kom (2016) 0853 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om kreditorrækkefølgen ved genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber (BRRD)

Europaudvalget 2016-17
KOM (2016) 0853 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

16. January 17

17/00328-1

bni-dep

Kommissionens forslag til ændring af direktivet om genopretning og

afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber (BRRD) fsva.

rangorden for national insolvens for usikrede gældsinstrumenter,

KOM(2016) 853

Resumé

Kommissionen præsenterede den 23. november 2016 en række reformfor-

slag til revision af den finansielle regulering. Forslagene har til hensigt

yderligere at styrke de finansielle virksomheders modstandsdygtighed

mod fremtidige finansielle kriser.

Et af forslagene er forslaget om revision af BRRD fsva. rangorden for

national insolvens for usikrede gældsinstrumenter, som skal ses i lyset af,

at den internationale TLAC-standard (Total Loss Absorbing Capacity)

skal implementeres i EU. TLAC-standarden, som kun gælder for de glo-

balt systemisk vigtige banker (G-SIFI’er), kræver at disse banker skal

holde tilstrækkelig med nedskrivningsegnede passiver. Efter TLAC-

standarden skal de nedskrivningsegnede passiver være subordinerede,

således at der er fuld sikkerhed om at de kan nedskrives før andre simple

kreditorer i tilfælde af, at en G-SIFI skal krisehåndteres. Derved skabes

transparens om, hvilke kreditorer har risiko for at lide tab og i hvilken

rækkefølge.

Det gældende krav om nedskrivningsegnede passiver i BRRD, det såkald-

te NEP-krav som gælder for alle banker (ikke kun G-SIFI’er), stiller ikke

krav om, at passiverne skal være subordinerede. Det foreslås at ændre på

rammerne for insolvensbehandling af gældsinstrumenter i en afviklingssi-

tuation i BRRD, ved at stille krav om subordination.

Baggrund

Kommissionens forslag til ændring af direktivet om genopretning og af-

vikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber (BRRD) fsva. rangor-

den for national insolvens for usikrede gældsinstrumenter (herefter for-

slaget) er en del af Kommissionens pakke af reformforslag, der har til

formål at styrke europæiske bankers modstandsdygtighed yderligere. For-

slaget skal således ses i sammenhæng med Kommissionens forslag til

kom (2016) 0853 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om kreditorrækkefølgen ved genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber (BRRD)

2/6

ændring af CRR (KOM(2016) 850), SRMR (KOM(2016) 851), BRRD

(KOM(2016) 852) og CRD IV (KOM(2016) 854).

Siden den seneste finanskrise er der i EU gennemført betydelige reformer

af de lovgivningsmæssige rammer for den finansielle sektor. Reformerne

er gennemført for dels at styrke de finansielle virksomheders modstands-

dygtighed mod fremtidige kriser, dels at sikre, at der ikke for fremtiden

vil være behov for, at medlemslandene redder finansielle virksomheder

hvis de kommer i problemer og derved bliver en byrde for skatteborgerne.

Formålet med BRRD er således at sikre en robust ramme for afvikling af

nødlidende eller forventeligt nødlidende banker, bl.a. for at reducere af-

viklingens konsekvenser for den finansielle stabilitet og offentlige finan-

ser. I BRRD stilles der derfor et minimumskrav til kapitalgrundlag og

nedskrivningsegnede passiver (NEP-krav) for kreditinstitutter i EU.

NEP-kravet skal sikre, at der er tilstrækkelig med tabsabsorberende kapa-

citet i det enkelte institut i tilfælde af en afviklingssituation.

På globalt plan vedtog G20-landene i september 2015 den såkaldte ”Total

Loss-Absorbing Capacity”-standard (TLAC), der skal sikre, at globalt

systemisk vigtige banker (G-SIFI’er) har tilstrækkeligt tabsabsorberende

instrumenter i en afviklingssituation. TLAC gælder alene G-SIFI’er.

Kommissionens forslag implementerer TLAC-standarden i EU-retten

fsva. rangorden for usikrede gældsinstrumenter, samt udvider bestemmel-

serne om rangorden til også at omfatte NEP-kravet fsva. øvrige kreditin-

stitutter, idet formålet med de to krav er det samme.

Retsgrundlaget for forslaget er artikel 114 i Traktat om Den Europæiske

Unions funktionsmåde (TEUF), hvilket er samme retsgrundlag som det

eksisterende direktiv. Forslaget skal behandles efter den almindelige lov-

givningsprocedure i TEUF artikel 294, hvor Rådet og Europa-Parlamentet

er medlovgivere.

