kom (2015) 0625 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af terrorisme

Europaudvalget 2015-16
KOM (2015) 0625 Bilag 1
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

26. januar 2016

Strafferetskontoret

Tina Tolstrup Bak Jensen

2016-730-0846

1857283

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om

bekæmpelse af terrorisme og erstatning af Rådets rammeafgørelse

2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme

KOM(2015) 625

Resumé

Forslaget er omfattet af retsforbeholdet. Med forslaget revideres indholdet

af rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme, der defi-

nerer og kriminaliserer visse terrorhandlinger, herunder navnlig gennem-

førelse af terrorangreb, deltagelse i terrorgruppers aktiviteter, inklusiv fi-

nansiel støtte til disse aktiviteter, offentlig opfordring til, rekruttering til og

oplæring i terror. Formålet med revisionen er at gennemføre nye interna-

tionale standarder og forpligtelser, som EU har indgået, og sætte mere ef-

fektivt ind over for den tiltagende terrortrussel og herved øge sikkerheden

i EU og for EU-borgerne. Forslaget indeholder som nye initiativer forplig-

telser til at kriminalisere modtagelse af oplæring i terror, udlandsrejser

med det formål at begå terror, tilrettelæggelse mv. af sådanne udlandsrej-

ser, finansiering af terror samt regler om beskyttelse, hjælp og terrorofres

rettigheder.

Da forslaget er omfattet af retsforbeholdet, har det hverken lovgivnings-

mæssige eller statsfinansielle konsekvenser. Forslaget vurderes at være i

overensstemmelse med nærhedsprincippet. Der ses ikke at foreligge offent-

lige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters holdninger til selve for-

slaget, men de fleste medlemsstater har udtrykt støtte til yderligere initiati-

ver til bekæmpelse af terrorisme. Fra dansk side er man positivt indstillet

over for intentionerne om på EU-plan at skærpe kriminaliseringen af ter-

rorrelaterede handlinger.

1. Baggrund

Kommissionen fremsatte den 2. december 2016 forslag til Europa-

Parlamentets og Rådets direktiv om bekæmpelse af terrorisme og erstat-

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

kom (2015) 0625 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af terrorisme

ning af Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terro-

risme (KOM(2015) 625). Forslaget, som Justitsministeriet modtog i dansk

oversættelse den 21. januar 2016, er fremsat med hjemmel i TEUF artikel

83, stk. 1, og artikel 82, stk. 2, litra c. Forslaget er dermed omfattet af

Danmarks retsforbehold. Danmark deltog i vedtagelsen af Rådets ramme-

afgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme og Rådets ramme-

afgørelse 2008/919/RIA om ændring heraf, som begge er bindende for

Danmark. Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningspro-

cedure i TEUF artikel 294.

2. Indhold

2.1. Generelt

Direktivforslaget har til formål at fastlægge minimumsregler vedrørende

definitionen af strafbare handlinger og straffe i forbindelse med terror-

handlinger, strafbare handlinger med forbindelse til en terrorgruppe og

strafbare handlinger med forbindelse til terroraktiviteter samt specifikke

foranstaltninger til beskyttelse af og til bistand for ofre for terror.

Direktivforslaget indeholder:

1) kriminaliseringsforpligtelser svarende til forpligtelserne i ramme-

afgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme som ændret

ved rammeafgørelse 2008/919/RIA og

2) bestemmelser, der implementerer relevante internationale standar-

der og forpligtelser, herunder tillægsprotokollen til Europarådets

konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217), FN’s

Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014) og nr. 2249 (2015) og

anbefaling nr. 5 fra 2012 om finansiering af terror fra Financial Ac-

tion Task Force (FATF).

2.2. Terrorhandlinger

Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at en række nær-

mere opregnede forsætlige terrorhandlinger kan straffes. Der er tale om en

videreførelse af de tilsvarende bestemmelser i rammeafgørelse

2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

kom (2015) 0625 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af terrorisme

2.3. Strafbare handlinger med forbindelse til terroraktiviteter

Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at en række nærme-

re opregnede forsætlige handlinger med forbindelse til terroraktiviteter kan

straffes.

Det drejer sig nærmere om følgende:

Offentlig opfordring til at begå en terrorhandling

Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i rammeaf-

gørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

Rekruttering af terrorister

Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i rammeaf-

gørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

Varetagelse af oplæring i terror

Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i rammeaf-

gørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

Modtagelse af oplæring i terror

Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at det at modtage

oplæring i fremstilling eller brug af sprængstoffer, skydevåben eller andre

våben eller skadelige eller farlige stoffer eller i andre konkrete metoder el-

ler teknikker med henblik på at udføre eller medvirke til gennemførelse af

en terrorhandling med viden om, at det er hensigten, at de tillærte færdig-

heder skal bruges til dette formål udgør en strafbar handling, når den begås

forsætligt.

