kom (2016) 0270 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Dublin-forordningen

Europaudvalget 2015-16
KOM (2016) 0270 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og

procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en

ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger

eller en statsløs i en af medlemsstaterne (Dublin-forordningen) (omarbejdning)

KOM(2016) 270 endelig

Nyt notat

Nærværende grund- og nærhedsnotat sendes tillige til Udvalget for Udlændinge- og Inte-

grationspolitik.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet .

1. Resumé

Kommissionen har fremsat forslag til omarbejdning af Dublin-forordningen. Formålet er

bl.a. at effektivisere og forenkle reglerne for fastlæggelse af, hvilken medlemsstat der er

ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om asyl, herunder gennem ophævelse af reg-

lerne om ansvarets ophør. Forslaget skal endvidere modvirke misbrug og hindre sekundæ-

re bevægelser inden for EU, idet der indføres en forpligtelse for ansøgerne til at søge asyl i

den medlemsstat, hvortil de først indrejser. Endelig foreslås det at supplere det nuværende

system med en korrigerende fordelingsmekanisme, som ifølge forslaget skal sikre en fair

ansvarsdeling mellem medlemsstaterne. Fordelingsmekanismen, som baseres på en forde-

lingsnøgle, skal aktiveres, når enkelte medlemsstater rammer en nærmere fastsat tærskel

for antallet af asylansøgninger. Antallet af asylansøgere over denne tærskel skal herefter

omfordeles til de øvrige EU-medlemsstater. Forslaget er omfattet af retsforbeholdet. I

henhold til Danmarks parallelaftale har Danmark mulighed for at tilslutte sig forslaget på

mellemstatsligt grundlag, hvis Danmark inden 30 dage efter vedtagelsen giver meddelelse

til Kommissionen om, at Danmark vil gennemføre indholdet af ændringerne i national ret.

Nærhedsprincippet vurderes opfyldt. Hvis Danmark vælger at tilslutte sig forslaget, vurde-

res dette at have lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser. Fra dansk side

arbejdes for etablering af en ordning, som fastholder Danmarks deltagelse i det nuværen-

de Dublin-system uden at blive omfattet af en obligatorisk omfordelingsordning. Danmark

står samtidig fast på, at asyl- og indvandringspolitikken fastlægges i Danmark.

26. september 2016

Udlændinge-, Integrations-

og Boligministeriet

Internationalt

Udlændingesamarbejde

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

6198 4000

[email protected]

www.uibm.dk

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF),

tredje del, afsnit V. Ifølge protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af

foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er ingen af

de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke

finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).

Danmark har imidlertid en parallelaftale i forhold til den gældende Dublin-forordning, der giver

Danmark ret til fortsat at være tilsluttet retsakten med ændringer på mellemstatsligt grundlag,

såfremt Danmark inden 30 dage efter vedtagelsen giver meddelelse til Kommissionen om, at man vil

gennemføre indholdet af ændringerne i national lovgivning, jf. parallelaftalens artikel 3, stk. 2. Hvis

Danmark beslutter ikke at gennemføre sådanne ændringer, følger det af parallelaftalens artikel 3,

stk. 7, at aftalen som udgangspunkt betragtes som opsagt.

Side

1/7

kom (2016) 0270 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Dublin-forordningen

2. Baggrund

Kommissionen har ved KOM(2016) 270 af 4. maj 2016 fremsat forslag til Europa-

Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse

af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om internatio-

nal beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af med-

lemsstaterne (omarbejdning) (”Dublin-forordningen”). Forslaget er oversendt til Rådet den

19. august 2016 i dansk sprogversion. Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 78,

stk. 2, litra e, om kriterier og procedurer til bestemmelse af, hvilken medlemsstat der er

ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om asyl eller subsidiær beskyttelse. Forslaget

er en omarbejdning af den gældende Dublin-forordning. Danmark deltager i den gælden-

de Dublin-forordning via en mellemstatslig aftale (parallelaftale), som giver Danmark mu-

lighed for at tilslutte sig ændringer til forordningen på mellemstatsligt grundlag, hvis

Danmark inden 30 dage efter vedtagelsen giver meddelelse til Kommissionen om, at Dan-

mark vil gennemføre indholdet af ændringerne i national ret.

Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.

Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Forslaget er fremsat som led i Kommissionens første pakke af lovforslag til reform af det

fælles europæiske asylsystem. Forslaget er en udmøntning af Kommissionens meddelelse

af 6. april 2016 om en reform af det fælles europæiske asylsystem og om fremme af lovli-

ge migrationsveje til Europa.

Forslaget er fremsat sammen med to andre forslag; et forslag til omarbejdning af Eurodac-

forordningen og et forslag om Den Europæiske Unions Asylagentur. Grund- og nærheds-

notat vedrørende forslag om Den Europæiske Unions Asylagentur er sendt til udvalget den

2. september 2016.

Dublin-forordningen fastsætter kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlems-

stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der indgives af en tredjelands-

statsborger i en af medlemsstaterne. Kan det ikke på grundlag af kriterierne i Dublin-

forordningen afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle en asylansøg-

ning, er det den første medlemsstat, som ansøgningen om asyl indgives til, der er ansvarlig

for behandlingen.

De gældende kriterier for at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle

en asylansøgning, er i alt væsentlig bevaret i forslaget. Formålet med omarbejdningen er

at effektivisere og forenkle disse regler, navnlig ved til stadighed at opretholde en given

medlemsstats ansvar for at behandle en asylansøgning, når det først er fastslået, at det er

den medlemsstat, der har ansvaret herfor. Der foreslås tillige målrettede ændringer, navn-

lig for at styrke familiens enhed ved – inden for rammerne af Dublin-forordningen – at

udvide definitionen af ”familie”. Forslaget har endvidere til formål at begrænse sekundæ-

re bevægelser, navnlig ved at fjerne reglerne om, at ansvaret kan overgå fra en medlems-

stat til en anden.

Som noget nyt skal Dublin-systemet indrettes til at kunne håndtere situationer, hvor med-

lemsstaternes asylsystemer er udsat for et uforholdsmæssigt pres. Det foreslås således, at

der indføres en obligatorisk og permanent fordelingsmekanisme (korrigerende omforde-

lingsmekanisme), som ifølge Kommissionen har til formål at sikre et hensigtsmæssigt sy-

Side

2/7

kom (2016) 0270 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Dublin-forordningen

stem for ansvarsdeling mellem medlemsstaterne. Mekanismen baseres på en fordelings-

nøgle, der aktiveres, når enkelte medlemsstater rammer en nærmere fastsat tærskel for

antallet af asylansøgninger. Antallet af asylansøgere over denne tærskel skal herefter

omfordeles til de øvrige medlemsstater.

3. Formål og indhold

Omarbejdningen af Dublin-forordningen har overordnet til formål at styrke effektiviteten

af det fælles europæiske asylsystem. Forslaget tager nærmere bestemt sigte på:



at øge systemets kapacitet til effektivt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvar-

lig for at behandle en ansøgning om international beskyttelse

supplere det nuværende Dublin-system med en fordelingsmekanisme, som ifølge

Kommissionen skal sikre en hensigtsmæssig ansvarsdeling mellem medlemsstaterne

at modvirke misbrug og hindre ansøgernes sekundære bevægelser inden for EU.



Effektivisering af vurderingen af, hvilken medlemsstat der skal behandle en asylansøgning:

Det foreslås, at der indføres en pligt for en asylansøger til at indgive sin ansøgning i den

medlemsstat, hvori den pågældende først indrejser, eller i den medlemsstat, hvor den

pågældende måtte have lovligt ophold. Formålet er bl.a. at gøre det lettere at afgøre,

hvilken medlemsstat der skal behandle ansøgningen.

Inden den medlemsstat, hvori asylansøgningen er indgivet, anvender kriterierne for vur-

deringen af, hvilken medlemsstat der skal behandle en asylansøgning, skal den først kon-

trollere, om ansøgningen skal afvises med henvisning til, at ansøgeren kommer fra et før-

ste asylland eller et sikkert tredjeland. Er det tilfældet, er den pågældende medlemsstat

ansvarlig for at behandle ansøgningen med henblik på at træffe afgørelse herom.

