EU-note - 2015-16 - E 48: EU-note om omarbejdningen af Dublinforordningen

Europaudvalget 2015-16
EUU Alm.del EU-note E 48
Offentligt

Europaudvalget, Retsudvalget samt Udlændinge-, Integrations- og Bolig-

udvalget.

EU-konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

24. maj 2016

Forslag til omarbejdning af Dublinforordningen

Kommissionen har med nye forslag sat alle sejl ind for at få flygtningesituatio-

nen under kontrol og samtidig sikre, at asylsamarbejdet forbliver et fælles EU-

anliggende. Kommissionen foreslår at revidere Dublinforordning, så den inde-

holder en bindende mekanisme til omfordeling af asylansøgere. Lande der

ikke vil deltage i omfordelingen, skal kunne pålægges en bøde på op til 1,8

mio. kr. pr asylansøger. Desuden foreslår Kommissionen ændringer i EU’s fin-

geraftryksdatabase for asylansøgere og migranter, Eurodac-systemet og en

styrkelse af EU’s asylstøttekontor.

Denne note ser nærmere på de nye elementer i forordningen og på, hvilke ud-

fordringer Kommissionen står overfor i de kommende forhandlinger mellem

Rådet, Europaparlamentet og de nationale parlamenter. Endelig ser noten

nærmere på scenarierne for mulig dansk deltagelse i det fremtidige Dublin-

samarbejdet.

Baggrund

Dublinforordningen skal revideres

på et tidspunkt hvor mange – kritikere så-

vel som forsvarere for Dublinforordningen - ellers troede, at Dublinforordnin-

gen var afgået ved døden. Kommissionen har den 4. maj 2016 præsenteret

Kommissionens forslag til en omarbejdning af Dublinforordningen kan læses

her

(endnu kun på

engelsk)

1/8

EU-note - 2015-16 - E 48: EU-note om omarbejdningen af Dublinforordningen

et forslag til en omarbejdning

. Bagrunden skal findes i flygtningekrisen, der

har afsløret store problemer med både byrde- og ansvarsfordelingen mellem

medlemslandene, hvad angår modtagelse, registrering og behandling af asyl-

ansøgere. Dette er ikke et nyt fænomen, men den store mængde af flygtninge

og migranter, der er ankommet til EU det seneste år, har afsløret, at uensartet

og vilkårlig gennemførelse af de forskellige dele af forordningen risikerer at

sætte hele systemets funktion og effektivitet over styr.

Det europæiske asylsystem har igennem 2015 været sat på en prøve uden

fortilfælde. Dublinforordningens præmis om, at første ankomstland er det

land, der skal varetage asylbehandlingen, har ikke været håndhævet i forhold

til Grækenland og i perioder heller ikke i forhold til Italien. Medlemsstaterne

har ikke været konsekvente i registreringen af asylansøgere ved ankomst til

EU, hvilket har resulteret i væsentlige sekundære bevægelser af asylansø-

gere til resten af EU fra Grækenland og Italien. Ikke mindst på grund af de to

forhold synes Dublinsystemet og Eurodacsystemet (fingeraftryksregistrering

af alle ankomne asylansøgere og migranter) samt Schengensystemet (med

ensartet kontrol ved EU’s ydre grænser) at være stærkt udfordret.

På den baggrund har Kommissionen efter Det Europæiske Råds anvisninger,

fremlagt en række initiativer til at genetablere såvel Schengen-systemet som

Dublin- og Eurodacsystemet

. I det følgende præsenteres det reviderede for-

slag til Dublinforordningen, idet fokus er på de nye elementer.

Dublinforordningen - version IV

Formålet med Dublinforordningen er at fastslå kriterier og mekanismer, som

afgør, hvilket land der er ansvarlig for at behandle en ansøgning om internati-

onal beskyttelse indgivet i et EU-land af en tredjelandsborger eller en statsløs

person. Dette overordnede formål er der ikke grundlæggende ændret på..

Forslagene er opdelt i to grupper a) forslag om opstramninger med henblik på

en mere effektiv sagsbehandling og gennemførelse af selve kriterierne og me-

kanismerne, der fastlægger ansvar og sagsbehandlingen under Dublinforord-

ningen, og b) forslag om en korrigerende omfordelingsmekanisme, som er et

nyt forslag til sikring af en mere fair fordeling af ansvar.