Forslaget svarer til artikel 3 i tillægsprotokollen til Europarådets konventi-

on om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217), som endnu ikke er un-

derskrevet af Danmark.

Udlandsrejse med terror for øje

Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at det at rejse til et

andet land med det formål at gennemføre eller bidrage til gennemførelse af

en terrorhandling, at deltage i en terrorgruppes aktiviteter eller at varetage

kom (2015) 0625 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af terrorisme

eller modtage oplæring i terror, udgør en strafbar handling, når den begås

forsætligt.

Forslaget svarer til artikel 4 i tillægsprotokollen til Europarådets konventi-

on om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217), dog således at forslaget

omfatter alle rejser og altså ikke – som Europarådsprotokollen – undtager

rejser til den rejsendes hjemstat eller opholdsland.

Tilrettelæggelse eller anden formidling af udlandsrejse med terror for

øje

Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at enhver form for

tilrettelæggelse eller formidling, hvorved en person modtager bistand til en

udlandsrejse med det formål at begå terror med viden om, at denne med-

virken har dette formål, udgør en strafbar handling, når den begås forsæt-

ligt.

Forslaget svarer til artikel 6 i tillægsprotokollen til Europarådets konventi-

on om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217).

Finansiering af terror

Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at enhver form for

direkte eller indirekte indsamling af midler med den hensigt at bruge dem

eller med viden om, at de skal bruges helt eller delvist til at begå en terror-

handling eller en handling med forbindelse til terroraktiviteter udgør en

strafbar handling, når den begås forsætligt.

Forslaget, der implementerer FATF-anbefaling nr. 5, svarer til artikel 5 i

tillægsprotokollen til Europarådets konvention om forebyggelse af terro-

risme (CETS no. 217).

Tyveri af særlig grov beskaffenhed med det formål at begå en terror-

handling

Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i rammeaf-

gørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

Afpresning med det formål at begå en terrorhandling

Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i rammeaf-

gørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

kom (2015) 0625 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af terrorisme

Fremstilling af falske administrative dokumenter med det formål at

begå en terrorhandling

Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i rammeaf-

gørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.

2.4. Medvirken og forsøg, sanktioner og juridiske personers ansvar

Det må ifølge forslaget – som noget ny – ikke være en betingelse for at

statuere straffeansvar efter de foreslåede bestemmelser, at handlingen fak-

tisk begås, eller at der kan etableres en forbindelse til, en specifik terror-

handling/terroraktivitet. Forslaget bygger på det samme princip, som efter

FATF-anbefaling nr. 5 gælder for finansiering af terrorisme.

Medlemsstaterne skal ifølge forslaget kriminalisere medvirken, anstiftelse

og forsøg i forhold til de angivne foreslåede strafbare handlinger.

Der er for så vidt angår forslagets bestemmelser om straffe for fysiske per-

soner (sanktioner), formildende omstændigheder og juridiske personers

ansvar tale om en videreførelse af de tilsvarende bestemmelser i rammeaf-

gørelse 2002/475/RIA, dog således at de nye strafbare handlinger også

omfattes af bestemmelserne.

2.5. Straffemyndighed og retsforfølgning

Forslagets bestemmelse om straffemyndighed viderefører den tilsvarende

bestemmelse i rammeafgørelse 2002/475/RIA med den ændring, at en

medlemsstats straffemyndighed også skal omfatte handlinger, hvor en ger-

ningsmand varetager oplæring i terror af statsborgere eller personer med

bopæl i medlemsstaten.

2.6. Beskyttelse, hjælp og terrorofres rettigheder

Medlemsstaterne skal ifølge forslaget sikre, at undersøgelser og retsfor-

følgning i forbindelse med strafbare handlinger, der er omfattet af direkti-

vet, ikke afhænger af en anmeldelse. Der er tale om en videreførelse af den

tilsvarende bestemmelse i rammeafgørelse 2002/475/RIA.

