreslår at støtte omstillingen til den cirkulære økonomi med

midler fra Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI), EU’s

forsknings- og innovationsprogram Horisont 2020 (650 mio. euro)

, struktur-

fondene (5,5 mia. euro) og gennem nationale investeringer.

Hvad er forskellen mellem den nye og tidligere pakke?

Den tidligere pakke fra 2014, som Kommissionen trak tilbage, havde et

fælles

2030-mål på 70 pct. for genanvendelse af det kommunale affald og 80 pct. for

genanvendelse af emballageaffald. Samtidig indeholdt den tidligere pakke et

bindende

forbud mod affaldsdeponering af al genanvendeligt skrald allerede i

2025.

Disse krav er ændret i den nye pakke, der som beskrevet har nedsatte, men

ifølge Kommissionen mere realistiske

fælles

2030-målsætninger på 65 pct. for

genanvendelse af det kommunale affald og 75 pct. for genanvendelse af em-

ballageaffald. Disse reduktionsmål gælder som individuelle mål for samtlige

EU-lande. Desuden foreslår Kommissionen et

bindende

mål for reduktion af

deponering på højst 10 pct. af kommunalt affald.

Samtidig gives en række lande mulighed for en femårig forlængelse af tids-

rammen for deres genanvendelsesmål.

Det er en mulighed, som kan an-

vendes, hvis det viser sig, at de ikke er i stand til at leve op deres målsætnin-

Horisont 2020’s arbejdsprogram for 2016-2017 omfatter ifølge Kommissionen et initiativ om

"Industri 2020 i den cirkulære økonomi" med et budget på over 650 mio. euro.

Pakken om den cirkulære økonomi går hånd i hånd med andre de allerede eksisterende EU-

målsætninger. Det gælder f.eks. EU’s klimamålsætninger om en reduktion af drivhusgasser,

øget energieffektivitet og en sikker adgang til råstoffer. EU har også vedtaget en strategi for en

bæredygtig vækst – den såkaldte Europa 2020-strategi – der udgør fundamentet for den politi-

ske indsats for bæredygtigt forbrug og produktion.

Kilde:

Agence Europe,

3. december 2015.

Betegnelserne genanvendelse og genbrug bruges i daglig tale ofte synonymt. I overensstem-

melse med sprogbrugen i den danske miljølovgivning er betegnelsen genanvendelse det over-

ordnede og samlende begreb, mens man ofte taler om genbrug, når et kasseret produkt, mate-

riale eller stof genanvendes i samme form og til det samme formål som det oprindelige produkt,

fx øl- og mineralvandsflasker. Betegnelserne genvinding og genindvinding er for det meste knyt-

tet til produkter, hvortil man har genanvendt en del af det oprindelige produkt, enten til at frem-

stille et nyt produkt af samme type og til samme formål eller et helt andet produkt.

Kilde: Den

Store Danske.

4/8

EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi

ger. De konkrete lande, der foreslås omfattet af denne undtagelse, er Estland,

Grækenland, Kroatien, Letland, Malta, Rumænien og Slovakiet.

En anden forskel mellem den nye og gamle pakke er, at der ingen deadline er

for, hvornår bioaffald senest skal sorteres. Bioaffald kan f.eks. være have- og

parkaffald eller mad- og køkkenaffald mv.

Det nævnes desuden i den nye

pakke at bioaffald alene skal sorteres, hvis det teknisk, økonomisk og miljø-

mæssigt er muligt.

Den tidligere pakke opstillede et

ikke-bindende

reduktionsmål på mindst 30

pct. for nedsættelsen af madspild senest i 2025. I den nye pakke er der en

bredere ikke-bindende målsætning om at leve op til FN’s 2030-mål om at

halvere madspildet pr. indbygger i detail- og forbrugerleddet og mindske fø-

devaretab langs produktions- og forsyningskæderne. Her skal der overvåges

og deles bedste praksis for forebyggelsen af madspild. Samtidig vil Kommis-

sionen fremme fødevaredonationer, anvendelse af rester i foderstofproduktio-

nen og fremme en forbedret datomærkning.

Et nyt aspekt som Kommissionen lagde vægt på i sin præsentation var at

fremme miljøvenligt design, dvs. materialebrug der er mindre affaldsgenere-

rende. Dette skal gøres gennem en såkaldt miljødesignplan for 2015-2017,

hvor der stilles produktkrav til energieffektivitet, holdbarhed og muligheden for

genbrug eller reparation.

