Europaudvalget 2016-17
KOM (2017) 0054 Bilag 2
Offentligt
1761827_0001.png
Dato
24. maj 2017
Notat til Folketingets Europaudvalg
Dagsorden
1.
Forslag om ændring af
EU’s kvotehandelsdirektiv
vedrørende
luftfartsaktiviteter
Tidlig forelæggelse
Side
2
Energi-, Forsynings- og
Klimaministeriet
Stormgade 2-6
1470 København K
T: +45 3392 2800
E: [email protected]
Side 1/8
www.efkm.dk
 kom (2017) 0054 - Bilag 2: Samlenotat vedr. EU's kvotehandelsdirektiv vedr. luftfartsaktiviteter forud for Europaudvalgets møde 2/6-17
1761827_0002.png
Forslag om ændring af
EU’s kvotehandelsdirektiv
vedrørende
luftfartsaktiviteter
KOM(2017) 54
Revideret notat. Ændringer i forhold til grund- og nærhedsnotatet er markeret med
streg i margenen.
1. Resumé
Kommissionen har den 3. februar 2017 fremsat et ændringsforslag til EU’s
kvotehandelsdirektiv, hvori det foreslås at videreføre den nuværende begrænsning
af anvendelsesområdet for luftfartsaktiviteter, som er omfattet af EU’s
kvotehandelssystem. Med begrænsningen foreslås det, at udledninger fra flyvninger
til og fra tredjelande (EØS-eksterne) samt flyvninger til og fra en region i den yderste
periferi af EØS (oversøiske territorier) fortsat undtages. Forslaget følger op på
ICAO’s generalforsamling og skal
ses som et tiltag for at forberede implementeringen
af en global markedsbaseret foranstaltning for luftfart fra 2021.
Regeringen er positiv over for det fremsatte forslag og har forståelse for, at
indskrænkningen af anvendelsesområdet fortsættes, indtil der er klarhed omkring
implementeringen af en global markedsbaseret foranstaltning i ICAO. Herunder at
udledninger fra flyvninger til og fra tredjelande (EØS-eksterne) samt flyvninger til og
fra en region i den yderste periferi af EØS (oversøiske territorier) fortsat undtages i
EU’s kvotehandelssystem. I forlængelse heraf lægger regeringen vægt på, at den
gældende kvotetildeling til luftfartsoperatørerne samt medlemsstaternes
auktionspuljer videreføres.
2. Baggrund
I 2008 vedtog EU-landene, at CO2-udledninger
fra luftfart skulle omfattes af EU’s
kvotehandelssystem fra 2012, hvilket indebar udledninger fra flyvninger inden for Det
Europæiske Økonomiske Samarbejde (såkaldte EØS-interne flyvninger) samt
flyvninger til og fra tredjelande (såkaldte EØS-eksterne flyvninger). Dermed bidrog
også luftfart til EU’s klimamål for 2020 om en reduktion af drivhusgasudledninger på
20 pct. ift. 1990.
Internationalt har der været betydelig kritik af EU’s kvotehandelssystem fra
tredjelande, som mente, at inklusionen af udledninger fra deres lufthavne og
international luftrum i regional regulering krænkede deres suverænitet. EU
besluttede som følge heraf midlertidigt at undtage flyvninger til og fra tredjelande i
2012 med det såkaldte
’stop-the-clock’-direktiv
for at forbedre forhandlingsklimaet i
FN’s luftfartsorganisation ICAO (International Civil Aviation Organisation).
På ICAO’s generalforsamling i 2013 blev det besluttet at arbejde mod en global
markedsbaseret foranstaltning (global
market-based measure,
herefter refereret til
som GMBM) med implementering i 2021 for at håndtere de stigende udledninger fra
international luftfart. Med henblik på at sikre yderligere dynamik og fremdrift i den
Side 2/8
 kom (2017) 0054 - Bilag 2: Samlenotat vedr. EU's kvotehandelsdirektiv vedr. luftfartsaktiviteter forud for Europaudvalgets møde 2/6-17
1761827_0003.png
videre forhandlingsproces besluttede EU i 2014 at forlænge undtagelsen af
flyvninger til og fra tredjelande til og med 2016, hvor man forventede en vedtagelse
af GMBM i ICAO. Herunder besluttede EU at reducere andelen af luftfartens
udledninger, som er omfattet af EU’s kvotehandelssystem, tilsvarende
reduktionen
af anvendelsesområdet. Det besluttedes endvidere, at Kommissionen, afhængig af
vedtagelsen af GMBM på ICAO’s generalforsamling i 2016, skulle fremsætte et
revisionsforslag til luftfartsbestemmelserne i EU’s kvotehandelsdirektiv fra 2017,
såfremt det vurderedes hensigtsmæssigt. Såfremt dette ikke skete, vil man
automatisk vende tilbage til det fulde anvendelsesområde fra 2017 (dvs. også EØS-
eksterne flyvninger).
