kom (2012) 0124 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om adgang for tredjelandes varer og tjenesteydelser til Unionens indre marked for offentlige indkøb og procedurer

Erhvervsudvalget 2015-16
KOM (2012) 0124 Bilag 2
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

Ændret forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om

adgangen for tredjelandes varer og tjenesteydelser til Unionens indre

marked for offentlige indkøb og procedurer til støtte for forhandlin-

gerne om adgang for Unionens varer og tjenesteydelser til tredjelan-

des markeder for offentlige indkøb, KOM (2016) 34 endelig

Resumé

Kommissionen har den 29. januar 2016 fremsat et ændret forslag til for-

ordning, der skal give EU mere tyngde i forhandlingerne af internationale

aftaler om offentlige indkøb og dermed skabe markedsåbning i tredjelan-

de.

Baggrunden for forslaget er, at EU’s marked for offentlige indkøb er mere

åbent for varer og tjenesteydelser fra tredjelande end omvendt, og at ad-

gangsbarrierer i tredjelande begrænser EU-virksomheders muligheder

for at vinde offentlige kontrakter uden for EU.

Samtidig forventer Kommissionen, at forslaget vil klargøre og ensrette de

regler, der gælder for adgangen for varer og tjenesteydelser fra tredjelande

til EU’s indre marked for offentlige indkøb. Med forslaget kan Kommissio-

nen beslutte at begrænse adgang for tredjelandes varer eller tjenesteydelser

fra EU-udbud i de tilfælde, hvor det pågældende tredjeland ikke tilbyder

samme markedsadgang som EU.

Hvis tredjelande forskelsbehandler EU’s erhvervsdrivende i offentlige ud-

bud, skal der ifølge forslaget være mulighed for at anvende en prisjuste-

ringsforanstaltning på tilbud fra tredjelande i forbindelse med EU’s med-

lemsstaters udbud vedrørende udførelse af bygge- og anlægsarbejder, leve-

ring af varer og/eller tjenesteydelser og koncessioner, afhængig af de er-

hvervsdrivendes, de berørte varer eller tjenesteydelsers oprindelse. Prisju-

steringsforanstaltninger finder kun anvendelse på kontrakter med en anslået

værdi lig med eller over 5.000.000 EUR.

Forslaget forventes ikke at ville kræve tilpasning af den gældende danske

lovgivning, men forslaget kan have statsfinansielle konsekvenser, hvis

kom (2012) 0124 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om adgang for tredjelandes varer og tjenesteydelser til Unionens indre marked for offentlige indkøb og procedurer

2/9

danske ordregivere afskæres fra at vælge det bedste eller billigste tilbud i

forhold til specifikke indkøb.

2. Baggrund

Kommissionen har ved KOM(2016) 344 endelig af 29. januar 2016 frem-

sendt ændret forslag (herefter forslaget) til Europa-Parlamentets og Rå-

dets forordning om adgangen for tredjelandes varer og tjenesteydelser til

Unionens indre marked for offentlige indkøb.

Forslaget skal understøtte forhandlingerne om adgangen for Unionens

varer og tjenesteydelser til tredjelandes markeder for offentlige indkøb.

Forslaget fastsætter samtidig, hvornår tredjelandes varer og tjenesteydelser

har adgang til EU’s indre marked for offentlige indkøb, og hvornår adgan-

gen kan begrænses.

Forslaget er oversendt til Rådet den 29. januar 2016 i dansk sprogversion.

Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 207 og skal behandles

efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294. Rådet

træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Ifølge Kommissionen er leverandører fra EU-lande udsat for flere former

for restriktiv praksis i forbindelse med offentlige indkøb i mange af de

lande, der er EU’s vigtigste handelspartnere. På nuværende tidspunkt ar-

bejder EU for at fjerne de eksisterende barrierer for adgangen til de of-

fentlige indkøbsmarkeder i tredjelande på to måder:

Via aktiv deltagelse i den plurilaterale aftale om offentlige indkøb i

regi af WTO - Government Procurement Agreement (GPA). GPA har

16 deltagere udover EU-landene.

Via indgåelse af bilaterale frihandelsaftaler med enkelte lande. Disse

aftaler indeholder bl.a. regulering af adgangen til landenes udbuds-

markeder.

Mange tredjelande er tilbageholdende med at liberalisere deres markeder

for offentlige kontrakter og give adgang til international konkurrence.

