kom (2017) 0054 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om luftfartens inklusion i kvotehandelssystemet

Europaudvalget 2016-17
KOM (2017) 0054 Bilag 1
Offentligt

Grund- og nærhedsnotat til Folketingets Europaudvalg

Dato

3. marts 2017

Forordning om ændring af EU’s kvotehandelsdirektiv for at

videreføre de nuværende begrænsninger af

anvendelsesområdet for luftfartsaktiviteter og forberede

gennemførelsen af en global markedsbaseret foranstaltning

fra 2021 (Aviation)

KOM(2017) 54

Notatet oversendes endvidere til Folketingets Energi-, Forsynings- og Klimaudvalg.

1. Resumé

Europa-Kommissionen har den 3. februar 2017 fremsat et ændringsforslag til EU’s

kvotehandelsdirektiv, hvori det foreslås at videreføre den nuværende begrænsning

af anvendelsesområdet for luftfartsaktiviteter, som er omfattet af EU’s kvotehan-

delssystem. Med begrænsningen foreslås det, at udledninger fra flyvninger til og fra

tredjelande (EØS-eksterne) samt flyvninger til og fra en region i den yderste periferi

af EØS (oversøiske territorier) fortsat undtages. Forslaget følger op på ICAO’s ge-

neralforsamling og skal ses som et tiltag for at forberede implementeringen af en

global markedsbaseret foranstaltning for luftfart fra 2021.

Regeringen er positiv overfor det fremsatte forslag og har forståelse for, at ind-

skrænkningen af anvendelsesområdet fortsættes, indtil der er klarhed omkring im-

plementeringen af en global markedsbaseret foranstaltning i ICAO. Herunder at

udledninger fra flyvninger til og fra tredjelande (EØS-eksterne) samt flyvninger til og

fra en region i den yderste periferi af EØS (oversøiske territorier) fortsat undtages i

EU’s kvotehandelssystem. I forlængelse heraf lægger regeringen vægt på, at den

gældende kvotetildeling til luftfartsoperatørerne samt medlemsstaternes auktions-

puljer videreføres.

2. Baggrund

I 2008 vedtog EU-landene, at CO2-udeledninger fra luftfart skulle omfattes af EU’s

kvotehandelssystem fra 2012, hvilket indebar udledninger fra flyvninger inden for

Det Europæiske Økonomiske Samarbejde (såkaldte EØS-interne flyvninger) samt

flyvninger til og fra tredjelande (såkaldte EØS-eksterne flyvninger). Dermed bidrog

også luftfart til EU’s klimamål for 2020 om en reduktion af drivhusgasudledninger

på 20 pct. ift. 1990.

Energi-, Forsynings- og

Klimaministeriet

Stormgade 2-6

1470 København K

T: +45 3392 2800

E: [email protected]

Side 1/7

www.efkm.dk

kom (2017) 0054 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om luftfartens inklusion i kvotehandelssystemet

Internationalt har der været betydelig kritik af EU’s kvotehandelssystem fra tredje-

lande, som mente, at inklusionen af udledninger fra deres lufthavne og international

luftrum i regional regulering krænkede deres suverænitet. EU besluttede som følge

heraf midlertidigt at undtage flyvninger til og fra tredjelande i 2012 med det såkaldte

’stop-the-clock’-direktiv for at forbedre forhandlingsklimaet i FN’s luftfartsorganisati-

on ICAO (International Civil Aviation organisation).