I oktober 2016 blev der på ICAO’s 39. generalforsamling opnået enighed om GMBM
for at håndtere udledningerne fra international luftfart fra 2021. Inden 2021 skal de
nærmere bestemmelser for mekanismen fastlægges. Under den første fase af
foranstaltningen (2021-2026) er deltagelse udelukkende frivillig. EU og dets
medlemsstater har givet udtryk for, at man vil deltage heri.
Kommissionen har ved KOM(2017) 54 af 3. februar 2017 fremsat forslag til Europa-
Parlamentets og Rådets ændring af direktiv 2003/87/EF for at videreføre de
nuværende begrænsninger af anvendelsesområdet for luftfartsaktiviteter og
forberede implementeringen af en global markedsbaseret foranstaltning fra 2021.
Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 192 (1) og skal behandles efter den
almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294. Forslaget er fremsendt til Rådet
den 3. februar 2017 i dansk sprogversion. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret
flertal.
3. Formål og indhold
Forslagets formål er at ændre bestemmelserne for de luftfartsaktiviteter, der er
omfattet af EU’s kvotehandelssystem, som et resultat
af den aftale, der blev indgået
på ICAO’s 39. generalforsamling, og for at skabe yderligere fremdrift i processen
frem mod implementeringen af den globale markedsbaserede foranstaltning.
Det foreslås derfor at forlænge de gældende bestemmelser med det reducerede
anvendelsesområde med EØS-interne flyvninger, indtil der er tilstrækkelig klarhed
omkring de retlige instrumenter, som skal implementere GMBM.
Kommissionen vurderer endvidere, at det på baggrund af den nuværende
usikkerhed om den konkrete implementering af GMBM er for tidligt at træffe
afgørelse om ordningen for perioden efter 2020. Kommissionens forslag forlænger
dermed de gældende bestemmelser, principielt på ubestemt tid, men med forbehold
for revision af direktivet forud for ikrafttrædelsen af GMBM i 2021.
Det væsentligste indhold i forslaget er:
i.
Forlængelse af gældende anvendelsesområde
–
dvs. udledninger fra
flyvninger til og fra tredjelande (EØS-eksterne) samt flyvninger til og fra
Side 3/8
 kom (2017) 0054 - Bilag 2: Samlenotat vedr. EU's kvotehandelsdirektiv vedr. luftfartsaktiviteter forud for Europaudvalgets møde 2/6-17
1761827_0004.png
en region i den yderste periferi af EØS (oversøiske territorier), jf. artikel
349 TEUF, undtages fortsat, dog med forbehold for revision.
ii.
Videreførelse af den gældende kvotetildeling til luftfartsoperatører,
således at luftfartsoperatører fra 2017 og fremover tildeles et årligt antal
kvoter tilsvarende kvotetildelingen for året 2016, dog med forbehold for
revision (jf. revisionsklausulen nedenfor). Fra 2021 aftrappes
kvotetildelingen til luftfartsoperatører med den lineære reduktionsfaktor,
som defineret i EU’s kvotehandelsdirektiv for perioden 2021-2030.
Som i de gældende bestemmelser tilpasses kvotemængden, der tilfalder
medlemsstaternes auktionspuljer, tilsvarende det reducerede
anvendelsesområde.
Tilføjelse af en revisionsklausul i kontekst af implementeringen af
GMBM. Herunder skal Kommissionen aflægge rapport til Europa-
Parlamentet og Rådet omkring implementeringen med fokus på,
hvordan dette instrument kan gennemøres i EU-retten gennem en
revision af direktivet, samt sammenspillet med de gældende regler for
EØS-interne flyvninger. Derudover kan rapporten ledsages af forslag til
at ændre, ophæve eller forlænge de gældende udtagelser i
anvendelsesområdet samt deraf følgende bestemmelser.
Kommissionen bemyndiges til at vedtage bestemmelser for
overvågning, rapportering og verifikation med henblik på
implementeringen af GMBM, som skal bygge på de samme principper
som i det gældende kvotehandelsdirektiv.
Forlængelse af den gældende undtagelse for ikke-kommercielle
luftfartsoperatører, dvs. private operatører og kommercielle operatører,
der udleder mindre en 1.000 tons CO2 om året, med henblik på at lette
den administrative byrde.
iii.
iv.
v.
vi.
