kom (2017) 0294 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af et program for udvikling af den europæiske forsvarsindustri

Europaudvalget 2016-17
KOM (2017) 0294 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

Forslag til Europa-Parlamentet og Rådets forordning om oprettelse

af et program for udvikling af den europæiske forsvarsindustri med

henblik på at støtte konkurrenceevnen og innovationskapaciteten i

EU’s

forsvarsindustri

1. Resumé

Kommissionen fremsatte den 7. juni 2017 et forslag til en forordning om

oprettelse af et forsvarsindustrielt udviklingsprogram

KOM (2017) 294

(

”programmet”

) som et element i den europæiske forsvarsfond, der blev

fremlagt en meddelelse om samme dag.

Forordningen om programmet er en del af opfølgningen på Kommissionens

meddelelse om en europæisk forsvarshandlingsplan. Programmet stiller

EU-midler til rådighed til finansiering af udviklingsfasen i forsvarsindustri-

en. Der lægges bl.a. vægt på at fremme grænseoverskridende markedsad-

gang for små og mellemstore virksomheder (SMV’er).

Programmet foreslås som en toårig foranstaltning i 2018-2019 med et sam-

let budget på 500 mio. euro. Ifølge forslaget forankres programmet i Kom-

missionen, mens Det Europæiske Forsvarsagentur får observatørstatus.

Forsvarsforbeholdet vurderes ikke at finde anvendelse på programmet.

Programmet vil ikke medføre nye, selvstændige statsfinansielle konsekven-

ser for Danmark, da midlerne er tilvejebragt via omprioriteringer

i EU’s

budget. Positive erhvervsøkonomiske konsekvenser forventes for deltagende

virksomheder. Deltagelse er frivillig, og da midlerne konkurrenceudsættes,

er støtte til danske virksomheder således ikke garanteret. For deltagere må

mindre administrative konsekvenser påregnes.

Regeringen støtter oprettelsen af programmet og vil arbejde for, at pro-

grammet bliver enkelt og fleksibelt,

så SMV’er har fair og lige adgang til at

deltage. Endvidere lægger regeringen vægt på, at programmet

–

som fore-

slået

–

forankres i Kommissionen samt finansieres via omprioritering i

EU’s aktuelle

budget i testperioden. Endelig støtter regeringen generelt

udviklingen af et åbent, effektivt og transparent indre forsvarsmarked og er

samtidig opmærksom på, at forsvarsindustrien må og skal kunne konkurre-

re globalt.

kom (2017) 0294 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af et program for udvikling af den europæiske forsvarsindustri

2. Baggrund

Kommissionen fremsatte den 7. juni 2017 et forslag til Europa-Parlamentets

og Rådets forordning om oprettelse af et program for udvikling af den euro-

pæiske forsvarsindustri med henblik på at støtte konkurrenceevnen og inno-

vationskapaciteten i EU’s forsvarsindustri

(KOM (2017) 294). Samme dag

offentliggjorde Kommissionen en meddelelse om en europæisk forsvars-

fond (KOM (2017) 295) og herunder programmet. Meddelelsen om for-

svarsfonden forelægges i et særskilt grund og nærhedsnotat.

Lanceringen af forsvarsfonden og herunder programmet sker som en del af

opfølgningen på Kommissionens meddelelse om en europæisk handlings-

plan for forsvarsområdet (European Defence Action Plan). Handlingsplanen

blev præsenteret den 30. november 2016 og hilst velkommen af Det Euro-

pæiske Råd (DER) den 15. december 2016. DER gav endvidere Kommissi-

onen i opdrag at etablere forsvarsfonden i 1. semester af 2017.

Hensigten med handlingsplanen er at sikre grundlaget for et stærkere euro-

pæisk forsvar via udvikling af strategiske forsvarskapabiliteter, bl.a. via en

åben, effektiv, innovativ og konkurrencedygtig europæisk forsvarsindustri. I

planen identificeres tre indsatsområder: Oprettelse af forsvarsfonden, øget

kapitaladgang for forsvarsvirksomheder og styrkelse af et åbent og effektivt

indre forsvarsmarked. Overordnet er formålet med forsvarsfonden at facili-

tere medlemsstaternes samarbejde om at udvikle strategiske forsvarskapaci-

teter og -teknologier ved at skabe bedre betingelser og større incitamenter

for sådanne samarbejder i hhv. forsknings-, udviklings- og indkøbsfasen.

