EU-note - 2015-16 - E 30: Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler

Europaudvalget 2015-16
EUU Alm.del EU-note E 30
Offentligt

Europaudvalget

EU-konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgets medlemmer

4. februar 2016

Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler

Sammenfatning

I denne note gives en indføring i de EU-regler, der gælder, når EU-Kom-

missionen årligt vedtager 1.600-1.800 kommissionsretsakter som led i

gennemførelsen af den EU-lovgivning, som vedtages af Rådet og Eu-

ropa-Parlamentet.

I notatet gøres bl.a. rede for de forskellige procedurer, der gælder i for-

bindelse med vedtagelsen af henholdsvis såkaldt delegerede retsakter og

gennemførelsesretsakter.

Endelig gøres der rede for, hvilke muligheder offentligheden har for at få

adgang til forslagene til de mange kommissionsretsakter.

Indledning

Kommissionen vedtager årligt 1.600-1.800 kommissionsretsakter, som gen-

nemfører en lang række tekniske regler i EU-lovgivningen inden for sagsom-

råder som sundhed og fødevaresikkerhed, forskning og innovation, land-

brugspolitik, miljø, det indre marked og databeskyttelse, mv.

Der henvises til tabel 1 og tabel 2 bagerst i denne note for yderligere detaljer om på, hvilke poli-

tikområder der benyttes delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter.

1/10

EU-note - 2015-16 - E 30: Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler

Det kan f.eks. dreje sig om så forskellige emner som godkendelse af genmo-

dificerede fødevarer og foderstoffer, fastsættelsen af kriterier for miljømærk-

ning af vaskemidler eller vedtagelsen af listen over energiinfrastrukturprojek-

ter af fælles europæisk interesse, som Juncker-Kommissionen lancerede i

2014 som led i den store investeringsplan for Europa.

Antal vedtagne delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter per år (Kilde Europa-Kommissionen)

2010

Delege-

rede

Gen-

nemfø-

relse

2011

2012

2013

2014

130

2015

104

Total

338

1812

1788

1824

1887

1728

Kommissionen vedtager de mange retsakter på baggrund af bemyndigelser i

en basisretsakt vedtaget af EU-lovgiverne i Rådet og Parlamentet

Vi kender også til sådanne bemyndigelser i dansk lovgivning, når Folketinget

bemyndiger en minister til at gennemføre den lovgivning, som Folketinget

vedtager. Det sker typisk gennem bekendtgørelser udstedt af den ansvarlige

minister.

Delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter?

Det er op til EU-lovgiverne i Rådet og Parlamentet at vælge, om og i hvilket

omfang der skal benyttes delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter

til at gennemføre EU’s lovgivning.

De to lovgivere kan dog ikke helt frit vælge, om de vil benytte sig af delege-

rede eller gennemførelsesretsakter. EU-traktaterne fastætter visse kriterier.

Delegerede retsakter kan bruges til at udbygge eller foretage mindre ændrin-

ger i EU-lovgivningen, mens gennemførelsesretsakter kan anvendes til at

sikre, at EU’s lovgivning anvendes ensartet i alle EU-lande

I EU er det EU-landenes regeringer i Rådet og Europa-Parlamentet, som vedtager den fælles

europæiske lovgivning. De mange detaljerede regler for gennemførelsen af denne lovgivning

vedtages dog af Europa-Kommissionen på baggrund af en bemyndigelse fra lovgiverne. Det er

disse kommissionsregler, som denne note handler om.

Se TEUF artikel 290 og artikel 291.

2/1

EU-note - 2015-16 - E 30: Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler

I praksis har det dog vist sig vanskeligt at sondre mellem, hvornår de to for-

skellige typer retsakter skal anvendes, da de to kategorier i høj grad overlap-

per hinanden. Ifølge EU-Domstolen råder de to EU-lovgiverne derfor over en

betydelig skønsmargen i forhold til, om Kommissionen skal bemyndiges til at

anvende delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter

. Der er med an-

dre ord en vis ”gråzone” hvor

reglerne ikke er soleklare i forhold til om lovgi-

verne skal anvende delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter. Der

opstår derfor ofte uenighed mellem Rådet, Kommissionen og Parlamentet om,

hvorvidt der skal bruges den ene eller den anden type retsakt

. Det skyldes

bl.a., at der er en vigtig principiel forskel mellem de to typer af retsakter.

