Europaudvalget 2016-17
JOIN (2016) 0052 Bilag 1
Offentligt
1722434_0001.png
UDENRIGSMINISTERIET
Grund- og nærhedsnotat
Et fornyet partnerskab med landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet
JOIN (2016) 52 final
Nyt notat
1. Resumé
Kommissionen og Den Fælles Udenrigstjeneste har den 22. november 2016 udsendt en meddelelse om EU’s
fremtidige samarbejde med de såkaldte AVS-lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet, når den nugældende
aftale - Cotonou-aftalen - udløber i 2020. Meddelelsen er bilagt en konsekvensanalyse af samarbejdet med
AVS-landene, der skal bidrage til formuleringen af et egentligt forhandlingsoplæg til brug for forhandlingerne
om det fremtidige samarbejde, der skal indledes senest 1.september 2018.
2. Baggrund
EU’s samarbejde med landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-landene) daterer sig
tilbage til umiddelbart efter oprettelsen af det Europæiske Fællesskab og har før Cotonou-
aftalen været forankret i Yaoundé - og Lomé-aftalerne.
I starten var samarbejdet primært fokuseret på handel og udvikling, men har løbende udviklet
sig, således at det i dag indbefatter en bred vifte af aktiviteter. Cotonou-aftalen, der blev
underskrevet den 23. juni 2000, har overordnet tre dimensioner – én for det politiske
samarbejde, én for det økonomiske og handelsmæssige samarbejde og én for
udviklingssamarbejdet. Samarbejdet under Cotonou-aftalen er retsligt bindende og med et
fælles grundlag for dialog med de enkelte medlemslande. Gruppen af AVS-lande består i dag af
79 lande og udgør sammen med EU’s 28 medlemslande tilsammen over halvdelen af
medlemmerne af FN.
Cotonou-aftalens politiske dimension udmøntes især gennem en stående bred politisk dialog på
landeniveau mellem EU’s delegationschef og ambassadører fra EU’s medlemslande på den ene
side (HoMs kredsen) og ministre fra det pågældende land på den anden side om bl.a.
menneskerettigheder, demokratiske principper og god regeringsførelse (artikel 8 dialog). I
tilfælde af misligholdelse af Cotonou-aftalens væsentlige elementer, særligt i forhold til
demokrati og menneskerettigheder, kan der indledes en konsultationsprocedure, og i fravær af
en acceptabel løsning kan der træffes beslutning om passende foranstaltninger, herunder i sidste
ende suspendering af bistandssamarbejdet (artikel 96 konsultationer).
Inden for rammerne af Cotonou-aftalen har man for så vidt angår det økonomiske og
handelsmæssige samarbejde forhandlet Økonomiske Partnerskabsaftaler (EPA’er). Der er på
det seneste sket betydelige fremskridt i disse forhandlinger, idet EU nu har underskrevet aftaler
med landene i Vestafrika og senest med det sydlige Afrika samt lande i det østlige Afrika
(ECOWAS, SADC og EAC), der dog fortsat mangler underskrift fra flere partnerlande.
Herudover er der tidligere underskrevet aftaler med landene i Caribien (CARIFORUM),
Stillehavet (PACIFIC) og det østlige og sydlige Afrika (ESA). EPA’erne, der er WTO-
 join (2016) 0052 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fornyet partnerskab med landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet
UDENRIGSMINISTERIET
kompatible, har over en årrække erstattet det bilaterale EU-AVS handelsregime, som i praksis
gav unilaterale handelspræferencer til AVS-landene.
Udviklingssamarbejdet er primært forankret i den Europæiske Udviklingsfond (EUF), der
finansieres med bidrag fra medlemslandene udenfor EU’s ordinære budget efter en fast
fordelingsnøgle, der er søgt tilnærmet medlemslandenes relative bidragsandele i forhold til EU’s
ordinære budget. Den nugældende 11. EUF er på godt 30 mia. EUR og udgør den flerårige
finansielle ramme frem til udgangen af 2020. Det danske bidrag til EUF’en var i 2016 på ca. 522
mio. kr.