Forskningsfasen understøttes af et nyligt iværksat treårigt testprogram (Pre-

paratory Action for Defence Research). Udviklingsfasen understøttes af

forslaget om programmet til forsvarsindustriel udvikling i EU. Indkøbsfasen

understøttes via tilbud om administrativ støtte og vejledning. Fælles indkøb

af forsvarskapaciteter forbliver en national kompetence.

3. Formål og indhold

I programmet kan virksomheder opnå støtte til at dække deres omkostninger

til udviklingsprojekter. Formålet er at styrke forsvarsindustriens innovati-

onskapacitet og konkurrenceevne ved at sikre en bedre udnyttelse af for-

svarsforskningen, fremme samarbejde mellem virksomheder om udvikling

af forsvarsprodukter og -teknologier samt geare medlemsstaters udviklings-

og anskaffelsesaktiviteter på forsvarsområdet. Som sådan er programmet

fremsat med henblik på at udbygge grundlaget for varetagelsen af europæi-

ske forsvars- og sikkerhedsinteresser.

Programmet er hjemlet i TEUF artikel 173 som en toårig foranstaltning for

perioden 2018-2019 med et samlet budget på 500 mio. euro. Kommissio-

nen påtænker dog i forbindelse med den kommende budgetperiode at fore-

slå et nyt syvårigt program med et årligt budget på 1 mia. euro.

kom (2017) 0294 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af et program for udvikling af den europæiske forsvarsindustri

Midlerne i programmet konkurrenceudsættes gennem åbne invitationer til at

ansøge om støtte inden for en række teknologiområder, der fastlægges

nærmere i et flerårigt arbejdsprogram. Områderne skal bidrage til medlems-

staternes fælles aftalte prioriteter i Unionens kapacitetsudviklingsplan og,

hvis hensigtsmæssigt, andet regionalt og internationalt samarbejde, herun-

der i regi af NATO.

Programmet kan støtte udformning, prototypefremstilling, prøvning, kvali-

ficering, certificering og undersøgelser relateret til udvikling af nye eller

opgradering af eksisterende forsvarsprodukter og -teknologier, herunder

cyberforsvar. Fraregnet designstøtte kræves det, at projekter baseres på fæl-

les tekniske specifikationer for at fremme interoperabilitet og muliggøre

storskalaproduktion.

Støtte vil primært ske via tilskud, mens finansielle instrumenter og offentli-

ge indkøb kan anvendes, hvis det er relevant. Programmet kan dække de

fulde omkostninger i alle andre tilfælde end prototyper (her højst 20 pct.).

Projekter, der understøtter

EU’s

permanente strukturerede forsvarssamar-

bejde (PESCO), kan få op til 10 pct. ekstrastøtte. Det er forventningen, at

forsvarsforbeholdet udelukker direkte dansk deltagelse i PESCO. Forbehol-

det omfatter imidlertid ikke danske virksomheder, der således forventes at

ville kunne deltage i udviklingsprojekter under programmet, hvortil Kom-

missionen ville kunne vælge at tildele ekstra PESCO-støtte.

For at fremme grænseoverskridende markedsadgang er det et krav, at

mindst tre virksomheder, der er hjemhørende i mindst to forskellige med-

lemsstater, skal ansøge sammen. Endvidere benyttes en række ansøgerkrav

for at sikre programmets nyttiggørelse for den europæiske industri. Ansø-

gerne skal være virksomheder etableret i EU samt mindst 50 pct. ejet og

effektivt kontrolleret af medlemsstaterne eller statsborgere fra disse. Desu-

den må infrastruktur, faciliteter, aktiver og ressourcer, der af deltagerne

(herunder underkontrahenter og andre tredjeparter) anvendes i medfinansie-

rede foranstaltninger, ikke være placeret på et tredjelands territorium i hele

projektets varighed.

