kom (2016) 0465 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse

Europaudvalget 2016-17
KOM (2016) 0465 Bilag 1
Offentligt

Notat

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastlæggelse af standarder for

modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (omarbejdning)

KOM(2016) 465 endelig

Nyt notat.

Nærværende grund- og nærhedsnotat sendes tillige til Udlændinge-, Integrations- og Bo-

ligudvalget.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet.

31. oktober 2016

1. Resumé

Kommissionen har fremsat forslag til omarbejdning af direktivet om fastlæggelse af stan-

darder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (modtagelsesdirektivet).

Formålet med forslaget er at sikre en øget harmonisering af modtagelsesforholdene i EU

bl.a. for derved at reducere incitamentet til asylansøgeres sekundære bevægelser. Det skal

bl.a. ske ved at medlemsstaterne får bedre muligheder for at boligplacere asylansøgere og

pålægge dem meldepligt. Det foreslås også, at kun den medlemsstat, der er ansvarlig for

behandling af en ansøgning, stiller modtagelsesforhold til rådighed, og at der indføres

klarere regler for, i hvilke tilfælde retten til materielle modtagelsesforhold kan begrænses.

Endvidere foreslås det, at asylansøgere – med undtagelse af dem, hvis ansøgning sandsyn-

ligvis vil blive afvist – hurtigt får adgang til arbejdsmarkedet for derved at reducere ansø-

gernes afhængighed og forbedre mulighederne for senere at blive integreret. Forslaget er

omfattet af retsforbeholdet. Nærhedsprincippet vurderes opfyldt. Forslaget vurderes ikke

at have lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser. Regeringen er generelt

positivt indstillet over for forslaget.

2. Baggrund

Kommissionen har den 13. juli 2016 fremsat forslag til omarbejdning af Europa-

Parlamentets og Rådets direktiv om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøge-

re om international beskyttelse (modtagelsesdirektivet). Forslaget er sendt til Rådet den 9.

september 2016 i dansk sprogversion. Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 78,

stk. 2 litra f), om standarder for modtagelse af asylansøgere eller ansøgere om subsidiær

beskyttelse.

Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.

Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Forslaget er fremsat som led i Kommissionens anden pakke af lovforslag til reform af det

fælles europæiske asylsystem. Forslagene er en udmøntning af Kommissionens meddelel-

se af 6. april 2016 om en reform af det fælles europæiske asylsystem og om fremme af

lovlige migrationsveje til Europa.

Internationalt

udlændingesamarbejde

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

6198 4000

[email protected]

www.uibm.dk

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF),

tredje del, afsnit V. Ifølge protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af

foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er ingen af

de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke

finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).

Side

1/6

kom (2016) 0465 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse

Forslaget fremsættes sammen med tre andre forslag, nærmere bestemt et forslag om

ændring af direktivet om asylprocedurer, et forslag om ændring af kvalifikationsdirektivet

samt et forslag til en forordning om en EU-genbosætningsramme. Udvalget har den 6.

oktober 2016 modtaget et grund- og nærhedsnotat om sidstnævnte forordning. Der udar-

bejdes særskilte grund-og nærhedsnotater for de to øvrige forslag.

Det nuværende modtagelsesdirektiv fastsætter minimumsstandarder for modtagelse af

asylansøgere i EU. Migrationskrisen har imidlertid vist, at der er behov for en øget harmo-

nisering af modtagelsesforholdene i EU, og at medlemsstaterne skal være bedre forberedt

på at klare et uforholdsmæssigt stort antal asylansøgere. Endvidere har de forskelle, der

fortsat findes i medlemsstaternes modtagelsesstandarder, været medvirkende til sekun-

dære bevægelser og lagt pres på visse medlemsstaters asylsystemer.

For at imødegå disse udfordringer skal forslaget bl.a. sikre:



at medlemsstaterne anvender de standarder og indikatorer for modtagelsesforhold,

som Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) har udformet, og at de udarbejder og

løbende ajourfører beredskabsplaner for at sikre tilstrækkelig og passende modtagel-

seskapacitet, også i situationer med et uforholdsmæssigt stort pres,



at asylansøgerne fortsat opholder sig i den medlemsstat, der er ansvarlig for at be-

handle deres asylansøgning, og ikke forsvinder, bl.a. ved at medlemsstaterne får mu-

lighed for at boligplacere asylansøgere og pålægge dem meldepligt,



at kun den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen, stiller

modtagelsesforhold til rådighed,



at der indføres klarere regler for, i hvilke tilfælde retten til materielle modtagelses-

forhold kan begrænses, og i hvilke tilfælde visse ydelser kan erstattes af naturalier,



at asylansøgere får tidligere adgang til arbejdsmarkedet,



at beskyttelsesforanstaltninger for asylansøgere med særlige behov og uledsagede

mindreårige styrkes.