En omarbejdning adskiller sig fra en egentlig revision ved, at det udelukkende er den tekst Kom-

missionen foreslår ændret, der er til forhandling. Der kan med andre ord ikke forventes æn-

dringsforslag fra Rådet og Europa-Parlamentet til andre dele af den eksisterende forordning.

Den vedtagne ændrede tekst vil betyde at den eksisterende forordning trækkes tilbage og er-

stattes – på EU-sprog kaldet ”repeal and replace”

Grafisk oversigt over de forskellige komponenter i forslaget kan ses

her

2/8

EU-note - 2015-16 - E 48: EU-note om omarbejdningen af Dublinforordningen

a) Strømlining af Dublinforordningen og større effektivitet i systemet

Følgende punkter i forslaget er nye:



En ny forpligtelse til ansøgerne om at ansøge i det land, hvor de er

indrejst ulovligt eller lovligt. Forslaget skal understrege, at ansøgere

ikke selv kan vælge, hvor de vil ansøge om beskyttelse. Hvis asylan-

søgerne ikke overholder dette grundlæggende princip vil ansøgerne

få deres sag behandlet under en hasteprocedure med begrænset ad-

gang til basale fornødenheder.

Forud for sagsbehandlingen forpligtes medlemslandene til at sikre, at

ansøgeren ikke er ankommet fra et sikkert tredjeland eller et første

modtagerland i EU, hvilket vil gøre, at ansøgningen kan eller vil blive

betragtet som ubegrundet, og vedkommende kan sendes tilbage

umiddelbart.

Det land, der først behandler en asylansøgning, forbliver frem over

det ansvarlige land i forhold til al yderligere sagsbehandling.

Asylansøgere forpligtes under forordningen til at samarbejde og frem-

skaffe al relevant information, der kan danne grundlag for at fast-

lægge, hvilket land der er ansvarlig for asylansøgningen.

Forordningen skærper medlemsstaternes forpligtelse til at informere

ansøgere, og medlemslandene forpligtes til at hjælpe med fremskaf-

felse af mulig dokumentation til behandling af ansøgningen.

Det eksisterende hierarki af kriterier til fastlæggelse af ansvarligt med-

lemsland gælder kun i første sagsbehandling. Herefter vil fremtidig

sagsbehandling tage udgangspunkt i den information, der ligger til

grund for den første ansøgning, og yderligere information om ansøge-

ren kan ikke tilføjes. Dette princip skal sikre hurtigere afgørelse om,

hvilket land der er ansvarlig for selve asylansøgningen.

Udvidelse af familiebegrebet – dels tilføjes søskende som del af fami-

lien og dels vil familier dannet efter afrejse fra oprindelseslandet, men

inden ankomsten til EU, udgøre en familie. Formålet med det udvi-

dede familiebegreb er at imødegå ændrede forhold for mennesker på

flugt over længere tid og at forebygge sekundære bevægelser med

henblik på genforening med familien.

Uledsagede børn skal have deres asylansøgning behandlet i første

ankomstland, med mindre det kan påvises ikke at sikre barnets tarv.

Samtidig skal vurderingen af barnets tarv afgøres hurtigt og af kvalifi-

ceret personale.

Dertil kommer en række administrative opstramninger på deadlines

for besvarelser, regler for mulighed for appel i forbindelse med afgø-

relser samt andre justeringer.



b) Omfordelingsmekanismen

Følgende punkter skal sikre en mere fair og ligelig fordeling af flygtninge:

3/8

EU-note - 2015-16 - E 48: EU-note om omarbejdningen af Dublinforordningen



Hvis et land modtager en voldsom stor mængde asylansøgere, såle-

des at dets kapacitet er overskredet med 150 pct., vil der ske en om-

fordeling af asylansøgere til andre EU-lande, hvis kapacitet ikke er

nået.

Fordelingen vil ske til lande, der ikke har opfyldt deres kvote for mod-

tagelse af ansøgere, og så længe det medlemsland, hvis kapacitet er

overskredet med 150 pct., oplever en fortsat tilstrømning. Efter at et

medlemsland har meddelt, at de ikke deltager i omfordelingen, vil

asylansøgere proportionalt blive omfordelt til andre medlemslande.