Formål og indhold

Med BRRD fik afviklingsmyndighederne (i Danmark er Finansiel Stabili-

tet og Finanstilsynet afviklingsmyndigheder) beføjelser til at sætte et krav

til kreditinstitutters og fondsmæglerselskabers nedskrivningsegnede pas-

siver, et såkaldt NEP-krav, på baggrund af en afviklingsstrategi og en

afviklingsplan udarbejdet af afviklingsmyndigheden. Dette grundprincip

er fastholdt i det nye BRRD II-forslag, der foruden forslaget også består

af et direktivforslag om tabsabsorbering og rekapitalisering for kreditin-

Der fastsættes ikke NEP-krav til de danske realkreditinstitutter, da disse er undtaget fra BRRDs

regler om NEP-krav. Realkreditinstitutter skal i stedet opfylde et krav om at have en fast gældsbuf-

fer.

kom (2016) 0853 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om kreditorrækkefølgen ved genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber (BRRD)

3/6

stitutter og investeringsselskaber (KOM(2016) 852, jf. særskilt grund- og

nærhedsnotat).

Formålet med BRRD II er at justere NEP-kravet, så der tages højde for

den internationale TLAC-standard (TLAC), og samtidig at implementere

TLAC for G-SIFI’er i EU. Den Europæiske Banktilsynsmyndighed

(EBA) har bidraget med input til Kommissionen i form af et udkast til en

rapport, der analyserer de første erfaringer med NEP-kravet i EU og

kommer med anbefalinger til Kommissionen. Rapporten er offentliggjort i

sin endelige form den 14. december 2016.

En af de væsentlige forskelle mellem NEP-kravet i BRRD og TLAC-

standarden er, at TLAC skal overholdes ved at holde subordinerede

gældsinstrumenter, mens dette ikke nødvendigvis er et krav i forhold til

opfyldelse af NEP-kravet, idet det er op til den enkelte afviklingsmyndig-

hed i EU-landene at fastlægge, om de ønsker at stille et subordinations-

krav. Med subordinationskrav menes, at TLAC/NEP-kravet skal opfyldes

med instrumenter, der i konkursrækkefølgen rangerer lavere end andre

usikrede gældsforpligtelser, dvs. bærer tab før de simple kreditorer.

Med forslaget lægger Kommissionen op til en harmonisering af subordi-

nationskravet og ændrer dermed rammerne for insolvensbehandling af

gældsinstrumenter i en afviklingssituation. Ændringen vil særligt beskytte

simple kreditorer som privatpersoner eller små- og mellemstore virksom-

heder, idet forslaget skal medvirke til at sikre, at institutterne lettere kan

udstede seniorgæld, der tager tab før simple kreditorer, og dermed beskyt-

te simple kreditorer mod tab. Herudover skal forslaget medvirke til at

sikre, at der ikke implementeres nationale regler i de forskellige med-

lemsstater, der skaber usikkerhed for udstedere og investorer og derud-

over komplicere brugen af bail-in værktøjet på grænseoverskridende kon-

cerner.

Forslaget ændrer konkursrækkefølgen af usikret seniorgæld. Seniorgæld

er typisk i form af udstedelse af obligationer med lang restløbetid. Den

eksisterende klasse af seniorgæld fastholdes, og der etableres en ny klasse

af efterstillet seniorgæld (”non-preferred senior debt”). Den nye klasse af

efterstillet seniorgæld kan der foretages bail-in på i en afviklingssituation

efter nedskrivning af kapitalinstrumenter, men før nedskrivning af andre

seniorforpligtelser. Det er ifølge forslaget et krav, at det fremgår af udste-

delsens vilkår, at den tager tab før øvrige simple kreditorer. Den nye klas-

se indføres ikke med tilbagevirkende kraft, og den eksisterende behold-

ning af bankgæld og rangorden heraf i konkursrækkefølgen påvirkes der-

med ikke.

kom (2016) 0853 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om kreditorrækkefølgen ved genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber (BRRD)

4/6

Med henvisning til, at det haster med at harmonisere subordinationskravet

i EU foreslår Kommissionen, at reglerne i udgangspunktet skal finde an-

vendelse fra juli 2017.

Det bemærkes, at langt de fleste EU-lande, herunder Danmark, har valgt

at udskyde fastsættelsen af et formelt NEP-krav og i stedet har indledt en

dialog i afviklingskollegier og med de omfattede institutter om udform-

ningen af dette fremtidige krav.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslaget. Europa-Parlamentet har

endnu ikke fastlagt sin holdning til Kommissionens forslag.

Nærhedsprincippet

Kommissionen fremfører, at idet der er tale om implementering af inter-

nationale standarder, ville medlemslandene hver især skulle iværksætte

foranstaltninger til gennemførelse af standarden. For at undgå forskellig-

artede nationale regler, der kan skævvride konkurrencen, vurderer Kom-

missionen, at en harmoniseret tilgang mellem EU-landene og mellem G-

SIFI’er og mindre institutter til rangorden for usikrede gældsinstrumenter

er nødvendig.

