EU-note - 2015-16 - E 35: EU-note om en stadig snævrere union mellem befolkningerne i Europa

Europaudvalget 2015-16
EUU Alm.del EU-note E 35
Offentligt

Europaudvalget og Retsudvalget

EU-konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

6. september 2016

En stadig snævrere union mellem befolkningerne i Europa

Formuleringen ’stadig snævrere union’ er blevet en prygelknabe for EU-

skeptikere – ikke mindst i UK. Mens de fleste er enige om dets begræn-

sede direkte juridiske betydning, er dets indirekte og politiske betydning

omstridt. Briterne har historisk både kæmpet for at fastholde udtrykket og

for at få det fjernet. Nu får UK en undtagelse, hvis befolkningen vil, men

hvilken betydning vil det få?

Briterne er ikke begejstrede for målet om en stadig snævrere union. Nu har Came-

ron sikret dem en undtagelse herfra, hvis de stemmer for fortsat britisk medlem-

skab af EU den 23. juni 2016. I stats- og regeringschefernes aftale fra 19. februar

2016 står der nemlig, at næste gang traktaterne revideres, skal det fremgå, at hen-

visningerne til en stadig snævrere union ikke finder anvendelse for Storbritannien.

Der er også røster i Danmark, der er utilfredse med formuleringen. Og i 2013 er-

klærede den hollandske koalitionsregering, at tiden for en stadig snævrere union

inden for alle tænkelige politikområder er bag os.

Men hvad betyder stadig snævrere union? Hvordan er det blevet brugt og fortol-

ket? Hvilken betydning vil en britisk undtagelse få? Og hvad er historien bag?

Disse spørgsmål ser denne note nærmere på.

EU note 42

af 26. juni 2013 om hollandsk nærhedsundersøgelse.

1/5

EU-note - 2015-16 - E 35: EU-note om en stadig snævrere union mellem befolkningerne i Europa

Hvad står der i traktaterne?

I Lissabontraktatens præambel står der:

… videreføre processen hen imod en stadig snævrere sam-

menslutning mellem de europæiske folk, i hvilken beslutnin-

gerne træffes så nært på borgerne som muligt i overensstem-

melse med subsidiaritetsprincippet.

I Traktaten om Den Europæiske Unions artikel 1 hedder det:

Denne traktat udgør en ny fase i processen hen imod en stadig

snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutnin-

gerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som

muligt.

I hvilket omfang har EU-Domstolen brugt udtrykket?

Udtrykket er aldrig blevet defineret eller fortolket af EU-domstolen. Domstolen har

citeret målsætningen om en stadig snævrere union 57 gange i forskellige afgørel-

ser, hvoraf nogle kun var midlertidige afgørelser fra generaladvokaten. Domstolen

har behandlet 29.969 sager i perioden november 1954 – november 2015, hvilket

betyder, at kun 0,19 pct. af alle sager henviser til målsætningen. Størsteparten af

disse 57 sager omhandler åbenhed og offentlig adgang til officielle dokumenter.

Nogle eksperter mener imidlertid, at den direkte henvisning til stadig snævrere

union som en målsætning ikke giver det fulde billede, fordi målet ofte er implicit i

Domstolens ræsonnementer og derfor ikke kan måles og vejes.

Hvilken betydning har stadig snævrere union?

Eksperter er ikke enige om betydningen og den retlige værdi af den omstridte for-

mulering.

På den ene side står dem, der mener, at det er en ren symbolsk formu-

lering om fredelig sameksistens mellem de europæiske befolkninger, der skal for-

stås i sammenhæng med tidsånden umiddelbart efter anden verdenskrig. Udtryk-

ket er for vagt til at indebære nogen juridisk forpligtelse, og netop fordi der ikke står

Se:

Ever closer union in the EU Treaties and Court of Justice case law.

Af Vaughne Miller. House of

Commons Library briefing paper. 16. november 2015.

For positioner i denne debat, se f.eks.

UK Government’s renegotiation of EU membership.

House of

Commons European Scrutiny Committee, 14. Report of Session 2015–16, s. 27-28

2/5

EU-note - 2015-16 - E 35: EU-note om en stadig snævrere union mellem befolkningerne i Europa

snævrere union mellem stater, indebærer det ifølge denne tolkning ingen forplig-

telse til yderligere politisk integration for medlemsstaterne.

Omvendt mener andre, at udtrykket stadig snævrere union som en overordnet mål-

sætning har haft betydning for EU-Domstolens tænkning i forbindelse med fortolk-

ning af EU-retten, og at det dermed har været styrende for en udvikling i retning af

mere politisk integration i EU. Eksperter henviser til sagen Van Gend et Loos fra

1962, der fastslog, at EU-retten kan have direkte virkning for EU-borgerne.

Andre vil hertil indvende, at traktaterne er fyldt med tilsvarende sprogbrug, der ef-

terlader et klart billede af, at de europæiske stats- og regeringschefer gennem ti-

derne har ønsket en stadig tættere integration i Europa med henblik på at sikre

fred, stabilitet, økonomisk fremgang og løsninger på grænseoverskridende proble-

mer. Når Domstolen tolker EU-ret integrationistisk, sker det ikke alene på baggrund

af udtrykket stadig snævrere union. Derfor kan man ikke isolere den politiske inte-

gration til denne formulering.

Hvad vil den nye britiske undtagelse betyde?

Ligesom eksperter er uenige i betydningen af målsætningen om stadig snævrere

union, er de også uenige om betydningen af en britisk undtagelse fra den.