Samtidig præsenterede Kommissionen med den nye pakke en strategi for

håndtering af plastik og kemikalier, men også et initiativ om finansiering af

innovationsprojekter. Som en del af den nye pakke præsenterede Kommissi-

onen også forenklede og forbedrede definitioner og harmoniserede metoder til

beregning af genanvendelsesprocenter i hele EU.

Hvad er en cirkulær økonomi?

Især Ellen MacArthur-fonden har været toneangivende i beskrivelsen af, hvad

en cirkulær økonomi er. Fonden definerer den cirkulære økonomi som et

”sy-

stem der er designet med henblik på at reducere og i sidste ende helt fjerne

spild ved hjælp af bedre design af materialer, produkter, systemer og forret-

ningsmodeller”.

Det antages i konsekvensvurderingen, at lande, der genanvender mindre end 20 pct. af deres

husholdningsaffald i 2013, kan få en sådan forlængelse.

KOM (2015) 0595.

Copenhagen Resource Institute (2015):

Moving towards a circular economy – successful Nor-

dic business models.

5/8

EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi

Tanken bag den cirkulære økonomi er at fastholde produkters merværdi så

længe som muligt og eliminere affald.

Den cirkulære økonomi er inspireret

Cradle to Cradle-tankegangen

ved at forebygge affald allerede fra når man

designer produkter.

Produkter designes til at blive adskilt og genanvendt. På

dansk kan dette oversættes til princippet om produktion “fra-vugge-til-

vugge”.

Cirkulær økonomi er en måde, hvor vækst afkobles fra ressourceknaphed ved

at designe produkter, der kan genbruges og genfabrikeres. På denne måde er

der både et miljømæssigt og et økonomisk rationale bag idéen. Samtidig er

målet også at sikre leverancer af råmaterialer til EU.

Fordelene ved den cirkulære økonomi

Konsulentvirksomheden McKinsey har udarbejdet en analyse for Ellen MacAr-

thur-fonden, som viser, at den samlede fremstillingssektor i EU samlet kan

opnå besparelser på 487 mia. euro inden 2025, hvis den cirkulære økonomi-

ske model implementeres.

Ifølge Kommissionen anerkender flere virksomheder fordelene ved at højne

ressourceproduktiviteten. Tallene er behæftet med stor usikkerhed, men

Kommissionen anslår, at forbedringer af ressourceeffektiviteten i værdikæ-

derne kan reducere materialeinputtet med 17-24 pct. i 2030.

Kommissionen vurderer overordnet, at der med affaldsforebyggelse, miljøven-

ligt design, genbrug og vil kunne opnås samlede besparelser på 600 mia.

euro svarende til 8 pct. af EU-virksomhedernes årlige omsætning. Selvom

disse skøn er behæftet med en betydelig usikkerhed, vil de samlede årlige

drivhusgasemissioner ifølge Kommissionen kunne reduceres med 2-4 pct.

Kommissionens konsekvensvurdering

Grundlæggende gælder konsekvensvurderingen fra den tidligere pakke for

cirkulær økonomi stadig for den nye pakke. Som supplement til den oprindeli-

Kommissionen (2014):

Omstilling til en cirkulær økonomi – et program for et Europa uden

affaldsproduktion.

KOM (2014) 0398.

Biologisk nedbrydelige komponenter går tilbage til jorden gennem et biologisk kredsløb, og

teknologiske komponenter indgår i en cyklus, hvor produkter renoveres, genanvendes og for-

bedres, så de kan indgå i nye produkter.

Mcdonough, W. and Braungart, M. (2002):

Cradle to Cradle – Remaking The Way We Make

Things.

North Point Press.

Ellen MacArthur Foundation (2012):

Towards the Circular Economy: Economic and Business

Rationale for an Accelerated Transition.

Kommissionen (2014):

Study on Modeling of the Economic and Environmental Impacts of Raw

Material Consumption.

6/8

EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi

ge konsekvensvurdering har Kommissionen dog foretaget en række nye be-

regninger

Kommissionens har bl.a. vurderet effekterne for henholdsvis et højt og et

moderat ambitionsniveau. Kommissionen er endt med at vælge forslaget med

et moderat ambitionsniveau. Overordnet set viser Kommissionens beregnin-

ger, at alle nye forslag samlet set giver samfundsøkonomiske gevinster på

EU-plan.