Delegerede retsakter vedtager Kommissionen på baggrund af en delegation

af beføjelser fra EU-lovgiverne i Rådet og Europa-Parlamentet. Det drejer sig

altså her om retsakter, som lovgiver selv kunne have vedtaget.

Vedtager Kommissionen derimod gennemførelsesretsakter, berører det befø-

jelser, som først og fremmest er medlemsstaternes ansvar, nemlig gennemfø-

relsen af EU-retten. Her foretages der således ikke en delegation af beføjelser

til Kommissionen, men snarere en samordning af kompetencer, som i ud-

gangspunktet ligger hos medlemsstaterne.

Uenigheden mellem Rådet og Parlamentet om valg af gennemførelsesform

handler dog i høj grad også om indflydelse. Medlemsstaterne foretrækker

gennemførelsesretsakter, idet de her har den direkte kontakt og kontrol med

Kommissionen i embedsmandskomiteerne, hvorimod der ikke er nogen for-

melle regler om inddragelse af nationale embedsmænd i forbindelse med for-

beredelsen af de delegerede retsakter

. Europa-Parlamentet har på den an-

den side reelt ikke meget at skulle have sagt i forbindelse med vedtagelsen af

gennemførelsesbestemmelser og foretrækker derfor som udgangspunkt dele-

gererede retsakter.

Domstolskontrollen er ifølge EU-Domstolen

begrænset til ”åbenbare fejlskøn fra EU-lovgivers

side” i forhold til valget mellem delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter.

Lovgiverne i

Rådet og Parlamentet har således vide skønsbeføjelser. Se Domstolens dom af 18. marts 2014

i den såkaldte biocidsag C-427/12, som kommer ind på dette spørgsmål.

Rådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen har i en ny interinstitutionel aftale om bedre regu-

lering aftalt, at de så snart aftalen træder i kraft, vil indlede forhandlinger om et sæt ikke-bin-

dende kriterier for, hvornår lovgiver skal benytte henholdsvis delegerede retsakter (TEUF art.

290) og gennemførelsesretsakter (TEUF art. 291). Den nye aftale forventes formelt vedtaget

medio marts 2016 i Rådet og Parlamentet.

Dette rådes der dog bod på med den nye interinstitutionelle aftale mellem Rådet, Parlamentet

og Kommissionen. Det aftales her, at der skal ske en systematisk inddragelse af medlemssta-

ternes eksperter i forbindelse med forberedelsen og udarbejdelsen af delegerede retsakter.

3/1

EU-note - 2015-16 - E 30: Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler

Delegerede retsakter

Kommissionen kan som sagt kun vedtage delegerede retsakter, hvis EU-lov-

giverne i Rådet og Parlamentet har delegeret de nødvendige beføjelser til

Kommissionen i et stykke EU-lovgivning. Delegerede retsakter skal være al-

mengyldige retsakter

og delegationen til Kommissionen skal være afgrænset

tydeligt i forhold til dens formål, indhold, omfang og varighed.

Rådet og Parlamentet kan dog kun delegere

ikke-væsentlige

elementer af lov-

givningen til Kommissionen.

Væsentlige

elementer i EU-lovgivning kan ikke

delegeres til Kommissionen, da disse alene kan fastsættes af de to EU-lovgi-

vere

. Hvad der så mere præcist udgør de væsentlige elementer i et stykke

EU-lovgivning, og hvad der er ikke-væsentlige elementer står ikke soleklart

EU-lovgiverne må derfor antages at have vide skønsbeføjelser, som dog skal

tage udgangspunkt i objektive forhold, som muliggør domstolskontrol

Kontrol med delegerede retsakter

Rådet og Parlamentet skal også fastsætte, hvordan de delegerede beføjelser

til Kommissionen skal kontrolleres. Kontrollen med delegerede retsakter vare-

tages af Rådet og Europa-Parlamentet selv, da det er de to lovgivere, som

har delegeret beføjelserne til Kommissionen.