I modsætning hertil har EU kun i begrænset omfang reguleret adgangen for

udenlandske varer og tjenesteydelser til EU’s marked for offentlige indkøb.

EU’s marked for offentlige indkøb er derfor i princippet åbent for tilbudsgi-

vere fra tredjelande, uanset om EU-virksomheder har adgang til det pågæl-

dende tredjelands marked eller ej.

kom (2012) 0124 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om adgang for tredjelandes varer og tjenesteydelser til Unionens indre marked for offentlige indkøb og procedurer

3/9

Ifølge Kommissionen er nogle EU-lande egenhændigt begyndt at begrænse

adgangen til sine offentlige indkøbsmarkeder for varer og tjenesteydelser fra

tredjelande, der ikke er omfattet af en aftale med EU om offentlige indkøb.

Det kan ifølge Kommissionen føre til usikkerhed om retstilstanden. Kom-

missionen ønsker med forslaget at klargøre og ensrette de regler, der gælder

for adgangen for varer og tjenesteydelser fra tredjelande til EU’s marked

for offentlige indkøb.

Kommissionen fremsatte det oprindelige forslag til forordning den 21.

marts 2012, og det blev drøftet i Europa-Parlamentet og Rådet, uden at

førstebehandlingen blev afsluttet. Europa-Parlamentet vedtog 15. januar

2014 en række ændringer til forslaget. I Rådet blokerede et mindretal be-

stående af Danmark, Storbritannien, Tyskland, Sverige, Finland, Østrig,

Estland, Tjekkiet, Letland, Irland og Spanien forslaget. Kommissionen

har derfor fremsat et ændret forslag til forordningen, der søger at imøde-

komme Europa-Parlamentet og Rådet.

I det oprindelige forslag var det foreslået, at lukke EU’s markeder for offent-

lige udbud for tredjelande. I det nuværende forslag lægger Kommissionen

alene op til at begrænse tredjelandes adgang til EU’s markeder for offentlige

udbud, hvis tredjelande indfører eller viderefører restriktive og diskrimine-

rende foranstaltninger over for EU’s erhvervsdrivende, varer og tjeneste-

ydelser. Det sker gennem en prisjusteringsforanstaltning – en prisstraf på op

til 20 pct. på tilbud fra de pågældende tredjelande.

Formål og indhold

Forslaget fastsætter regler for adgangen for varer og tjenesteydelser fra

tredjelande til EU’s marked for offentlige indkøb samt procedurer, der

støtter forhandlinger om adgangen for EU’s varer og tjenesteydelser til

tredjelandes markeder for offentlige indkøb.

Formålet med forslaget er at skabe markedsåbning i tredjelande til gavn

for virksomheder i EU, der ønsker at konkurrere på det globale marked

for offentlige indkøb og koncessioner.

Forslaget skal styrke EU’s position i forhandlingerne af internationale

aftaler om offentlige indkøb, idet redskaberne i forslaget skal give tredje-

lande, der har begrænset deres markedsadgang, et incitament til at påbe-

gynde drøftelser med EU om øget markedsadgang.

Samtidig forventes forslaget at præcisere og ensrette de regler, der gælder

for adgangen for varer og tjenesteydelser fra tredjelande til EU’s indre

marked for offentlige indkøb.

kom (2012) 0124 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om adgang for tredjelandes varer og tjenesteydelser til Unionens indre marked for offentlige indkøb og procedurer

4/9

Undersøgelser og høringer

Forlaget fastsætter procedurer for Kommissionen til at foretage undersø-

gelser af foranstaltninger eller praksis af angiveligt restriktiv eller diskri-

minerende karakter i forbindelse med offentlige udbud, der er indført eller

videreført af tredjelande overfor EU’s erhvervsdrivende, varer og tjene-

steydelser og til at indlede konsultationer med de pågældende tredjelande.

Med restriktiv eller diskriminerende praksis menes enhver lovgivnings-

mæssig, reguleringsmæssig eller administrativ bestemmelse, procedure,

praksis eller en kombination heraf, der indføres af tredjelande.

Hvis det konstateres, at tredjelande forskelsbehandler EU’s erhvervsdri-

vende i forbindelse med offentlige udbud, kan Kommissionen opfordre

det pågældende land til at indlede høringer. Høringerne skal sikre, at EU’s

erhvervsdrivende, varer og tjenesteydelser kan deltage i udbudsprocedu-

rer om tildeling af offentlige udbuds- eller koncessionskontrakter i det

pågældende land på samme måde som dem, der gives til de nationale er-

hvervsdrivende, varer og tjenesteydelser. Hvis det pågældende tredjeland

afviser opfordringen til at indlede en høring eller høringerne med tredje-

land ikke fører til tilfredsstillende resultater, kan Kommissionen beslutte

at pålægge en prisjusteringsforanstaltning.