Kommissionens bemyndigelse til vedtagelse af delegerede retsakter og
gennemførelsesretsakter
Kommissionen bemyndiges til at vedtage bestemmelser for den nødvendige
overvågning, rapportering og verifikation i forbindelse med implementeringen af
GMBM, som skal sikre verifikation af udledningsdata. Kommissionen tillægges
endvidere beføjelser til at vedtage delegerede retsakter i overensstemmelse med
bestemmelserne i kvotehandelsdirektivet, herunder vedr. de kvoter, som tilfalder
medlemsstaterne.
I henhold til den Interinstitutionelle Aftale (IIA) af 13. april 2016 om brug af delegerede
retsakter bør eksperter udpeget af medlemsstaterne konsulteres inden en delegeret
retsakt vedtages.
Side 4/8
 kom (2017) 0054 - Bilag 2: Samlenotat vedr. EU's kvotehandelsdirektiv vedr. luftfartsaktiviteter forud for Europaudvalgets møde 2/6-17
1761827_0005.png
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure (TEUF
artikel 294) medlovgiver. Der foreligger endnu ikke en udtalelse fra Europa-
Parlamentet.
Europa-Parlamentets udvalg for Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed (ENVI)
skal behandle forslaget.
5. Nærhedsprincippet
Forordningen reviderer EU’s kvotehandelsdirektiv (2003/87/EF) og luftfartsdirektiv
(2008/101/EF), og der er således tale om revision af eksisterende
harmoniseringsbestemmelser i EU.
Regeringen vurderer derfor, at nærhedsprincippet er overholdt.
6. Gældende dansk ret
Kvotehandelsdirektivet (2003/87/EF) og luftfartsdirektivet (2008/101/EF) er
gennemført i dansk ret gennem bekendtgørelse af lov om CO
2
-kvoter (lov nr. 1605
af 14/12/2016) og bekendtgørelse om CO
2
-kvoter (nr. 1570 af 23/12/2014).
7. Konsekvenser
Lovgivningsmæssige konsekvenser
Vedtagelse af forslaget vurderes at medføre ændring af bekendtgørelse om CO
2
-
kvoter (nr. 1570 af 23/12/2014), da forslaget bl.a. ændrer anvendelsesperioden.
Økonomiske konsekvenser
Statsfinansielle konsekvenser
For perioden 2017-2020 forlænger nærværende forslag de gældende bestemmelser,
hvorfor forslaget vurderes ikke at have statsfinansielle konsekvenser. For perioden
2017-2020 foreslås det at videreføre den nuværende niveau for kvotetildelingen, og
dermed vil den danske auktionspulje være uændret for denne periode. Det
estimeres, at vedtagelse af forslaget og forlængelse af de gældende regler vil
medføre, at statens indtægter vil være på ca. 23 mio. kr. i perioden 2017-2020, jf.
Energistyrelsens kvotepris i basisfremskrivning.
For perioden 2021-2030 vil kvotemængden ifølge forslaget blive reduceret årligt med
den lineære reduktionsfaktor, der gælder for de øvrige kvotebelagte sektorer, hvilket
kan medføre en reduktion i statens provenu afhængigt af udviklingen i kvoteprisen.
Det estimeres ud fra en årlig lineær reduktion af kvotemængden på 2,2, pct. og
kvoteprisen i Energistyrelsens basisfremskrivning, at vedtagelse af forslaget vil
medføre et mindre provenutab over perioden 2021-2030 på ca. 10,5 mio. kr. Det
bemærkes herunder, at der med revisionsklausulen lægges op til at revidere
direktivet igen, når der er bedre klarhed omkring implementeringen af GMBM.
Samfundsøkonomiske konsekvenser
Forslaget vurderes ikke at have væsentlige samfundsøkonomiske konsekvenser.
Side 5/8
 kom (2017) 0054 - Bilag 2: Samlenotat vedr. EU's kvotehandelsdirektiv vedr. luftfartsaktiviteter forud for Europaudvalgets møde 2/6-17
1761827_0006.png
Erhvervsøkonomiske konsekvenser
For perioden 2017-2020 forlænger nærværende forslag de gældende bestemmelser,
hvorfor forslaget vurderes ikke at have erhvervsøkonomiske konsekvenser.