I praksis kan denne kontrol ske på mindst to forskellige måder. Enten kan det

ske som en

indsigelse fra Rådet eller Parlamentet,

eller ved at en af de to lov-

givere

tilbagekalder den delegerede beføjelse

fra Kommissionen. Den eller de

valgte kontrolordninger fastsættes i den i den relevante EU-lov

Hvis Rådet eller Parlamentet gør indsigelse mod en delegeret retsakt, kan

den ikke træde i kraft

. Indsigelsen skal komme inden for en nærmere fastsat

Lovgiverne må andre ord ikke anvende delegerede retsakter til at vedtage individuelle foran-

staltninger rettet mod én eller flere medlemsstater.

EU-Domstolen har i sag C-355/10 udtalt, at væsentlige bestemmelser, der kræver et politisk

valg ikke kan gøres til genstand for delegation. Dette skete dog i en dom fra før de delegerede

retsakter blev indført med Lissabontraktaten i 2009. Udtalelsen faldt i en sag om delegation af

beføjelser under Schengen-grænsekodeksen artikel 12, stk. 5, som handler om vedtagelse af

yderligere foranstaltninger ved grænseovervågningen.

Ændringer i bilag over f.eks. forbudte kemikalier eller andre tekniske præciseringer i den rele-

vante retsakt kan formentligt anses for at være ikke-væsentlige.

EU-domstolen har så vidt vides endnu ikke taget stilling til sondringen mellem, hvad der udgør

henholdsvis væsentlige og ikke-væsentlige elementer i forhold til afgrænsningen mellem EU-lov-

givning og delegerede retsakter.

Lovgiverne kan også beslutte ikke at fastsætte en ret til at tilbagekalde en delegation eller gøre

indsigelse mod den delegerede retsakt.

En indsigelse fra Rådet eller Parlamentet gives til den af Kommissionen vedtagne retsakt, hvil-

ket betyder at retsaktens ikrafttræden suspenderes i en nærmere fastsat periode.

4/1

EU-note - 2015-16 - E 30: Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler

frist i basisretsakten på normalt to måneder

. Kommissionen kan derefter

fremsætte et nyt forslag til delegeret retsakt

. I praksis har det dog vist sig at

være ret svært for Rådet og Parlamentet at gøre indsigelse. Hverken Rådet

eller Parlamentet har så vidt vides gjort indsigelse mod en delegeret retsakt.

Endelig kan en af de to lovgivere beslutte helt at tilbagekalde den delegerede

beføjelse fra Kommissionen. I dette tilfælde kan Rådet og Parlamentet selv

påtage sig udmøntningen af de lovgivningsmæssige beføjelser

. Hverken

Rådet eller Parlamentet har så vides endnu benyttet sig af muligheden for at

tilbagekalde en beføjelse.

Gennemførelsesretsakter

Det er som udgangspunkt først og fremmest EU-landene, som har ansvar for

gennemførelsen af EU-retten

i de 28 EU-lande. Men for at sikre, at der sker

en ensartet gennemførelse af EU-lovgivningen i EU-landene, kan Rådet og

Parlamentet tildele Kommissionen beføjelser til at vedtage gennemførelses-

retsakter, som sikrer en mere ensartet gennemførelse af EU-retten

Det sker i praksis ved, at Kommissionen vedtager gennemførelsesretsakter

på baggrund af en bemyndigelse fra de to lovgivere i det relevante stykke EU-

lovgivning

. Lovgiver skal i den relevante EU-retsakt præcisere genstanden

for de gennemførelsesbeføjelser, der tildeles Kommissionen, begrunde ind-

dragelsen af Kommissionen samt fastsætte, hvordan kontrollen med Kommis-

sionen skal foregå.

Kontrol med gennemførelsesretsakter

EU-landenes kontrol med gennemførelsesretsakterne sker gennem et system

af komiteer bestående af embedsmænd fra de 28 medlemslande.

en ny såkaldt ”fælles forståelse” mellem Rådet, Parlamentet og Kommissionen fastsættes

standardfristen for at gøre indsigelse mod en delegeret retsakt til to måneder med mulighed for

at forlænge fristen yderligere to måneder. Den fælles forståelse er vedlagt som bilag til den in-

terinstitutionelle aftale, som forventes vedtaget af Rådet og Parlamentet medio marts 2016.

For mere information om, hvordan indsigelsesretten udøves henvises til Kommissionens med-

delelse om anvendelsen af artikel 290 i TEUF

–

Kom(2009) 673.

Uanset om der er tale om en indsigelse eller en tilbagekaldelse af beføjelser fra Kommissionen

træffer Rådet afgørelse med kvalificeret flertal, mens Europa-Parlamentet træffer beslutning

med et absolut flertal af sine medlemmer.