Kommissionen kan afslutte høringerne, hvis det pågældende land træffer

tilfredsstillende/afhjælpende eller korrigerende foranstaltninger, men

uden at indgå markedsforpligtelser. Kommissionen kan også afslutte hø-

ringerne, hvis det pågældende land påtager sig internationale forpligtelser,

der er aftalt med EU, der udvider det pågældende lands markedsadgangs-

forpligtelser i medfør af WTO-aftalen om offentlige udbud eller en bilate-

ral aftale med EU.

Prisjusteringsforanstaltning

Med forslaget pålægger Kommissionen offentlige ordregivere at anvende

prisjusteringsforanstaltninger på visse tilbud fra erhvervsdrivende fra

tredjelande i forbindelse med udbud vedrørende udførelse af bygge- og

anlægsarbejder, levering af varer og/eller tjenesteydelser og koncessioner,

afhængig af de erhvervsdrivendes, de berørte varer eller tjenesteydelsers

oprindelse.

Prisjusteringsforanstaltninger finder kun anvendelse på kontrakter med en

anslået værdi lig med eller over 5.000.000 EUR eksklusiv merværdiafgift.

Prisjusteringsforanstaltningen medfører at tilbud fra erhvervsdrivende fra

tredjelande kan pålægges en pristraf på op til 20 pct., der skal beregnes på

baggrund af prisen for de pågældende tilbud.

kom (2012) 0124 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om adgang for tredjelandes varer og tjenesteydelser til Unionens indre marked for offentlige indkøb og procedurer

5/9

Ordregivende myndigheder og ordregivere skal anvende prisjusterings-

foranstaltningen på:

1. Tilbud fra erhvervsdrivende med oprindelse i det pågældende

tredjeland, medmindre disse erhvervsdrivende kan påvise, at min-

dre end 50 pct. af den samlede værdi af tilbuddet består af varer

eller tjenesteydelser med oprindelse i det pågældende tredjeland.

2. Tilbud som omfatter varer og tjenesteydelser med oprindelse i det

pågældende land, hvis værdien af disse varer eller tjenesteydelser

tegner sig for mere end 50 pct. af den samlede værdi af tilbuddet.

Prisjusteringsforanstaltninger skal kun anvendes med henblik på vurde-

ringen og rangordenen af priselementet i tilbuddene. Den berører ikke den

pris, der skal betales i henhold til den kontrakt, som vil blive indgået med

den udvalgte tilbudsgiver.

De ordregivende myndigheder og ordregivere kan beslutte ikke at anven-

de prisjusteringsforanstaltningen, hvis:

1. varer eller tjenesteydelser ikke kan tilvejebringes på anden vis, og

som opfylder den ordregivende myndigheds eller ordregivernes

krav vedrørende væsentlige samfundsbehov, f.eks. inden for

sundhed eller offentlig sikkerhed, eller

2. anvendelsen af foranstaltningen vil føre til en uforholdsmæssig

stor stigning i kontraktens pris eller omkostninger.

Undtagelser

Tilbud undtages fra denne forordning, hvis mere end 50 pct. af den sam-

lede værdi af tilbuddet består af varer og/eller tjenesteydelser med oprin-

delse i de mindst udviklede lande og i udviklingslande, der anses for sår-

bare som følgende af manglende diversificering og utilstrækkelig integra-

tion i det internationale handelssystem.

Tilbud forelagt af SMV’er, der er etableret i EU og i udstrakt omfang har

væsentlige forretningsaktiviteter, som medfører en direkte og reel forbin-

delse med økonomien i mindst én medlemsstat, er undtaget denne forord-

ning.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig om forslaget.

Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører, at nærhedsprincippet ikke finder anvendelse, idet

forslaget til forordning falder under EU’s eksklusive kompetence (artikel

kom (2012) 0124 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om adgang for tredjelandes varer og tjenesteydelser til Unionens indre marked for offentlige indkøb og procedurer

6/9

207 vedr. den fælles handelspolitik i traktaten om Den Europæiske

Unions funktionsmåde).

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering.