Der kan søges støtte efter Kommissionens indkaldelse af konkurrerende

projekter. Dernæst bedømmes og udvælges projekter af Kommissionen med

bistand fra uafhængige eksperter. Medlemslandene forventes at blive hørt i

processen. Kommissionen foretager sin bedømmelse i henhold til fire krite-

rier: Kvalitet, bidrag til industriens innovationskapacitet og konkurrenceev-

ne, bidrag til Unionens sikkerheds- og forsvarsinteresser samt rentabilitet

ved øvrige dokumenterende finansieringskilder til videreudvikling og mar-

kedsintroduktion (fx bidrag fra medlemsstater).

kom (2017) 0294 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af et program for udvikling af den europæiske forsvarsindustri

Projekter vedr. prototyper, prøvning, kvalificering og certificering vurderes

også ud fra et femte kriterium baseret på ansøgers påvisning af, at medlems-

stater har forpligtet sig til efterfølgende fælles fremstilling og indkøb på

koordineret vis.

Kommissionen vil blive assisteret af et programudvalg bestående af med-

lemsstaternes repræsentanter, og hvori Det Europæiske Forsvarsagentur og

EU-Udenrigstjenesten vil deltage som observatør. Kommissionen vil hver-

ken have ejerskab eller intellektuelle ejendomsrettigheder til de produkter

og teknologier, der følger af programmet. Beslutninger om eventuel anskaf-

felse af sådanne kapaciteter forbliver en national kompetence.

Det fremgår af forordningen, at det skal sikres i ovennævnte arbejdspro-

gram, at en troværdig andel af det overordnede budget går til projekter, der

fremmer øget

grænseoverskridende markedsadgang for SMV’er. Dette em-

ne vil desuden blive gjort til genstand for særskilt analyse i Kommissionens

evaluering af programmets testperiode.

Den samfundsøkonomiske logik er, at EU-støtte til tværnationale udvik-

lingsprojekter vil bidrage til en større produktion og mere koordineret

udvikling. Det vil mindske støttemodtagernes risici og omkostninger,

hvilket forventes at sænke prisen på forsvarskapaciteter for medlemssta-

ter, øge kvaliteten af udbudte kapaciteter og mindske udbredelsen af for-

dyrende dobbeltarbejde, samtidig med at den koordinerede udvikling vil

medføre øget interoperabilitet. Det kan give en bedre udnyttelse af de

nationale forsvarsbudgetter. Desuden kan afkastet på den offentlige for-

svarsforskning øges, da programmet styrker det private incitament til

kommercialisering. Hvis medlemsstaterne i stigende grad anvender ens

kapabiliteter, vil fælles reparation og vedligehold også være muligt. Det

kan give yderligere effektivitetsgevinster i nationale forsvarsbudgetter.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet har ikke udtalt sig konkret om forordningen. Parlamen-

tet har dog i en betænkning af

22. nov. 2016 om EU’s forsvarspolitik bl.a.

opfordret Kommissionen til at mobilisere EU-midler til brug for forsvarsin-

dustriel udvikling i medlemsstater.

5. Nærhedsprincippet

Af forordningen fremgår det, at formålet med programmet er at understøtte

og geare forsvarsindustrielle udviklingsprojekter i grænseoverskridende

private samarbejder. Sådanne fælles foretagender har nødvendigvis en

grænseoverskridende karakter og involverer per definition mere end én

medlemsstat, da det som nævnt kræves, at støttemodtagerne er etableret i

mindst to forskellige medlemsstater og ikke effektivt er underlagt hinandens

kontrol.

kom (2017) 0294 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af et program for udvikling af den europæiske forsvarsindustri

Således bidrager programmet ifølge Kommissionen med europæisk mer-

værdi, fordi det stimulerer udviklingen af kapaciteter, som en enkelt med-

lemsstat alene hverken vurderes at ville eller kunne iværksætte og varetage

på grund af de teknologiske risici og ekstraordinære finansieringsbehov, der

i reglen er knyttet til forsvarsindustrielle udviklingsprojekter.

På det foreliggende grundlag vurderer regeringen, at forordningen er i over-

ensstemmelse med nærhedsprincippet.

6. Gældende dansk ret

Ikke relevant.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forordningen har ikke lovgivningsmæssige konsekvenser.

