Europaudvalget 2016-17
EUU Alm.del Bilag 593
Offentligt
1747794_0001.png
DA
2017
nr.
06
Særberetning
EU’s reaktion på
flygtningekrisen:
”hotspottilgangen”
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)
1977 - 2017
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0002.png
Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske
revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at
opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen
til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende
indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III - der ledes af Karel Pinxten, medlem af
Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne foranstaltninger udadtil, sikkerhed og
retfærdighed. Revisionsarbejdet blev ledet af Hans Gustaf Wessberg og Istvan Szabolcs Fazakas,
medlemmer af Revisionsretten, med støtte fra Peter Eklund, kabinetschef i Det Svenske Kabinet, og
attaché Emmanuel-Douglas Hellinakis, Márton Baranyi, attaché i Det Ungarske Kabinet, ledende
administrator Sabine Hiernaux-Fritsch, opgaveansvarlig Ruurd de Jong samt revisorerne Wayne Codd,
Jiri Lang, Karel Meixner og Cyril Messein.
Fra venstre til højre:
Emmanuel-Douglas Hellinakis, Cyril Messein, Jiri Lang, Istvan Szabolcs Fazakas,
Márton Baranyi, Sabine Hiernaux-Fritsch, Hans Gustaf Wessberg, Peter Eklund, Ruurd de Jong,
Wayne Codd og Karel Meixner.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0003.png
2
INDHOLD
Punkt
Akronymer og forkortelser
Resumé
Indledning
Baggrund
Politiske rammer
Det fælles europæiske asylsystem
Den europæiske dagsorden for migration
Hotspottilgangen
Opfølgningsprocedurer
Relaterede politiske foranstaltninger
Finansieringsramme
Revisionens omfang og revisionsmetoden
Bemærkninger
Etablering af hotspots
Oprettelsen af hotspots gik langsommere end planlagt, og
modtagelseskapaciteten er på nuværende tidspunkt stadig
utilstrækkelig
Støtten fra EU-agenturerne har været omfattende, men er i høj grad
afhængig af, at medlemsstaterne stiller tilstrækkelige ressourcer til
rådighed
Kommissionen spillede en aktiv rolle i koordineringen
Der finder regelmæssig overvågning sted, men resultatmålingen på
hotspotniveau kan blive bedre
Hotspottilgangens effektivitet
Hotspottilgangen har øget den andel af ankommende migranter, der
registreres og får optaget fingeraftryk
I-VIII
1-30
1-3
4-22
4-8
9-10
11-13
14-17
18-22
23-30
31-33
34-83
34-66
35-47
48-55
56-64
65-66
67-83
68-74
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0004.png
3
Flaskehalse i opfølgningsprocedurerne indvirker negativt på
hotspottenes funktion
Konklusioner og anbefalinger
75-83
84-89
Bilag I - Tidslinje for EU's reaktion på migrationskrisen
Bilag II - "Hotspottilgangen"
Kommissionens svar
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0005.png
4
AKRONYMER OG FORKORTELSER
AMIF
CEAS
EASO
Europol
EURTF
Frontex
Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden
Det fælles europæiske asylsystem
Det Europæiske Asylstøttekontor
Den Europæiske Politienhed
Den Europæiske Unions Taskforce for Regionale Strategier
Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde
ved EU-medlemsstaternes Ydre Grænser (fra og med oktober 2016:
Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning)
Den Internationale Organisation for Migration.
Fonden for Intern Sikkerhed
Ikke-statslig organisation
Operative standardprocedurer
Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge
IOM
ISF
NGO
SOP'er
TEUF
UNHCR
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0006.png
5
RESUMÉ
I. Migrationen til Europa i form af det samlede antal ankomster steg pludselig i 2014 og
endnu mere i 2015, hvor over 1 million mennesker begav sig ud på den farefulde rejse tværs
over Middelhavet til Europa som irregulære migranter.
II. I denne beretning gennemgår vi et kritisk element i forvaltningen af migrationskæden,
der indgår i den europæiske dagsorden for migration fra maj 2015: "hotspottilgangen".
III. EU-medlemsstaterne er hovedansvarlige for alle aspekter af grænsekontrollen og
behandlingen af asylansøgninger. Kommissionen indførte derfor denne nye "hotspottilgang"
for at bistå frontlinjemedlemsstaterne Grækenland og Italien med at håndtere den
pludselige dramatiske stigning i antallet af irregulære migranter, der ankom til deres ydre
grænser i 2015/16. Formålet med denne tilgang var at yde medlemsstaterne operationel
støtte til at sikre, at ankommende migranter blev identificeret og registreret, at der blev
taget fingeraftryk af dem, og at de blev kanaliseret ind i de relevante opfølgningsprocedurer.
Samlet set konstaterede vi, at hotspottilgangen under meget udfordrende og konstant
skiftende forhold har bidraget til at forbedre migrationsstyringen i de to medlemsstater i
frontlinjen ved at øge deres modtagelseskapacitet, forbedre registreringsprocedurerne og
styrke koordineringen af støtteindsatsen.
IV. I begge lande blev der ved udvælgelsen af hotspotområder taget behørigt hensyn til de
vigtigste indrejsesteder og eksisterende strukturer. Det tog imidlertid længere tid end
planlagt at oprette hotspottene. I Grækenland var fire af de fem planlagte hotspots
operationelle i marts 2016, mens det sidste blev operationelt i juni 2016. I Italien var fire ud
af seks planlagte hotspots operationelle i marts 2016, og to supplerende hotpots var stadig i
gang med at blive oprettet, men endnu ikke operationelle ved udgangen af februar 2017.
Trods betragtelig støtte fra EU var modtagelsesfaciliteterne i begge lande ved udgangen af
2016 endnu ikke tilstrækkelige til på passende vis at modtage (Italien) eller indkvartere
(Grækenland) det antal migranter, der ankommer. Der manglede stadig passende faciliteter
til at indkvartere uledsagede mindreårige og til at behandle deres sager i overensstemmelse
med internationale standarder, både på hotspottene og på det næste modtagelsestrin.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0007.png
6
V. Kommissionen og de relevante EU-agenturer støttede medlemsstaternes indsats med
eksperter, finansielle og tekniske ressourcer, rådgivning og koordinering. Agenturernes
kapacitet til at yde denne støtte afhang og afhænger stadig meget af de ressourcer,
medlemsstaterne tilbyder. Hertil kommer, at varigheden af eksperternes udsendelse ofte var
meget kort, hvilket reducerede de udsendte eksperters effektivitet. Disse mangler søges for
øjeblikket afhjulpet i de nye (eller planlagte) mandater for de relevante agenturer.
VI. I begge lande gjorde tilstedeværelsen af særligt udpegede kommissionsansatte og
agenturerne det lettere at koordinere hotspottilgangen. På det operationelle plan foregik
koordineringen gennem de regionale taskforcer, selv om disses rolle i hotspottilgangen ikke
er fuldt ud defineret. Operative standardprocedurer er et væsentligt element til afklaring af
ansvarsområder og harmonisering af procedurer, navnlig hvor der som i den nuværende
hotspottilgang er involveret mange forskellige aktører. Italien har fastlagt operative
standardprocedurer for hotspots og anvender dem både på hotspottene og i andre
ankomsthavne, der fungerer som hotspots. I Grækenland er der stadig ikke vedtaget
sådanne procedurer. Koordineringen på det enkelte hotspot er stadig sporadisk, og selv om
det er fastsat, at de centrale myndigheder i medlemsstaterne er ansvarlige for den samlede
forvaltning af hotspottene, har de i det mindste i Grækenland endnu ikke fuldt ud påtaget sig
dette ansvar. Kommissionens overvågning og rapportering af fremskridt og problemer ved
hotspottene har været regelmæssig og omfattende, men en række oplysninger bliver ikke
udvekslet mellem de forskellige interessenter, og der mangler rapporter om en række
centrale resultatindikatorer.
VII. I både Grækenland og Italien sikrede hotspottilgangen, at de fleste af de ankommende
migranter i 2016 blev identificeret og registreret behørigt, at deres fingeraftryk blev taget,
og at dataene om dem blev kontrolleret i de relevante sikkerhedsdatabaser. I den
henseende bidrog hotspottilgangen til at forbedre styringen af migrationsstrømmene.
Hotspottilgangen kræver desuden, at migranterne kanaliseres ind i passende
opfølgningsprocedurer, dvs. en national asylansøgning, omfordeling til en anden
medlemsstat (hvis det er relevant) eller tilbagesendelse til oprindelseslandet (eller
transitlandet). Gennemførelsen af disse opfølgningsprocedurer tager ofte lang tid, og der er
forskellige flaskehalse, hvilket kan få konsekvenser for hotspottenes funktion.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0008.png
7
VIII. Vi fremsætter en række anbefalinger til, hvordan Kommissionen kan bistå
medlemsstaterne med at forbedre hotspottilgangen med hensyn til hotspottenes kapacitet,
behandlingen af uledsagede mindreårige, udsendelsen af eksperter samt roller og
ansvarsområder. Vi anbefaler også Kommissionen at evaluere og videreudvikle
hotspottilgangen med henblik på at optimere EU's bistand til migrationsstyring.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0009.png
8
INDLEDNING
Baggrund
1. Migrationen til Europa i form af det samlede antal ankomster steg pludselig i 2014 og
endnu mere i 2015, hvor over 1 million mennesker krydsede Middelhavet som irregulære
migranter for at komme til Europa
1
. Disse migrantstrømme ved EU's ydre grænser bestod
generelt af en blanding af asylansøgere og økonomiske migranter. Desuden var der mange
børn og uledsagede mindreårige med behov for særlig opmærksomhed og omsorg.
2. De fleste migranter i 2014 kom ad "den centrale Middelhavsrute" (dvs. fra Nordafrika til
Italien), men dette mønster ændrede sig i 2015, hvor i alt ca. 850 000 personer kom ad "den
østlige Middelhavsrute" (dvs. fra Tyrkiet til Grækenland, jf.
figur 1).
Den langvarige krise i
Syrien har været en væsentlig faktor bag stigningen i antallet af ankommende migranter fra
Tyrkiet, som det fremgår af diagrammet i
figur 2.
Den store tilstrømning til Grækenland
aftog betydeligt fra og med april 2016, mens antallet af ankommende migranter til Italien
forblev på omtrent samme niveau som året før, med et samlet antal ankomster ad søvejen
på næsten 350 000 personer (for året 2016).
3. Tidslinjen for EU's reaktion på migrationskrisen gives i
Bilag I.
1
Ifølge IOM findes der ikke nogen universelt anerkendt definition af begrebet irregulær
migration. Set i destinationslandenes perspektiv er der tale om indrejse, ophold eller arbejde i
et land uden den nødvendige tilladelse eller de dokumenter, der stilles krav om i
immigrationsbestemmelserne.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0010.png
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0011.png
10
Italien
Andre 22 %
Nigeria 21 %
Somalia 4 %
Eritrea 11 %
Bangladesh 4 %
Sudan 5 %
Guinea 7 %
Mali 6 %
Senegal 6 % Elfenbenskysten 7 %
Gambia 7 %
Kilde:
Frontex.
Politiske rammer
Det fælles europæiske asylsystem
4. Der gives asyl til personer, der flygter fra forfølgelse eller alvorlig overlast i deres
hjemland og derfor har behov for international beskyttelse. Asyl er en grundlæggende
rettighed, og ifølge Genèvekonventionen fra 1951 om status for flygtninge er det en
international forpligtelse at give asyl.
5. Det fælles europæiske asylsystem blev oprettet som EU's vigtigste retlige og politiske
ramme for asyl. Dette system er blevet opbygget og videreudviklet siden 1999 og er nu igen
under revision
2
. Det består af en række direktiver og forordninger, der som hovedmål har at
2
COM(2016) 197 final af 6.4.2016 "Om en reform af det fælles europæiske asylsystem og om
fremme af lovlige migrationsveje til Europa". I denne meddelelse fremlægger Kommissionen
muligheder for et retfærdigt og bæredygtigt system til at fordele asylansøgerne mellem
medlemsstaterne, en yderligere harmonisering af asylprocedurerne og -standarderne og en
styrkelse af mandatet for Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO).
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0012.png
11
fastsætte fælles minimumsstandarder medlemsstaterne imellem for behandling af personer
med behov for international beskyttelse.
6. En af dets væsentligste komponenter er Dublinforordningen
3
, som fastsætter kriterier og
mekanismer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle en
ansøgning om international beskyttelse: principielt det første indrejseland.
Det har medført, at nogle få medlemsstater har skullet tage sig af langt de fleste
asylansøgere, hvilket har sat deres asylsystemer under pres. I april 2016 fremlagde
Kommissionen en række forslag til ændring af det fælles europæiske asylsystem
4
. Forslagene
indeholder bl.a. en mekanisme til håndtering af situationer, hvor der er et uforholdsvis stort
pres på en medlemsstats asylsystem.
7. Et andet element i de nuværende Dublinregler er, at migranter bør sendes tilbage til det
land, hvor de først ankom til EU, så de kan ansøge om asyl dér (i stedet for at rejse videre til
det land, de foretrækker). Sådanne "Dublinoverførsler" til Grækenland fra andre
medlemsstater har imidlertid været suspenderet siden 2011 efter to domme afsagt af Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol og EU-Domstolen, som pegede på systemiske
svagheder i det græske asylsystem.
