kom (2016) 0399 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag forordning vedr. regler for engrosmarkederne for roaming

Europaudvalget 2015-16
KOM (2016) 0399 Bilag 1
Offentligt

Grund- og nærhedsnotat til Folketingets Europaudvalg

Dato

11. juli 2016

Europa-Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og

Rådets ændring af forordning nr. 531/2012 i forhold til regler

for engrosmarkederne for roaming

KOM(2016) 399

1. Resumé

Europa-Kommissionen har den 15. juni 2016 offentliggjort forslag til Europa-

Parlamentets og Rådets ændring af forordning nr. 531/2012 i forhold til regler for

engrosmarkederne for roaming. Kommissionen foreslår bl.a. at reducere de eksi-

sterende engrosprislofter for tale, sms og data til henholdsvis 0,29 DKK/minut, 0,07

DKK/sms og 0,06 DKK/MB.

Kommissionen følger med forslaget op på en forordning vedtaget af Europa-

Parlamentet og Rådet i efteråret 2015, som lægger op til at afskaffe detailtillæg for

roaming inden for EU fra midten af 2017.

Forslaget vurderes at have en generel positiv effekt på samfundsøkonomien i EU.

Forslaget vurderes endvidere at påvirke dansk ret, idet forslagets tvistløsningsme-

kanisme vil kræve en ændring af teleloven.

Regeringen deler Kommissionens bekymring over de høje priser for international

roaming, da de høje priser fortsat er en hindring for et indre marked for mobil-

kommunikation i EU og dermed er en barriere for innovation og vækst. Regeringen

støtter Kommissionens ønske om at sænke engrospriserne for roaming, men læg-

ger vægt på, at der fastsættes betydeligt lavere lofter end de af Kommissionen

foreslåede.

2. Baggrund

Kommissionen har ved KOM(2016) 399 af den 15. juni 2016 fremsat forslag om

ændring af forordning om roaming på offentlige mobiltelefonnet i EU. Forslaget er

fremsat med hjemmel i TEUF artikel 114 og skal behandles efter den almindelige

lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret

flertal.

Energi-, Forsynings- og

Klimaministeriet

Stormgade 2-6

1470 København K

T: +45 3392 2800

E: [email protected]

Side 1/9

www.efkm.dk

kom (2016) 0399 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag forordning vedr. regler for engrosmarkederne for roaming

Siden 2007 har der i EU været fastsat prislofter for brug af mobiltelefoner i andre

EU-lande, såkaldt international roaming. Der har været fastsat lofter for mobiludby-

dernes takster for tale-, sms- og datatjenester både mellem hinanden (engrosni-

veau) og over for forbrugerne (detailniveau). Desuden er der i EU-reguleringen

fastsat regler med henblik på at øge og sikre gennemsigtigheden for og beskyttel-

sen af forbrugerne på roamingtjenester.

Priserne for roaming har været reguleret, fordi markederne for roaming ikke er til-

strækkeligt konkurrenceprægede. Reguleringen er en reaktion på vedvarende be-

kymring over den manglende konkurrence på markedet for internationale roaming-

tjenester og de heraf følgende høje priser, som de europæiske forbrugere og virk-

somheder måtte betale for roamingtjenester på rejser i EU, inden reguleringen tråd-

te i kraft. Inden reguleringen blev indført, var priserne markant højere end omkost-

ningerne forbundet med at udbyde tjenesterne og meget højere end priserne for

tilsvarende nationale tjenester. Prislofterne er løbende blevet sat ned i erkendelse

af, at markederne for roamingtjenester fortsat ikke er velfungerende og ikke er

prægede af konkurrence.

Den 25. november 2015 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet at afskaffe detailtil-

læg for roaming inden for EU fra den 15. juni 2017.

Afskaffelsen af detailtillæg for

roaming indebærer, at det fremover som udgangspunkt skal koste det samme at

bruge mobiltelefonen, uafhængigt af om man befinder sig hjemme eller i et andet

EU-land (”Roam-Like-At-Home” (RLAH)).

Afskaffelsen af detailtillæg for roaming er dog betinget af, at Kommissionen foreta-

ger en undersøgelse af engrosmarkedet for roaming i EU med henblik på at vurde-

re, hvilke foranstaltninger der er nødvendige for at muliggøre en bæredygtig afskaf-

felse af detailtillæg for roaming senest den 15. juni 2017. Samtidig er afskaffelsen

også betinget af, at Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets

ændring af forordning nr. 531/2012 i forhold til regler for engrosmarkederne for

roaming vedtages.