På ICAO’s generalforsamling i 2013 blev det besluttet at arbejde mod en global

markedsbaseret foranstaltning (global

market-based measure,

herefter refereret til

som GMBM) med implementering i 2020 for at håndtere de stigende udledninger

fra international luftfart. Med henblik på at sikre yderligere dynamik og fremdrift i

den videre forhandlingsproces besluttede EU i 2014 at forlænge undtagelsen af

flyvninger til og fra tredjelande til og med 2016, hvor man forventede en vedtagelse

af GMBM i ICAO. Herunder besluttede EU at reducere andelen af luftfartens udled-

ninger, som er omfattet af EU’s kvotehandelssystem, tilsvarende reduktionen af

anvendelsesområdet. Det besluttedes endvidere, at Kommissionen, afhængig af

vedtagelsen af GMBM på ICAO’s generalforsamling i 2016, skulle fremsætte et

revisionsforslag af EU’s kvotehandelsdirektiv fra 2017, der angik luftfart, såfremt

det vurderedes hensigtsmæssigt. Såfremt dette ikke skete, ville man automatisk

vende tilbage til det fulde anvendelsesområde fra 2017 (dvs. også EØS-eksterne

flyvninger).

I oktober 2016 blev der på ICAO’s 39. generalforsamling opnået enighed om

GMBM for at håndtere udledningerne fra international luftfart fra 2021. Inden 2021

skal de nærmere bestemmelser for mekanismen fastlægges. Under den første fase

af foranstaltningen (2021-2026) er deltagelse udelukkende frivillig. EU og dets

medlemsstater har givet udtryk for, at man vil deltage heri.

Kommissionen har ved KOM(2017) 54 af 3. februar 2017 fremsat forslag til Europa-

Parlamentets og Rådets ændring af direktiv 2003/87/EF for at videreføre de nuvæ-

rende begrænsninger af anvendelsesområdet for luftfartsaktiviteter og forberede

implementeringen af en global markedsbaseret foranstaltning fra 2021.

Forslaget er fremsat med hjemmel i artikel 192 (1) i Traktaten om den Europæiske

Unions Funktionsmåde (TEUF) og skal behandles efter den almindelige lovgiv-

ningsprocedure i TEUF artikel 294. Forslaget er fremsendt til Rådet den 3. februar

2017 i dansk sprogversion. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

3. Formål og indhold

Forslagets formål er at ændre bestemmelserne for de luftfartsaktiviteter, der er

omfattet af EU’s kvotehandelssystem, som et resultat af den aftale, der blev indgå-

et på ICAO’s 39. generalforsamling, og for at skabe yderligere fremdrift i processen

frem mod implementeringen af den globale markedsbaserede foranstaltning.

Side 2/7

kom (2017) 0054 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om luftfartens inklusion i kvotehandelssystemet

Det foreslås derfor at forlænge de gældende bestemmelser med det reducerede

anvendelsesområde med EØS-interne flyvninger, indtil der er tilstrækkelig klarhed

omkring de retlige instrumenter, som skal implementere GMBM.

Kommissionen vurderer endvidere, at det på baggrund af den nuværende usikker-

hed om den konkrete implementering af GMBM er for tidligt at træffe afgørelse om

ordningen for perioden efter 2020. Kommissionens forslag forlænger dermed de

gældende bestemmelser med forbehold for revision af direktivet i 2021.

Det væsentligste indhold i forslaget er:

Forlængelse af gældende anvendelsesområde – dvs. udledninger fra

flyvninger til og fra tredjelande (EØS-eksterne) samt flyvninger til og fra

en region i den yderste periferi af EØS (oversøiske territorier), jf. artikel

349 TEUF, undtages fortsat, dog med forbehold for revision.

Videreførelse af den gældende kvotetildeling til luftfartsoperatører, så-

ledes at luftfartsoperatører fra 2017 og fremover tildeles et årligt antal

kvoter tilsvarende kvotetildelingen for året 2016, dog med forbehold for

revision (jf. revisionsklausulen nedenfor). Fra 2021 aftrappes kvotetil-

delingen til luftfartsoperatører med den lineære reduktionsfaktor, som

defineret i EU’s kvotehandelsdirektiv for perioden 2021-2030.

Som i de gældende bestemmelser tilpasses kvotemængden, der tilfal-

der medlemsstaternes auktionspuljer, tilsvarende det reducerede an-

vendelsesområde.