8. Siden da har de græske myndigheder fortsat bestræbt sig på at forbedre deres
asylsystems funktion assisteret af Kommissionen, EASO, andre medlemsstater og
organisationer. I 2016 fremsatte Kommissionen flere anbefalinger vedrørende de
foranstaltninger, Grækenland skulle træffe for at have et velfungerende asylsystem, og
3
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af
kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af
en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en
statsløs i en af medlemsstaterne (omarbejdning) (EUT L 180 af 29.6.2013, s. 31).
Jf. fodnote 2.
4
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0013.png
12
skabte derved betingelser for en gradvis genoptagelse af overførslerne i henhold til
Dublinforordningen
5
.
Den europæiske dagsorden for migration
9. Det store antal ankomster i 2015 (jf.
figur 3)
lagde et uforholdsvis stort pres på EU's ydre
grænser i Grækenland og Italien, der førte til et behov for EU-støtte til deres
grænseforvaltnings- og asylsystemer. Mange af migranterne rejste videre til andre
europæiske lande (f.eks. ad Vestbalkanruten), hvilket også øgede presset på disse landes
grænseforvaltnings-, modtagelses- og asylsystemer (jf.
figur 4).
10. Det var i den sammenhæng, Europa-Kommissionen i maj 2015 fremlagde en europæisk
dagsorden for migration
6
, som fastlægger en omfattende tilgang til migrationsstyring.
Dagsordenen indebærer omgående handling med det sigte f.eks. at redde liv på havet, at
sætte fokus på kriminelle menneskesmuglernetværk og at hjælpe medlemsstaterne i
frontlinjen med at tage hånd om det store antal ankommende migranter samt
foranstaltninger på længere sigt, f.eks. at sikre Europas ydre grænser, mindske incitamentet
til irregulær migration og udforme en ny politik for regulær migration.
5
Et sammendrag af disse anbefalinger findes i "Kommissionens henstilling rettet til
medlemsstaterne om genoptagelse af overførsler til Grækenland i henhold til forordning (EU)
nr. 604/2013" (C(2016) 8525 final af 8.12.2016).
COM(2015) 240 final af 13.5.2015 "En europæisk dagsorden for migration".
6
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0014.png
13
Figur 3 - Afsløringer af ulovlig grænsepassage ved EU's ydre grænser, 2015 (2014)
1
Afsløringer af ulovlig
grænsepassage ved EU's
ydre grænser i 2015: 1 822
337
(2014:
282 962)
Ruten via de østlige grænser
(1 275) -
1 920
(Vestbalkanruten
(43 357) -
764 038
(Sortehavsruten
(433) -
68
Cirkelruten fra Albanien
til Græknland
(8 841) -
8 932
(Den
vestlige Middelhavsrute
(7 272) -
7 164
(Vestafrikaruten
(276) -
874
(Den
østlige Middelhavsrute
(50 834) -
885 386
(Den
centrale Middelhavsrute
(170 664) -
153 946
1
De fleste af de migranter, der blev registreret på Vestbalkanruten var tidligere ankommet til en af
de græske øer og havde så forladt EU for at rejse gennem den tidligere jugoslaviske republik
Makedonien og Serbien.
Kilde:
Frontex, risikoanalyse for 2016.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0015.png
14
Figur 4 - Antal (ikke-EU-)asylansøgere i EU, 2014 og 2015
(1 000)
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
2014
2015
Kilde:
Eurostat.
Hotspottilgangen
11. En af de væsentligste operationelle foranstaltninger, der foreslås i dagsordenen, er at
indføre en ny tilgang, "hotspottilgangen", for forvaltningen af den store tilstrømning af
migranter. Hotspottilgangen blev udtænkt som en umiddelbar reaktion på en alvorlig
migrationskrise og måtte gennemføres under meget udfordrende og skiftende forhold. Et
"hotspot" blev defineret som et område ved EU's ydre grænse, hvor man står over for et
uforholdsvis stort migrationspres. De fleste migranter kommer ind i Unionen ved disse
hotspots, og ifølge Kommissionen er det her, EU er nødt til at yde operationel støtte for at
sikre, at ankommende migranter bliver registreret og om nødvendigt kanaliseret ind i de
relevante nationale opfølgningsprocedurer (jf.
figur 5).
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0016.png
15
Figur 5 - Kort, der viser placeringen af de italienske og græske hotspots og deres respektive
kapacitet
1
For Italiens vedkommende vises den oprindelig foreslåede placering af seks hotspots, hvoraf to
(Augusta og Porto Empedocle) ikke blev gjort til hotspots.
Kilde:
Europa-Kommissionen.
1
12. Hotspottilgangen beskrives således: "… Det Europæiske Asylstøttekontor, Frontex og
Europol vil arbejde på stedet med de udsatte medlemsstater for hurtigt at identificere og
registrere immigranter og optage deres fingeraftryk. Agenturernes indsats vil
komplementere hinanden. De, der søger om asyl, vil straks blive kanaliseret ind i
asylproceduren, hvor Det Europæiske Asylstøttekontor vil hjælpe med at behandle
asylansøgningerne hurtigst muligt. For så vidt angår dem, der ikke har behov for beskyttelse,
vil Frontex hjælpe medlemsstaterne ved at koordinere tilbagesendelsen af illegale migranter.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0017.png
16
Europol og Eurojust vil bistå værtsmedlemsstaten med undersøgelser, således at
menneskesmuglings- og menneskehandelsnetværk kan optrevles"
7
(jf.
tekstboks 1).
13. Den operationelle ramme for "hotspottilgangen" blev oprindelig fastsat i en forklarende
note, som kommissær Dimitris Avramopoulos sendte til justits- og indenrigsministrene den
15. juli 2015
8
. Principperne blev gentaget i et bilag til en meddelelse fra Kommissionen fra
september 2015
9
. Ifølge disse principper skal hotspottilgangen være en operationel ramme,
inden for hvilken Kommissionen og agenturerne (via "migrationsstyringsstøttehold") kan
koncentrere deres støtte de steder, hvor der er mest behov for den, koordinere deres
interventioner og arbejde tæt sammen med værtmedlemsstatens myndigheder.
Støtteholdene kan kun arbejde i partnerskab med værtsmedlemsstaten og under dennes
fulde kontrol, da kun de nationale myndigheder har beføjelser til (om nødvendigt med støtte
fra EU-midler) at oprette og forvalte velfungerende modtagelses- og
registreringsinfrastrukturer og gennemføre de relevante registrerings- og
opfølgningsprocedurer.
Tekstboks 1 - Agenturernes rolle
EU-agenturerne yder specifik støtte til værtsmedlemsstaterne i overensstemmelse med deres
mandat og ekspertise ved at sende eksperthold, som andre medlemsstater stiller til rådighed.
Frontex
Frontex bidrager til det operationelle samarbejde ved at organisere fælles operationer og hurtige
interventioner på anmodning af medlemsstaterne. Agenturet indsætter eksperter, herunder tolke,
som også fungerer som kulturformidlere, der støtter værtsmedlemsstaterne i forbindelse med
identifikation og registrering af migranter og optagelse af deres fingeraftryk ved ankomsten. Frontex
indsætter også eksperter, der skal hjælpe med at debriefe migranterne (gennem frivillige samtaler),
7
"En europæisk dagsorden for migration", s. 6.
Den forklarende note kan fås på http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10962-
2015-INIT/en/pdf.
COM(2015) 490 final af 23.9.2015 "Håndtering af flygtningekrisen: øjeblikkelige operationelle,
budgetmæssige og retlige foranstaltninger som led i den europæiske dagsorden for migration",
særlig bilag II.
8
9
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0018.png
17
for at få kendskab til deres rute til Europa og indsamle oplysninger om migrantsmuglernes netværk
og virksomhed. Om nødvendigt kan Frontex' eksperter også yde bistand forud for tilbagesendelse og
koordinere tilbagesendelsesflyvninger.
EASO
EASO yder eller koordinerer ydelsen af operationel støtte til medlemsstaterne inden for rammerne af
sit mandat og i forbindelse med operationsplaner, der aftales med medlemsstaterne. Støtten har
form af indsættelse af eksperter med knowhow om den gældende asyl- og immigrationslovgivning
(og i Italien, hvis det er relevant, om omfordeling) og om, hvordan man ansøger om international
beskyttelse. EASO's eksperter bistår værtsmedlemsstaterne med registreringen af asylansøgere og
med at udarbejde asylansøgninger for dem (Grækenland) eller med at identificere
omfordelingskandidater og udarbejde omfordelingssager for dem (Italien).
Europol
Europol sender undersøgelseseksperter, der skal støtte de nationale myndigheder i at forhindre
dannelsen af og få opløst organiserede kriminelle netværk involveret i migrantsmugling og anden
alvorlig og organiseret kriminalitet, og identificere forbindelser til terrorefterforskninger. Som led i
EU's terrorbekæmpelse forstærkede EU-Rådet (retlige og indre anliggender (RIA)) den
10. marts 2016 sine konklusioner af 20. november 2015 og anmodede Europol om i samarbejde
med medlemsstaterne at udvikle og gennemføre en model med "gæstemedarbejdere" på
hotspottene til at støtte screeningsprocessen (også kaldet sekundær sikkerhedskontrol).
12
10
11
10
RIA-Rådets konklusioner af 10. marts 2016, offentliggjort på www.consilium.europa.eu.
RIA-Rådets konklusioner af 20. november 2015, offentliggjort på www.consilium.europa.eu.
Begrebet "gæstemedarbejder" indebærer, at Europol vil oprette en pulje af udstationerede
efterforskningsmedarbejdere fra medlemsstaterne, som skal anvendes til at forstærke
sikkerhedskontrollen på vigtige steder langs EU's ydre grænse.
11
12
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0019.png
18
Opfølgningsprocedurer
14. Efter registrering og fingeraftryksoptagelse bør tredjelandsstatsborgere, der ankommer
irregulært, kanaliseres ind i en af følgende tre processer
13
(jf. flowdiagrammet i
bilag II):
-
det nationale asylsystem i ankomstlandet (hvis en migrant ansøger om asyl og anses for
at have behov for international beskyttelse)
-
-
nødomfordelingsordningen (jf. punkt 16)
tilbagesendelsessystemet (hvis en migrant ikke ansøger om eller ikke anses for at have
behov for international beskyttelse).
15. Asylsystemet og tilbagesendelsessystemet er indbyrdes supplerende dele af en effektiv
styring af migrationsstrømme og reguleres af de eksisterende europæiske forordninger og
direktiver, f.eks. EURODAC-forordningen (om fingeraftryksoptagelse) og Dublinforordningen
(jf. punkt 6), direktivet om asylprocedurer, direktivet om modtagelsesforhold og
tilbagesendelsesdirektivet.
16. Omfordelingsordningen er derimod en midlertidig mekanisme, hvis mål er at omfordele
personer med et klart behov for international beskyttelse for at sikre en retfærdig
byrdefordeling mellem medlemsstaterne og mindske presset på frontlinjemedlemsstaterne.
Europa-Kommissionen foreslog denne omfordelingsordning, som reelt er en midlertidig
undtagelse fra Dublinmekanismen (beskrevet i punkt 6), som led i sin dagsorden for
migration i maj 2015. På grund af det store antal ankommende og det ekstraordinære pres
på asylsystemerne og modtagelsesfaciliteterne i frontlinjemedlemsstaterne foreslog
Kommission at iværksætte den nødordning, der er omhandlet i TEUF
14
. Forslaget førte til to
13
COM(2016) 85 final af 10.2.2016 "om status over gennemførelsen af de prioriterede
foranstaltninger i den europæiske dagsorden for migration".
Artikel 78, stk. 3, i TEUF: "Hvis en eller flere medlemsstater står over for en nødsituation i form
af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, kan Rådet på forslag af Kommissionen
vedtage midlertidige foranstaltninger til fordel for den eller de berørte medlemsstater. Det
træffer afgørelse efter høring af Europa-Parlamentet."
14
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0020.png
19
rådsafgørelser, der blev vedtaget i september 2015
15
, og som indførte en midlertidig
omfordelingsordning. Målet var at flytte i alt ca. 106 000 ansøgere med et klart behov for
international beskyttelse fra Grækenland og Italien til andre medlemsstater i perioden
september 2015-september 2017, hvorefter disse medlemsstater ville blive ansvarlige for at
undersøge deres asylansøgninger.
17. Hotspottilgangen med dens fokus på identifikation og registrering af migranter og
optagelse af deres fingeraftryk ved ankomsten skal derfor lette gennemførelsen af disse
opfølgningsprocedurer og kan endog betragtes som en nødvendig forudsætning for, at de
kan fungere effektivt.
Relaterede politiske foranstaltninger
18. Ud over de forskellige kortsigtede foranstaltninger, der foreslås i den europæiske
dagsorden for migration, herunder hotspottilgangen og den midlertidige
omfordelingsmekanisme, omfattede dagsordenen også andre, mere langsigtede
foranstaltninger, der sigtede mod en bedre migrationsstyring, f.eks. bedre
grænseforvaltning, og foranstaltninger med det formål at behandle kerneårsagerne til
irregulær migration. En række af de vigtigste foranstaltninger, der blev truffet afgørelse om i
den periode, revisionen omfattede, præsenteres kort nedenfor.