Selskaber, der reelt vil tabe penge på at sælge roaming til hjemlige priser, vil dog

fortsat kunne opkræve en mindre roamingafgift for at dække dette tab (bæredygtig-

hedsmekanisme).

Derudover vil selskaberne kunne anvende en ”politik om rimeligt forbrug” i forbin-

delse med forbruget af detailroamingtjenester til hjemlige priser. Politikken om rime-

ligt forbrug har til formål at forhindre forbrugeres misbrug eller unormale anvendel-

ser af regulerede detailroamingtjenester til andre formål end periodiske rejser, og

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2015/2120 af 25. november 2015 om foranstaltninger

vedrørende adgang til det åbne internet og om ændring af direktiv 2002/22/EF om forsyningspligt og

brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester og forordning (EU) nr.

531/2012 om roaming på offentlige mobilkommunikationsnet i Unionen.

Side 2/9

kom (2016) 0399 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag forordning vedr. regler for engrosmarkederne for roaming

dermed undgå fx ”permanent roaming”, hvor forbrugerne i deres hjemland anven-

der sim-kort fra andre lande, hvor de nationale priser er lavere. Hvis en forbruger

overstiger ”fair use”-grænsen, vil mobilselskaberne fortsat kunne opkræve et min-

dre gebyr for roaming.

Det følger af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2015/2120, at Kom-

missionen på den baggrund skal fastsætte nærmere regler om anvendelsen af en

politik om rimeligt forbrug og bæredygtighedsmekanismen senest den 15. decem-

ber 2016 i to gennemførelsesretsakter.

3. Formål og indhold

Kommissionens forslag skal sikre gennemførelsen af det digitale indre marked ved

at regulere engrosprislofterne for roaming. Det skal bane vejen for, at detailtillæg

for roaming kan afskaffes den 15. juni 2017 uden, at de hjemlige og besøgte mar-

keder påvirkes negativt.

Kommissionen konstaterer i sit forslag, at de nationale engrosmarkeder for roaming

ikke er velfungerende, og at dette ikke vil ændre sig under den fremtidige RLAH-

løsning (Roam-Like-At-Home). Det nye forslag indeholder derfor en sænkning af

engrosprislofterne for tale, sms og data til henholdsvis 0,29 DKK/minut, 0,07

DKK/sms og 0,06 DKK/MB.

Tabel 1: Udvikling i regulerede engrosprislofter for roaming, DKK

1. juli

2011

Foretage

taleopkald

Afsende

sms

Data

1,34

1. juli

2012

1,04

1. juli

2013

0,74

1. juli

2014

0,37

1. juli

2015

0,37

1. juli

2016

0,37

15. juni

2017

0,29

3,72

0,22

1,86

0,14

1,11

0,14

0,37

0,14

0,37

0,14

0,37

0,07

0,06

Note: Der er anvendt følgende omregningskurs: 1 € = 7,4414 DKK (pr. 3. maj 2016).

Derudover gives der i forslaget mulighed for, at der mellem selskaberne aftales at

fravige de regulerede engrosprislofter til fordel for en ureguleret kontrakt, fx kapaci-

tetsbaseret prisfastsættelse eller andre typer kontrakter. Kommissionen foreslår

hermed, at operatørerne bør gives mulighed for at forhandle innovative prisordnin-

ger for engrostjenester, som ikke er direkte forbundet til det faktiske forbrug, og

dermed muligheden for at indgå en aftale om ikke at benytte de maksimale regule-

rede engrosroamingtakster. Ifølge Kommissionen vil dette have en positiv indvirk-

ning på engrosmarkedet for roaming, og dette er dermed foreslået som en supple-

rende foranstaltning.

Side 3/9

kom (2016) 0399 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag forordning vedr. regler for engrosmarkederne for roaming

Endelig indføres der nye regler om tvistløsning for aftaler mellem selskaber, såle-

des at tvister mellem besøgte netoperatører og andre operatører vedrørende de

gældende priser for de input, som er nødvendige for at levere regulerede

engrosroamingtjenester, kan henvises til den eller de kompetente nationale

tilsynsmyndigheder.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig om forslaget.

5. Nærhedsprincippet

Det er Kommissionens vurdering, at nærhedsprincippet er overholdt. Dette begrun-

des med:

En fælles tilgang til regulering af engrosmarkeder for roaming for hele Unionen vil

forhindre, at de enkelte medlemsstater håndterer problemet med høje engrospriser

på forskellige måder. Disse forskellige tilgange vil skabe barrierer for det indre mar-

ked, da udbydere af roamingtjenester i Unionen vil være underlagt forskellige lov-

rammer, alt efter om de er udbydere af roamingtjenester (som besøgte udbydere)

eller købere af engrosroamingtjenester (som hjemmeudbydere), på trods af de

regler for detailroaming, som er fastlagt i roamingforordningen.