Flere

vurderer, at det ikke vil betyde nogen grundlæggende ændring i Storbritanniens

forhold til EU. En påpeger, at eftersom sætningen ikke pålægger EU’s medlems-

stater nogen retlige forpligtelser, kan en undtagelse fra den heller ikke fjerne nogen

Andre finder, at undtagelsen på længere sigt vil kunne bruges af britiske regeringer

ved større forhandlinger, f.eks. om traktatændringer, til at undgå nye forpligtelser

for Storbritannien. De ser også undtagelsen som et nyttigt argument for briterne,

når UK’s øvrige undtagelser (f.eks. Euro’en og retsområdet) skal fortolkes.

I forhold til EU-Domstolen påpeger nogle det problem, at EU-lovgivningen gælder

for alle medlemslande, det samme gør Domstolens fortolkning heraf. Derfor er en

undtagelse fra en stadig snævrere union svært håndterbart for EU-Domstolen.

Den præcise betydning af en eventuel britisk undtagelse kender vi først, når den

formuleres ved en kommende traktatrevision. Indtil traktaterne ændres, er Domsto-

len forpligtet til at følge de nuværende formuleringer i de gældende traktater. Dom-

stolen er uafhængig og modtager ikke instruktion fra stats- og regeringscheferne.

Ibid. Samt

Never closer union.

The Economist. 24. oktober 2015. Og

Britain’s special status in Europe:

A comprehensive assessment of the UK-EU deal and its consequences.

Andrew Duff, March 2016

3/5

EU-note - 2015-16 - E 35: EU-note om en stadig snævrere union mellem befolkningerne i Europa

Hvornår kom formuleringen ind i traktaterne?

I det traktatgrundlag, som var gældende, da Storbritannien (og Danmark) blev

medlemmer af EF, tales der både om en snævrere sammenslutning mellem befolk-

ningerne og snævrere forbindelser mellem staterne. I

Romtraktaten fra 1957

står

der nemlig i præamblen:

.. at skabe grundlag for en stadig snævrere sammenslutning

mellem de europæiske folk.

I Romtraktatens artikel 2 står der:

Fællesskabet har til opgave gennem oprettelse af et fællesmar-

ked ... at fremme en harmonisk udvikling af den økonomiske

virksomhed … og snævrere forbindelser mellem de stater, som

det forener.

Fællespakken fra 1986

erklærer de europæiske stats- og regeringschefer:

Er fast besluttet på … at omskabe alle de indbyrdes forbindel-

ser mellem deres stater til en europæisk sammenslutning.

Da de europæiske regeringer i 1991-92 forhandlede om

Maastrichttraktaten,

var

formuleringen i første traktatudkast erstattet med ord om en proces, der fører til et

føderalt mål. Det kæmpede John Major og den britiske regering for at undgå, og

det lykkedes at få ordet føderal ud og dermed få stadig snævrere union tilbage –

nu med en tilføjelse om nærhedsprincippet.

Maastrichttraktatens præambel kobler

nemlig den tættere forbindelse mellem befolkningerne til den måde beslutningerne

træffes på – nemlig tættest muligt på befolkningen:

… at videreføre processen hen i mod en stadig snævrere sam-

menslutning mellem de europæiske folk, i hvilken beslutnin-

gerne træffes så nært på borgerne som muligt i overensstem-

melse med subsidiaritetsprincippet.

I Maastrichttraktatens artikel 1 optræder ordet union for første gang i den danske

sprogudgave (hidtil har ordet sammenslutning været brugt om det samme):

I den engelske version hedder ’stadig snævrere sammenslutning’: ’ever closer union’ og i den franske

tekst ’une union sans cesse plus étroite’.

Traktaten om Den Europæiske Union. Baggrund, forhandling, resultat.

Poul Skytte Christoffersen,

1992, og

Ever closer union. An introduction to European Integration.

Desmond Dinan, 1999.

4/5

EU-note - 2015-16 - E 35: EU-note om en stadig snævrere union mellem befolkningerne i Europa

Denne traktat udgør en ny fase i processen hen imod en stadig

snævrere union mellem de europæiske folk, i hvilken beslutnin-

gerne træffes så nært på borgerne som muligt.

I artikel 2 ændres Romtraktatens formulering omkring snævrere forbindelser mel-

lem staterne til solidaritet i mellem staterne.

Amsterdamtraktaten

fra 1997 tilføjes åbenhed:

… imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, i

hvilken beslutningerne træffes så åbent som muligt og så nært

på borgerne som muligt.

Nicetraktaten

i 2001 ændrede ikke på formuleringen. I

forfatningstraktaten

udgik

udtrykket stadig snævrere union efter pres fra de britiske forhandlere, til gengæld

ville forfatningstraktaten have inkorporeret Charteret for grundlæggende rettighe-

der, der indledes med ordene:

De europæiske folk har med skabelsen af en stadig snævrere

sammenslutning besluttet at dele en fredelig fremtid, der byg-

ger på fælles værdier.

Da forfatningstraktaten blev forkastet i 2005, og Lissabontraktaten i stedet vedtaget

i 2007, var den omdiskuterede formulering tilbage, som citeret ovenfor.

Efter britisk pres præciserede de europæiske stats- og regeringschefer på

topmø-

det i juni 2014,

at:

… begrebet en stadig snævrere Union åbner mulighed for for-

skellige veje til integration for forskellige lande, således at de,

der ønsker at uddybe integrationen, kan fortsætte fremad, sam-

tidig med at ønsket hos dem, der ikke ønsker en yderligere ud-

dybning, respekteres.

Det gentages i aftalen om en ny ordning for UK i EU fra februar 2016.

Venlig Hilsen

Lotte Rickers Olesen (3330)

5/5