Se TEUF art. 291, stk. 1 og TEU artikel 4, stk. 3.

I særligt begrundede tilfælde kan EU-lovgiverne også overlade det til Rådet at gennemføre

EU’s juridisk bindeden retsakter –

TEUF artikel 291 stk. 2.

Kommissionen kan bemyndiges til at vedtage gennemførelsesbeføjelser i enhver juridisk bin-

dende EU-retsakt og ikke kun i lovgivningsmæssige retsakter sådan som det er tilfældet med

delegerede retsakter.

5/1

EU-note - 2015-16 - E 30: Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler

Der findes i dag to typer af procedurer, hvorefter EU-landene kan kontrollere

Kommissionen, når den vedtager gennemførelsesretsakter

En undersøgelsesprocedure

En rådgivningsprocedure

Undersøgelsesproceduren anvendes typisk til gennemførelsesretsakter, som

ligger inden for den fælles landbrugspolitik, handelspolitikken, miljø, sikkerhed

eller beskyttelse af menneskers, dyrs eller planters sundhed. Undersøgelses-

proceduren er den stærkeste af de to komiteprocedurer set fra medlemssta-

ternes synsvinkel.

Hvis Kommissionen skal kunne udstede en gennemførelsesretsakt under

denne procedure, må den ikke have et kvalificeret flertal imod sig. Undersø-

gelsesproceduren giver med andre ord komiteen mulighed for at blokere

Kommissionens forslag. Afstemningerne i komiteen under denne procedure

har følgende konsekvenser:

Kommissionen kan vedtage forslaget, hvis det støttes af et kvalificeret

flertal i komiteen

Kommissionen kan ikke vedtage forslaget, hvis et kvalificeret flertal i

komiteen er imod det

Kommissionen kan vælge at vedtage et forslag, hvis der hverken er et

kvalificeret flertal for eller imod forslaget. Kommissionen er dog ikke

forpligtet til at vedtage det.

Hvis komiteen stemmer imod udkastet med et kvalificeret flertal, kan Kommis-

sionen således ikke vedtage en gennemførelsesretsakt efter denne proce-

dure. Kommissionen kan dog henvise sagen til behandling i et særligt appel-

udvalg, som er sammensat af repræsentanter fra EU-landene og Kommissio-

nen

Rådgivningsproceduren benyttes på alle de områder, hvor undersøgelsespro-

ceduren ikke anvendes. Ifølge rådgivningsproceduren skal Kommissionen fo-

relægge sit forslag til gennemførelsesretsakt for en rådgivningskomite. Komi-

teen kan med et simpelt flertal vedtage en udtalelse om forslaget. Komiteen er

dog som navnet antyder kun rådgivende og udtalelsen binder derfor ikke

Se forordning nr. 182/2011 af 16. februar 2011.

Hvis et kvalificeret flertal i appeludvalget afgiver en positiv udtalelse om Kommissionens for-

slag, kan Kommissionen alligevel vedtage udkastet til gennemførelsesretsakt. Kommissionen

vedtager dog ikke forslaget, hvis appeludvalget afgiver en negativ udtalelse.

6/1

EU-note - 2015-16 - E 30: Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler

Kommissionen. Kommissionen er dog forpligtet til at tage størst mulig hensyn

til komiteens udtalelse.

Endelig har både Rådet og Europa-Parlamentet en begrænset mulighed for at

gøre indsigelse mod forslag til gennemførelsesretsakter. Det kan de dog kun

gøre, hvis de vurderer, at Kommissionen i sit forslag til gennemførelsesretsakt

overskrider de gennemførelsesbeføjelser, som de har fastsat i basisretsakten.

Så vidt vides har ingen af de to EU-institutioner endnu benyttet sig af denne

mulighed.