Et andet argument for en fælles tilgang på EU-plan er, at enkelte medlemsstater

kan besidde utilstrækkelige incitamenter til at regulere nationale engrosmarkeder

på en måde, der tager hensyn til, hvordan deres regler kan påvirke muligheden for

at anvende RLAH i andre medlemsstater. Et initiativ på EU-plan vil bedre kunne

tage hensyn til alle medlemsstaters generelle interesser. Hvis det ikke er muligt at

sikre ensartet regulering af engrosmarkeder for roaming på EU-plan, kan det, grun-

det den øgede risiko for uoverensstemmelser mellem engrosomkostninger pådra-

get i andre medlemsstater og detailindtægter, vanskeliggøre ikrafttrædelsen af

RLAH.

Regeringen deler Kommissionens vurdering og finder også, at nærhedsprincippet

er overholdt i nærværende forslag.

6. Gældende dansk ret

De nationale tilsynsmyndigheders adgang til at foretage markedsundersøgelser er

reguleret i lov om elektroniske kommunikationsnet og -tjenester

Derudover er der i en bekendtgørelse

fastsat bestemmelser om tilsyn med over-

holdelse af roaming-forordningerne. Bekendtgørelsen fastlægger endvidere, hvilke

Jf. lovbekendtgørelse nr. 128 af 7. februar 2014, som senest ændret ved lov nr. 1567 af 15. december

2015.

Bekendtgørelse nr. 342 af 31. marts 2016 om adgang til det åbne internet og international roaming.

Side 4/9

kom (2016) 0399 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag forordning vedr. regler for engrosmarkederne for roaming

sanktioner der kan pålægges, hvis reglerne ikke overholdes, samt hvordan man

kan klage over de afgørelser, som tilsynsmyndigheden træffer.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forslagets tvistløsningsmekanisme vil have lovgivningsmæssige konsekvenser og

vil kræve en ændring af teleloven, idet forordningen henviser til tvistløsningsmeka-

nismen i rammedirektivet

. Den danske implementering af rammedirektivets tvist-

løsningsmekanisme betyder, at det alene er Erhvervsstyrelsen, der har mulighed

for at anvende bestemmelsen. Dette skyldes, at bestemmelsen alene gælder i for-

hold til adgangsreguleringen, som varetages af Erhvervsstyrelsen. Der eksisterer

ikke en generel bestemmelse om alternativ tvistbilæggelse, som Energistyrelsen,

som ansvarlig myndighed, vil kunne anvende på roaming. Derfor vil der være be-

hov for en indførelse af en anvendelig bestemmelse i teleloven.

Forslaget vurderes herudover ikke at have lovgivningsmæssige konsekvenser, idet

forordningen har direkte virkning og ikke skal implementeres i dansk ret.

Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget har ingen væsentlige statsfinansielle eller administrative konsekvenser

for det offentlige eller konsekvenser for EU’s budget.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget vurderes at have en generel positiv effekt på samfundsøkonomien i EU.

Forslaget skal bidrage til gennemførelsen af det digitale indre marked og vurderes

at medføre øget brug af digitale løsninger på tværs af landegrænser, både for er-

hvervslivet og den enkelte forbruger, øget innovation og fordele for forbrugerne.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Forslaget vurderes at påvirke udbydernes indtjening som følge af de sænkede en-

grosprislofter. Indførelsen af lavere engrosprislofter kan på kort sigt reducere sel-

skabernes engrosindtægter på roaming. Imidlertid reduceres samtidig selskabets

engrosomkostning, når selskabet køber roaming på engrosniveau for at kunne

levere roamingtjenester til deres egne kunder. Men den resulterende større efter-

spørgsel efter mobile tjenester på rejser i EU, især for data, bør afbøde og opveje

begge effekter i et stort omfang.

Udviklingen af nye anvendelser af netværkstilsluttede enheder og applikationer på

rejser i EU kan udløse betydelige nye indtægter for industrien.

Grundet de lave danske mobilpriser kan indførelsen af RLAH fra midten af 2017

gøre det særligt dyrt for de danske selskaber, såfremt engrosprislofterne ikke ned-

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser

for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester.