Hvis et land vælger ikke at deltage i omfordelingen, skal landet betale

et såkaldt solidaritetsbidrag på 1,8 mio. kr. pr. ikke modtaget asylan-

søger. De enkelte landes andel af ansvar for asylansøgere vil ifølge

forslaget blive beregnet på grundlag af antallet af ansøgninger, som

et medlemsland modtager, og antallet af personer reelt genbosat.

Samtidig vil det enkelte lands referencenøgle være baseret på 50 pct.

befolkningstal og 50 pct. BNP. Så landets kapacitet kombineret med

antallet af aktuelle ansøgninger og genbosættelser vil danne grundlag

for en vurdering af, om det enkelte lands kapacitet er overskredet

med 150 pct.

Forslaget introducerer et automatisk registreringssystem, så alle asyl-

ansøgninger registreres centralt. Ud over registreringen af asylansøg-

ninger vil systemet registrere, hvilket land der fastslås som ansvarlig

for sagsbehandlingen, det samlede antal asylansøgninger indgivet i

hele EU og antallet af ansøgninger indgivet pr. land. Den tekniske

kontrol med og vedligeholdelse af systemet skal EU-LISA (EU’s agen-

tur for vedligeholdelse af store operationelle IT-systemer) stå for.

Omfordelingen må ikke føre til adskillelse af familiemedlemmer.

Et medlemsland kan vælge i en periode på op til 12 måneder ikke at

deltage i asylansøger, de ikke tager imod.

Kommissionen lægger op til, at omfordelingsmekanismen bliver eva-

lueret 18 måneder efter ikrafttrædelse og derefter årligt for at vurdere

om omfordelingen skaber en mere fair og solidarisk fordeling af asyl-

ansøgere.

Større revision af CEAS – Det Fælles Europæiske Asylsystem

Ændringer i mandatet til EU’s asylstøttekontor og EURODAC-forordnin-

gen skal være med til at sikre, at de foreslåede ændringer til Dublinforord-

ningen kan gennemføres og skabe den ønskede effektivisering og mere

ligelige fordeling af asylansøgere. Samtidig ønsker Kommissionen, at det

mere effektive system også skal være med til at sikre en solidarisk forde-

ling af asylansøgere, så EU samlet set fortsat kan leve op til de humani-

tære forpligtelser, EU-landene enkeltvis har skrevet under på.

4/8

EU-note - 2015-16 - E 48: EU-note om omarbejdningen af Dublinforordningen

Både Det Europæiske Råd og Kommissionen har lagt afgørende vægt på,

at et effektivt modtagelsessystem, der både leverer administrativ effektivi-

tet og sikrer, at mennesker med behov for beskyttelse får adgang til hurtig

sagsbehandling, er nøglen til en succesfuld fælleseuropæisk asylpolitik.

Systemet er ikke stærkere end det svageste led, så hvis der i et eller flere

lande er for store afvigelser i den administrative effektivitet, i grænsekon-

trollen eller modtagelseskapaciteten, vil systemet ikke være holdbart, og

så vil fordelingen af flygtninge i resten af EU ikke ske på en fair og afba-

lanceret måde. Ansvaret påhviler det enkelte medlemsland, men også EU

i fællesskab.

Forslaget skal også ses i sammenhæng med EU-Tyrkiet-aftalen

, der

ifølge Kommissionen har et hovedformål, nemlig at dæmme op for men-

neskesmuglingen og den irregulære trafik over grænserne ind i EU. Får

medlemslandene styr på trafikken over de ydre grænser, samtidig med at

menneskesmuglerne stoppes, og den ulovlige indvandring kommer under

kontrol, vil flygtningestrømmen bedre kunne reguleres og Dublinsystemet

operere mere effektivt. Ansvars- og byrdefordelingen vil så afhænge af, at

landene tiltræder den del af den nye aftale, der gør, at hvis et land ikke vil

afhjælpe et stærkt øget pres i et medlemsland, vil dette land skulle kom-

pensere økonomisk, og dermed sikre, at der ikke opstår situationer, som

EU har været vidne til i Grækenland, Italien og langs Balkanruten, men

også sekundært i Tyskland, Sverige og Østrig.

Forslaget er beregnet til samlet set at skulle finansieres med 1.828 mia.

euro over en periode fra 2017-2020. Udgifterne skal dække alt fra regi-

strering og omfordeling til selve modtagelsesfaciliteterne i medlemslan-

dene.