3. Formål og indhold

Forslaget har overordnet til formål at sikre harmoniserede og værdige modtagelsesforhold

i hele EU. Forslaget fremsættes bl.a. med henblik på at:



sikre en øget harmonisering af modtagelsesforholdene i EU,

reducere modtagelsesrelaterede sekundære bevægelser inden for EU,

styrke ansøgernes mulighed for selvforsørgelse og mulighed for integration via hurti-

gere adgang til arbejdsmarkedet.

Øget harmonisering af modtagelsesforholdene i EU

I henhold til forslaget skal modtagelsesdirektivet som hidtil finde anvendelse på alle tred-

jelandsstatsborgere og statsløse, der ansøger om asyl på medlemsstaternes område, og

som har tilladelse til at opholde sig på dette område som asylansøgere.

Med forslaget præciseres det imidlertid, at en asylansøger ikke er berettiget til visse mod-

tagelsesforhold i en anden medlemsstat end den, hvor den pågældende i henhold til Dub-

lin-forordningen er forpligtet til at opholde sig. Modtagelsesforhold omfatter bl.a. skole-

gang og undervisning for mindreårige, beskæftigelse samt materielle modtagelsesforhold.

Side

2/6

kom (2016) 0465 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse

En tilsvarende bestemmelse er fastsat i Dublin-forordningen. Der fastsættes en pligt for

medlemsstaterne til at oplyse ansøgeren herom senest i forbindelse med indgivelse af

asylansøgningen.

En asylansøger vil dog altid være berettiget til nødvendig lægehjælp og til en værdig leve-

standard i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder. Det samme gælder i de

tilfælde, hvor en medlemsstat undtagelsesvist og i behørigt begrundede tilfælde anvender

andre standarder for de materielle modtagelsesforhold end dem, der kræves i henhold til

direktivet, eksempelvis hvor den sædvanlige indkvarteringskapacitet midlertidigt er op-

brugt.

Definitionen af materielle modtagelsesforhold, som bl.a. omfatter indkvartering, kost og

tøj, udvides til også at omfatte andre vigtige fornødenheder end fødevarer såsom hygiej-

neartikler, hvilket afspejler de materielle modtagelsesforhold, som mange medlemsstater

allerede giver adgang til.

Med henblik på at sikre større ensartethed i modtagelsesforholdene i EU fastsættes en

forpligtelse for medlemsstaterne til at tage hensyn til de operationelle standarder og indi-

katorer for modtagelsesforhold, som EASO er ved at udvikle, og som Den Europæiske

Unions Asylagentur vil anvende, når det overvåger og vurderer medlemsstaternes asyl- og

modtagelsessystemer.

Forslaget skal endvidere sikre, at medlemsstaterne er forberedt på situationer, hvor et

uforholdsmæssigt stort antal migranter indrejser på deres område. Medlemsstaterne

pålægges derfor at udforme og løbende ajourføre beredskabsplaner for at sikre, at de har

tilstrækkelig og passende modtagelseskapacitet i sådanne situationer.

Der fastsættes endvidere bestemmelser om fælles styrkede beskyttelsesforanstaltninger

for asylansøgere med særlige modtagelsesbehov. Der kan eksempelvis være tale om an-

søgere, der er mindreårige, uledsagede mindreårige, handicappede, ældre, gravide, enlige

forældre med mindreårige børn, ofre for menneskehandel, som har alvorlige sygdomme,

mentale forstyrrelser, eller som er blevet udsat for tortur, voldtægt eller andre alvorlige

former for psykisk, fysisk eller seksuel vold såsom ofre for kvindelig kønslemlæstelse.

Medlemsstaterne skal systematisk og så tidligt som muligt foretage en vurdering af en

ansøgers særlige modtagelsesbehov og med henblik herpå sikre, at der er uddannet per-

sonale, der kan træffe de nødvendige foranstaltninger, herunder henvise den pågældende

ansøger til en læge eller psykolog.

For uledsagede mindreårige præciseres det, at der skal udpeges en værge, der skal repræ-

sentere og bistå dem senest fem dage efter, at de har indgivet deres ansøgning. Det be-

stemmes endvidere, at en værge ikke må gives ansvaret for så stort et antal uledsagede

mindreårige, at vedkommende ikke kan udføre sine opgaver.