For perioden 2021-2030 vil kvotemængden ifølge forslaget blive reduceret årligt med
den lineære reduktionsfaktor, hvilket forventes at medføre et øget kvotekøbsbehov
for luftfartsoperatørerne. Det estimeres ud fra en årlig lineær reduktion af
kvotemængden på 2,2, pct. og kvoteprisen i Energistyrelsens basisfremskrivning, at
vedtagelse af forslaget vil medføre erhvervsøkonomiske konsekvenser for de danske
luftfartsoperatører over perioden 2021-2030 på ca. 38 mio. kr.
Nærværende forslag forlænger de gældende bestemmelser, hvorfor forslaget
vurderes ikke at have væsentlige administrative konsekvenser.
Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet
Nærværende forslag forlænger de gældende bestemmelser, hvorfor forslaget
vurderes ikke at have væsentlige konsekvenser for beskyttelsesniveauet. Isoleret set
medfører forslaget en reduktion i miljøbeskyttelsesniveauet ift. til det fulde
anvendelsesområde, idet flyvninger til og fra EU/EØS ikke er omfattet. Det vurderes
dog, at EU’s kvotehandelssystem og pres fra
EU har bidraget til, at det er lykkedes
at vedtage en global regulering i ICAO, og at der således globalt vil blive tale om en
positiv indvirkning på miljøet på sigt. Der er dermed tale om en midlertidig forringelse
af beskyttelses-niveauet.
Forslaget vurderes ikke herudover at berøre beskyttelsesniveauet i Danmark.
8. Høring
Forslaget er sendt i høring i Specialudvalget for Energi-, Forsyning- og Klimapolitik.
Der er modtaget høringssvar fra Dansk Luftfart og Dansk Industri, Netværket for
Bæredygtig Transport og Det Økologiske Råd.
Dansk Luftfart og Dansk Industri (DI) støtter ubetinget op om forslaget. Dansk Luftfart
og DI fremhæver, at det er af central betydning for dansk luftfart, at der hersker
ensartede forhold på det globale luftfartsmarked. Det forudsætter en globalt
fungerende model, hvilket ICAO-modellen er et udtryk for. Endvidere fremhæver
Dansk Luftfart og DI, at et forsøg på at ophæve undtagelsen i EU’s
kvotehandelssystem vedrørende EØS-eksterne flyvninger ikke vil have stor
sandsynlighed for at lykkes. Tværtimod vil der med stor sikkerhed blive ny konflikt
med de magtfulde tredjelande, en konflikt, der vil lede ressourcerne væk fra den
vigtige implementering af CORSIA. Endelig fremhæver Dansk Luftfart og DI, at
Kommissionen foreslår, at den får adgang til delegerede retsakter med henblik på at
fastsætte passende overvågning, rapportering og verifikation af emissioner. I den
gældende
kvotehandelsstruktur
er
disse
aktiviteter
uproportionalt
ressourcebelastende, i særdeleshed for mindre og mellemstore operatører. Dette
forhold bør forbedres markant under CORSIA, så derfor anbefaler Dansk Luftfart og
DI, at adgangen til delegerende retsakter begrænses markant.
Side 6/8
 kom (2017) 0054 - Bilag 2: Samlenotat vedr. EU's kvotehandelsdirektiv vedr. luftfartsaktiviteter forud for Europaudvalgets møde 2/6-17
1761827_0007.png
Netværket for Bæredygtig Transport ser ingen grund til at undtage EØS-eksterne
flyvninger for EU-politiske tiltag og anbefaler derfor ikke en forsættelse af den
nuværende ordning. Netværket for Bæredygtig Transport fremhæver, at luftfarten
bidrager til store udledninger af miljø-
og klimaskadelige gasser, og at EU’s
kvotehandelssystem ikke har formået at regulere og reducere luffartens skadelige
effekter på miljø og klima. Netværket for Bæredygtig Transport mener ikke, at ICAO
er rustet til at pålægge luftfarten de begrænsninger, som er nødvendige for at gøre
transportsektoren bæredygtig og ser deres arbejde med GMBM som fodslæbende
for luftfartens reduktionsindsats. Netværket for Bæredygtig Transport mener, at
emnet bør tages op i de internationale klimaforhandlinger for, at man sikrer, at
luftfarten også bidrager til at nå Parisaftalens målsætninger, og at det er EU, som
bør gå i front. Det foreslås hertil, at kvotehandelssystemet erstattes af en effektiv
miljø-og klimaregulering af flytransporten i EU, så fly belastes med miljø-og
klimaomkostninger i forhold til deres miljø- og klimapåvirkning, og at EU sætter
bindende mål om en gradvis reduktion af sektorens klimabelastning. Netværket for
Bæredygtig Transport anbefaler derfor, at EU ETS snarest bør omlægges, så
reguleringen kommer til at virke efter hensigten, og at EU skal søge samarbejde med
lande uden for EU om fælles effektiv regulering.