Det bemærkes, at det af forsvarsforbeholdet følger, at Danmark ikke del-

tager i udarbejdelsen og gennemførslen af EU’s afgørelser og aktioner,

der dels har hjemmel i traktatbestemmelserne, der er angivet i forbe-

holdsprotokollen, dels har indvirkning på forsvarsområdet. Da forslaget

har hjemmel i en bestemmelse, der ikke er omfattet af forbeholdet

–

arti-

kel 173 i TFEU, der omhandler udviklingen af EU-industriens konkur-

renceevne

–

og ikke vurderes at have indvirkning på forsvarsområdet,

vurderes oprettelsen af programmet imidlertid ikke at være omfattet at

forbeholdet. Denne vurdering forudsætter, at hjemlen forbliver den sam-

me i den endelige forordning.

Det bemærkes endvidere, at forsvarsforbeholdet alene finder anvendelse

for den danske stat og ikke har ikke indvirkning på private aktører i

Danmark, herunder virksomheder, i forhold til deres muligheder for at

deltage i fælles EU-programmer.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Forordningen medfører statsfinansielle konsekvenser via EU's budget.

Midlerne foreslås fundet

ved omprioritering i EU’s aktuelle flerårige fi-

nansielle ramme inden for underudgiftsområde 1a (”Konkurrenceevne”).

Der foreslås et to-årigt budget på 500 mio. euro fordelt med 245 mio.

euro i 2018 og 255 mio. euro i 2019. En fjerdedel af midlerne hentes fra

en hidtil ikke-allokeret margin, og tre fjerdedele tilvejebringes ved reduk-

tioner af øvrige poster.

Danmark finansierer ca. 2 pct. af EU’s udgifter

svarende til ca. 75 mio. kr. i testperioden 2018-2019.

kom (2017) 0294 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af et program for udvikling af den europæiske forsvarsindustri

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Det er overordnet regeringens vurdering, at forslaget vil have positive

samfundsøkonomiske konsekvenser for EU. Heraf må Danmarks andel i

nogen grad forventes at afhænge af danske virksomheders vilje og evne

til at deltage i projekter under programmet.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Deltagelse i programmet er frivillig for virksomheder. For danske virk-

somheder, der måtte vælge at deltage, vurderes programmet at medføre

administrative konsekvenser under 4 mio. kr. årligt, hvorfor de ikke kvan-

tificeres yderligere.

Generelt vurderer regeringen, at programmet må forventes at have positi-

ve erhvervsøkonomiske konsekvenser for deltagende virksomheder. Da

midlerne i programmet konkurrenceudsættes, er dansk deltagelse imidler-

tid ikke givet, og disse konsekvensers omfang for danske virksomheder

afhænger derfor af deres konkurrenceevne.

Det bemærkes, at konsekvenserne vil kunne vedrøre flere virksomheder

end blot forsvarsindustrien, fx inden for avanceret software, da det er

foreslået, at programmet også kan støtte cyberforsvar.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Eftersom et af de fire foreslåede bedømmelseskriterier for tildeling af

støtte er, hvorvidt et projekt bidrager til Unionens sikkerheds- og forsvars-

interesser, må programmet også forventes at have konsekvenser for vareta-

gelsen af sådanne interesser, der i sagens natur vedrører andet og mere end

innovation og konkurrenceevne.

Forordningen vurderes ikke at have konsekvenser for beskyttelsesniveauet i

Danmark.

8. Høring

Kommissionens forslag til forordning blev sendt i høring i Specialudvalget

for konkurrenceevne, vækst og forbrugerspørgsmål den 7. juni 2017 med

frist for at afgive høringssvar den 19. juni 2017.

Der er modtaget høringssvar fra DI, der bifalder forslaget om en forordning

til etablering af et forsvarsindustrielt udviklingsprogram.

DI betoner, at forslaget på sigt kan ændre fundamentalt i det europæiske

forsvarsmarkeds dynamik med det ultimative mål at sikre fælles udvikling

af fremtidens militære kapaciteter. Den danske forsvars- og sikkerhedsindu-

stris vilkår for at deltage i projekter under programmet vurderes derfor afgø-

rende for industriens fremtidige muligheder på både det europæiske og det

kom (2017) 0294 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af et program for udvikling af den europæiske forsvarsindustri

globale marked. Af den grund mener DI, at danske interesser bør varetages i

ovennævnte programkomité.

I relation til forsvarsforbeholdet bemærker DI, at forslagets formål er at

sikre konkurrencedygtighed og innovation i europæisk forsvarsindustri. DI

ser positivt på dette hovedformål.