De første reaktioner på forslaget

Da Kommissionen præsenterede forslaget, var der umiddelbart mange

spørgsmål fra pressen og ngo’er. Hvorfor allerede en revision af en for-

ordningen, der i sin seneste udgave trådte i kraft for mindre end 2 år si-

den? Kan Dublinforordningen overhovedet løse problematikken om an-

svars- og byrdefordeling i en tid, hvor flygtningestrømmen har det omfang

den har? Er forudsætningerne for et fælleseuropæisk asylsystem overho-

vedet til stede, og hvad sker der, hvis flygtningestrømmen fortsætter? Ek-

sperter i flygtningelovgivning rejser spørgsmål om, hvorvidt yderligere

Læs seneste gennemførelsesrapport for EU-Tyrkiet-handlingsplanen

her

5/8

EU-note - 2015-16 - E 48: EU-note om omarbejdningen af Dublinforordningen

stramninger i administrationen af Dublinforordningen er i overensstem-

melse med gældende EU- og international lovgivning.

Særlig tre spørgsmål har allerede rejst en del debat, inden behandlingen

af forslaget er begyndt:

Den korrigerende omfordelingsmekanisme

– forslaget lægger op til en

bindende omfordelingsmekanisme, hvilket uundgåeligt vil blive et af de

store stridspunkter. Da Kommissionen i september 2015 introducerede en

ikkebindende omfordelingsnøgle og udpegede et behov for omfordeling af

160.000 asylansøgere fra Grækenland og Italien og bad medlemsland-

ende byde ind på, hvor mange de hver især var villige til at tage i mod,

var der ikke stor tilslutning. Her et år efter (april 2016) er kun knap 1000

mennesker blevet omfordelt

Forslag om økonomisk kompensationsmekanisme

– de lande, der

ifølge forslaget vælger

ikke

at tage i mod asylansøgere i følge den korri-

gerende omfordelingsmekanisme, bliver af Kommissionen pålagt et soli-

daritetsbidrag på 1,8 mio. kr. pr. asylansøger, landet vælger ikke at tage

i mod. Dette forslag har allerede modtaget kraftig kritik fra særlig Bulga-

rien, Ungarn og Polen, hvoraf de to sidstnævnte ikke har modtaget nogle

asylansøgere hverken under omfordelings- eller genbosættelsessyste-

met.

Behandlingen af uledsagede mindreårige

– da Dublinforordningen

sidst blev revideret, var et af de store områder for uenighed, hvad Dublin-

forordningens bestemmelser skal sige om uledsagede mindreårige. Eu-

ropa-Parlamentet var på den ene side af den overbevisning, at uledsa-

gede børn ikke bør blive tilbagesendt eller overhovedet sendt rundt, under

Dublinsystemet. Rådet mente omvendt, at uledsagede mindreårige, på

lige fod med voksne, bør få deres asylbehandling afgjort i det første an-

komstland. Alt andet ville undergrave selve princippet i Dublinforordnin-

gen.

Da parterne ikke kunne enes, underskrev Kommissionen, Rådet og Eu-

ropa-Parlamentet en erklæring, der fastslog, at de tre institutioner ville af-

vente EU-domstolens afgørelse i en sag om tilbagesendelse af uledsa-

gede børn under Dublinforordningen. Domstolen afgjorde, at det som ud-

gangspunkt bør være det land, hvor den uledsagede mindreårige er til-

stede, at asylansøgningen skal behandles. Ikke desto mindre har Kom-

missionen i det nye Dublinforslag stillet forslag om, at det er i det første

Kommissionen oversigt over omfordeling og genbosættelser pr. 11. april

2016

6/8

EU-note - 2015-16 - E 48: EU-note om omarbejdningen af Dublinforordningen

land, en uledsaget mindreårig ankommer til, at asylansøgningen skal be-

handles.