Nedenfor er resultaterne af de relevante opdaterede beregninger, der lægger

til grund for Kommissionens pakke. Tallene vises på EU-plan og for Danmark

isoleret set

Vurdering

Finansielle

Eksterne

Netto samfundsøko-

omkostninger omkostninger nomiske omkostninger

Beskæftigelse

Danmark

Nettonutidsværdi, 2015 til 2035, i 1.000 mia. euro,

2015 faste priser

-4,9

-19,6

-24,5

-0,14

-0,06

-0,2

1.000 fuldtids-

ansatte i 2035

140

1,18

Reduktion i

udledningen af

drivhusgasser

Million ton,

CO2-

ækvivalenter i

2035

-45,1

-0,15

Reduktion i

udledningen af

drivhusgasser

Million ton,

CO2-

ækvivalenter,

2015 til 2035

-477

-1,69

Noter:

1. Negative omkostninger repræsenterer en gevinst for samfundet. Alle scenarier

sammenlignes ift. scenariet med fuld implementering.

2. Netto samfundsøkonomiske omkostninger = finansielle omkostninger + eksterne

omkostninger.

3. Beskæftigelsestal repræsenterer kun direkte beskæftigelse (ingen multiplikatoref-

fekter er inkluderet).

Konsekvensvurderingerne viser generelt, at højere mål for genanvendelses-

procenter fører til højere gevinster for samfundet som helhed på EU-plan.

Modellen viser, at på trods af omkostninger til bl.a. forbedring af separate

indsamlingssystemer og sortering bliver disse opvejet af gevinster ved salg af

sekundære råmaterialer og besparelser ved håndtering af mindre affalds-

mængder.

Beregningerne viser dog også, at tilføjelse af et mål for deponering af maksi-

malt 10 pct. af kommunalt affald samlet set vil medføre et fald i gevinsterne på

SWD (2015) 0259 final.

Dette er mulighed 3.9 med et moderat ambitionsniveau og et mål for deponering på højst 10

pct. af alt affald.

7/8

EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi

EU-plan. Gevinsterne ved alternativ affaldshåndtering af tidligere deponeret

affald kan ikke opveje omkostningerne ved dette.

Sammenligning med ressourcestrategien

Den tidligere regering lancerede i oktober 2013 ressourcestrategien ”Danmark

uden affald”. Ressourcestrategien udgør sammen med ressourceplanen for

2013-2018 styringsgrundlaget for affaldshåndteringen i Danmark.

Det slås fast, at ressourcestrategiens effekter for genanvendelse af syv af-

faldsfraktioner ventes at være 50 pct. for husholdninger i 2022. Genanvendel-

sesprocenter i den cirkulære pakke dækker dog ikke kun husholdninger, men

også husholdningslignende affald – formentlig fra servicesektoren. Derfor er

det ikke muligt direkte at sammenligne de forventede effekter fra ressource-

strategien med genanvendelsesmålet på 65 pct. af kommunalt affald i den

nye pakke. Men ressourcestrategien kan bruges som referencepunkt.

Overholder pakken nærhedsprincippet?

Folketingets Europaudvalg har udvalgt pakken om den cirkulære økonomi fra

Kommissionens arbejdsprogram for 2016 med henblik på at undersøge om

den overholder nærhedsprincippet.

Folketinget har i alt 8 uger til at behandle pakken fra det foreligger i alle

sprogversioner. Det betyder, at Folketinget skal have afsluttet sit nærhedstjek

senest den 2. februar 2016. Regeringen har tre uger til at udarbejde et grund-

og nærhedsnotat om pakken fra den foreligger i en dansk sprogudgave.

Folketinget har også mulighed for over for Kommissionen – både inden for

som efter 8-ugers fristen for nærhedskontrollen – at komme med bemærknin-

ger til pakkens indhold. Det skal blot fremgå klart af Folketingets udtalelse, at

bemærkningerne knytter sig til pakkens indhold og ikke til nærhedsprincippet.

Med venlig hilsen

Birgitte Smith Lange, Økonomisk konsulent (3335)

Christian Willer, EU-konsulent (5526)

Det skal nævnes, at væsentlige miljøeffekter i forbindelse med et skift væk fra deponering ikke

kan værdisættes og derfor ikke er inkluderet i analysen.

Ifølge ressourcestrategien blev der deponeret 3 pct. af kommunalt indsamlet affald i 2010. På

den baggrund tyder målet for deponering på maksimalt 10 pct. i 2030 i Kommissionens pakke

ikke at være svært at leve op til for Danmark.

8/8