Det Økologiske Råd anbefaler, at man genoptager det fulde anvendelsesområde i
erkendelse af, at det, ICAO har besluttet, er langt fra, hvad der er nødvendigt for at
reducere luftfartens udledninger tilstrækkeligt til, at EU kan honorerer sine
forpligtelser ift. Parisaftalen. Anbefalingen skal ses i lyset af, at den kraftigt stigende
udledning fra fly- og skibstrafik underminerer og eliminerer effekten af de tiltag, der
ellers er lavet i EU inden for vejtransporten. Det Økologiske Råd retter dertil også en
skarp kritik af ICAO, som de ikke mener agter opgaven om at sikre de nødvendige
CO2-reduktioner fra flytrafikken. Det anbefales derfor, at EU fastsætter egne CO2-
krav for alt flytrafik i EU og arbejder for at opsætte globale mål for sektoren direkte
under klimaforhandlinger i stedet for under ICAO. Endvidere anbefales det, at EU
mindsker antallet af gratiskvoter for luftfarten under EU’s kvotehandelssystem, og at
EU forbereder en brændstofbeskatning på linje med andre sektorer for at mindske
sektorens særbegunstigelse.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
En række medlemsstater finder det præmaturt, at man allerede nu beslutter, at
kvotetildelingen fra 2021 skal reduceres med den lineære reduktionsfaktor, og
ønsker derfor at fjerne referencen hertil i Kommissionens forslag. Hovedparten af
medlemsstaterne ønsker dog at fastholde den lineære reduktionsfaktor i forslaget for
at sende et politisk signal om, at også
luftfarten skal bidrage til at nå EU’s
reduktionsmål for 2030.
En større gruppe medlemsstater ønsker mere klare definerede rammer for den
foreslåede revisionsklausul. Et flertal af medlemsstater har støttet op om en mere
klar tidsramme for, hvornår rapporteringen samt revisionen skal finde sted, som vil
sikre, at den finder sted tids nok forud for ikrafttrædelsen af GMBM.
Side 7/8
 kom (2017) 0054 - Bilag 2: Samlenotat vedr. EU's kvotehandelsdirektiv vedr. luftfartsaktiviteter forud for Europaudvalgets møde 2/6-17
1761827_0008.png
En gruppe medlemsstater har ønsket, at bestemmelserne for den nødvendige
overvågning, rapportering og verifikation i forbindelse med implementeringen af
GMBM skal vedtages ved gennemførelsesretsakter for at sikre større inddragelse af
medlemsstaterne. Der har været opbakning hertil blandt et flertal af medlemsstater.
Endelig efterspørger en gruppe medlemsstater simplificering for små udledere, der
opererer EØS-internt, for at lette den administrative byrde yderligere.
10. Regeringens generelle holdning
Regeringen støtter op om det fremsatte forslag, som i høj grad viderefører gældende
bestemmelser.
I lyset af at international luffart tegner sig for 3 pct. af de globale udledninger og med
en fortsat vækst vurderes det hensigtsmæssigt, at sektoren omfattes af fælles
klimaregulering, der ligeledes kan bidrage til at sikre ensartede konkurrenceforhold
for luftfartsindustrien i EU. Det vurderes derfor hensigtsmæssigt, at eksterne EØS-
flyvninger til og fra tredjelande fortsat undtages EU’s klimaregulering
for at sikre et
godt forhandlingsklima i ICAO mhp. at kunne fastlægge en global klimaregulering for
luftfart. Regeringen støtter på denne baggrund op om at videreføre de gældende
bestemmelser for 2017-2020, indtil der er klarhed omkring en global regulering.
Herudover vurderes det hensigtsmæssigt, at luftfarten fremover generelt følger
samme regulering,
som alle andre sektorer omfattet af EU’s kvotehandelssystem.
Regeringen støtter derfor op om, at luftfartskvotemængden fra 2021-2030 reduceres
med den lineære reduktionsfaktor.
Samtidig finder regeringen det vigtigt, at de tiltag, som lemper den administrative
byrde af såvel administrationen som håndhævelsen af bestemmelserne, videreføres.
Endeligt bakker man fra dansk side op om en hurtig implementering af
direktivforslaget, idet den gældende undtagelse formelt udløb i 2016.
11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg. Grund- og
nærhedsnotat er oversendt den 3. marts 2017.
Side 8/8