Den pågældende medlemsstat skal endvidere kontrollere, om ansøgeren kommer fra et

sikkert oprindelsesland, og om ansøgeren udgør en sikkerhedsrisiko. Er det tilfældet, er

den pågældende medlemsstat også ansvarlig for at behandle ansøgningen, som i disse

tilfælde skal behandles efter en fremskyndet procedure.

Som noget nyt foreslås det, at den medlemsstat, der har behandlet en asylansøgning,

herunder foretaget den indledende kontrol med henblik på afvisning eller behandling i en

fremskyndet procedure, skal anses for at være ansvarlig for at behandle alle fremtidige

krav og ansøgninger fra den pågældende ansøger, uanset at den pågældende ansøger

måtte have forladt medlemsstaten. Dette understøtter formålet med Dublin-systemet,

nemlig at kun én medlemsstat er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, ligesom

det understøtter, at kriterierne for, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen

af en asylansøgning, kun kan anvendes én gang.

For hurtigere at kunne afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle en

asylansøgning, foreslås det at afkorte fristerne for forskellige faser af proceduren efter

Dublin-forordningen. Det omfatter fristerne for fremlæggelse og besvarelse af anmodnin-

Side

3/7

kom (2016) 0270 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Dublin-forordningen

ger om overtagelse, fristerne for fremlæggelse af meddelelse om tilbagetagelse og for

afgørelsen om overførsel.

Udløb af fristerne vil ikke længere medføre, at ansvaret for en ansøger overgår til en an-

den medlemsstat (med undtagelse af fristen for at besvare anmodninger om overtagelse).

I forslaget anføres det som begrundelse herfor, at den omstændighed at udløbet af en

frist efter de gældende regler medfører en overgang af ansvaret, synes at have været

medvirkende til asylansøgeres forsøg på omgåelse af reglerne og obstruktion af procedu-

ren.

Det foreslås endvidere, at de hidtidige anmodninger om tilbagetagelse fremadrettet skal

erstattes af simple meddelelser om tilbagetagelse. Meddelelserne vil ikke kræve et svar,

men blot en øjeblikkelig bekræftelse af, at meddelelsen er modtaget.

Fordelingsmekanismen:

Det foreslås, at der indføres en fordelingsmekanisme, som aktiveres automatisk, når en

medlemsstat står over for et uforholdsmæssigt stort antal af asylansøgere, som den er

ansvarlig for at behandle efter reglerne i Dublin-forordningen. Fordelingsmekanismen vil

ifølge forslaget indebære, at hvis en medlemsstats andel af det samlede antal ansøgninger

om international beskyttelse i EU overstiger en på forhånd fastlagt fordelingsnøgle med

150 pct., vil nye asylansøgere blive omfordelt til andre medlemsstater.

I den forbindelse medregnes ligeledes antallet af flygtninge, som den pågældende med-

lemsstat har genbosat inden for de seneste 12 måneder.

Fordelingsmekanismen ophører, når den pågældende medlemsstats andel af de samlede

asylansøgninger i EU på ny ligger under 150 pct. af landets andel under fordelingsnøglen.

Fordelingsnøglen baseres på medlemsstaternes befolkningsstørrelse (vægtning: 50 pct.)

og bruttonationalprodukt (vægtning: 50 pct.), som opgøres på baggrund af tal fra Euro-

stat. Det Europæiske Asylstøttekontor er ansvarlig for etablering og justeringer af forde-

lingsnøglen.

Der skal etableres et fælles IT-system til registrering af alle asylansøgninger i EU samt

monitorering af de respektive medlemsstaters ansvar for behandling af asylansøgninger,

herunder også antallet af genbosatte flygtninge til medlemsstaterne. Systemet vil løbende

monitorere, hvorvidt en medlemsstat ligger over tærsklen på 150 pct. af den andel, som

fastlægges under fordelingsnøglen, og give meddelelse til den pågældende medlemsstat

og Kommissionen, når denne tærskel overstiges.

En medlemsstat kan midlertidigt beslutte ikke at deltage i fordelingsmekanismen i en

periode på 12 måneder. I så fald skal medlemsstaten yde et solidaritetsbidrag på

250.000 EUR (svarende til ca. 1, 875 mio. kr.) for hver ansøger, der ikke kan omfordeles til

den pågældende medlemsstat. De praktiske retningslinjer for gennemførelsen af solidari-

tetsbidragsmekanismen vil skulle fastsættes af Kommissionen ved en gennemførelsesrets-

akt.