Medlemsstaterne skal ifølge forslaget endvidere sikre, at der etableres sær-

lige tjenester til at bistå og hjælpe ofre for terror. Sådanne tjenester skal

kom (2015) 0625 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af terrorisme

have den nødvendige kapacitet og organisatoriske struktur til at yde bi-

stand og hjælp til disse ofre umiddelbart efter et angreb, og så længe som

det er nødvendigt efterfølgende alt efter det enkelte offers specifikke be-

hov. Disse tjenester skal være fortrolige, gratis og nemt tilgængelige for al-

le terrorofre. Tjenesterne skal navnlig omfatte krisehjælp og psykologisk

bistand samt vejledning og oplysning om ethvert retligt, praktisk eller fi-

nansielt anliggende.

Den foreslåede bestemmelse skal anvendes som et supplement til direktiv

2012/29/EU om minimumsstandarder for ofre for kriminalitet med hensyn

til rettigheder, støtte og beskyttelse (offerdirektivet).

Herudover skal medlemsstaterne ifølge forslaget sikre de nødvendige tiltag

til beskyttelse af ofre for terrorisme og deres familier i overensstemmelse

med offerdirektivet.

Endelig skal medlemsstaterne ifølge forslaget sikre, at terrorofre, som har

bopæl i en anden medlemsstat, modtager information om deres rettigheder,

hjælpetjenester og adgang til erstatning.

2.7. Øvrige bestemmelser

Direktivforslaget skal erstatte rammeafgørelse 2002/475/RIA som ændret

ved rammeafgørelse 2008/474/RIA i henseende til de medlemsstater, der

er bundet af direktivet, hvilket på grund af retsforbeholdet ikke omfatter

Danmark.

Endvidere indeholder forslaget bestemmelser om gennemførelse og ikraft-

træden.

3. Gældende dansk ret

Rammeafgørelse 2002/474/RIA om bekæmpelse af terrorisme er gennem-

ført i dansk ret ved lov nr. 378 af 6. juni 2002 (Gennemførelse af FN-

konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse

af FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer

til bekæmpelse af terrorisme m.v.) (”anti-terrorpakke I”).

Danmark har efterfølgende bl.a. gennemført en række yderligere lovæn-

dringer ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 (Styrkelse af indsatsen for at be-

kæmpe terrorisme m.v.) (”anti-terrorpakke II”), bl.a. til gennemførelse af

kom (2015) 0625 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af terrorisme

Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 196).

Danmark har endnu ikke underskrevet tillægsprotokollen til Europarådets

konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217).

Vedtagelsen af rammeafgørelse 2008/919/RIA om ændring af rammeafgø-

relse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme foranledigede ikke yder-

ligere ændringer i dansk ret.

3.1. Modtagelse af oplæring i terror

Det følger af straffelovens § 114 d, stk. 3, at den, som lader sig træne, in-

struere eller på anden måde oplære til at begå handlinger omfattet af lo-

vens § 114 eller § 114 a, straffes med fængsel indtil 6 år.

3.2. Udlandsrejse med terror for øje

Straffeloven indeholder ikke en selvstændig bestemmelse, der kriminalise-

rer udlandsrejser, som foretages med det formål at gennemføre eller bidra-

ge til gennemførelse af en terrorhandling, at deltage i en terrorgruppes ak-

tiviteter eller at varetage eller modtage oplæring i terror.

Straffelovens § 21 om forsøg omfatter alle handlinger, som sigter til at

fremme eller bevirke udførelsen af en forbrydelse. Foretages en rejse med

det formål at begå en terrorhandling mv. – dvs. som en forberedelseshand-

ling – vil rejsen kunne straffes som forsøg, eller – hvis rejsen foretages for

at bidrage til gennemførelsen af en terrorhandling mv. – som forsøg på

medvirken til at begå en terrorhandling mv.

3.3. Tilrettelæggelse eller anden formidling af en udlandsrejse

Medvirken i form af tilrettelæggelse eller anden formidling til en persons

udlandsrejse med det formål at begå en terrorhandling mv. er omfattet af

den almindelige medvirkensregel i straffelovens § 23.

3.4. Finansiering af terror

Direkte eller indirekte indsamling af midler med den hensigt at bruge dem

eller med viden om, at de skal bruges helt eller delvist til at begå en terror-

handling mv., kan efter omstændighederne være medvirken til selve ter-

rorhandlingen mv., jf. straffelovens § 23.

kom (2015) 0625 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af terrorisme

Det følger herudover af straffelovens § 114 b, at den, som 1) direkte eller

indirekte yder økonomisk støtte til, 2) direkte eller indirekte tilvejebringer

eller indsamler midler til eller 3) direkte eller indirekte stiller penge, andre

formuegoder eller finansielle eller andre lignende ydelser til rådighed for

en person, en gruppe eller en sammenslutning, der begår eller har til hen-

sigt at begå handlinger omfattet af lovens § 114 eller § 114 a, straffes med

fængsel indtil 10 år. Bestemmelsen finder anvendelse, når der ikke kan be-

vises et tilstrækkeligt konkretiseret forsæt til at statuere medvirken til selve

terrorhandlingen mv.