EU's Nødtrustfond for Afrika
19. Aftalen om EU's Nødtrustfond for Afrika blev iværksat på Vallettatopmødet om migration
den 12. november 2015 i Malta. På grund af det fortsatte, aldrig før sete omfang af den
irregulære migration blev trustfonden oprettet til at støtte de mest skrøbelige og berørte
afrikanske lande i Sahelregionen, Tchad Sø-området, Afrikas Horn og Nordafrika. Målet for
15
Rådets afgørelse (EU) 2015/1523 af 14. september 2015 (EUT L 239 af 15.9.2015, s. 146) og
2015/1601 af 22. september 2015 (EUT L 248 af 24.9.2015, s. 80) om midlertidige
foranstaltninger til fordel for Italien og for Grækenland på området international beskyttelse.
Oprindelig var det i begge afgørelser planlagt, at i alt 160 000 personer skulle flyttes fra Italien,
Grækenland og Ungarn; tallet blev justeret til 106 000 personer udelukkende fra Italien og
Grækenland. I henhold til disse afgørelser vil omfordeling kun blive anvendt på migranter af en
nationalitet, for hvilken "anerkendelsesprocenten" for afgørelser om tildeling af international
beskyttelse ifølge de seneste data fra Eurostat er på 75 %.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0021.png
20
trustfonden er at hjælpe med at behandle kerneårsagerne til destabilisering, fordrivelse og
irregulær migration i oprindelses-, transit- og destinationslandene ved at fremme
økonomiske muligheder, lige muligheder, sikkerhed og udvikling. Trustfonden samler
finansiering fra forskellige finansielle instrumenter under EU-budgettet og Den Europæiske
Udviklingsfond, som Europa-Kommissionen forvalter, pr. 31. december 2016 i alt ca.
2,4 milliarder euro, hvortil kommer yderligere 152 millioner euro fra EU's medlemsstater og
andre donorer.
Erklæringen fra EU og Tyrkiet
20. Den 18. marts 2016 blev EU's medlemsstater og Tyrkiet enige om en række
foranstaltninger til at mindske eller standse strømmen af irregulære migranter fra Tyrkiet til
de græske øer
16
. Ifølge denne erklæring skal alle migranter, der ankommer til de græske øer,
fortsat registreres behørigt, og de græske myndigheder vil behandle alle ansøgninger
enkeltvis ved hotspottet i overensstemmelse med direktivet om asylprocedurer. Migranter,
der ikke ansøger om asyl, eller hvis ansøgninger anses for ubegrundede eller uantagelige i
henhold til direktivet, skal tilbagesendes til Tyrkiet. For hver syrer, som tilbagesendes til
Tyrkiet fra de græske øer, vil en anden syrer fra Tyrkiet blive genbosat i EU. Det har haft stor
indvirkning på, hvordan hotspottene og hotspottilgangen fungerer i Grækenland.
Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning
21. Under den aktuelle migrationskrise blev det klart, at Schengenområdet uden indre
grænser kun kan være bæredygtigt, hvis de ydre grænser sikres og beskyttes effektivt,
hvilket er en fælles interesse. Den europæiske dagsorden for migration pegede derfor på
behovet for at gøre forvaltningen af de ydre grænser til et fælles ansvar for
medlemsstaterne og EU. Som opfølgning herpå indførte Kommissionen i december 2015 en
pakke af foranstaltninger, der skulle sikre EU's grænser, styre migrationen mere effektivt og
forbedre EU's indre sikkerhed.
16
Erklæringen fra EU og Tyrkiet: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-
releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0022.png
21
22. Et centralt element i pakken var et forslag til forordning om at oprette et nyt agentur -
den europæiske grænse- og kystvagt - og kombinere de uafhængige ressourcer i dette nye
agentur med ressourcerne i medlemsstaternes myndigheder med ansvar for
grænseforvaltning. Europa-Parlamentet og Rådet godkendte meget hurtigt det nye agentur,
og det blev operationelt den 6. oktober 2016. Den europæiske grænse- og kystvagts
mandat
17
er betydelig bredere end Frontex', dens fastansatte personale bliver dobbelt så
stort, og den vil kunne trække på en reserve på 1 500 eksperter til hurtige interventioner,
hvilket reducerer agenturets afhængighed af medlemsstaternes bidrag.
Finansieringsramme
23. Finansieringen af og støtten til oprettelsen af hotspottene og deres funktion kommer fra
mange forskellige kilder, herunder EU, EU's agenturer, nationale myndigheder,
internationale organisationer og NGO'er.
24. EU-finansieringen (jf.
figur 6)
herunder støtten til hotspottilgangen stilles til rådighed for
Grækenland og Italien gennem deres respektive tildelinger under Asyl-, Migrations- og
Integrationsfonden (AMIF) og Fonden for Intern Sikkerhed (ISF) i perioden 2014-2020. Der er
også midler til rådighed gennem nødhjælpen fra disse to fonde. For Grækenland kan
nødhjælpsinstrumentet
18
også anvendes til at håndtere den humanitære situation.
Foranstaltninger, der finansieres gennem de nationale tildelinger fra AMIF og ISF,
medfinansieres af modtagermedlemsstaterne, men nødhjælp kan finansieres 100 % fra EU-
budgettet. De beløb, der var udbetalt, da revisionen fandt sted, er forskud til henholdsvis de
græske og italienske myndigheder og til de internationale organisationer og EU-agenturerne.
17
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1624 af 14. september 2016 om den
europæiske grænse- og kystvagt (EUT L 251 af 16.9.2016, s. 1).
Rådets forordning (EU) 2016/369 af 15. marts 2016 om ydelse af nødhjælp i Unionen (EUT L 70
af 16.3.2016, s. 1).
18
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0023.png
22
Figur 6 - Finansiel støtte fra EU
GRÆKENLAND
Programmer
AMIF
Nationale AMIF-programmer
2014-2020
AMIF-nødhjælp til
medlemsstater
AMIF-nødhjælp til
internationale
ISF
Nationale ISF-programmer
2014-2020
ISF-nødhjælp til medlemsstater
ISF-nødhjælp til internationale
organisationer/EU-agenturer
Nødhjælpsinstrument
(indgåede kontrakter)
I ALT
585
295
126
165
277
215
52
10
75
26
42
7
Tildelt
247
45
101
101
291
245
46
0
Udbetalt
365
348
16
1
36
29
7
0
Tildelt
55
44
10
1
ITALIEN
Udbetalt
192
1 055
127
448
0
656
0
91
Kilde:
Europa-Kommissionen: Faktablad "EU-støtten til Grækenland" af 8.12.2016, bilag 8 til
COM(2015) 510 final af 14.10.2015 Håndtering af flygtningekrisen: status over gennemførelsen af de
prioriterede foranstaltninger i den europæiske dagsorden for migration, ajourført den 4.12.2016, og
ECHO Hopes intranet, situationen pr. 15.12.2016. Eventuelle afvigelser i (sub)totaler skyldes
afrunding.
Grækenland
25. Fordi lanceringen af fondene og oprettelsen af de nødvendige forvaltnings- og
kontrolsystemer i Grækenland var forsinkede, og der samtidig var begrænsninger i det
nationale budget til medfinansiering af EU-udgifter, var der i 2016
19
ikke bekræftet udgifter
afholdt over de græske tildelinger fra AMIF/ISF i 2015. Kommissionen rapporterer, at den
siden begyndelsen af 2015
20
havde tildelt over 352 millioner euro i nødfinansiering (fra de to
fonde) ud over 192 millioner euro i humanitær støtte
21
gennem nødhjælpsinstrumentet.
19
Udnyttelsen af midlerne i 2016 vil blive behandlet i en rapport, de græske myndigheder vil
sende til Kommissionen senest den 15. februar 2017.
Europa-Kommissionens faktablad om håndtering af flygtningekrisen, EU's finansielle støtte til
Grækenland, ajourført 8. december 2016.
ECHO Hopes intranet, situationen pr. 15. december 2016.
20
21
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0024.png
23
Hovedparten af disse midler var beregnet til aktiviteter på det græske fastland (hvor der i
november 2016 stadig befandt sig ca. 45 000 migranter
22
), mens Kommissionen anslår, at
næsten 100 millioner euro blev tildelt som støtte til en bred vifte af aktiviteter på øerne og
hotspottene.
26. De projekter, som Kommissionen har tildelt støtte inden for rammerne af nødhjælp fra
AMIF og ISF, omfatter fremskaffelse af husly og indkvartering, forplejning, sundhedspleje,
bygge- og anlægsarbejder med henblik på vandsystemer og sanitære systemer, transport fra
ilandsætningsstederne til hotspottene, forbedring af de græske myndigheders kapacitet til
optagelse af fingeraftryk og opgradering af de IT-systemer, det græske politi bruger til
registrering. Eftersom hovedparten af afgørelserne om at yde nødhjælp under AMIF og ISF
blev truffet fra og med oktober 2015 (sædvanligvis med gennemførelsesperioder på
12 måneder), forelå der endnu ikke rapporter om udnyttelsen af midlerne. Det samme
gælder aktionerne under nødhjælpsinstrumentet, hvor de første afgørelser blev truffet i
marts 2016. Ved udgangen af februar 2017 havde Kommissionen endnu ikke fået detaljerede
oplysninger om anvendelsen af disse midler.
Italien
27. Situationen er noget anderledes i Italien end i Grækenland. Da revisionen fandt sted,
beløb de udgifter fra Italiens nationale programmer, der var indberettet til Kommissionen
23
i
perioden frem til medio oktober 2015, sig til 1,6 millioner euro for AMIF (men ikke til
hotspottene), og der var ikke afholdt udgifter over ISF. Oplysningerne om de midler, der var
udbetalt, og de projekter, der var valgt og indgået kontrakt om frem til medio oktober 2016,
skulle foreligge i marts 2017.
28. For så vidt angår nødhjælpsdelen af de to fonde fik Italien frem til udgangen af 2016
tildelt 62,8 millioner euro. Da revisionen fandt sted, forelå der endnu ikke nogen rapport om
udnyttelsen af disse krisemidler til hotspottene.
22
COM(2016) 720 final af 9.11.2016 "Syvende rapport om omfordeling og genbosætning".
Regnskab over betalinger afholdt indtil 15.10.2015 indsendt den 15.2.2016.
23
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0025.png
24
Indirekte finansiering gennem EU-agenturer
29. Hvad angår de finansielle bidrag fra de to vigtigste af de involverede EU-agenturer
(Frontex og EASO), tildelte Frontex oprindelig 20 millioner euro fra sit 2016-budget til
udgifter specielt til hotspots
24
, men i mellemtiden (frem til udgangen af november 2016) har
det allerede indgået forpligtelser for næsten 35 millioner euro til dette formål. EU-
finansieringen til EASO i 2016 er steget fra ca. 19,4 millioner euro til 63,5 millioner euro (inkl.
26 millioner fra AMIF/ISF) til dækning af kontorets støtte til hotspottilgangen og
omfordelingsordningen
25
.
30. Europol fik et nødhjælpstilskud fra Fonden for Intern Sikkerhed på 1,5 millioner euro
i 2016 med henblik på at indsætte eksperter (gæstemedarbejdere) til at udføre sekundær
sikkerhedskontrol på hotspottene.
REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN
31. Vi vurderede gennemførelsen af hotspottilgangen i Italien og Grækenland i hele perioden
fra maj 2015, da den for første gang blev annonceret i dagsordenen for migration, og til
udgangen af sommeren 2016. Vi koncentrerede os særlig om to centrale aspekter:
-
Var de nødvendige hotspots placeret hensigtsmæssigt, og blev de oprettet rettidigt,
havde de tilstrækkelig kapacitet til at opfylde behovene og levere passende
støttetjenester, og var der sørget for de nødvendige koordineringsmekanismer og for
passende overvågningsprocedurer?
-
Var hotspottilgangen effektiv med hensyn til at styre strømmen af ankommende
migranter og sikre fuld identifikation og registrering af migranter, optagelse af deres
fingeraftryk og rettidig kanalisering af dem ind i de relevante opfølgningsprocesser (asyl,
omfordeling, tilbagesendelse)?
24
Oplysninger fra Frontex.
Oplysninger fra EASO.
25
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0026.png
25
32. Vi koncentrerede os om støtten fra Kommissionen selv samt Frontex, EASO og Europol.
Eurojusts specifikke rolle så vi bort fra, da den var mere indirekte, og agenturet ikke var til
stede på hotspottene. Vi undersøgte heller ikke behandlingen af asylansøgninger eller
omfordelings- og tilbagesendelsesprocedurerne. Hotspottilgangen i sig selv omfatter ikke
gennemførelse af disse procedurer, men de er klart forbundet med den, da en effektiv
hotspottilgang er en nødvendig forudsætning for en vellykket opfølgning, og flaskehalse i
disse opfølgningsprocedurer omvendt kan indvirke negativt på hotspottenes funktion og
effektivitet. På grund af denne forbindelse omtaler vi udfordringer i forbindelse med
gennemførelsen af disse opfølgningsprocedurer, som vi konstaterede under revisionen.
33. Vores revisionsarbejde bestod af en skrivebordsgennemgang af den tilgængelige
dokumentation samt samtaler med ansatte i Europa-Kommissionen og agenturerne
26
,
repræsentanter for de nationale myndigheder i Italien og Grækenland, internationale
organisationer
27
og ikke-statslige organisationer (NGO'er)
28
. Vi aflagde også besøg på stedet
på flere hotspots (Pozzallo og Trapani i Italien samt Lesbos, Chios og Leros i Grækenland) og
hos de regionale taskforcer i begge lande. Vi tog hensyn til, at den nylige krisesituation og de
hyppigt ændrede forhold inden for migrationsstyring har givet Kommissionen, agenturerne
og medlemsstaterne et vanskeligt og ustabilt miljø at arbejde i.