Kommissionen og den Fælles Udenrigstjeneste gennemførte i begyndelsen af 2016 en
evaluering, der viste at det hidtidige samarbejde har bidraget positivt til fattigdomsbekæmpelse,
men ikke i samme grad til bæredygtig økonomisk udvikling. Handelssamarbejdet og indgåelsen
af de økonomiske samarbejdsaftaler evalueres ligeledes positivt, hvorimod udviklingen af den
private sektor, migration og særligt tilbagetagelse (artikel 13), samt demokratisk regeringsførelse
vurderes mere kritisk. Cotonou-aftalens juridisk bindende karakter har ifølge Kommissionen og
den Fælles Udenrigstjeneste været medvirkende til dens gennemførelse, men det er samtidigt
også en udbredt opfattelse, at der fremadrettet bør tages yderligere hensyn til eksisterende
partnerskaber på kontinentalt -, regionalt og sub-regionalt niveau - selvom der er divergerende
opfattelser af hvordan man sikrer synergi og koordination i forhold til AVS-gruppen.
Evalueringen viste videre, at det internationale samarbejde mellem EU og AVS-gruppen trods
mange fælles erklæringer ikke generelt har ført til fælles holdningerreel indflydelse. Der er trods
et udbygget regelsæt på det politiske område (primært artikel 8 og 96) endvidere blandede
erfaringer med den politiske dialog, når det gælder andet og mere end udveksling af
synspunkter. I forhold til den politiske dialog på landeniveau er det primært den politiske vilje i
de enkelte lande, som udgør forskellen. Der påpeges endvidere en række svagheder i den
organisatoriske struktur. Således bidrager mangel på effektiv styring og indviklede
administrative procedurer til f.eks. flaskehalse og i sidste ende til kvaliteten i samarbejdet.
3. Formål og indhold
Kommissionen og den Fælles Udenrigstjeneste har den 22. november 2016 udsendt en fælles
meddelelse bilagt en konsekvensanalyse af samarbejdet, der skal bidrage med input til
drøftelserne af et egentligt mandat til brug for forhandlingerne mellem EU og AVS-landene,
der ifølge Cotonou-aftalens artikel 95 skal iværksættes senest den 1. september 2018.
Kommissionen og den Fælles Udenrigstjeneste gennemgår i meddelelsen og den hertil knyttede
konsekvensanalyse en række udfordringer for det fremtidige samarbejde, hvoraf de vigtigste er:
1) ujævne udviklingsmønstre på tværs af AVS-landene, navnlig i forbindelse med en kraftig
befolkningstilvækst, 2) voksende sikkerhedsudfordringer, som er knyttet til terrortrusler og
ukontrollerede migrationsstrømme samt uudnyttede økonomiske muligheder, 3) utilstrækkelig
anerkendelse af den øgede regionale dynamik i og uden for AVS-landene, 4) voksende globale
udfordringer og 5) manglende inklusive multilaterale partnerskaber til sikring af effektiv
regeringsførelse.
 join (2016) 0052 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fornyet partnerskab med landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet
UDENRIGSMINISTERIET
Endvidere præsenteres en række mål for et fremtidigt samarbejde, der bl.a. kan bidrage til at
beskytte EU's interesser: 1) fremme bæredygtig udvikling i AVS-landene, 2) styrke EU's
sikkerhed og økonomiske velstand, 3) inddrage den øgede regionale dynamik i og uden for
AVS-landene, 4) sikre stærkere alliancer for at tackle globale udfordringer og 5) styrke den
inkluderende deltagelse af aktører på forskellige planer.
Slutteligt argumenterer Kommissionen og den Fælles Udenrigstjeneste sig frem til den efter
deres opfattelse mest fordelagtige samarbejdsform, og den som synes bedst at kunne sikre, at
EU kan forfølge sine interesser i en stadig mere globaliseret verden. Udgangspunktet herfor er
opstillingen af en række forskellige optioner, der favner hele spektret fra ingen aftale til en
fortsættelse af den nuværende aftale.
Med dette som bagtæppe konkluderer Kommission og den Fælles Udenrigstjeneste, at man
foretrækker en model, der bygger på en overordnet juridisk bindende paraplyaftale og
underliggende regionale aftaler for herigennem at bevare de værdifulde elementer i den
nugældende aftale samtidig med, at man sikrer de rette betingelser for, at EU mere effektivt kan
forfølge sine politiske og økonomiske interesser, øge indflydelsen på den globale arena,
gennemføre en regional differentiering med styrket fokus på Afrika og forbedre mulighederne
for at gennemføre 2030 dagsordenen. Der forventes som et væsentligt aspekt endvidere åbnet
op for inddragelse af andre lande (herunder de nordafrikanske lande og mindst udviklede lande,
der ikke allerede er en del af AVS-samarbejdet) samt mulighed for at foretage en række
væsentlige tilpasninger i den fælles ledelse og AVS-institutionerne.