Adgang til forslagene til kommissionsretsakter

Det er i dag svært for offentligheden og EU-landenes nationale parlamenter at

få adgang til Kommissionens forslag til delegerede retsakter og gennemførel-

sesretsakter. I dag offentliggør Kommissionen som hovedregel først delege-

rede retsakter og gennemførelsesretsakter efter, at de er vedtaget

Kommissionen har dog i maj 2015 tilkendegivet, at den agter at gøre alle for-

slag til delegerede retsakter samt vigtige forslag til gennemførelsesretsakter

tilgængelige for offentligheden på Kommissionens egen hjemmeside fire uger,

før de vedtages

Hvornår dette løfte vil blive en realitet, er lidt usikkert. På den ene side har de

tre EU-institutioner aftalt at oprette et brugervenligt fælles register for delege-

rede retsakter inden udgangen af 2017. På den anden side har Kommissio-

nen tilkendegivet, at en forbedret adgang for offentligheden til forslagene til

delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter måske kan ske allerede fra

juni 2016 på Kommissionens egen hjemmeside.

Kommissionen vil fremover også sende alle forslag til delegerede retsakter til

medlemsstaterne og EU-lovgiverne

. Det skal ske i god tid og samtidig til Rå-

det, Parlamentet og EU-landenes eksperter.

Forordning 182/2011 artikel 11.

De enkelte generaldirektorater i Kommissionen kan dog i dag vælge at offentliggøre udkast.

Det har f.eks. DG FISMA valgt at benytte sig af i visse tilfælde.

Dette løfte blev afgivet af Kommissionen i en meddelelse om bedre regulering fra 19. maj 2015

–

Kom(2015)215. Ifølge Kommissionen vil der dog være undtagelser for både udkast til delege-

rede retsakter og til gennemførelsesretsakter. Bl.a. i hastetilfælde, hvor det ikke er muligt at af-

holde en høring eller, hvis et udkast til en gennemførelsesretsakt vedrører finansiel forvaltning.

Det er aftalt i den nye interinstitutionelle aftale mellem Rådet, Parlamentet og Kommissionen

om bedre regulering, som forventes at træde i kraft medio marts 2016.

7/1

EU-note - 2015-16 - E 30: Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler

De nationale eksperter vil desuden blive konsulteret systematisk af Kommissi-

onen om alle udkast til delegerede retsakter enten gennem eksisterende ek-

spertgrupper eller gennem ad hoc-grupper

. Ifølge Kommissionen vil hørin-

gen af de nationale eksperter ske parallelt med høringen af offentligheden.

Gennemførelsesretsakter skal som udgangspunkt sendes til regeringerne 14

dage, før de drøftes i den ansvarlige komite

Med venlig hilsen

Morten Knudsen

(3695)

Eksperter fra Rådet og Europa-Parlamentet vil også få adgang til de møder i Kommissionens

ekspertgrupper, som de nationale eksperter inviteres til som led i udarbejdelsen af delegerede

retsakter. Indtil nu er det så vidt vides sket på ad hoc basis.

Det hedder i forordning 182/2011 i artikel 3, at formanden for den ansvarlige komite indkalder

komiteen til møde mindst 14 dage efter, at udvalget har fået forelagt udkastet til gennemførel-

sesretsakt og udkastet til dagsorden. Der kan dog afviges fra denne regel i behørigt begrun-

dede tilfælde.

8/1

EU-note - 2015-16 - E 30: Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler

TABEL I

–

Antal vedtagne delegerede retsakter (2010-2015) fordelt på

politikområder

DAs

AGRI

BUDG

CLIMA

ECFIN

ECHO

EMPL

ENER

ENTR/GROW

ENV

ESTAT

FPI

INFSO/CNECT

MARE

MARKT/FISMA

MOVE

OLAF

REGIO

RTD

SANCO/SANTE

TAXUD

TRADE

IALT

2010

2011

2012

2013

2014

130

104

2015

9/1

EU-note - 2015-16 - E 30: Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler

TABEL II

–

Antal vedtagne udtalelser og gennemførelsesretsakter/-foran-

staltninger (2014) fordelt på politikområder

Vedtagne

gennemførelsesretsak-

ter

135

110

150

695

1 563

Foranstaltninger vedta-

get i henhold til en for-

skriftsprocedure med

kontrol

165

Udtalelser

AGRI

BUDG

CLIMA

CNECT

DEVCO

DIGIT

EAC

ECFIN

ECHO

EMPL

ENER

ENV

ESTAT

FISMA

FPI

GROW

HOME

JUST

MARE

MOVE

NEAR

OLAF

REGIO

RTD

SANTE

TAXUD

TRADE

I ALT

141

112

152

799

1 889

* Inklusive 13 udtalelser fra appeludvalget og 2 vedtagne retsakter.

10/