3.5. Medvirken mv.

Det er en betingelse for at statuere strafansvar efter dansk ret, at det kan

bevises, at gerningsmanden har haft terrorforsæt i forhold til gerningsind-

holdet i den relevante bestemmelse i straffeloven. Det er derimod ikke en

betingelse, at forbindelse til en konkret, specifik handling kan bevises.

3.6. Straffemyndighed og retsforfølgning

Reglerne om dansk straffemyndighed findes i straffelovens §§ 6-12.

Det følger af straffelovens § 8, nr. 1, at der er dansk straffemyndighed for

strafbare handlinger begået i udlandet uden hensyn til, hvor gerningsman-

den hører hjemme, når den strafbare handling krænker den danske stats

selvstændighed, sikkerhed, forfatning eller offentlige myndigheder eller en

embedspligt mod staten.

Det samme er tilfældet, hvor handlingen er omfattet af en mellemfolkelig

overenskomst, ifølge hvilken Danmark er forpligtet til at have straffemyn-

dighed, jf. straffelovens § 8, nr. 5.

3.7. Beskyttelse, hjælp og terrorofres rettigheder

Dansk ret indeholder generelle regler om bl.a. vejledning, rådgivning og

underretning af ofre, lokale offerrådgivninger, beskikkelse af bistandsad-

vokat, beskyttelse af ofre og regler om erstatning til ofre.

Dansk ret indeholder ikke særlige regler, der udelukkende gælder for ofre

for terrorisme.

kom (2015) 0625 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af terrorisme

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Forslaget er som nævnt fremsat efter TEUF artikel 83, stk. 1, og artikel 82,

stk. 2, litra c, der er omfattet af det danske retsforbehold. Danmark delta-

ger således ikke i vedtagelsen af direktivforslaget, ligesom direktivet ikke

vil være bindende for eller finde anvendelse i Danmark.

Forslaget har derfor hverken lovgivningsmæssige eller statsfinansielle

konsekvenser.

5. Høring

Forslaget er sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer:

Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, samtlige byretter,

Procesbevillingsnævnet, Domstolsstyrelsen, Rigspolitiet, Rigsadvokaten,

Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Direktora-

tet for Kriminalforsorgen, Foreningen af Offentlige Anklagere, Politifor-

bundet, Advokatrådet, Landsforeningen af Beskikkede Advokater, Danske

Advokater, Amnesty International, Institut for Menneskerettigheder, Rets-

politisk Forening, Dansk Rødekors, Landsforeningen Hjælp Voldsofre og

Offerrådgivningen.

Høringsfristen er fastsat til den 9. marts 2016.

6. Nærhedsprincippet

Kommissionen har om nærhedsprincippet anført, at formålet med forslaget

ikke i tilstrækkelig grad kan nås af medlemsstaterne hver for sig, fordi

lovgivning begrænset til det nationale plan ikke vil medvirke til fastsættel-

se af minimumsregler vedrørende definitioner af og straffe for terrorhand-

linger, som anvendes i hele EU. Kommissionen anfører i den forbindelse,

at hvis EU-lovgivningen ikke er i overensstemmelse med tillægsprotokol-

len til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no.

217), samtidig med at visse medlemsstater er parter i den, vil resultatet

kunne være en mulig divergens mellem medlemsstaternes forpligtelser i

henhold til EU-lovgivningen og deres forpligtelser i henhold til folkeret-

ten. Ifølge Kommissionen kan der derfor bedre sikres omfattende og til-

strækkeligt ensartet lovgivning på EU-plan, hvorfor EU kan træffe foran-

staltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

kom (2015) 0625 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af terrorisme

Forslaget vurderes – af de af Kommissionen anførte grunde – at være i

overensstemmelse med nærhedsprincippet.

7. Andre landes kendte holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser fra de øvrige med-

lemsstater til selve forslaget. De fleste medlemsstater har dog udtrykt støt-

te til yderligere initiativer til bekæmpelse af terrorisme

8. Foreløbig generel dansk holdning

Fra dansk side er man positivt indstillet over for intentionerne om på EU-

plan at skærpe kriminaliseringen terrorrelaterede handlinger.

9. Orientering af Folketingets udvalg

Grundnotatet sendes – ud over til Folketingets Europaudvalg – til Folke-

tingets Retsudvalg.