BEMÆRKNINGER
Etablering af hotspots
34. Vi undersøgte, om hotspottene var blevet oprettet rettidigt, om deres antal, placering og
kapacitet passede til de konkrete behov, om der blev leveret passende støttetjenester, om
der var sørget for den nødvendige koordinering, og om overvågningsprocedurerne var
tilstrækkelige.
26
EASO, Frontex og Europol.
De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR), Den Internationale
Organisation for Migration (IOM) og Den Internationale Røde Kors Komité.
Amnesty International, Red Barnet og Terre des Hommes.
27
28
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0027.png
26
Oprettelsen af hotspots gik langsommere end planlagt, og modtagelseskapaciteten er på
nuværende tidspunkt stadig utilstrækkelig
35. Ifølge den rådsafgørelse, der skulle hjælpe Italien og Grækenland med bedre at håndtere
en nødsituation (jf. punkt 16), skulle Italien og Grækenland hver især den
16. september 2015 forelægge en køreplan for Kommissionen med passende
foranstaltninger vedrørende asyl, første modtagelse og tilbagesendelse, der skulle øge
kapaciteten, kvaliteten og effektiviteten i deres systemer på disse områder.
Grækenland
36. I den køreplan, Grækenland forelagde for Kommissionen, pegede landet på fem
hotspots, der skulle oprettes ved udgangen af 2015 ved de vigtigste af de daværende
indgangssteder: Lesbos, Chios, Samos, Leros og Kos (jf.
figur 5).
I sine bemærkninger til
køreplanen satte Kommissionen ikke spørgsmålstegn ved de planlagte placeringer af
hotspots, idet den anså dette for at være et nationalt ansvar. Ankomstdataene viste, at disse
øer dengang virkelig var de vigtigste indgangspunkter for migranter til det græske
territorium.
37. Hotspottene ved Moria på Lesbos og Vathi på Samos blev bygget med brug af mindre
allerede eksisterende strukturer. På de øvrige øer blev der oprettet midlertidige
modtagelsesfaciliteter hen imod udgangen af 2015, og de græske myndigheder gjorde i
starten af 2016 en stor indsats for at bygge de nuværende hotspotcentre, så fire af de fem
planlagte hotspots gradvis blev mere operationelle i perioden mellem januar og marts 2016.
Det var senere end planlagt, og derfor var der ikke fuld sikkerhed for, at alle migranter, der
ankom i perioden frem til marts 2016, blev identificeret og registreret.
38. I juni 2016 vurderede Kommissionen, at alle fem græske hotspots var fuldt operationelle
og havde kapacitet til at modtage i alt 7 450 personer
29
. Det var imidlertid ikke nok til at
indkvartere det antal migranter, der ankom i 2016 på grund af de ændrede forhold. Antallet
af nyankomne faldt betydeligt efter lukningen af Vestbalkanruten og erklæringen fra EU og
29
COM(2016) 416 final af 15.6.2016 Fjerde rapport om omfordeling og genbosætning.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0028.png
27
Tyrkiet (jf.
figur 7)
- til ca. 50 pr. dag i maj-juni (mod et dagsgennemsnit på ca. 2 000 i januar-
februar). Fra og med juli 2016 begyndte det atter at stige, til mere end 100 pr. dag ved
udgangen af august. Selv om der ankommer langt færre end før, er antallet af migranter, der
ankommer til hotspottene, samlet set større end antallet af migranter, der forlader dem.
Efter vores besøg i juli 2016 steg antallet af migranter på øerne fra 8 502 i begyndelsen af juli
til 12 515 i begyndelsen af september og 16 250 i begyndelsen af november
30
.
Figur 7 - Migranter ankommet til de græske øer ad søvejen
Antal ankomster 1.10.2015-1.1.2017
10 000
9 000
8 000
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
20/3: Erklæring fra EU og Tyrkiet
Kilde:
Europa-Kommissionen.
39. Tidligere blev migranter, der ankom til hotspottene, efter nogle få dage overført til
fastlandet, når den indledende identifikation, registrering og optagelse af fingeraftryk var
afsluttet. Dette ændrede sig efter erklæringen fra EU og Tyrkiet. Nyankommende fik ikke
længere tilladelse til at tage til fastlandet, men skulle i stedet indgive deres asylansøgning på
hotspottet. Migranternes ophold på hotspottene ændrede karakter fra nogle få dage i transit
til et meget længere ophold (måneder).
30
Kilderne til antallet af migranter på øerne er: UNHCR, det græske politi og Europa-
Kommissionens Syvende rapport om omfordeling og genbosætning.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0029.png
28
40. Derfor er hotspottene, og navnlig hotspottene på Lesbos, Chios og Samos, stærkt
overfyldte, da antallet af migranter, der ankommer til de græske øer, er større end antallet
af migranter, der forlader dem
31
. NGO'er som Amnesty International
32
, Human Rights
Watch
33
og Red Barnet
34
har kritiseret de materielle vilkår i lejrene (fødevarekvalitet, mangel
på tæpper og mangel på privatliv, utilstrækkelig adgang til lægehjælp samt mangel på vand).
Flygtningeboligerne (containerlignende standardbygninger) er så overfyldte, at mange
migranter har bygget ad hoc-boliger rundt omkring hotspottene (jf.
tekstboks 2).
Tekstboks 2 - Udfordringer på de græske hotspotøer
På Chios var folk flygtet fra den primære lejr (til dels på grund af sikkerhedsproblemer, der skyldtes
slåskampe på hotspottene) og sov på gaden i og omkring hovedhavnen i Chios by. Dér var der meget
lidt sikkerhed og ringe adgang til basale tjenester. På Leros var der mindre overfyldt under vores
besøg i starten af juli, men nogle få dage senere opstod der uroligheder, og en række bygninger blev
skadet. På Lesbos blev Morialejren alvorlig brandskadet under uroligheder i september. For alle tre
øer gælder det, at der er udfordringer med hensyn til infrastruktur, støttetjenester og modstand fra
lokale beboere eller turismeudbydere, som gør det svært at stå for og give plads til hotspots på deres
territorium.
41. På indkvarteringsstederne var enlige mænd i mange tilfælde ikke adskilt fra andre
grupper, f.eks. enlige kvinder, familier eller mindreårige. Antallet af uledsagede mindreårige
31
Som Kommissionen erkendte det i sin tredje rapport om de fremskridt, der er gjort med hensyn
til opfyldelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet: "Den stabile tilstrømning af migranter og den
langsomme tilbagesendelse har sat modtagelseskapaciteten på øerne under stadigt større pres.
Dette har ført til, at de græske hotspots er blevet stadig tættere befolket, hvilket har skabt
vanskelige og til tider farlige forhold".
Amnesty International Grækenland: "Refugees detained in dire conditions amid rush to
implement EU-Turkey deal", 7. april 2016,
https://www.amnesty.org/en/latest/news/2016/04/greece-refugees-detained-in-dire-
conditions-amid-rush-to-implement-eu-turkey-deal/.
Human Rights Watch, "Greece: Refugee "Hotspots" Unsafe, Unsanitary", 19. maj 2016,
https://www.hrw.org/news/2016/05/19/greece-refugee-hotspots-unsafe-unsanitary.
Red Barnet, Grækenland, 20. september 2016, https://www.savethechildren.net/article/aid-
organisation-calls-urgent-action-after-fire-moria-detention-centre-lesvos.
32
33
34
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0030.png
29
anslås til ca. 2 500 (september 2016
35
), og landet har ikke tilstrækkelig kapacitet i form af
særlige faciliteter, hvor de kan indkvarteres i overensstemmelse med internationale
standarder
36
. Derfor er mange uledsagede mindreårige i lange perioder blevet tilbageholdt
på hotspottene under uhensigtsmæssige vilkår
37
trods lovens krav om, at de skal
prioriteres
38
(jf.
tekstboks 3).
Tekstboks 3 - Modtagelsesvilkårene for uledsagede mindreårige
Under vores besøg på Moriahotspottet (Lesbos) konstaterede vi, at uledsagede mindreårige (på det
tidspunkt ca. 90 personer) boede i lejren under restriktive vilkår, adskilt fra voksne. De fleste af dem
havde været der i mere end tre måneder efter erklæringen fra EU og Tyrkiet. I midten af juli forlød
det fra Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder, at uledsagede piger fortsat
blev indlogeret sammen med uledsagede drenge i mere end to uger, og den eneste
sikkerhedsforanstaltning var muligheden for at låse soveværelsesdøren om natten. Yderligere
60 uledsagede mindreårige blev indkvarteret i åbne centre uden for lejren i Mytilene.
Da Revisionsretten aflagde besøg på Leros, var de 39 uledsagede mindreårige ikke adskilt fra de
voksne, men boede sammen med dem på Lepidacentret. Tidligere havde de været indkvarteret i en
åben facilitet (PIKPA) sammen med andre sårbare grupper, men ifølge de ansatte i modtagelses- og
identifikationstjenesten havde den tidligere leder af tjenesten overført dem derfra af hensyn til deres
egen sikkerhed. Da de ikke fik passende specifik børnebeskyttelse i Lepida, betød denne behandling
en begrænsning af deres bevægelsesfrihed og en trussel mod deres velfærd. Også på Chios blev
uledsagede mindreårige indkvarteret uden at blive adskilt fra voksne.
42. Personalet i agenturerne blev også udsat for voldsomme protester og aggressiv adfærd,
EU-ansatte og andre ansatte måtte evakueres, og nogle af hotspotfaciliteterne blev ødelagt
eller skadet.
35
COM(2016) 636 final af 28.9.2016 "Sjette rapport om omfordeling og genbosætning".
FN's konvention om børns rettigheder. Hovedprincipperne heri er også indarbejdet i de
forskellige dele af det fælles europæiske asylsystem.
Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder (FRA), Weekly note on the
temporary deployment of FRA fundamental rights experts to Greece - ugen den 18. juli-
22. juli 2016, Wien, 25. juli 2016.
Artikel 31, stk. 7, litra b), i direktivet om asylprocedurer.
36
37
38
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0031.png
30
43. Sikkerheden, som medlemsstaten er ansvarlig for, var ikke blevet evalueret tilstrækkeligt
i planlægningsfasen. Oprindelig var der ikke udarbejdet sikkerhedsplaner, og lejrene havde
ikke nødudgange. Sikkerhedsspørgsmål blev drøftet på en række koordineringsmøder, hvor
Kommissionen og EU-agenturerne i samråd med de græske myndigheder udviklede en
sikkerhedsplan og forholdsregler med henblik på nødsituationer.
Italien
44. I september 2015 indsendte også Italien en køreplan for foranstaltninger vedrørende
asyl, første modtagelse og tilbagesendelse, der skulle styrke landets systemer på disse
områder. I denne køreplan var der planlagt i alt seks hotspots, der skulle oprettes og være
operationelle ved udgangen af 2015 med en samlet kapacitet på 2 500 pladser. I sin
feedback på køreplanen bemærkede Kommissionen, at de oprindelig planlagte placeringer af
hotspottene baseret på allerede eksisterende strukturer, var de nationale myndigheders
ansvar. I planen var der imidlertid ikke taget højde for den tid, der skulle bruges til at tilpasse
disse strukturer eller deres driftsprocedurer, og de foreslåede placeringer stemte ikke alle
overens med de eksisterende mønstre for ilandsætning.
45. Ved udgangen af 2015 var kun to af de planlagte seks hotspots (jf.
figur 5)
operationelle
(Lampedusa, Pozzallo) og yderligere to blev operationelle i de første måneder af 2016
(Trapani, Taranto). I juli 2016 (tidspunktet for revisionsbesøget) havde de fire operationelle
hotspots en samlet kapacitet på 1 600 pladser, hvilket var klart for lidt til at dække antallet af
ankomster, der jævnlig nåede op på 2 000 eller mere om dagen. Ifølge data fra de italienske
myndigheder blev ca. 70 % af migranterne i de første syv måneder i 2016 stadig sat i land
uden for de eksisterende hotspots, hvilket øgede risikoen for ufuldstændig registrering af de
ankommende migranter.
46. For at rette op på denne situation bekendtgjorde de italienske myndigheder i juni 2016,
at der ville blive oprettet to supplerende hotspots (til erstatning for de to, der var blevet
annulleret), som endnu ikke var operationelle ved udgangen af februar 2017. Siden
januar 2016 har de italienske myndigheder og Kommissionen desuden drøftet en ny strategi,
der bygger på hotspottilgangen, men ikke omfatter fysiske indkvarteringsfaciliteter, og den
er stadig under gennemførelse. Denne tilgang sigter mod at opgradere andre ankomsthavne
for at gøre det muligt at anvende de operationelle standardprocedurer, der er udviklet til
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0032.png
31
hotspottilgangen. Men samtidig rettede Kommissionen i sin situationsrapport for
november
39
en berettiget indtrængende henstilling til Italien om også at gå videre med
åbningen af de to supplerende hotspots, der allerede var blevet bekendtgjort.
47. En stor bekymring for Italien er det stigende antal uledsagede mindreårige, der ankom
i 2016, mere end 20 000 ved udgangen af september 2016
40
. Da der mangler specielle
faciliteter til mindreårige i de regioner, hvor ilandsætningen finder sted, bliver de for længe
på hotspottene, der ikke er tilpasset til deres specifikke behov.