Gældende dansk ret

Reglerne for offentligt indkøb er fastsat i direktiv om offentlige udbud

2014/24/EU, direktiv om tildeling af koncessionskontrakter 2014/23/EU

samt direktiv om forsyningsvirksomhed 2014/25/EU.

Direktivet om offentligt udbud er implementeret i lov nr. 1564 af 15. de-

cember 2015. Direktivet om koncessionskontrakter er implementeret ved

BEK nr. 1625 af den 15. december 2015 og direktivet om forsyningsvirk-

somhed er implementeret ved BEK nr. 1624 af den 15. december 2015. Be-

kendtgørelserne har hjemmel i lov nr. 1564 af 15. december 2015.

Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

En vedtagelse af forslaget har ingen lovgivningsmæssige konsekvenser, da

forordningen er umiddelbart gældende i medlemsstaterne.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget kan have statsfinansielle konsekvenser, hvis adgangen for varer

og tjenesteydelser fra tredjelande begrænses, og danske ordregivere der-

med afskæres fra at vælge det bedste eller billigste tilbud, hvilket kan med-

føre højere priser på visse indkøb.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget kan indebære, at offentlige ordregivere som følge af en evt. be-

grænsning af varer og tjenesteydelser fra et eller flere tredjelande må affinde

sig med, at der alene er dyrere eller dårligere produkter eller ydelser til rå-

dighed, end hvis der ikke var sket en begrænsning.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

En vedtagelse af forslaget forventes ikke generelt at få væsentlige admini-

strative konsekvenser for erhvervslivet. Dog vil forslaget kunne få admini-

strative konsekvenser i form af løbende byrder, idet danske virksomheder

kan blive anmodet om at uddybe oplysningerne om oprindelsen af de varer

og tjenesteydelser, der er indeholdt i deres tilbud, og deres værdi.

kom (2012) 0124 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om adgang for tredjelandes varer og tjenesteydelser til Unionens indre marked for offentlige indkøb og procedurer

7/9

Derudover vil forslaget kunne have skadelige virkninger for danske virk-

somheder, der har henlagt dele eller hele produktionen til tredjelande, bruger

underleverandører fra tredjelande eller indgår i joint ventures med virksom-

heder i tredjelande, og disse virksomheders muligheder for at deltage i of-

fentlige udbud i EU.

Omvendt kan forslaget muligvis – på længere sigt – resultere i øget mar-

kedsadgang for danske virksomheder til tredjelandes markeder for offentlige

indkøb.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Forslaget påvirker ikke beskyttelsesniveauet.

Høring

Forslaget har været i høring i Handelspolitisk Specialudvalg og EU-

Specialudvalg for Konkurrenceevne, Vækst og Forbrugerspørgsmål med

frist den 8. februar 2016.

DI, Dansk Erhverv og Dansk Byggeri har afgivet bemærkninger til forsla-

get.

DI er betænkelige ved tiltag, der kan medvirke til at begrænse den frie og

lige adgang til at deltage i EU’s offentlige udbud. Dels fordi den lige og

frie adgang medvirker til at sikre de bedste og billigste tilbud, når den

offentlige sektor køber varer og tjenesteydelser, dels fordi nye protektio-

nistiske tiltag aldrig er godt for en lille åben økonomi som den danske.

DI noterer, at en række af de mest kritiske elementer i det oprindelige

forslag nu er blevet opblødt. Det gælder særligt afgrænsningen til, at det

med det nye forslag alene er EU-Kommissionen, som kan tage skridt til at

begrænse udenlandske virksomheders adgang til offentlige udbud i EU

eller medlemslandene, samt at dette først kan ske efter en længerevarende

dialog med det land, som måtte udelukke virksomheder i EU fra at byde

på sine offentlige opgaver.

Dansk Erhverv og Dansk Byggeri kan overordnet ikke tilslutte sig forsla-

get.

Dansk Erhverv mener, at Kommissionens revision af det tidligere forslag,

ikke har afhjulpet de væsentlige problemer, som forslaget medfører.

Dansk Erhverv ønsker generelt, at der skabes bedre adgang for europæi-

ske virksomheder til at byde på offentlige kontrakter uden for EU, men

midlet bør være internationale handelsaftaler og ikke de foreslåede mu-

ligheder for at begrænse adgangen til offentlige kontrakter i EU.

kom (2012) 0124 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om adgang for tredjelandes varer og tjenesteydelser til Unionens indre marked for offentlige indkøb og procedurer

8/9

Forslaget kan medvirke til at legitimere, at EU’s handelspartnere indfører

protektionistiske tiltag på områder, hvor de ellers tilbyder bedre markeds-

adgang, end EU gør, til skade for danske virksomheder.