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet opfordrer i en beslutning vedtaget den 4. oktober 2016 om fremtiden for
forbindelserne mellem AVS-EU efter 2020 bl.a. til, at 2030-dagsordenen og verdensmålene
sættes i centrum for det fremtidige samarbejde, der i øvrigt bør udformes, så det fastholder de
dele af det nuværende regelværk, der er af universel karakter inden for en overordnet fælles
ramme, mens det primære samarbejde forankres i regionale/sub-regionale aftaler, ligesom der
bør gives mulighed for at inddrage andre lande i samarbejdet. Den overordnede aftale skal
samtidig sikre, at EPA’erne fortsat har en kobling til bestemmelser om god regeringsførelse,
respekt for menneskerettigheder samt sociale og miljømæssige standarder. Europa Parlamentet
gør sig endvidere til talsmand for en indlemmelse af EUF’en i det generelle budget for at øge
effektiviteten, gennemsigtigheden, den demokratiske kontrol, ansvarligheden og synligheden
samt sammenhængen i EU’s udviklingsfinansiering.
5. Nærhedsprincippet
Spørgsmålet om nærhedsprincippet er ikke relevant.
6. Gældende dansk ret
Ikke relevant.
7. Konsekvenser
Sagen forventes ikke umiddelbart at have konsekvenser for statsfinanserne,
samfundsøkonomien, erhvervslivet, miljøet eller beskyttelsesniveauet. Forhandlingerne om det
 join (2016) 0052 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fornyet partnerskab med landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet
UDENRIGSMINISTERIET
fremtidige samarbejde forventes imidlertid fra 2020 og fremefter at medføre konkrete initiativer
vedrørende blandt anden brug af ressourcer og finansiering. Sådanne initiativer kan få
statsfinansielle, samfundsøkonomiske og erhvervsøkonomiske konsekvenser. Det vigtigste
finansielle instrument, der ligger til grund for den nuværende aftale er EUF’en, der vil blive
håndteret i forbindelse med forhandlingerne om den næste flerårige finansielle ramme (MFF).
Regeringen vil tage konkret stilling hertil i opfølgning på forhandlingerne. Såfremt man i post-
Cotonou forhandlingerne beslutter sig for en ny juridisk bindende aftale forventes det, at den
ligeledes vil skulle ratificeres.
8. Høring
Sagen har været sendt i høring i Specialudvalget for Udviklingspolitiske Spørgsmål.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Der tegner sig umiddelbart to overordnede tilgange. Nogle medlemslande stiller således
spørgsmål ved, om et fremtidigt samarbejde nødvendigvis skal være forankret i en formel,
kollektiv og bindende global aftale eller på basis af andre samarbejdsformer i form af f.eks. en
regional tilgang samt bilaterale aftaler, der også inkluderer andre udviklingslande. Andre lande
ønsker på den anden side, at det fremtidige samarbejde gennemføres primært med AVS-
landene og baseres på en revision af den nugældende juridisk bindende aftale.
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen hilser de grundige forberedelser velkommen og finder, at man bør undgå forhastede
kompromisser på områder, hvor der fortsat mangler viden og objektive vurderinger. De
forestående forhandlinger er således en naturlig lejlighed for EU og medlemslandene til at
undersøge relevante alternativer og bedre måder at samarbejde på, herunder om samarbejdet
mere givtigt kan videreføres inden for rammerne af den nuværende EU-traktat og uden
indgåelse af en ny bindende fælles aftale. Regionale og tematiske partnerskaber synes således
mere effektive i forhold til at møde fremtidens udfordringer, herunder i forhold til vigtige
spørgsmål som migration og tilbagetagelse, menneskerettigheder, demokrati og god
regeringsførelse. At nøjes med enkelte mindre ændringer vil være en forpasset mulighed for at
sikre et moderne, ligeværdigt og effektivt partnerskab. Regeringen vil derfor arbejde for, at en
ny Europæisk Konsensus for Udvikling og det fremtidige samarbejde med AVS-landene og
andre partnerlande efter 2020 kædes sammen.
Det er endvidere vigtigt for regeringen, at fokus rettes mod Afrika, og at det fremtidige
samarbejde også inkluderer andre udviklingslande og forankres i et bredt partnerskab om
gennemførelsen af EU’s nye globale strategi, 2030-dagsordenen og de 17 verdensmål baseret på
de enkelte landes udviklingsperspektiver og de interesser, som landene og EU har til fælles.
Regeringen finder desuden, at samarbejdet om EPA’erne bør videreføres som selvstændige,
udviklingsvenlige og WTO-kompatible aftaler.
11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg.
Sagen har senest været forelagt for Folketingets Europaudvalg den 28. november 2016 til
orientering.