Reducere modtagelsesrelaterede sekundære bevægelser inden for EU

I henhold til forslaget skal medlemsstaterne ved brug af en fælles model informere ansø-

gerne snarest muligt og senest, når de indgiver deres ansøgning, om alle fordele og for-

Side

3/6

kom (2016) 0465 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse

pligtelser, som de skal opfylde i forbindelse med modtagelsesforhold, herunder omstæn-

digheder, hvorunder adgangen til materielle modtagelsesforhold kan begrænses.

Forslaget ændrer ikke det forhold, at ansøgere generelt kan færdes frit på medlemssta-

tens område eller inden for det område, som medlemsstaten har anvist dem.

Med forslaget indføres der imidlertid målrettede begrænsninger i ansøgernes bevægelses-

frihed. Medlemsstaternes får således mulighed for om nødvendigt at boligplacere asylan-

søgere for at sikre, at ansøger står til rådighed for myndighederne med henblik på hurtigt

og effektivt at kunne afgøre, hvilken medlemsstat, der i henhold til Dublin-forordningen,

er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, eller for i nærmere bestemte situatio-

ner effektivt at sikre, at ansøgerne forbliver i den medlemsstat, der er ansvarlig for at

behandle deres asylansøgning, og ikke forsvinder.

I sådanne tilfælde gøres adgangen til materielle modtagelsesforhold betinget af, at ansø-

geren reelt opholder sig på det pågældende sted. Boligplacering kan ske i et asylcenter, et

privat hus, en privat lejlighed, på et hotel eller i andre lokaler, der egner sig til indkvarte-

ring af ansøgere.

Det foreslås, at medlemsstaterne også om nødvendigt pålægger ansøgere regelmæssig

meldepligt til myndighederne i tilfælde, hvor der er en begrundet risiko for, at ansøgeren

forsvinder.

Det anføres udtrykkeligt i forslaget, at alle afgørelser om at begrænse en ansøgers bevæ-

gelsesfrihed skal tage udgangspunkt i den pågældende persons særlige situation, idet der

tages hensyn til ansøgeres særlige modtagelsesbehov og proportionalitetsprincippet. Det

er også blevet præciseret, at ansøgere skal informeres behørigt om sådanne afgørelser og

af følgerne af ikke at efterkomme dem.

Efterlever en asylansøger ikke pligten til at opholde sig et bestemt sted, og er der en påvist

risiko for, at den pågældende vil forsvinde, kan medlemsstaterne gøre brug af frihedsbe-

røvelse. De gældende garantier, vilkår og regler for frihedsberøvelse i det nuværende

modtagelsesdirektiv er uændrede og finder anvendelse.

Det præciseres endvidere, at medlemsstaterne udelukkende bør udstede rejsedokument

til ansøgere, når tungtvejende humanitære grunde eller andre bydende nødvendige grun-

de kræver deres tilstedeværelse i en anden stat. Bydende nødvendige grunde kan eksem-

pelvis være, at ansøgeren har fået adgang til arbejdsmarkedet, og der er stor rejseaktivitet

forbundet hermed. Der bør ikke udstedes rejsedokumenter i andre end disse ekstraordi-

nære tilfælde.

For at begrænse misbrug af modtagelsessystemet foreslås det, at der fastsættes klarere

regler for, i hvilke tilfælde retten til materielle modtagelsesforhold kan begrænses, og i

hvilke tilfælde visse ydelser kan erstattes af naturalier. For så vidt angår indkvartering,

kost, tøj og andre vigtige fornødenheder bortset fra fødevarer, kan medlemsstaterne såle-

des bestemme, at disse ydelser skal erstattes af naturalier. For så vidt angår lommepenge,

kan medlemsstaterne bestemme, at disse skal begrænses eller i ganske særlige og behø-

Side

4/6

kom (2016) 0465 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse

rigt begrundede tilfælde inddrages. Udover de situationer, der allerede er fastsat i det

nuværende modtagelsesdirektiv, kan medlemsstaterne ifølge forslaget også begrænse

eller inddrage de materielle modtagelsesforhold, i tilfælde hvor ansøgeren:



i alvorlig grad har overtrådt reglerne i indkvarteringscentret eller har udvist grov

voldelig adfærd,

har undladt at deltage i obligatoriske integrationsforanstaltninger,

ikke i overensstemmelse med Dublin-forordningen har indgivet sin asylansøgning i

den medlemsstat, hvortil den pågældende først indrejste på irregulær vis eller som

den pågældende har opholdt sig lovligt i, men er rejst til en anden medlemsstat uden

rimelig grund og har indgivet sin ansøgning der, eller

er blevet sendt tilbage efter at være forsvundet til en anden medlemsstat.