Tilføjelse af en revisionsklausul i kontekst af implementeringen af

GMBM. Herunder skal Kommissionen aflægge rapport til Europa-

Parlamentet og Rådet omkring implementeringen med fokus på, hvor-

dan dette instrument kan gennemøres i EU-retten gennem en revision

af direktivet, samt sammenspillet med de gældende regler for EØS-

interne flyvninger. Derudover kan rapporten ledsages af forslag til at

ændre, ophæve eller forlænge de gældende udtagelser i anvendelses-

området samt deraf følgende bestemmelser.

Kommissionen bemyndiges til at vedtage bestemmelser for overvåg-

ning, rapportering og verifikation med henblik på implementeringen af

GMBM, som skal bygge på de samme principper som i det gældende

kvotehandelsdirektiv.

Forlængelse af den gældende undtagelse for ikke-kommercielle luft-

fartsoperatører, dvs. private operatører og kommercielle operatører,

ii.

iii.

iv.

vi.

Side 3/7

kom (2017) 0054 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om luftfartens inklusion i kvotehandelssystemet

der udleder mindre en 1.000 tons CO2 om året, med henblik på at lette

den administrative byrde.

Kommissionens bemyndigelse til vedtagelse af delegerede retsakter og gennemfø-

relsesretsakter

Kommissionen bemyndiges til at vedtage bestemmelser for den nødvendige over-

vågning, rapportering og verifikation i forbindelse med implementeringen af GMBM,

som skal sikre verifikation af udledningsdata. Kommissionen tillægges endvidere

beføjelser til at vedtage delegerede retsakter i overensstemmelse med bestemmel-

serne i kvotehandelsdirektivet, herunder vedr. de kvoter, som tilfalder medlemssta-

terne.

I henhold til den Interinstitutionelle Aftale (IIA) af 13. april 2016 om brug af delege-

rede retsakter bør eksperter udpeget af medlemsstaterne konsulteres inden en

delegeret retsakt vedtages.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure (TEUF

artikel 294) medlovgiver. Der foreligger endnu ikke en udtalelse fra Europa-

Parlamentet.

Europa-Parlamentets udvalg for Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed (ENVI)

skal behandle forslaget.

5. Nærhedsprincippet

Forordningen reviderer EU’s kvotehandelsdirektiv (2003/87/EF) og luftfartsdirektiv

(2008/101/EF), og der er således tale om revision af eksisterende harmoniserings-

bestemmelser i EU.

Regeringen vurderer derfor, at nærhedsprincippet er overholdt.

6. Gældende dansk ret

Kvotehandelsdirektivet (2003/87/EF) og luftfartsdirektivet (2008/101/EF) er gen-

nemført i dansk ret gennem bekendtgørelse af lov om CO

-kvoter (lov nr. 1605 af

14/12/2016) og bekendtgørelse om CO

-kvoter (nr. 1570 af 23/12/2014).

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

De lovgivningsmæssige konsekvenser af forslaget er ved at blive analyseret nær-

mere.

Vedtagelse af forslaget vurderes dog at medføre ændring af bekendtgørelse om

-kvoter (nr. 1570 af 23/12/2014), da forslaget bl.a. ændrer anvendelsesperio-

den.

Side 4/7

kom (2017) 0054 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om luftfartens inklusion i kvotehandelssystemet

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Nærværende forslag forlænger de gældende bestemmelser, hvorfor forslaget vur-

deres ikke at have væsentlige statsfinansielle konsekvenser. For perioden 2017-

2020 foreslås det at videreføre den gældende kvotetildeling for 2016, og dermed vil

den danske auktionspulje være uændret for denne periode. Det estimeres, at ved-

tagelse af forslaget og forlængelse af de gældende regler vil medføre, at statens

indtægter vil være på ca. 23 mio. kr. i perioden 2017-2020, jf. Energistyrelsens

kvotepris i basisfremskrivning.