Støtten fra EU-agenturerne har været omfattende, men er i høj grad afhængig af, at
medlemsstaterne stiller tilstrækkelige ressourcer til rådighed
48. Kommissionens og agenturernes levering af støttetjenester er baseret på anmodninger
fra de italienske og græske myndigheder. Begge lande angav først deres behov for støtte i
relation til hotspottene i deres respektive køreplaner. Støtten udgøres navnlig af eksperter
fra medlemsstaterne, der udsendes gennem Frontex og EASO for at bistå med identifikation,
nationalitetsundersøgelse, registrering, fingeraftryksoptagelse og debriefingaktiviteter.
Frontex hjælper også med tilbagesendelser. EASO støtter tilvejebringelse af oplysninger om
omfordeling og behandling af omfordelingsansøgninger i Italien og registrering og vurdering
af asylansøgninger i Grækenland. Begge agenturer stiller også kulturmediatorer til rådighed.
Europol udfører sekundær sikkerhedskontrol af sager, som myndighederne i
værtsmedlemsstaten har markeret som følge af sine egne aktiviteter, eller fordi de er blevet
henvist til dem af EU-agenturerne eller andre organisationer på stedet.
49. Agenturernes rapporter viser, at der er blevet indsat langt færre eksperter, end der reelt
er behov for. Det skyldes, at agenturerne er afhængige af samarbejdet med
medlemsstaterne, der giver tilsagn om eksperter på anmodning fra agenturerne. Desuden
havde agenturerne og medlemsstaterne ikke forventet de øgede behov i 2015 og 2016 og
tog derfor ikke højde for dem i deres planlægning. Ifølge Frontex blev samlet set ca. 65 % af
dets anmodninger om direkte støtte til aktiviteter på hotspottene dækket af tilbud modtaget
39
COM(2016) 720 final.
COM(2016) 636 final af 28.9.2016 "Sjette rapport om omfordeling og genbosætning".
40
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0033.png
32
fra medlemsstaterne, mens resultatet for EASO's vedkommende i gennemsnit var endnu
lavere (ca. 57 %). Medlemsstaterne har også kun et begrænset antal ansatte til rådighed, og
nogle medlemsstater stod selv med et stort antal asylansøgere, særlig i sidste halvår af 2015.
50. Da eksperterne normalt kun udsendes i en begrænset periode (somme tider seks uger,
somme tider endnu mindre), er agenturerne nødt til hele tiden at indgive nye anmodninger
for at erstatte de eksperter, der har afsluttet deres opgaver. Denne hyppige rotation
medfører helt klart et væsentligt effektivitetstab, da de nyankomne eksperter skal bruge tid
på at tilpasse sig og blive bekendt med den specifikke situation. Alle de interessenter, vi talte
med under revisionsbesøgene, understregede, at der var behov for, at eksperterne udsendes
i længere perioder.
Grækenland
51. I Grækenland er behovet for støtte fra Frontex i forbindelse med identifikation og
registrering blevet mindre, fordi der siden erklæringen fra EU og Tyrkiet er ankommet færre
personer. På den anden side er behovet for EASO-støtte siden da steget, fordi de fleste af de
migranter, der blev overført til fastlandet i marts 2016, har ansøgt om asyl, og hovedparten
af de migranter, der for nylig er ankommet til øerne, også gør det.
52. I Kommissionens situationsrapporter for september
41
og november 2016
42
opfordres
medlemsstaterne fortsat til at optrappe deres støtte til EASO i form af eksperter, da der
stadig udsendes for få eksperter til Grækenland, til at de kan overkomme det øgede antal
asylansøgninger, der skal behandles. I september 2016 blev det f.eks. anslået, at der var
behov for 100 asylsagsbehandlere (dvs. interviewere) ved hotspottene, men ved udgangen
af september 2016
43
havde EASO kun udsendt 41.
41
COM(2016) 636 final.
COM(2016) 720 final.
COM(2016) 349 final af 15.6.2016 "Tredje rapport om de fremskridt, der er gjort med hensyn til
opfyldelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet."
42
43
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0034.png
33
53. Siden marts 2016 er ansatte i Europol blevet udsendt for at udføre sekundær
sikkerhedskontrol af sager, som det græske politi har markeret under registrerings- og
screeningsprocedurerne. Det primære formål med denne kontrol er at kortlægge formodede
terroristers bevægelser og ødelægge organiserede kriminelle netværk, der er involveret i
smugling af migranter. Ifølge Kommissionens statusrapporter
44
havde Europol i juli 2016
udsendt ni medarbejdere til de fem øer, i overensstemmelse med den operationsplan, der
var blevet aftalt med det græske politi i juni 2016. Ifølge Europol blev den først gruppe på ti
gæstemedarbejdere fra Europol udsendt til Grækenland i september 2016. I oktober 2016
blev en gruppe på yderligere 16 gæstemedarbejdere fra medlemsstaterne udsendt til alle
fem græske hotspots for at udføre sekundær sikkerhedskontrol i Europols databaser.
Italien
54. Samlet set fandt de italienske myndigheder støtten fra EU-agenturerne tilfredsstillende,
særlig fordi situationen forbedredes fra og med maj, hvor Frontexeksperter, der oprindelig
var tænkt udsendt til Grækenland, i stedet kunne udsendes til Italien. Kommissionen mener
dog stadig, at medlemsstaternes reaktion på EASO's anmodninger om eksperter til Italien var
utilstrækkelig til at klare det store antal ankommende personer, der var berettiget til
omfordeling. Ved udgangen af september 2016 var der udsendt 33 asyleksperter (og 35
kulturmediatorer), mens der var tale om 74 eksperter i den plan, der var aftalt med de
italienske myndigheder
45
.
55. I september 2016 accepterede Italien Rådets anmodning om, at Europol blev involveret i
den sekundære sikkerhedskontrol på stedet. Europol har bidraget med input til en
operationel plan og var i gang med at forberede udsendelsen af gæstemedarbejdere. I
oktober 2016 anmodede Italien herudover om støtte fra Europol til yderligere
sikkerhedskontrol i forbindelse med omfordeling
46
.
44
Europa-Kommissionen, State of Play, 28. juli 2016.
COM(2016) 636 final.
Oplysninger fra Europol.
45
46
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0035.png
34
Kommissionen spillede en aktiv rolle i koordineringen
56. Hotspottilgangen inddrager en lang række aktører på forskellige niveauer. Det betyder,
at Europa-Kommissionens, EU-agenturernes, de nationale centrale og lokale myndigheders,
de internationale organisationers (UNHCR's og IOM's) og NGO'ernes aktiviteter skal
koordineres godt for at sikre, at hotspottene fungerer, som de skal.
57. Koordineringen sker på EU-plan, på nationalt og operationelt niveau samt på
hotspotniveau. I begge lande er koordineringen blevet fremmet af, at der har været
specialiserede medarbejdere fra Kommissionen og agenturerne til stede.
Grækenland
58. I Grækenland finder den centrale koordinering sted på et samlet koordineringsmøde,
som alle de forskellige nationale myndigheder, Kommissionen, EU-agenturerne og de
vigtigste internationale organisationer deltager i. Støtten fra Kommissionen ydes af en ny
tjeneste i Kommissionen, der blev oprettet i 2015, Strukturreformtjenesten, og af ansatte fra
andre tjenester i Kommissionen. Generaldirektøren for Strukturreformtjenesten leder dette
møde, som afholdes hver anden uge i Athen.
59. Alle de interessenter, vi talte med under revisionsbesøget i Grækenland, har fundet det
bekymrende, at der mangler operative standardprocedurer (SOP'er) for hotspottene. Selv
om den græske køreplan
47
udpegede SOP'er som et centralt mål for alle
modtagelsescentrene, er der aldrig blevet vedtaget sådanne procedurer. I begyndelsen
af 2016 havde den græske regering udarbejdet et udkast til SOP'er, og Kommissionen
fremsatte bemærkninger til regeringens dokument. Erklæringen fra EU og Tyrkiet ændrede
imidlertid hotspottenes funktion fundamentalt. Samtidig vedtog Grækenland en ny lov,
hvorved tjenesten for første modtagelse blev ændret til modtagelses- og
identifikationstjenesten og fik nye opgaver. Det afbrød også udarbejdelsen af SOP'er og
nødvendiggjorde en revision af dem. På tidspunktet for vores besøg havde Grækenland ikke
47
Roadmap on Relocation and Hotspots Greece, 29. september 2015, s. 6 og 15.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0036.png
35
afsluttet revisionen af udkastet til SOP'er, selv om Kommissionen havde anmodet landet
herom ved flere lejligheder.
60. Den Europæiske Unions Taskforce for Regionale Strategier
48
, der har hjemsted i Athens
havn i Piræus, står for koordineringen på operationelt niveau. Denne platform blev
udformet, så EU-agenturerne kunne mødes regelmæssigt for at fremme den samlede
koordinering og udveksle oplysninger mellem de forskellige interessenter i
overensstemmelse med deres respektive mandater. Europa-Kommissionen er også til stede
og leder disse møder. Taskforcens rolle i hotspottilgangen er imidlertid ikke særlig klart
defineret, og de nationale myndigheder deltager ikke i taskforcens møder.
61. På hotspotniveau er de centrale myndigheder ansvarlige for den samlede forvaltning af
hotspottene, men de har endnu ikke fuldt ud påtaget sig dette ansvar. F.eks. var der ikke
udpeget nogen specifik person eller myndighed til permanent at påtage sig den samlede
forvaltning af strukturen og operationerne. Det påhvilede formelt modtagelses- og
identifikationstjenesten at forvalte hotspottene, men den havde meget begrænset personale
på stedet, da revisionsbesøget fandt sted, og kunne derfor ikke være til stede 24 timer i
døgnet, 7 dage om ugen. I praksis var det ikke klart for alle interessenterne, hvem der var
den kompetente myndighed, der havde beslutningskompetencen og var ansvarlig for
lokaliteterne.
Italien
62. I Italien udviste de nationale myndigheder et stærkt ejerskab for hotspottilgangen og den
dermed forbundne migrationsstyring. Gennemførelsen af hotspottilgangen påhviler en
særlig italiensk afdeling i indenrigsministeriet (departementet for borgerlige
frihedsrettigheder og immigration). Støtten fra Kommissionen ydes på centralt niveau af et
48
Jf. COM(2015) 490 final af 23.9.2015 "Håndtering af flygtningekrisen: øjeblikkelige
operationelle, budgetmæssige og retlige
foranstaltninger som led i den europæiske dagsorden for migration", bilag II, hvori det hedder:
"I hver værtsmedlemsstat er der et fælles operationelt hovedkvarter med repræsentanter for
alle tre agenturer (Den Europæiske Unions Taskforce for Regionale Strategier - EURTF). Den
koordinerer støtteholdenes arbejde i brændpunktsområder og sikrer et tæt samarbejde med
værtsmedlemsstatens nationale myndigheder."
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0037.png
36
beskedent team i Rom. Der blev udarbejdet operative standardprocedurer på dette niveau
af en arbejdsgruppe, der blev ledet af det italienske indenrigsministerium og involverede alle
de vigtigste interessenter (de italienske myndigheder, Kommissionen, Frontex, Europol,
EASO, UNHCR og IOM). Disse procedurer blev officielt vedtaget og meddelt de relevante
aktører den 17. maj 2016. De giver operationel vejledning vedrørende aktiviteter ved
hotspottene og har til formål at sikre en standardiseret og produktiv arbejdsgang. Alle
interessenterne anser vedtagelsen af dem - efter flere måneders høring - for et stort positivt
skridt, der bidrager til at strukturere hotspottilgangen i Italien.
63. Koordineringen på operationelt niveau sikres gennem Den Europæiske Unions Taskforce
for Regionale Strategier (EURTF), der har hjemsted i Catania på Sicilien. Ud over EU-
agenturerne og Kommissionen deltager også de forskellige nationale myndigheder i Italien i
EURTF.
64. På hotspotniveau er de lokale myndigheder (prefetture) ansvarlige for koordineringen og
den samlede forvaltning af hver enkelt hotspotstruktur, men de er ikke permanent til stede
på hotspottene i modsætning til de to vigtigste tilstedeværende aktører: det statslige politi
(questura) og strukturens forvaltningsenhed (ofte en NGO), der hver har sine
ansvarsområder. I praksis giver dette en fornemmelse af, at det enkelte hotspot mangler et
klart defineret "brændpunkt", hvilket diverse interessenter har påpeget.
Der finder regelmæssig overvågning sted, men resultatmålingen på hotspotniveau kan
blive bedre
65. Efter den europæiske dagsorden for migration har Europa-Kommissionen rapporteret
grundigt om forvaltningen af flygtningekrisen generelt. Der gøres navnlig rede for
gennemførelsen af hotspottilgangen i rapporterne om omfordeling og genbosætning
49
.
Siden marts 2016 er disse rapporter blevet offentliggjort hver måned, og de indeholder et
afsnit om gennemførelsen af køreplanerne i Grækenland og Italien, som er nært forbundet
med hotspottilgangen. Formålet med disse rapporter er at give en ajourført kvantitativ og
49
Rapporten om omfordeling og genbosætning er baseret på forpligtelsen i henhold til artikel 12 i
Rådets afgørelse 2015/1523 og 2015/1601 til to gange årlig at rapportere om gennemførelsen
af disse afgørelser og om gennemførelsen af køreplanen.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0038.png
37
kvalitativ situationsrapport, der opsummerer de fremskridt, der er gjort, og de udfordringer,
der er identificeret, og de omfatter også Europa-Kommissionens henstillinger til alle
interessenterne. Særskilte situationsrapporter om gennemførelsen af erklæringen fra EU og
Tyrkiet indeholder også bemærkninger om situationen på hotspottene
50
. Og endelig
udfyldes den samlede rapporteringramme med ad hoc-beretninger eller særlige
meddelelser
51
og faktablade.