Side 5/9

kom (2016) 0399 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag forordning vedr. regler for engrosmarkederne for roaming

sættes tilstrækkeligt. Således kan for høje engrosprislofter indebære en risiko for at

underminere rentabiliteten i selskabernes roamingforretning.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Forslaget vurderes ikke have en væsentlig indvirkning på udviklingslande, interna-

tional handel eller investeringer. EU’s roamingforordning er en retsakt med fokus

på oprettelsen af det indre marked i EU. Anvendelsesområdet dækker trafikken

inden for EU, når en kunde af en mobiloperatør i EU roamer på en anden mobil-

operatørs mobilnet i EU.

8. Høring

Forslaget har i perioden den 15. juni til 22. juni 2016 været sendt i høring i Special-

udvalget for Energi-, Forsynings- og Klimapolitik.

Der er indkommet et fælles høringssvar fra Hi3G, TDC, Telenor og Telia samt sup-

plerende høringssvar fra Hi3G, TDC og Telia. Der er endvidere modtaget et hø-

ringssvar fra Forbrugerrådet Tænk.

Selskaberne Hi3G, TDC, Telenor og Telia (herefter ”selskaberne”) bemærker i de-

res fælles høringssvar, at det er nødvendigt med foranstaltninger på engrosniveau,

og at der en meget tæt sammenhæng mellem engrosprislofterne og niveauet og

sammensætningen af en politik om rimeligt forbrug (fair use). Derfor mener selska-

berne, at der ikke kan træffes afgørelse om disse to spørgsmål uafhængigt af hin-

anden.

Selskaberne er enige med Kommissionen i, at der bør fastsættes ensartede en-

grosprislofter på tværs af EU. Selskaberne anfører dog, at de foreslåede niveauer

for tale, sms og data er for høje, og ikke afspejler de reelle omkostninger ved at

levere disse tjenester. Særligt vigtige er niveauerne for tale og data.

Derudover bemærker selskaberne, at forslaget bør fastsætte en løbende og auto-

matisk nedjustering af engrosprislofterne i de kommende år eller i det mindste en

revisionsklausul i fx 2019 med henblik på en fortsat nedsættelse af engrosprislof-

terne for at afspejle effektivitetsgevinster og den forventede høje vækst i især data-

trafikken.

Endelig finder selskaberne det positivt, at der gives mulighed for på fuldt frivillig

basis at indgå engrosaftaler om roaming, hvis struktur afviger fra dem, der er skit-

seret i forslaget. Dog bør der indføres sikkerhedsforanstaltninger, således at den

svage part ikke er tvunget ind i en sådan aftale.

Supplerende til det fælles høringssvar anfører TDC, at det selv med meget lav fair

use grænse og RLAH ikke vil være muligt at opretholde en rentabel mobilforretning

for lande og selskaber, der er nettoaftager af roamingtrafik, og som Danmark hhv.

Side 6/9

kom (2016) 0399 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag forordning vedr. regler for engrosmarkederne for roaming

TDC har lave priser og dertil meget store datapakker. Således vil der være risiko

for, at der vil komme flere abonnementer uden roaming, medmindre prisloftet juste-

res. Dette vil være særligt problematisk for selskaber, der som TDC kun opererer

som netværksoperatør i én medlemsstat.

TDC anmoder derfor om, at der fra dansk side arbejdes for følgende prisloft for en

væsentlig nedsættelse af engrosprislofterne til 0,055 DKK/minut, 0,00074 DKK/sms

og 0,0037 DKK/MB.

Hi3G anfører i sit supplerende høringssvar, at engrosprislofterne bør fastsættes

væsentligt lavere end det af Kommissionen foreslåede. Det er selskabets vurde-

ring, at engrosprislofterne bør være 0,074 DKK/minut, 0,037 DKK/sms og 0,018

DKK/MB, og at disse niveauer afspejler engrosomkostningerne for roaming og gi-

ver de besøgte netværksoperatører et afkast af deres investeringer i nettet.

Hi3G ønsker endvidere, at der bør være en konsekvent regulering af mobiltermine-

ringstaksterne i EU og på et niveau under det regulerede engrosprisloft for tale. For

at RLAH kan være bæredygtig i hele EU, bør der ikke være forskelle mellem mobil-

termineringstakster på tværs af EU.

Derudover anfører Hi3G, at engrosprislofterne bør fastsættes på et niveau, der gør

det muligt for operatører, der driver deres net effektivt, at få dækket deres omkost-

ninger, når deres net bruges til roaming. Samtidig bør lofterne være tilstrækkeligt

lave til at gøre det muligt for alle hjemmeudbydere at tilbyde RLAH til deres kunder,

og uden at det medfører tab for hjemmeudbyderne.