Fra 2021-2030 vil kvotemængden ifølge forslaget blive reduceret årligt med den

lineære reduktionsfaktor hvilket kan medføre reduktion i statens provenu afhængigt

af udviklingen i kvoteprisen. Omfanget af dette skal analyseres nærmere. Det be-

mærkes herunder, at der med revisionsklausulen lægges op til at revidere direktivet

yderligere i 2021, når der er bedre klarhed omkring implementeringen af GMBM.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget vurderes ikke at have væsentlige samfundsøkonomiske konsekvenser.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Nærværende forslag forlænger de gældende bestemmelser, hvorfor forslaget vur-

deres ikke at have væsentlige erhvervsøkonomiske konsekvenser.

Administrative konsekvenser

Nærværende forslag forlænger de gældende bestemmelser, hvorfor forslaget

vurderes ikke at have væsentlige administrative konsekvenser.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Nærværende forslag forlænger de gældende bestemmelser, hvorfor forslaget vur-

deres ikke at have væsentlige konsekvenser for beskyttelsesniveauet. Isoleret set

medfører forslaget en reduktion i miljøbeskyttelsesniveauet ift. til det fulde anven-

delsesområde, idet flyvninger til og fra EU/EØS ikke er omfattet. Det vurderes dog,

at EU’s kvotehandelssystem og pres fra EU har bidraget til, at det er lykkedes at

vedtage en global regulering i ICAO, og at der således globalt vil blive tale om en

positiv indvirkning på miljøet på sigt. Der er dermed tale om en midlertidig forringel-

se af beskyttelses-niveauet.

Forslaget vurderes ikke herudover at berøre beskyttelsesniveauet i Danmark.

8. Høring

Forslaget er sendt i høring i Specialudvalget for Energi-, Forsyning- og Klima-

politik. Der er modtaget høringssvar fra Dansk Luftfart og Dansk Industri, Net-

værket for Bæredygtig Transport og Det Økologiske Råd.

Side 5/7

kom (2017) 0054 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om luftfartens inklusion i kvotehandelssystemet

Dansk Luftfart og Dansk Industri (DI) støtter ubetinget op om forslaget. Dansk

Luftfart og DI fremhæver, at det er af central betydning for dansk luftfart, at

der hersker ensartede forhold på det globale luftfartsmarked. Det forudsætter

en globalt fungerende model, hvilket ICAO-modellen er et udtryk for. Endvide-

re fremhæver Dansk Luftfart og DI, at et forsøg på at ophæve undtagelsen i

EU’s kvotehandelssystem vedrørende EØS-eksterne flyvninger ikke vil have

stor sandsynlighed for at lykkes. Tværtimod vil der med stor sikkerhed blive ny

konflikt med de magtfulde tredjelande, en konflikt, der vil lede ressourcerne

væk fra den vigtige implementering af CORSIA. Endelig fremhæver Dansk

Luftfart og DI, at Kommissionen foreslår, at den får adgang til delegerede

retsakter med henblik på at fastsætte passende overvågning, rapportering og

verifikation af emissioner. I den gældende kvotehandelsstruktur er disse akti-

viteter uproportionalt ressourcebelastende, i særdeleshed for mindre og mel-

lemstore operatører. Dette forhold bør forbedres markant under CORSIA, så

derfor anbefaler Dansk Luftfart og DI, at adgangen til delegerende retsakter

begrænses markant.

Netværket for Bæredygtig Transport ser ingen grund til at undtage EØS-

eksterne flyvninger for EU-politiske tiltag og anbefaler derfor ikke en forsæt-

telse af den nuværende ordning. Netværket for Bæredygtig Transport frem-

hæver, at luftfarten bidrager til store udledninger af miljø - og klimaskadelige

gasser, og at EU’s kvotehandelssystem ikke har formået at regulere og redu-

cere luffartens skadelige effekter på miljø og klima. Netværke t for Bæredygtig

Transport mener ikke, at ICAO er rustet til at pålægge luftfarten de begræns-

ninger, som er nødvendige for at gøre transportsektoren bæredygtig og ser

deres arbejde med GMBM som fodslæbende for luftfartens reduktionsindsats.