66. Europa-Kommissionens regelmæssige meddelelser om hotspottilgangen bidrager til at
gøre rammen for rapportering om gennemførelsen af tilgangen gennemsigtig og åben. De
kvalitative aspekter ved rapporteringen (identificerede udfordringer, henstillinger mv.) viser,
at Europa-Kommissionen er villig til at overvåge og rapportere om de opnåede fremskridt
52
.
Vi noterede dog, at:
-
der - selv om Kommissionen konsekvent opfordrer de italienske myndigheder til at øge
antallet af hotspots
53
- ikke foreligger nogen cost-benefit-analyse, så man kan
sammenligne åbningen af yderligere hotspotområder med den nye plan om systematisk
at anvende hotspottilgangen på alle ankomsthavne uden indkvarteringsfaciliteter
50
Jf. COM(2016) 634 final, som indeholder bemærkninger om f.eks. antallet af ankomne personer
til de græske øer, overbefolkningen på hotspottene, manglen på en permanent græsk
hotspotkoordinator og behovet for at vedtage SOP'er.
COM(2016) 220 final af 12.4.2016 "Vurdering af Grækenlands handlingsplan til afhjælpning af
de alvorlige mangler, der blev konstateret ved evalueringen i 2015 af Grækenlands anvendelse
af Schengenreglerne på området forvaltning af den ydre grænse".
Kommissionen skjuler ikke de udfordringer eller manglende fremskridt, den konstaterer, men
synes til tider alt for optimistisk, f.eks. mener den ifølge COM(2016) 636 final, at et mål om, at
der skal gennemføres 6 000 omfordelinger pr. måned, stadig er gyldigt. Kommissionen havde
først beregnet dette mål som nødvendigt i sin første omfordelingsrapport af 16. marts 2016
(COM(2016) 165 final), men eftersom der ikke engang var blevet omfordelt 6 000 personer i
løbet af det første hele år i gennemførelsen af omfordelingsafgørelserne, ville det kræve et
månedligt mål på et godt stykke over 8 000, hvis den samlede forpligtelse på
106 000 omfordelinger skulle være opfyldt i september 2017. Selv når den nylige beskedne
stigning i omfordelingstempoet medregnes, forekommer dette samlede mål at være helt uden
for rækkevidde.
Jf. f.eks. COM(2009) 636 final.
51
52
53
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0039.png
38
-
hotspottene nu har været operative i over et år, men at der indtil nu ikke er blevet
etableret en ramme for overvågning af de enkelte hotspots' resultater med henblik på
at overvåge aktionernes produktivitet og anvendelsen af ressourcer (såsom personale
og udstyr), finde frem til og afhjælpe potentiel manglende kapacitetsudnyttelse og/eller
flaskehalse samt gøre det nemmere at identificere bedste praksis, udveksle erfaringer
og efter behov foretage ændringer
-
Kommissionen forsøger at konsolidere dataene fra de nationale myndigheder og EU-
agenturerne, men at en del af dataene ikke udveksles, f.eks. hvor lang tid migranterne
tilbringer på hotspottene, mens de venter på at blive registreret og udfylde deres
asylansøgninger (Grækenland), og at nogle data ikke findes eller ikke bliver
offentliggjort, f.eks. hvor mange migranter der i alt identificeres og registreres på
hotspottene eller får en tilbagesendelsesordre, og hvor mange der faktisk tilbagesendes
(Italien).
Hotspottilgangens effektivitet
67. Vi undersøgte, om hotspottilgangen havde gjort det muligt i fuldt omfang at identificere
og registrere migranterne og optage deres fingeraftryk, og om tilgangen sikrede, at
migranterne rettidig blev kanaliseret ind i de relevante opfølgningsprocesser (asyl,
omfordeling og tilbagesendelse).
Hotspottilgangen har øget den andel af ankommende migranter, der registreres og får
optaget fingeraftryk
68. Det primære formål med hotspottilgangen var at bidrage til at forbedre
grænseforvaltningen ved at sikre, at alle ankommende migranter bliver identificeret og
registreret korrekt, og at deres fingeraftryk bliver optaget. Det er også en forudsætning for,
at migranterne kan kanaliseres korrekt ind i den nationale asylprocedure,
nødomfordelingsordningen eller tilbagesendelsesproceduren.
69. Som led i identifikationen fastslås migranternes personoplysninger, deres nationalitet
vurderes (screening), og sårbare personer identificeres med henblik på prioritetsbehandling.
Som krævet i Eurodacforordningen optages der derefter som led i registreringen
fingeraftryk, der lagres i Eurodac, EU's fingeraftryksdatabase. Migranterne fotograferes,
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0040.png
39
deres data indlæses og krydstjekkes i de relevante europæiske og internationale databaser,
det efterprøves, at deres dokumenter (hvis de har nogen) er ægte, og politiet foretager
sikkerhedskontrol.
70. Politiet gennemfører disse indledende procedurer med støtte fra Frontex gennem en
række på hinanden følgende handlinger på hotspottets arbejdsområde
54
. På dette eller et
hvilket som helst senere trin kan migranterne give udtryk for, at de ønsker at ansøge om asyl
(jf. også flowdiagrammet i
bilag II).
71. Da vi aflagde besøg i juli 2016, blev migranterne i Grækenland identificeret og
registreret, og deres fingeraftryk blev optaget inden for tre dage efter deres ankomst
55
til
øerne. Ifølge Kommissionens data har de græske hotspots siden marts 2016 kunnet udføre
disse opgaver korrekt for stort set alle migranter. Det er en væsentlig forbedring i forhold til
registreringsraten på 8 % i september 2015
56
(i januar 2016 var den allerede på 78 %). Denne
opgave er også blevet mere overkommelig siden erklæringen fra EU og Tyrkiet, da antallet af
ankommende migranter er faldet betydeligt i forhold til 2015.
72. I Italien forblev antallet af ankomster i 2016 sammenligneligt med tallene for 2014
og 2015. Hvad fuldstædig registrering af de ankommende migranter angår, er det i Italien
kun ca. en tredjedel, der ankommer til (og registreres på) hotspotområderne
57
, mens
flertallet ilandsættes i andre havne. Ifølge de seneste oplysninger fra de italienske
54
I Italien også i ankomsthavne uden for hotspottene.
Ifølge artikel 14 i Eurodacforordningen nr. 603/2013 (EUT L 180 af 29.6.2013, s. 1) skal
medlemsstaterne omgående optage fingeraftryk af alle tredjelandsstatsborgere, der er fyldt
14 år, og som pågribes i forbindelse med illegal passage af grænsen til den pågældende
medlemsstat. Den pågældende medlemsstat skal snarest muligt og senest 72 timer efter datoen
for pågribelsen til det centrale system videregive en sådan persons fingeraftryk og andre
indsamlede oplysninger om vedkommende.
COM(2016) 85 final.
Pr. 29. juli 2016 ankom 29,7 % af migranterne til et hotspot (kilde: det italienske
indenrigsministerium). Men nogle af de migranter, der var ankommet uden for hotspottene,
blev derefter overført til og registreret på et hotspot. Samlet set var andelen af migranter, der
passerede hotspottene under i det mindste en del af deres identifikations-/registreringsproces
højere end 29,7 % (den anslås til ca. 40 % pr. 30. juni 2016, men der foreligger ikke nøjagtige
tal).
55
56
57
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0041.png
40
myndigheder
58
er andelen af migranter, der registreres og får taget fingeraftryk, steget
væsentligt fra ca. 60 % i første halvdel af 2015 til i gennemsnit 97 % for hele 2016. Det
afspejler den positive effekt, det har haft at anvende hotspottilgangen ikke kun på de fire
hotspots, men i løbet af 2016 også i 15 andre ilandsætningshavne (jf. også punkt 45 og 46),
hvilket har mindsket risikoen for, at nogle migranter kommer ind i landet uden at blive
korrekt registreret og få optaget fingeraftryk. Alle de relevante interessenter, vi talte med,
var enige om, at hotspottilgangen havde spillet en væsentlig rolle med hensyn til at forbedre
situationen i Italien, ikke kun ved at etablere passende infrastrukturer, men også ved at
indføre standardprocedurer, der skal følges, og ved at indvirke positivt på praksis generelt.
73. Desuden betyder hotspottilgangen, at personoplysninger om alle irregulære migranter
og deres fingeraftryk ifølge CEAS-reglerne under registreringen skal indlæses i og
kontrolleres ved hjælp af forskellige nationale, europæiske og internationale
sikkerhedsdatabaser. Sikkerhedskontrollen blev imidlertid begrænset af de retlige rammer
og af systemernes udformning. Indtil september 2016 kunne gæstemedarbejdere fra Frontex
ifølge Frontex' tidligere mandat kun med værtslandets tilladelse få adgang til de europæiske
databaser til sikkerhedskontrol og kontrol af dokumenter
59
. I Grækenland kunne de kun
bidrage til denne del af arbejdet via uformelle samarbejdsordninger med det lokale politi.
74. På det punkt sætter den nye forordning om den europæiske grænse- og kystvagt
grænsevagtholdene i stand til at foretage søgninger i relevante databaser
60
. Problemet med
interoperabilitet mellem databaserne til sikkerhedskontrol (der findes ikke et system med ét
enkelt kontaktpunkt, så der kan søges i flere databaser på én gang) er imidlertid en
58
Indenrigsministeriet, "Tabella monitoraggio fotosegnalamenti 2016" af 11.1.2017.
COM(2016) 85 final: "Kontrollen i Interpols og europæiske databaser til sikkerhedskontrol og
kontrol af dokumenter, navnlig Schengeninformationssystemet, skal være systematisk, og
europæiske databaser skal gøres tilgængelige for gæstemedarbejdere fra Frontex".
Artikel 40, stk. 8, i forordning (EU) 2016/1624.
59
60
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0042.png
41
udfordring i forbindelse med systematisk sikkerhedskontrol, som ikke kan løses på kort
sigt
61
.
Flaskehalse i opfølgningsprocedurerne indvirker negativt på hotspottenes funktion
75. Hotspottilgangen hænger uløseligt sammen med, hvad der følger efter. De procedurer,
der følger efter registreringen, kan kun sikre, at migranterne effektivt kanaliseres ind i
asylproceduren eller den senere omfordelings- eller, om nødvendigt,
tilbagesendelsesprocedure, hvis de afvikles inden for en rimelig tid. Migranterne bør også få
tilstrækkelige oplysninger om de forskellige procedurer.
Grækenland
76. Da alternativet er øjeblikkelig tilbagesendelse, ansøger praktisk talt alle nyankomne om
international beskyttelse. På grund af det lave antal asylansøgere i Grækenland før
marts 2016 var den græske asyltjenestes personale begrænset, og den havde derfor et
presserende behov for mere personale for at kunne klare den pludselige stigning i antallet af
asylansøgninger. Denne personaleforøgelse var imidlertid ikke blevet planlagt, før
erklæringen fra EU og Tyrkiet trådte i kraft, og den efterfølgende proces med at ansætte og
uddanne nye medarbejdere tog tid, og det indvirkede negativt på den græske asyltjenestes
kapacitet til at behandle asylansøgninger. Asyltjenestens personale blev i august 2016
forøget ved, at der midlertidigt blev ansat 124 personer finansieret med et nødhjælpstilskud
fra AMIF efter aftale med EASO
62
.
77. I september 2016 var situationen den
63
, at flertallet af de migranter, der var ankommet
efter den 20. marts, stadig ikke havde haft mulighed for at indgive en asylansøgning
64
.
61
COM(2016) 85 final, bilag 3 - Statusrapport for Italien: "Der er stadig begrænset forbindelse
mellem de forskellige databaser. Navnlig er der ingen direkte og automatisk forbindelse mellem
registreringsprocessen (foglio notize) og SIS samt Europols og Interpols databaser. Denne
forbindelse bør oprettes som en prioritet, så der er mulighed for systematisk kontrol".
Oplysninger fra Europa-Kommissionen.
Data fra Kommissionen viser, at ved midten af september 2016 havde ca. en tredjedel af de
migranter, der på det tidspunkt opholdt sig på øerne, rent faktisk haft mulighed for at indgive
deres asylansøgning, og kun ca. 20 % havde opnået en samtale.
62
63
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0043.png
42
Prioriteringen af asylansøgninger fra visse nationaliteter frem for andre
65
og manglen på
klare oplysninger til migranterne om procedurerne og ventetiderne har bidraget til at skabe
stigende spændinger i lejrene.
78. Desuden har omfordeling siden marts 2016 ikke længere været en mulighed for
nyankomne migranter. Dette følger af en afgørelse truffet af den græske asyltjeneste og
stemmer overens med de synspunkter, som medlemsstaterne havde fremsat i Rådet for
Retlige og Indre Anliggender, og som betød, at omfordeling skulle rettes mod migranter på
fastlandet, der var ankommet før den 20. marts. De to rådsafgørelser om omfordeling
indeholder ikke et klart retsgrundlag for dette synspunkt.