Telia angiver i sit supplerende høringssvar, at engrosprisloftet for tale skal reduce-

res markant. Telia ønsker således, at engrosprisloftet for tale skal være tæt på

niveauet for det vægtede gennemsnit for mobiltermineringspriser i EU. Sker det

ikke, vil det den operatør, der har en kunde, der roamer, ikke kunne få dækket sine

detailomkostninger. Telia angiver også, at det foreslåede engrosprisloft for data er

for højt.

Forbrugerrådet Tænk finder, at det fremlagte forslag ikke i tilstrækkelig grad sikrer

opnåelsen af et fælles marked for roaming. Man ønsker derfor, at Danmark skal

arbejde for, at de nye engrosprislofter skal være omkostningsbaserede og fair.

Endvidere skal lofterne være på et niveau, der sikrer, at mindre, konkurrencedygti-

ge selskaber ikke bliver tvunget ud af markedet.

Forbrugerrådet Tænk mener, at Roam-Like-At-Home skal gælde for alle forbrugere,

der roamer, hos alle selskaber i EU. Det kan kun lade sig gøre gennem stærk regu-

lering af engrosmarkedet. Endvidere mener man, at permanent roaming bør gøres

mulig for at opnå et ægte fælles marked. Hvis konkurrencen faktisk fungerer på

mobilmarkederne, vil der kun være begrænset risiko for, at det bliver en domine-

Side 7/9

kom (2016) 0399 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag forordning vedr. regler for engrosmarkederne for roaming

rende praksis. I fald der ikke opnås aftale om tilstrækkeligt lave engrosprislofter,

bør der etableres en tidsramme for en glidende overgang til omkostningsbaserede

og fair lofter.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Forslaget har været drøftet i Rådets arbejdsgruppe for telekommunikation. Som

forventet viste de første holdningstilkendegivelser en tydelig nord-syd opdeling. De

lande, som har en stor indgående roamingtrafik og dermed sælger en stor mængde

roamingtrafik, ønsker at bibeholde de nuværende engrosprislofter, mens de lande,

som har en stor udgående roamingtrafik og dermed køber en stor mængde

roamingtrafik, ønsker en nedsættelse af engrosprislofterne.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen deler Kommissionens bekymring over de høje priser for international

roaming, da de høje priser fortsat er en hindring for et indre marked for mobil-

kommunikation i EU og dermed er en barriere for innovation og vækst.

Det er regeringens holdning, at de konkurrenceproblemer, der knytter sig til interna-

tional roaming, er af en særlig karakter, og at prisregulering på engrosniveau derfor

er en nødvendighed af hensyn til både virksomheder og forbrugere. Det er endvide-

re regeringens holdning, at konkurrenceproblemerne på markedet for international

roaming fortsat ikke kan løses på nationalt niveau, men kræver en indsats på EU-

niveau.

Regeringen støtter Roam-Like-At-Home løsningen. Regeringen vil arbejde for at

finde en langtidsholdbar løsning, som kan sikre rimelige roamingpriser til glæde for

forbrugere og virksomheder og dermed sikre den europæiske målsætning om, at

priserne for international roaming skal være de samme som de nationale priser fra

den 15. juni 2017.

Hvis forbrugerne på tværs af EU skal få reel gavn af Roam-Like-At-Home løsnin-

gen, er det afgørende, at engrosprislofterne på roaming sænkes væsentligt. Ellers

risikerer selskaberne at miste penge på at levere roamingtjenester i EU. Konse-

kvensen heraf kan være, at selskaberne ophører med at tilbyde disse tjenester –

især i de billige abonnementer – eller at de hjemlige priser stiger væsentligt.

Regeringen finder det derfor væsentligt, at der findes en balance, der gør det muligt

for forbrugerne at bruge deres mobiltelefoner, når de rejser i Europa, og samtidig

ikke betyder, at operatørerne vil tabe penge, når de leverer roamingtjenester.

Regeringen vurderer, at der er plads til en yderligere reducering af engrosprislof-

terne, og at de af Kommissionen foreslåede engrosprislofter er for forsigtigt fastsat,

særligt hvad angår data. Regeringen lægger vægt på, at der fastsættes væsentligt

lavere engrosprislofter end de af Kommissionen foreslåede.

Side 8/9

kom (2016) 0399 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag forordning vedr. regler for engrosmarkederne for roaming

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.

Side 9/9