Det er regeringens foreløbige vurdering, at forslaget generelt er i overens-

stemmelse med nærhedsprincippet, da det er hensigtsmæssigt med ensar-

tede regler for at sikre lige konkurrencevilkår i EU.

Gældende dansk ret

BRRD er gennemført i Danmark ved lov om restrukturering og afvikling

af visse finansielle virksomheder.

Konkursrækkefølgen fremgår af konkurslovens kapitel 10 samt § 13 i lov

om restrukturering og afvikling af visse finansielle virksomheder.

Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forslaget vil indebære ændringer til dansk ret i form af en ændring af lov

om restrukturering og afvikling af visse finansielle virksomheder. Kon-

kursrækkefølgen er i dag hovedsageligt nationalt reguleret, dog fastsætter

BRRD allerede fortrinsstilling for dækkede indskydere/Garantiformuen

og SMV’er/fysiske personer. Herudover kan forslaget medføre ændringer

til lov om finansiel virksomhed.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

kom (2016) 0853 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om kreditorrækkefølgen ved genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber (BRRD)

5/6

Forslaget er med til at gøre BRRD-regimet mere robust, idet der indføres

en ekstra klasse i kreditorhierarkiet. Et robust BRRD-regime er med til at

sikre formålet om, at stater ikke skal redde kriseramte banker.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Forslagene forventes ikke at have negative erhvervsøkonomiske konse-

kvenser som følge af NEP-kravets størrelse og sammensætning. Generelt

forventes omkostningerne ved udstedelse af subordineret seniorgæld at

falde som følge af én harmoniseret udstedelsesklasse i EU. Dog kan an-

vendelse af subordineret seniorgæld, for det enkelte institut medføre øge-

de finansieringsomkostninger, da subordineret seniorgæld vil have en

højere risiko end ikke subordineret seniorgæld – da en sådan ny kreditor-

klasse skal nedskrives fuldt ud før simple kreditorer skal bære tab.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget ventes at have positive samfundsøkonomiske konsekvenser, da

det bidrager til at mindske usikkerheden forbundet med krisehåndteringen

af kreditinstitutter, og gør dermed afviklingsregimet mere robust.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Forslaget forventes ikke at have konsekvenser for beskæftigelsen, ar-

bejdsmarkedet, ligestilling, miljø, sundhed eller forbrugerbeskyttelsen i

Danmark.

Høring

Forslaget er sendt i høring i EU-specialudvalget for den finansielle sektor

med høringsfrist den 4. januar 2017.

FinansDanmark (FD) støtter en harmonisering af reglerne vedrørende

rangorden for usikrede gældsinstrumenter i nationale insolvensprocedurer

og opfordrer til, at disse regler gennemføres hurtigt. I den forbindelse

finder FD, at vurderingen af om passiver skal være subordinerede, foreta-

ges individuelt under hensyn til afviklingsplanen for det enkelte institut,

således at der ikke kræves en subordinering af passiver ud over for at sik-

re, at princippet om ”no creditor worse off” overholdes. Endelig finder

FD, at der er behov for en lang overgangsperiode samt videreførelse af

eksisterende ordninger indtil reglerne træder i kraft.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

Andre landes holdning til Kommissionens forslag kendes endnu ikke.

Rådet opfordrede dog i rådskonklusionerne fra ECOFIN den 17. juni

2016 Kommissionen til at fremsætte forslag om en harmoniseret tilgang

til rangorden for usikrede gældsinstrumenter. På den baggrund forventes

der generelt opbakning til Kommissionens forslag.

kom (2016) 0853 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om kreditorrækkefølgen ved genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber (BRRD)

6/6

10. Regeringens generelle holdning

Regeringen støtter, at der skal være en klar hjemmel for afviklingsmyn-

dighederne til at sætte et subordinationskrav for alle institutter, idet det vil

kunne medvirke til at beskytte de simple kreditorer i en afviklingssituati-

on. De simple kreditorer vil bl.a. omfatte nuværende seniorgæld til kredit-

institutter, varekreditorer, indlån fra større virksomheder og offentlige

myndigheder samt garantier.

Regeringen lægger vægt på, at subordination af gældsinstrumenterne kun

gælder fremadrettet, dvs. for instrumenter udstedt efter direktivets ikraft-

træden, og ikke for al den udestående gæld, dvs. at der skabes en over-

gangsordning.

Regeringen støtter endvidere, at man i EU hurtigt når til enighed om for-

slagets indhold, da forslaget bidrager til at skabe en ensartet praksis i EU.

Regeringen lægger i den forbindelse vægt på, at der ved implementerin-

gen af forslaget tages hensyn til eksisterende ordninger ved en passende

overgangsordning.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen blev forelagt for Folketingets Europaudvalg den 2. december ifm.

forelæggelse af ECOFIN-rådsmødet den 6. december 2016, hvor Kom-

missionen præsenterede den samlede lovgivningspakke.