79. Som Kommissionen har noteret
66
, har tempoet i tilbagesendelserne i henhold til
erklæringen fra EU og Tyrkiet været langsomt, hvilket også har bidraget til overbefolkningen
på hotspottene. Da næsten alle nyankomne ansøger om asyl, kan de først tilbagesendes, når
de har fået afslag på deres ansøgning, og deres ret til at appellere afgørelsen er udtømt. I
perioden fra udgangen af marts 2016 til begyndelsen af december 2016 er der i alt blevet
tilbagesendt 748 migranter fra de græske øer til Tyrkiet mod i alt ca. 17 000 ankommende
migranter
67
.
Italien
80. I Italien fungerer hotspottilgangen efter hensigten, forstået derhen, at 97 % af de
ankommende migranter bliver registreret og får optaget fingeraftryk (jf. punkt 72), og at de
får mulighed for at udtrykke ønske om at ansøge om asyl. Også potentielle kandidater, der er
64
I artikel 6, stk. 2, i direktivet om asylprocedurer hedder det: Medlemsstaterne sikrer, at en
person, der har udfyldt en ansøgning om international beskyttelse, i praksis har mulighed for at
indgive den så hurtigt som muligt.
Som det blev bekræftet under samtaler på stedet og i referaterne fra styringskomitéens møder
om gennemførelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet.
COM(2016) 349 final og COM(2016) 634 final.
COM(2016) 792 final af 8.12.2016 "Fjerde rapport om de fremskridt, der er gjort med hensyn til
opfyldelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet".
65
66
67
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0044.png
43
berettigede til omfordeling, bliver allerede identificeret i løbet af registreringsprocessen på
hotspottene, hvorefter de overføres til særlige modtagelsescentre.
81. Den største udfordring i forbindelse med omfordelingsordningen ved begyndelsen af
gennemførelsen af hotspottilgangen var at finde berettigede kandidater, der var interesseret
i at deltage i ordningen. Da migranterne nu får bedre oplysninger om omfordeling, bliver der
nu fundet flere kandidater under den mere strukturerede hotspottilgang, og den største
flaskehals for omfordeling er nu manglen på tilsagn fra medlemsstaterne. Pr. 27. september
2016, ét år efter ikrafttrædelsen af Rådets afgørelser om omfordeling og halvvejs gennem
den toårs gennemførelsesperiode, var kun 1 196 personer reelt blevet omfordelt fra Italien -
heraf ikke nogen uledsagede mindreårige - og medlemsstaterne havde givet Italien
3 809 formelle tilsagn
68
(mod en samlet forpligtelse til at omfordele 34 953 personer fra
Italien, som fastsat i rådsafgørelserne).
82. En anden flaskehals skyldes den lave gennemførelsesgrad for afgørelser om
tilbagesendelse, som ifølge data fra de italienske myndigheder stadig er på under 20 %
69
. De
italienske myndigheder har i køreplanen identificeret og beskrevet de strukturelle
vanskeligheder, der er forbundet med at gennemføre tilbagesendelser, herunder
identifikations- og udvisningscentrenes begrænsede kapacitet og oprindelseslandenes
mangel på samarbejde i forbindelse med tilbagetagelse.
83. I betragtning af det fortsatte store antal ankommende migranter (over 150 000 årlig
siden 2014) i kombination med de eksisterende flaskehalse i relation til den begrænsede
"udsivning" af migranter gennem omfordeling og tilbagesendelse, kan der i nær fremtid
opstå et kapacitetsproblem i Italiens samlede indkvarteringsfaciliteter for asylansøgere.
68
COM(2016) 636 final. Kløften mellem de formelle tilsagn (tilbud fra medlemsstaterne) og de
personer, der reelt er blevet omfordelt, skyldes delvis den tid, det tager at behandle
omfordelingsanmodningerne, delvis andre faktorer, som Kommissionen har peget på i sine
forskellige rapporter om omfordeling og genbosætning, f.eks. ubegrundede afvisninger fra
medlemsstaterne, forhindringer i relation til sikkerhedskontrollen og behovet for bedre
sagsbehandlingskapacitet i Italien.
Kilde:
Indenrigsministeriet. Disse data vedrører 2015 og de første 7 måneder af 2016.
69
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0045.png
44
KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
84. EU-medlemsstaterne er hovedansvarlige for alle aspekter af grænsekontrollen og
behandlingen af asylansøgninger. Kommissionen indførte derfor en ny tilgang,
"hotspottilgangen", for at bistå frontlinjemedlemsstaterne Grækenland og Italien med at
håndtere den pludselige dramatiske stigning i antallet af irregulære migranter, der ankom til
deres ydre grænser i 2015/16. Formålet med denne tilgang var at yde operationel støtte til
medlemsstaterne for at sikre, at ankommende migranter blev identificeret og registreret, og
at de fik taget fingeraftryk og blev kanaliseret ind i de relevante opfølgningsprocedurer.
Samlet set konstaterede vi, at hotspottilgangen har bidraget til at forbedre
migrationsstyringen i de to frontlinjemedlemsstater under meget udfordrende og konstant
skiftende forhold ved at øge deres modtagelseskapacitet, forbedre
registreringsprocedurerne og styrke koordineringen af støtteindsatsen.
85. I begge lande blev der ved udvælgelsen af hotspotområder taget behørigt hensyn til de
vigtigste indgangssteder og de eksisterende strukturer. Det tog imidlertid længere tid end
planlagt at oprette hotspottene. I Grækenland var fire af de fem planlagte hotspots
operationelle i marts 2016, mens det sidste blev operationelt i juni 2016. I Italien var fire ud
af seks planlagte hotspots operationelle i marts 2016, og to supplerende hotpots var stadig
ved at blive oprettet, men var endnu ikke operationelle ved udgangen af februar 2017. Trods
betragtelig støtte fra EU var modtagelsesfaciliteterne i begge lande ved udgangen af 2016
endnu ikke tilstrækkelige til at modtage (Italien) eller indkvartere (Grækenland) de
ankommende migranter ordentligt. Der manglede stadig passende faciliteter til at
indkvartere uledsagede mindreårige og behandle deres sager i overensstemmelse med
internationale standarder, både på hotspottene og på det næste modtagelsestrin (jf.
punkt 36-47).
86. Kommissionen og de relevante EU-agenturer støttede frontlinjemedlemsstaternes
indsats med eksperter, finansielle og tekniske ressourcer, rådgivning og koordinering.
Agenturernes kapacitet til at yde denne støtte afhang og afhænger stadig meget af de
ressourcer, andre medlemsstater tilbyder. Hertil kommer, at varigheden af eksperternes
udsendelse ofte var meget kort, hvilket reducerede de udsendte eksperters effektivitet.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0046.png
45
Disse mangler søges for øjeblikket afhjulpet i de nye (eller planlagte) mandater for de
relevante agenturer (jf. punkt 48-55).
87. I begge lande gjorde tilstedeværelsen af særligt udpegede kommissionsansatte og
agenturerne det lettere at koordinere hotspottilgangen. På det operationelle plan foregik
koordineringen gennem de regionale taskforcer, selv om disses rolle i hotspottilgangen ikke
er fuldt ud defineret. Operative standardprocedurer er et væsentligt element til afklaring af
ansvarsområder og harmonisering af procedurer, navnlig hvor der som i den nuværende
hotspottilgang er involveret mange forskellige aktører. Italien har fastlagt operative
standardprocedurer for hotspots og anvender dem både på hotspottene og i andre
ankomsthavne, der fungerer som hotspots. I Grækenland er der stadig ikke vedtaget
operative standardprocedurer. Koordineringen på det enkelte hotspot er stadig sporadisk,
og selv om det er fastsat, at de centrale myndigheder i medlemsstaterne er ansvarlige for
den samlede forvaltning af hotspottene, har de i det mindste i Grækenland endnu ikke fuldt
ud påtaget sig dette ansvar. Kommissionens overvågning og rapportering af fremskridt og
problemer på hotspottene har været regelmæssig og omfattende, men en række
oplysninger bliver ikke udvekslet mellem de forskellige interessenter, og der mangler
rapporter om en række centrale resultatindikatorer (jf. punkt 56-66).
88. I både Grækenland og Italien sikrede hotspottilgangen, at de fleste af de ankommende
migranter i 2016 blev identificeret og registreret behørigt, at deres fingeraftryk blev optaget,
og at dataene om dem blev kontrolleret ved hjælp af relevante sikkerhedsdatabaser. I den
henseende bidrog hotspottilgangen til at forbedre styringen af migrationsstrømmene (jf.
punkt 68-74). Hotspottilgangen kræver desuden, at migranterne kanaliseres ind i passende
opfølgningsprocedurer, dvs. en national asylansøgning, omfordeling til en anden
medlemsstat (hvis det er relevant) eller tilbagesendelse til oprindelseslandet (eller
transitlandet). Gennemførelsen af disse opfølgningsprocedurer tager ofte lang tid, og der er
forskellige flaskehalse, hvilket kan have konsekvenser for hotspottenes funktion (jf.
punkt 76-83).
89. På grundlag af disse konklusioner fremsætter vi en række anbefalinger, som gengives
herunder. På grund af den fortsatte migrationskrise, der påvirker EU's ydre grænser, tages
der i anbefaling 1-4 spørgsmål op, der bør behandles hurtigst muligt.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0047.png
46
Anbefaling 1 - Hotspotkapacitet
•
Kommissionen bør sammen med de relevante agenturer give Grækenland yderligere
støtte til at afhjælpe den manglende kapacitet på hotspottene ved:
-
-
at opgradere indkvarteringsfaciliteterne på de øer, hvor hotspottene er placeret
yderligere at fremskynde behandlingen af asylansøgninger (med støtte fra EASO) og
samtidig give migranterne klare oplysninger om, hvordan og hvornår deres ansøgninger
vil blive behandlet
-
at håndhæve de eksisterende tilbagesendelsesprocedurer (med støtte fra Frontex), når
det er nødvendigt.
•
Kommissionen bør sammen med de relevante agenturer yderligere støtte Italiens
bestræbelser på at øge antallet af hotspots som oprindelig planlagt og på at træffe
yderligere foranstaltninger til at udvide hotspottilgangen til også at omfatte
ilandsætninger uden for de fastlagte hotspotområder.
Anbefaling 2 - Uledsagede mindreårige
•
Kommissionen bør sammen med de relevante agenturer og internationale
organisationer hjælpe myndighederne i både Grækenland og Italien med at træffe alle
mulige foranstaltninger til at sikre, at uledsagede mindreårige, der ankommer som
migranter, behandles i overensstemmelse med internationale standarder, herunder at
de sikres passende indkvartering, beskyttelse, prioriteret adgang til asylprocedurer, og
at de kan kommer i betragtning med henblik på omfordeling.
•
Kommissionen bør insistere på, at der udnævnes en medarbejder med ansvar for
børnebeskyttelse for hvert hotspot/sted.
•
Kommissionen og de relevante agenturer bør bistå de ansvarlige myndigheder
yderligere med uddannelse og juridisk rådgivning samt fortsat overvåge situationen og
rapportere om de foranstaltninger, der bliver truffet, og de fremskridt, der gøres.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0048.png
47
Anbefaling 3 - Udsendelse af eksperter
•
Kommissionen og agenturerne bør fortsat bede alle medlemsstaterne om at stille flere
eksperter til rådighed, så de nuværende behov dækkes bedre.
•
Eksperterne fra medlemsstaterne bør udstationeres længe nok til, at støtten fra
Frontex, EASO og Europol til Grækenland og Italien bliver tilstrækkelig produktiv og
effektiv, og modsvare de ønskede profiler.
Anbefaling 4 - Roller og ansvar i forbindelse med hotspottilgangen
•
Kommissionen bør sammen med agenturerne og de nationale myndigheder give en
klarere beskrivelse af Den Europæiske Unions Taskforce for Regionale Strategiers rolle,
struktur og ansvar i forbindelse med hotspottilgangen.
•
Kommissionen og agenturerne bør fortsat insistere på, at Italien og Grækenland
udnævner en enkelt person til på et mere permanent grundlag at være ansvarlig for den
samlede forvaltning af det enkelte hotspotområde og dets funktion, og på, at der
fastsættes operative standardprocedurer for hotspottene i Grækenland.
Anbefaling 5 - Evaluering af hotspottilgangen
•
Kommissionen og agenturerne bør inden udgangen af 2017 evaluere udformningen og
den hidtidige gennemførelse af hotspottilgangen og fremsætte forslag til, hvordan den
kan videreudvikles. Forslagene bør indeholde en standardmodel for støtte, der skal
anvendes i forbindelse med fremtidige store migrationsbevægelser, samt fastlægge de
forskellige roller og ansvarsområder, minimumsinfrastrukturer, behovene for
menneskelige ressourcer, de mulige støttetyper og operative standardprocedurer.
•
Denne analyse bør også omfatte en vurdering af behovet for yderligere præciseringer af
den retlige ramme for hotspottilgangen som led i EU's forvaltning af de ydre grænser.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0049.png
48
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg
på mødet den 21. marts 2017.