Side

4/7

kom (2016) 0270 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Dublin-forordningen

Hindre sekundære bevægelser:

Det foreslås, at der indføres en ny forpligtelse for asylansøgere til at ansøge i enten den

medlemsstat, hvor de først indrejser, eller i den medlemsstat, hvor de evt. måtte have

lovligt ophold. Med ændringen bliver det tydeliggjort, at en ansøger hverken har ret til at

vælge, hvilken medlemsstat ansøgningen skal indgives i, eller hvilken medlemsstat der er

ansvarlig for behandlingen af ansøgningen. Hvis en ansøger ikke opfylder denne forpligtel-

se, skal medlemsstaten behandle ansøgningen efter en fremskyndet procedure.

Samtidig forpligtes asylansøgere til at samarbejde med medlemsstaternes kompetente

myndigheder, herunder til rettidigt og senest under asylsamtalen at fremlægge alle rele-

vante oplysninger med henblik på afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig.

Asylansøgere forpligtes endvidere til at opholde sig og være tilgængelige for myndighe-

derne i den relevante medlemsstat og at respektere en afgørelse om overførsel.

Manglende opfyldelse af de retlige forpligtelser, der er fastsat i forordningen, vil have en

række forholdsmæssige proceduremæssige konsekvenser, f.eks. at det ikke bliver muligt

at tage hensyn til oplysninger, der uden grund er blevet indgivet for sent.

Derudover vil ansøgeren kun have ret til materielle modtagelsesforhold det sted, hvor den

pågældende skal opholde sig. Dette vil bl.a. blive reguleret ved ændringer til direktivet om

modtagelsesforhold (der udarbejdes særskilt grund- og nærhedsnotat for dette direktiv).

Forlader en asylansøger den medlemsstat, hvor ansøgeren er forpligtet til at opholde sig,

fortsætter denne medlemsstat behandlingen med henblik på at afgøre, hvilken medlems-

stat der er ansvarlig for at behandle den pågældendes ansøgning.

Udvidelse af definitionen af familiemedlemmer:

Definitionen af familiemedlemmer foreslås udvidet til at omfatte ansøgerens søskende og

familierelationer, der er etableret efter, at ansøgeren forlod sit oprindelsesland, men

inden den pågældende ankom til den ansvarlige medlemsstats område. Forslaget tager

derved sigte på at afspejle den omstændighed, at mange ansøgere opholder sig en perio-

de i transit, ligesom det vurderes at have betydning for ansøgerens muligheder for at blive

integreret i værtslandet. Udvidelsen vurderes at mindske incitamentet for visse asylansø-

gere til at indgå i sekundære bevægelser inden for EU.

Uledsagede mindreårige

I forhold til uledsagede mindreårige foreslås det, at den medlemsstat, hvori den mindre-

årige først indgiver sin ansøgning om international beskyttelse, vil være ansvarlig for at

behandle asylansøgningen, medmindre det påvises, at det ikke vil være til barnets bedste.

Inden overførslen af en uledsaget mindreårig til en anden medlemsstat skal den overfø-

rende medlemsstat sikre, at denne anden medlemsstat straks træffer de nødvendige for-

anstaltninger inden for rammerne af direktivet om asylprocedurer og direktivet om mod-

tagelsesforhold.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Der foreligger endnu ikke en udtalelse.

Side

5/7

kom (2016) 0270 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Dublin-forordningen

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har henvist til, at formålet med indførelsen af en ny fordelingsmekanisme

er ”…at

sikre en retfærdig ansvarsdeling mellem medlemsstaterne ved at lette byrden for

en medlemsstat, der er under et uforholdsmæssigt stort pres, og fordele denne byrde på de

øvrige medlemsstater. Dette kræver pr. definition en indsats på EU-plan. Herudover sigter

forslaget mod at sikre, at Dublinsystemet anvendes korrekt i kriseperioder, og at løse det

problem, at tredjelandsstatsborgere rejser videre til andre medlemsstater, hvilket i sagens

natur er et grænseoverskridende problem. Det er klart, at den enkelte medlemsstats ind-

sats ikke i tilfredsstillende grad kan opfylde behovet for en fælles EU-tilgang til et fælles

problem.”