Styrkelse af ansøgernes mulighed for selvforsørgelse og udsigt til integration via hurtigere

adgang til arbejdsmarkedet

Med forslaget får asylansøgere hurtigere adgang til arbejdsmarkedet, idet den maksimale

tidsramme for adgang til arbejdsmarkedet nedsættes fra ni til seks måneder fra datoen for

indgivelse af asylansøgningen. Dette gælder dog ikke, når der er truffet afgørelse i sagen,

og forsinkelsen skyldes ansøgeren.

Tidsrammen er afstemt med varigheden af proceduren for realitetsbehandlingen af asyl-

ansøgningen. Formålet er at forbedre ansøgernes udsigter til at blive integreret og mind-

ske modtagelsesudgifterne, navnlig i tilfælde, hvor den pågældende sandsynligvis vil blive

indrømmet international beskyttelse. Ifølge forslaget bør medlemsstaterne tilstræbe at

give adgang til arbejdsmarkedet senest tre måneder efter indgivelsen af ansøgningen, når

ansøgningen forventes at være velbegrundet. Omvendt skal der ikke gives adgang til ar-

bejdsmarkedet for ansøgere, som ikke forventes at blive meddelt asyl, fordi deres ansøg-

ning sandsynligvis ikke er velbegrundet.

Ifølge forslaget skal asylansøgere, når der er givet adgang til arbejdsmarkedet, sikres ret til

ligebehandling i forhold til medlemsstatens egne statsborgere i lighed med andre tredje-

landsstatsborgere, der arbejder inden for EU (f.eks. under direktivet om en kombineret

tilladelse eller direktivet om sæsonarbejdere).

Retten til ligebehandling i arbejdsforhold omfatter løn og afskedigelse, arbejdsmiljø, ar-

bejdstid og ferie under hensyntagen til gældende kollektive overenskomster. Forslaget

sikrer også ansøgere ligebehandling, hvad angår foreningsfrihed og friheden til at være

medlem af en organisation, uddannelse, anerkendelse af erhvervskvalifikationer og social-

sikring.

Endelig præciseres det, at retten til ligebehandling ikke giver ret til ophold i tilfælde, hvor

en afgørelse er truffet i henhold til asylprocedureforordningen har bragt ansøgerens ret til

ophold til ophør.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Der foreligger endnu ikke en udtalelse fra Europa-Parlamentet.

Side

5/6

kom (2016) 0465 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har om nærhedsprincippet anført, at ”[d]e

store forskelle i modtagelsesfor-

holdene mellem medlemsstaterne og de manglende operationelle standarder for en vær-

dig behandling af ansøgere bidrager til den modtagelsesrelaterede asylshopping og se-

kundære bevægelser blandt ansøgerne inden for EU og sætter bestemte medlemsstater

under særligt pres. Mere ensartede modtagelsesstandarder, der fastsættes på passende

niveau i alle medlemsstater, vil være med til at sikre en mere værdig behandling af ansø-

gerne og en mere retfærdig fordeling af dem inden for EU. Der er derfor behov for en yder-

ligere indsats på EU-plan for at sikre en tilstrækkelig grad af harmonisering for at opfylde

de anførte mål.”

Nærhedsprincippet vurderes derfor at være opfyldt.

6. Gældende dansk ret

Forslaget giver ikke anledning til at redegøre for dansk ret.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

En vedtagelse af forslaget har ingen lovgivningsmæssige konsekvenser, da forslaget er

omfattet af retsforbeholdet.

Økonomiske konsekvenser

Forslaget vurderes ikke at have økonomiske konsekvenser, da forslaget er omfattet af

retsforbeholdet.

Kommissionen vurderer, at forslaget ikke har nogen indvirkning på EU-budgettet.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

En vedtagelse af forslaget skønnes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i Danmark.

8. Høring

Sagen er sendt i høring i Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejde.

Høringsfristen er fastsat til den 7. november 2016. Der vil blive sendt et supplerende notat

om resultatet af høringen.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er ikke kendskab til andre landes holdninger til forslaget.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen er umiddelbart positivt indstillet over for forslaget. Det er dog regeringens

holdning, at der ikke bør indføres en tidsfrist for, hvornår asylansøgere senest skal gives

adgang til arbejdsmarkedet.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Side

6/6