DI udtrykker skepsis over for forordningens passus vedrørende ekstrastøtte

til projekter, der understøtter PESCO, eftersom DI ikke anser optionen for

at være i dansk interesse.

DI er imod den del af forslaget, der reserverer en bestemt del af budgettet til

inkludering af SMV’er,

fordi udgangspunktet bør være at støtte de bedste

projekter, og fordi en sådan budgetreservation principielt medfører ulige

deltagelsesvilkår for medlemslandenes industrier. Endvidere ønsker DI, at

Kommissionens monitorering og evaluering af den grænseoverskridende

handel på det indre forsvarsmark, herunder inkludering af SMV’er, gøres til

genstand for stor bevågenhed fra dansk side.

DI finder det problematisk, at forslaget lægger op til at udelukke virksom-

heder og institutioner, der ikke er ejet af EU-borgere eller lokaliseret i et

EU-land. En eventuel begrænsning kunne udvides til at gælde NATO-lande,

foreslår DI med særlig henvisning til mulighederne for amerikansk deltagel-

se.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Generelt forventes bred opbakning til programmet. Mange lande har udtalt

sig positivt om programmets formål og principper, men der har været frem-

sat

–

og forventes

–

divergerende holdninger til, hvordan ordningen bør

indrettes, og hvordan især den forsvarsstrategiske og til dels den erhvervs-

økonomiske nytte af EU-midlerne bedst kan realiseres.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter oprettelsen af programmet og den bagvedstående ambiti-

on om at forbedre vilkårene for forsvarsindustrien. Særligt vil regeringen

arbejde for, at programmet bliver en efterspørgselsdrevet, enkel og fleksibel

ordning uden unødige bindinger og administrative krav, så

SMV’er –

hvilke den danske forsvarsindustri langt overvejende udgøres

–

får fair og

lige adgang til at drage nytte af programmet.

For at øge afkastmulighederne på EU-midlerne støtter regeringen det fore-

slåede fokus, hvor der både kan ydes støtte til udvikling af nye produkter og

teknologier og til opgradering af eksisterende. Følgelig vil regeringen også

arbejde for, at opgradering bør omfatte forsvarsrelateret videreudvikling af

civile produkter og teknologier samt dual use. I forlængelse heraf og pga.

det generelt øgede behov for IT- og datasikkerhed finder regeringen det

kom (2017) 0294 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af et program for udvikling af den europæiske forsvarsindustri

vigtigt at sikre, at programmets genstandsfelt omfatter cyberforsvar, som

det er foreslået.

Ydermere lægger regeringen vægt på, at programmet forankres i Kommis-

sionen og ikke i Det Europæiske Forsvarsagentur, hvilket stemmer overens

med forslaget, og at programmet i testperioden finansieres via ompriorite-

ringer inden for EU’s budget og ikke foregriber de kommende forhandlin-

ger om EU's flerårige finansielle ramme. Regeringens nærmere holdning til

de enkelte dispositioner under omprioriteringen afventer yderligere oplys-

ninger fra Kommissionen. En eventuel permanent version af programmet

efter 2020 bør indgå i drøftelserne af den samlede

prioritering af EU’s ud-

gifter i næste flerårige finansielle ramme.

Det er derudover afgørende, at eventuelle finansielle bidrag fra EU-landene

uden

om EU’s budget behandles i fuld overensstemmelse med Stabilitets-

og Vækstpagten og eksisterende statistiske regler for engangsudgifter.

Generelt støtter regeringen Kommissionens indsats for at udvikle et åbent,

effektivt og transparent indre forsvarsmarked, der kan bidrage til Europas

strategiske autonomi. Samtidig er regeringen opmærksom på, at forsvarsin-

dustriel udvikling også fordrer deltagelse i globale værdikæder, og at den

europæiske industri ultimativt skal kunne konkurrere på globale markeder,

hvorfor indsatsen ikke bør forringe europæiske virksomheders samarbejds-

muligheder med partnere fra tredjelande, særligt NATO-allierede. Udvik-

lingen af EU’s forsvarsdimension bør

endvidere generelt ske i komplemen-

taritet med og uden unødvendig duplikation af NATO.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.