Nærhedsprincippet vurderes derfor at være opfyldt.

6. Gældende dansk ret

Den gældende Dublin-forordning er gennemført i dansk ret ved lov nr. 323 af 18. maj 2005

om ændring af udlændingeloven (Tilknytning til Eurodac-forordningen og Dublinforord-

ningen på mellemstatsligt grundlag m.v.). Danmark indgik den 8. marts 2006 en parallelaf-

tale med Det Europæiske Fællesskab om Dublin-forordningen og Eurodac-forordningen og

indtrådte i samarbejdet med de øvrige EU-medlemsstater samt Norge og Island den 1.

april 2006.

Senere ændringer af Dublin-forordningen er gennemført ved lov nr. 1619 af 26. december

2013 om ændring af udlændingeloven (Gennemførelse af den reviderede Dublinforord-

ning af 26. juni 2013).

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Som anført under punkt 2 er forslaget omfattet af Danmarks retsforbehold. Forslaget vil

således ikke i sig selv have lovgivningsmæssige konsekvenser, og ændringerne er ikke

bindende for eller finder anvendelse i Danmark.

Da der er tale om en omarbejdning af Dublin-forordningen, som Danmark har tiltrådt på

mellemstatsligt grundlag i medfør af parallelaftalen, vil Danmark imidlertid skulle meddele

Kommissionen, hvorvidt Danmark ønsker at gennemføre indholdet af den omarbejdede

forordning i dansk ret. En gennemførelse af ændringerne kan have lovgivningsmæssige

konsekvenser. Dette vil blive analyseret yderligere, når man er nærmere en vedtagelse af

retsakten.

Økonomiske konsekvenser

Kommissionen angiver, at forslaget indebærer en udgift på EU’s budget på ca. 1,83 mia.

euro, svarende til ca. 13,6 mia. kr., i perioden 2017-2020. Det dækker overførselsomkost-

ningerne, når den korrigerende fordelingsmekanisme er blevet iværksat til gavn for en

medlemsstat, oprettelsen og driften af et IT-system for registrering og automatisk forde-

ling af asylansøgere, men også støtte til opbygning af den nødvendige modtagelseskapaci-

tet, både hvad angår infrastruktur og driftsudgifter, navnlig i de medlemsstater, der hidtil

kun har måttet klare et begrænset antal asylansøgere.

Side

6/7

kom (2016) 0270 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Dublin-forordningen

Som anført under punkt 2 er forslaget omfattet af Danmarks retsforbehold. Derfor bidra-

ger Danmark ikke til finansieringen af forslaget.

Hvis Danmark vælger at tilslutte sig forslaget, vil Danmark skulle bidrage til finansieringen.

Danmark betaler 2 pct. af EU’s udgifter, svarende til en statslig udgift på ca. 273 mio. kr. i

perioden 2017-2020.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

En vedtagelse af forslaget forventes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i Danmark.

8. Høring

Sagen er sendt i høring i Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejde.

Høringsfristen er fastsat til den 30. september 2016. Der vil blive sendt et supplerende

notat om resultatet af høringen.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der foreligger ikke offentlige tilkendegivelser om andre landes holdninger til forslaget.

10. Regeringens foreløbige holdning

Fra dansk side arbejdes for etablering af en ordning, som fastholder Danmarks deltagelse i

det nuværende Dublin-system uden at blive omfattet af en tvungen omfordelingsordning.

Danmark står samtidig fast på, at asyl- og indvandringspolitikken fastlægges i Danmark.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har været forelagt for Folketingets Europaudvalg den 15. april 2016 i forbindelse

med forelæggelse af rådsmøde (retlige og indre anliggender) den 21. april 2016. Sagen har

endvidere været forelagt den 13. maj 2016 i forbindelse med forelæggelse af rådsmøde

(retlige og indre anliggender) den 20. maj 2016. Sagen har endelig været forelagt den 2.

juni 2016 i forbindelse med forelæggelse af rådsmøde (retlige og indre anliggender) den

10. juni 2016.

Side

7/7