Netværket for Bæredygtig Transport mener, at emnet bør tages op i de inter-

nationale klimaforhandlinger for, at man sikrer, at luftfarten også bidrager til at

nå Parisaftalens målsætninger, og at det er EU, som bør gå i front. Det fore-

slås hertil, at kvotehandelssystemet erstattes af en effektiv miljø-og klimare-

gulering af flytransporten i EU, så fly belastes med miljø -og klimaomkostnin-

ger i forhold til deres miljø- og klimapåvirkning, og at EU sætter bindende mål

om en gradvis reduktion af sektorens klimabelastning. Netværket for Bære-

dygtig Transport anbefaler derfor, at EU ETS snarest bør omlægges, så regu-

leringen kommer til at virke efter hensigten, og at EU skal søge samarbejde

med lande uden for EU om fælles effektiv regulering.

Det Økologiske Råd anbefaler, at man genoptager det fulde anvendelsesom-

råde i erkendelse af, at det, ICAO har besluttet, er langt fra, hvad der er nød-

vendigt for at reducere luftfartens udledninger tilstrækkeligt til , at EU kan ho-

norerer sine forpligtelser ift. Parisaftalen. Anbefalingen skal ses i lyset af, at

den kraftigt stigende udledning fra fly- og skibstrafik underminerer og elimine-

rer effekten af de tiltag, der ellers er lavet i EU inden for vejtransporten. Det

Økologiske Råd retter dertil også en skarp kritik af ICAO, som de ikke mener

agter opgaven om at sikre de nødvendige CO2-reduktioner fra flytrafikken.

Det anbefales derfor, at EU fastsætter egne CO2-krav for alt flytrafik i EU og

Side 6/7

kom (2017) 0054 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om luftfartens inklusion i kvotehandelssystemet

arbejder for at opsætte globale mål for sektoren direkte under klimaforhand-

linger i stedet for under ICAO. Endvidere anbefales det, at EU mindsker antal-

let af gratiskvoter for luftfarten under EU’s kvotehandelssystem , og at EU for-

bereder en brændstofbeskatning på linje med andre sektorer for at mindske

sektorens særbegunstigelse.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er endnu ikke kendskab til andre landes holdninger til forslaget.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen er positiv over for det fremsatte forslag, der i høj grad viderefører gæl-

dende bestemmelser.

I lyset af, at international luffart tegner sig for 3 pct. af de globale udledninger med

en betydelig fortsat vækst, finder regeringen, at sektoren bør påtage sig en del af

ansvaret for at reducere udledningerne. Regeringen finder endvidere, at både kli-

maet samt erhvervet er bedst tjent med en global løsning, men at sektorens udled-

ninger i EU fortsat bør være omfattet af EU’s klimaregulering indtil, at der er klarhed

omring en global regulering i ICAO.

Derfor har regeringen forståelse for, at indskrænkningen af anvendelsesområdet

fortsættes, så der kan sikres fremdrift og klarhed omkring implementeringen af

GMBM i ICAO. Herunder undtages udledninger fra flyvninger til og fra tredjelande

(EØS-eksterne) samt flyvninger til og fra en region i den yderste periferi af EØS

(oversøiske territorier) fortsat fra EU’s kvotehandelssystem. I forlængelse heraf

finder regeringen det centralt, at den gældende kvotetildeling til luftfartsoperatører-

ne og medlemsstaternes auktionspuljer videreføres til og med 2020.

Samtidig finder regeringen det vigtigt, at de tiltag, som lemper den administrative

byrde af såvel administrationen som håndhævelsen af bestemmelserne, viderefø-

res.

Endeligt bakker man fra dansk side op om en hurtig implementering af direktivfor-

slaget, idet den gældende undtagelse formelt udløb i 2016.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Side 7/7