Med andre ord, lægger Kommissionen op til, at også uledsagede mindre-

årige kan tilbagesendes under Dublinforordningen, hvis de er rejst videre

efter ankomst til første EU-land. Forslaget fastslår, at der skal tages hen-

syn til barnets tarv, og at dette skal ske prompte og af eksperter. Borger-

rettighedsudvalget i Europa-Parlamentet har allerede behandlet forslaget,

(som tidligere blev fremsat i et selvstændigt forslag i 2014, men nu er in-

tegreret i det nærværende ændrede Dublinforordning), og har med stem-

merne 49 for og 3 imod indstillet, at man fastholder domstolens fortolk-

ning, der siger, at asylansøgningen skal behandles i det land ”hvor den

mindreårige har indgivet sin seneste asylansøgning”. Det var et af de hår-

deste sværdslag mellem Europa-Parlamentet og Rådet ved de seneste

forhandlinger, og bliver det med stor sandsynlighed igen.

Danmark stilling

Forslaget er omfattet af retsforbeholdet, men også af Danmarks parallel-

aftale om dansk deltagelse i Dublinforordningen og fingeraftryksdataba-

sen Eurodac. Det betyder, at Danmark ikke deltager i vedtagelsen af for-

slaget, men at Danmark sidder med ved bordet og kan tage ordet, når for-

slaget forhandles. Når forhandlingerne er afsluttede, og man kender den

endelige lovtekst om Dublin, skal Danmark ifølge parallelaftalen meddele,

hvorvidt Danmark vil tiltræde de ændringer, der er vedtaget.

A) Hvis Danmark gerne vil tiltræde den nye Dublinforordning

(som

kan indeholde en omfordelingsmekanisme), skal parterne vurdere, om

indholdet ligger inden for rammerne af den eksisterende parallelaftale.

Hvis den gør det, kommer det nye regelsæt til at gælde i Danmark på

mellemstatslig basis. Hvis den nye Dublinforordning ikke ligger inden for

den eksisterende parallelaftale, skal man forhandle en ny supplerende

parallelaftale. Det er man eksempelvis ved at gøre med dele af det Euro-

dac-regelsæt, der blev vedtaget i 2013.

B) Hvis Danmark ikke vil tiltræde den nye Dublinforordning,

anses

vores parallelaftale i udgangspunktet for at være opsagt – med mindre

parterne beslutter noget andet inden for 90 dage.

Det er denne passus

om, at parterne kan beslutte noget andet, som Kommissionen har lagt op

Ifølge artikel 7 i parallelaftalen fra 2006 mellem EU og Danmark om dansk deltagelse i Dublin og

Eurodac på mellemstatslig grundlag.

7/8

EU-note - 2015-16 - E 48: EU-note om omarbejdningen af Dublinforordningen

til at anvende – altså at Rådet og Europa-Parlamentet med vedtagelsen

af den nye Dublinforordning lader Danmark fortsætte i det gamle regelsæt

sammen med Storbritannien og eventuelt Irland. Kommissionen lægger

op til dette gennem forslagets artikel 60:

Regulation (EU) No 604/2013 is repealed for the Member States bound

by this Regulation as concerns their obligations in their relations between

themselves.

Det betyder, at den nuværende Dublinforordning opsiges for de lande, der

er bundet af den nye Dublinforordning. Men den nuværende Dublinforord-

ning opsiges altså ikke for de lande (UK, DK og Irland), som vælger at stå

uden for den nye forordning: for dem vil de gamle Dublinregler stadig

gælde, og dermed vil de tre lande stå uden for en eventuel omfordelings-

mekanisme.

Denne model forudsætter, at de andre EU-lande og Europa-Parlamentet

accepterer Kommissionens forslag om at lade de tre lande være bundet

af de gamle Dublinregler uden omfordeling. Og der er flere ubekendte:

For hvad hvis briterne melder sig ud af EU den 23. juni? Vil denne model

så stadig have gang på jorden? En anden vigtig ubekendt består i, at man

risikerer problemer i form af modstridende regler, når nogle lande (UK,

DK og Irland) opererer efter et gammelt regelsæt og de øvrige lande efter

et nyt. Den situation er uholdbar og vil skulle tages højde for i det nye

Dublinforslag. Hvis Danmark skal sende en asylansøger retur til Tyskland,

skal der være klarhed over, hvilke regler der gælder.

Der kan og vil ske meget undervejs i forhandlingerne, så forslaget bliver

sandsynligvis ikke vedtaget i sin nuværende form.

Med venlig hilsen,

Christine Sidenius og Lotte Rickers Olesen,

EU-konsulenten

8/8