Dansk Erhverv finder ligeledes, at forslaget kan gøre det sværere for dan-

ske virksomheder, som har henlagt dele af produktionen til lande, der ikke

er omfattet af GPA eller dækket af en handelsaftale med EU, at vinde EU-

udbud. Det samme gælder, hvis danske virksomheder anvender underle-

verandører eller indgår i joint ventures med virksomheder fra sådanne

lande.

Forslaget kan desuden ramme virksomheder fra tredjelande, der har dat-

terselskaber i Danmark, med negative konsekvenser for udenlandske in-

vesteringer og den relaterede vækst og beskæftigelse her i landet.

Dansk Erhverv fremhæver, at EU – uanset manglende gensidig markeds-

adgang i visse tredjelande – nyder godt af at have et åbent marked for

offentlige indkøb, fordi det giver lave udgifter for det offentlige og skaber

incitament til innovation og produktivitetsforbedringer i europæiske virk-

somheder.

Dansk Byggeri er skeptisk overfor, om Kommissionens foreslåede omfat-

tende ændringer i forordningen vil understøtte og give incitament for tred-

jelande til at åbne deres markeder for offentlige indkøb overfor danske og

europæiske entreprenører.

Dansk Byggeri mener, at EU med de foreslåede ændringer rent faktisk vil

stille sig i en dårligere forhandlingsposition overfor tredje lande frem for

en stærk position, hvorved der rent faktisk ville blive åbnet for tredjelan-

des markeder til gavn for en øget samhandel.

Endelig fremhæver Dansk Byggeri, at såfremt ændringerne alligevel skul-

le vedtages, vil Dansk Byggeri opfordre til at offentlige indkøb indenfor

byggeri og anlæg undtages forordningen.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

Regeringen kender endnu ikke til de øvrige EU-landes holdninger til forsla-

get.

10.

Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter generelt, at europæiske virksomheders adgang til de glo-

bale markeder for offentlige indkøb bliver så bred som mulig. Øget adgang

kom (2012) 0124 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om adgang for tredjelandes varer og tjenesteydelser til Unionens indre marked for offentlige indkøb og procedurer

9/9

til offentlige kontrakter i lande uden for EU udgør et stort eksportpotentiale

for danske og øvrige virksomheder i EU.

Begrænsninger i adgangen til EU’s marked vil derimod lede til en svagere

konkurrence om offentlige kontrakter i EU og medlemsstaterne og dermed

øgede priser og lavere produktivitet.

Som ved det oprindelige forslag er regeringen fortsat skeptisk overfor for-

slaget, da det er usikkert, om det vil åbne markederne for udbud i tredjelan-

de. Regeringen arbejder derfor for, at der indføres fleksible redskaber, der

kan understøtte åbning af markederne for offentlige indkøb i tredjelande, fx

gennem fortsat fokus på indgåelse af frihandelsaftaler med ambitiøse be-

stemmelser om offentlige udbud, frem for at der tages lovgivningsmæssige

initiativer, der kan indebære en begrænsning af adgangen til EU’s marked

for offentlige kontrakter.

Det er regeringens foreløbige holdning, at der ikke bør indføres regler, der

kan gøre det sværere for danske virksomheder at vinde EU-udbud, hvis

virksomheden har henlagt dele eller hele produktionen til tredjelande, bruger

underleverandører fra tredjelande eller indgår i joint ventures med virksom-

heder i tredjelande. Det bør ligeledes undgås, at der påføres danske virk-

somheder øgede administrative byrder ved at deltage i udbud i EU i form af

øgede dokumentationskrav til varer og tjenesteydelsers produktion, oprin-

delse og pris.

Det er usikkert, om Kommissionens forslag vil have en positiv indflydelse i

forhold til at rette op på ubalancen i forhold til adgangen til de offentlige

indkøbsmarkeder i visse tredjelande. Samtidig indebærer brugen af instru-

mentet dog en risiko for gengældelse overfor europæiske virksomheder og

dermed yderligere handelsbarrierer og protektionisme.

11.

Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Det oprindelige forslag blev fremlagt for Folketingets Europaudvalg med

henblik på forhandlingsoplæg den 21. november 2014.