På Revisionsrettens vegne
Klaus-Heiner Lehne
Formand
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0050.png
1
Bilag I
Tidslinje for EU's reaktion på migrationskrisen
2015
6
13
20
27
4
11
18
25
7
14
21
28
5
12
19
26
1
8
15
22
29
6
13
20
27
2
9
16
23
30
7
14
21
28
3
10
17
24
1
8
15
22
29
4
11
18
25
2
9
16
23
30
5
12
19
Over 1 000 personer drukner i Middelhavet ved 2 særskilte hændelser
26
3
10
Kommissionen forelægger Den europæiske dagsorden for migration
17
24
Kommissionen forelægger den 1. forslagspakke (som omfatter omfordeling af 40 000 personer)
31
Kommissionen forelægger den 2. forslagspakke (som omfatter omfordeling af 120 000 personer)
1
8
15
22
29
2
9
16
23
30
SEPTEMBER
3
10
17
24
4
11
18
25
5
12
19
26
6
13
20
27
Rådets afgørelse (EU) 2015/1523, der fastsætter en midlertidig og ekstraordinær omfordelingsordning fra Italien
og Grækenland til andre medlemsstater for 40 000 personer med et klart behov for international beskyttelse
Rådets afgørelse (EU) 2015/1601, der fastsætter en midlertidig og ekstraordinær omfordelingsordning fra Italien
og Grækenland til andre medlemsstater for 120 000 personer med et klart behov for international beskyttelse
Meddelelse fra Kommissionen: Styring af flygtningekrisen: øjeblikkelige operationelle, bugetmæssige og retlige
foranstaltninger som led i den europæiske dagsorden for migration
Køreplanen for omfordeling og hotspots i Grækenland og den italienske køreplan forelægges
1
8
15
22
29
3
10
17
24
31
2
9
16
23
30
4
11
18
25
3
10
17
24
31
5
12
19
26
4
11
18
Meddelelse fra Kommissionen: Håndtering af flygtningekrisen: status over gennemførelsen af de prioriterede
25
foranstaltninger i den europæiske dagsorden for migration
6
13
Meddelelse fra Kommissionen: Statusrapporter om gennemførelsen af hotspotcentre i Grækenland (p.t. kun ét
20
endnu ikke fuldt fungerende hotspot på Lesbos) og Italien (Lampedusa p.t. kun ét fungerende hotspot)
27
MAJ
OKTOBER
APRIL
7
14
21
28
5
12
19
26
7
14
21
28
6
13
20
27
1
8
15
22
29
7
14
21
28
2
9
16
23
30
DECEMBER
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0051.png
2
2016
1 2 3 4 5 6 7
FEBRUAR
8 9
10
11 12 13 14
Meddelelse fra Kommissionen: status over gennemførelsen af de prioriterede foranstaltninger i den europæiske dagsorden for migration
15 16 17 18 19 20 21
(Bilag 2 - Grækenland: Hotspottet på Lesbos operationelt, arbejdet i gang med de øvrige. Bilag 3 - Italien: Hotspottene på Lampedusa og i Possallo operationelle)
22 23 24 25 26 27 28
29
1 2 3 4 5 6
MARTS
7 8 9 10 11 12 13
Meddelelse fra Kommissionen: Første rapport om omfordeling og genbosætning (Grækenland 4 hotspots operationelle, Italien 4 hotspots operationelle)
14 15
16
17
18
19 20
Erklæringen fra EU og Tyrkiet
21 22 23 24 25 26 27
28 29 30 31
1 2 3
APRIL
4 5 6 7 8 9 10
11
12
13 14 15 16 17
Meddelelse fra Kommissionen: Anden rapport om omfordeling og genbosætning
18 19
20
21 22 23 24
Meddelelse fra Kommissionen: Første rapport om de fremskridt, der er gjort med hensyn til opfyldelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet
25 26 27 28 29 30
1
MAJ
2 3 4 5 6 7 8
9 10 11 12 13 14 15
Meddelelse fra Kommissionen: Tredje rapport om omfordeling og genbosætning
16 17
18
19 20 21 22
23 24 25 26 27 28 29
1 2 3 4 5
JUNI
6 6 7 8 9 10 11
Meddelelse fra Kommissionen: Fjerde rapport om omfordeling og genbosætning (alle 5 hotspots i Grækenland operationelle)
13 14
15
16 17 18 19
Meddelelse fra Kommissionen: Anden rapport om de fremskridt, der er gjort med hensyn til opfyldelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet
20 21 22 23 24 25 26
27 28 29 30
1 2 3
JULI
4 5 6 7 8 9 10
11 12
13
14 15 16 17
Meddelelse fra Kommissionen: Femte rapport om omfordeling og genbosætning
18 19 20 21 22 23 24
25 26 27 28 29 30 31
1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1624 af 14. september 2016 om den europæiske grænse- og kystvagt
12 13
14
15 16 17 18
Meddelelse fra Kommissionen: Sjette rapport om omfordeling og genbosætning
19 20 21 22 23 24 25
Meddelelse fra Kommissionen: Tredje rapport om de fremskridt, der er gjort med hensyn til opfyldelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet
26 27
28
29 30
1 2 3 4 5 6
7 8
9
10 11 12 13
14 15 16 17 18 19 20
Meddelelse fra Kommissionen: Syvende rapport om omfordeling og genbosætning
21 22 23 24 25 26 27
28 29 30 31
NOVEMBER
SEPTEMBER
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0052.png
1
BILAG II
"Hotspottilgangen"
Ri sikoanalyse
FRONTEX/EUROPOL
Undersøgel ser af
indrejsenetværk og
kri minel le netværk
EUROPOL/
MEDLEMSSTAT
Debriefing
FRONTEX/
MEDLEMSSTAT
Optagelse af
fingeraftryk
nægtes
Eventuelt
tilbageholdelse
(tilbagesendelses-
direktivet)
MEDLEMSSTAT
Ti l bagesendelse
FRONTEX/
MEDLEMSSTAT
Opbringning/
redning
FRONTEX/
MEDLEMSSTAT
Ilandsætning
FRONTEX/
MEDLEMSSTAT
Helbreds-
undersøgelse
MEDLEMSSTAT
Registrering/
identifikation
FRONTEX/
MEDLEMSSTAT
Oplysning,
herunder om asyl
EASO/
MEDLEMSSTAT
Optagelse af
fingeraftryk/
Eurodac
MEDLEMSSTAT
Hvi s tredjel andsstatsborger
væl ger at ansøge om
i nternati onal beskyttelse
Di sse tre processer kan finde sted samtidig
Eventuelt
tilbageholdelse
(tilbagesendelses-
direktivet)
MEDLEMSSTAT
Ønske om
at ansøge
om asyl?
Nej
Ti l bage-
s e ndelse
FRONTEX/M
EDLEMSSTAT
Eventuel t begrænsni ng af den fri e bevægeli ghed/lukkede faci l iteter (national ret)
Ja
Er
medlems-
staten
ansvarlig?
(Dublin-
kontrol)
Eventuelt
tilbageholdelse
(RCD)
MEDLEMSSTAT
Sandsynligvis god
begrundelse/klart behov for
international beskyttelse
EASO/MEDLEMSSTAT
Ja
Nej
Eventuelt
tilbageholdelse
(tilbagesendelses-
direktivet)
MEDLEMSSTAT
Overtagelses/
Tilbagetagelses-
procedure
MEDLEMSSTAT
Tvivlsomme
tilfælde
EASO/MEDLEMS-
STAT
Grænseprocedure/
fremskyndet
behandlingsprocedure
EASO/MEDLEMSSTAT
Prioriteret procedure
EASO/
MEDLEMSSTAT
Norma le asyl-
/ti l bagesendelsesprocedurer
EASO/FRONTEX/
MEDLEMSSTAT
Procedure i
Procedure i henhold
til artikel 78, stk. 3
EASO/MEDLEMSSTAT
Ti ldel ing af
i nternati onal
beskyttel se
MEDLEMSSTAT
Ti lbagesendelse
FRONTEX/
MEDLEMSSTAT
Overførsel ti l
ansvarl ig
medlemsstat
Omfordeli ng
Kilde:
Europa-Kommissionen.
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0053.png
KOMMISSIONENS SVAR PÅ DEN EUROPÆISKE REVISIONSRETS SÆRBERETNING
"EU'S REAKTION PÅ FLYGTNINGEKRISEN: "HOTSPOT"TILGANGEN"
RESUMÉ
I. Kommissionen mener, at rapporten giver en velafbalanceret analyse af de mest udfordrende
foranstaltninger, der er fastsat i den europæiske dagsorden for migration med henblik på at bistå de
medlemsstater i frontlinjen, som står over for et uforholdsmæssigt stort migrationspres.
Kommissionen vil fortsat støtte Italien og Grækenland i forvaltningen af migrationsstrømmene og
vil med dette mål for øje fortsat arbejde tæt sammen med EU-agenturerne.
I denne henseende accepterer Kommissionen Revisionsrettens anbefalinger, der har til formål at
videreudvikle specifikke aspekter af hotspottilgangen.
INDLEDNING
7. Ved Dublinreglerne tages der også højde for manglen af en stærkere tilknytning til et andet EU-
land (såsom familiemæssig tilknytning, visum eller opholdstilladelse), samt hvorvidt der tidligere er
indgivet en ansøgning i en anden medlemsstat, før der træffes afgørelse om at overføre en ansøger.
28. Selv om der på tidspunktet for revisionen endnu ikke forelå en specifik rapport om anvendelsen
af nødhjælpsmidler til hotspots, anslår Kommissionen at af de 62,8 mio. EUR, som Italien har fået
tildelt i form af nødhjælp (fra AMIF/ISF) frem til december 2016, er et beløb på højst 21,6
mio. EUR (19,1 mio. EUR under ISF og 2,5 mio. EUR under AMIF) gået til nødhjælp til projekter
med aktiviteter i hotspotområderne.
BEMÆRKNINGER
39. Asylansøgere må kun overføres til fastlandet, hvis de efter en individuel vurdering af deres sag
anses for sårbare, hvis de på bagrund af kriterierne for familiesammenføring er berettiget til
Dublinoverførsel, hvis deres ansøgninger blev fundet antagelige til behandling i Grækenland, eller
hvis de er berettiget til international beskyttelse.
46. I september 2016 informerede de italienske myndigheder Kommissionen om beslutningen om at
anvende hotspottilgangen i seks ilandsætningshavne, som ikke er defineret som hotspots, men hvor
man vil anvende standardprocedurerne for hotspotcentre.
Den 7. december 2016 vedtog det italienske indenrigsministerium en afgørelse, hvorved brug af
hotspottilgangen blev udvidet til at omfatte 15 ilandsætningshavne i alt.
50. Europol har i sinde at gennemføre en evaluering af gæstemedarbejderordningen i anden halvdel
af 2017, bl.a. på grundlag af de indhentede erfaringer. Kommissionen vil fuldt ud blive inddraget i
dette arbejde.
58. I Athen, Bruxelles samt på hotspotøerne har Kommissionen personale, der er specifikt udpeget
til at yde støtte til ved gennemførelsen af hotspottilgangen.
78. Rådets afgørelser om omfordeling fastsætter midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien
og for Grækenland på området international beskyttelse med henblik på at støtte disse lande i bedre
at håndtere en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere til disse
medlemsstater (artikel 1 i Rådets afgørelser). Selvom Italien og Grækenland er omfattet af Rådets
afgørelser, er de imidlertid ikke retligt forpligtet til at omfordele berettigede ansøgere. Ansøgerne
har heller ingen subjektiv ret til at blive omfordelt. Italien og Grækenland kan derfor lovligt beslutte
at bevare ansvaret for en ansøger og enten undersøge, om sagen kan antages til realitetsbehandling,
eller, i tilfælde hvor sagen antages til realitetsbehandling, træffe afgørelse i sagen.
2
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0054.png
79. Udover de 748 migranter, der i forbindelse med erklæringen fra EU og Tyrkiet blev sendt
tilbage til Tyrkiet fra de græske øer fra slutningen af marts til begyndelsen af december 2016, blev
439 migranter, som var ankommet til fastlandet, sendt tilbage til Tyrkiet mellem den 4. april 2016
og den. 6. december 2016 i henhold til den bilaterale protokol mellem Grækenland og Tyrkiet.
Derudover er 393 migranter, der var ankommet til øerne, tilbagevendt frivilligt til deres
oprindelsesland mellem den 1. juni 2016 og den 6. december 2016 som led i programmet for støttet
frivillig tilbagevenden og reintegration.
81. Kommissionen forklarer i sin nylige tiende rapport af den 2. marts 2017 om omfordeling og
genbosætning, at der ud over manglen på tilsagn fra medlemsstater er flere omstændigheder (f.eks.
manglen på en særlig procedure til omfordelingen af uledsagede mindreårige og visse
medlemsstaters specifikke krav hvad angår sikkerhedsinterview), som bidrager til, at
gennemførelsen af nødomfordelingsproceduren i Italien stadig ikke lever op til forventningerne.
KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
Anbefaling 1
–
Hotspotkapacitet
Kommissionen accepterer anbefaling 1.
Anbefaling 2
–
Uledsagede mindreårige
Kommissionen accepterer anbefaling 2.
Anbefaling 3
–
Udsendelse af eksperter
Kommissionen accepterer anbefaling 3.
Anbefaling 4
–
Roller og ansvar i forbindelse med hotspottilgangen
Kommissionen accepterer anbefaling 4.
Anbefaling 5
–
Evaluering af hotspottilgangen
Kommissionen accepterer anbefaling 5.
3
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0055.png
Begivenhed
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen
(eller en anden revideret enhed)
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske
procedure
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds)
officielle svar på alle sprog
Dato
19.4.2016
26.1.2017
21.3.2017
5.4.2017
 EUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 593: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's reaktion på flygtningekrisen: Hotspottilgangen
1747794_0056.png