kom (2017) 0295 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. meddelelse om oprettelse af den europæiske forsvarsfond

Europaudvalget 2016-17
KOM (2017) 0295 Bilag 1
Offentligt

Grund- og nærhedsnotat: Meddelelse om oprettelse af den europæiske

forsvarsfond

KOM-dokument: COM(2017) 295 final

Kommissionen har den 7. juni 2017 fremsat meddelelsen ”Oprettelse af den Euro-

pæiske Forsvarsfond”. Formålet med den europæiske forsvarsfond er at facilitere

medlemslandenes samarbejde om udviklingen af de strategiske forsvarskapacite-

ter og teknologier, som det stigende konfliktniveau og den voksende ustabilitet i

Europas nærområde påkræver. Med forsvarsfonden ønsker Kommissionen at

skabe bedre betingelser og større incitamenter for medlemslandenes samarbejde

i hhv. forsknings-, udviklings- og indkøbsfasen. Med forslaget om det forbere-

dende forsvarsindustrielle udviklingsprogram (separat grund- og nærhedsnotat

tilgår) og det eksisterende forberedende program på forskningsområdet skal der i

rammen af forsvarsfonden tilbydes EU-finansiering af europæiske forsvarsindu-

strielle samarbejdsprojekter i forsknings- og udviklingsfasen. I meddelelsen læg-

ger Kommissionen endvidere op til, at EU i rammen af forsvarsfonden faciliterer

medlemslandenes samarbejde om fælles indkøbsprojekter med administrativ

støtte og rådgivning, da der her er tale om mellemstatslig kompetence. I meddel-

elsen lægges der stor vægt på, at forsvarsfondens instrumenter skal komme små

og mellemstore virksomheder til gavn. Endvidere peges der i meddelelsen på

nogle af de fremadrettede initiativer, som Kommissionen vil iværksætte med hen-

blik på at fremme investeringer i forsvarsindustrielle virksomheder og styrke små

og mellemstore virksomheder, jf. den europæiske forsvarshandlingsplan. Det be-

mærkes, at det af forsvarsforbeholdet følger, at Danmark ikke deltager i udarbej-

delsen og gennemførelsen af EU’s afgørelser og aktioner, der har hjemmel i trak-

tatbestemmelserne, der er angivet i forbeholdsprotokollen, og som har indvirk-

ning på forsvarsområdet. Forsvarsforbeholdet finder alene anvendelse for den

danske stat, og har ikke indvirkning på private aktører i Danmark i forhold til de-

res muligheder for at deltage i fælles EU-programmer.

2. Baggrund:

Lanceringen af den europæiske forsvarsfond sker som en del af opfølgningen på

Kommissionens meddelelse om en europæisk handlingsplan for forsvarsområdet

(European Defence Action Plan). Handlingsplanen blev præsenteret den 30.

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

HOLMENS KANAL 42

1060 KØBENHAVN K

TELEFON: 72 81 00 00

TELEFAX: 72 81 03 00

MAIL: [email protected]

WEB: www.FMN.DK

CVR: 25-77-56-35

EAN: 5798000201200

1. Resumé:

kom (2017) 0295 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. meddelelse om oprettelse af den europæiske forsvarsfond

november 2016 og hilst velkommen af Det Europæiske Råd (DER) d. 15. decem-

ber 2016. DER gav endvidere Kommissionen i opdrag at etablere forsvarsfonden i

1. halvår af 2017.

Meddelelsen om forsvarshandlingsplanen havde sit opdrag i DER’s sikkerheds- og

forsvarspolitiske drøftelse i december 2013, der senest blev bekræftet ved DER i

juni 2015 og december 2016 samt i rådskonklusioner (Udenrigsanliggender) fra

hhv. maj 2015 samt september og november 2016.

Formålet med forsvarshandlingsplanen var at sikre grundlaget for et stærkere

europæisk forsvar via udvikling af strategiske forsvarskapabiliteter, herunder gen-

nem en åben, effektiv, innovativ og konkurrencedygtig europæisk forsvarsindu-

stri. Handlingsplanen identificerede tre indsatsområder, hvor det første var forsla-

get om oprettelsen af den europæiske forsvarsfond. De to øvrige indsatsområder

omfattede henholdsvis styrkelse af investeringer i forsvarsindustrielle virksomhe-

der, herunder særligt små og mellemstore virksomheder, og styrkelse af det indre

marked for forsvarsindustrien.

3. Formål og indhold

Formålet med den europæiske forsvarsfond er at facilitere medlemslandenes

samarbejde om udviklingen af de strategiske forsvarskapaciteter og teknologier,

som det stigende konfliktniveau og den voksende ustabilitet i Europas nærom-

råde påkræver. Det fremgår af meddelelsen, at Europas anvendelse af de natio-

nale forsvarsudgifter samlet set er ineffektivt sammenlignet med eksempelvis

USA. Ineffektiviteten skyldes blandt andet duplikation fsva. anskaffelser, teknolo-

giske forskelle landene i mellem samt en manglende inter-operationalitet mellem

landes kapaciteter. Der er derfor behov for at styrke det europæiske samarbejde

på det forsvarsindustrielle område - dels for at sikre, at medlemslandene får mest

muligt ud af deres nationale forsvarsbudgetter, og dels for at sikre udviklingen af

de nødvendige europæiske strategiske teknologier og kapaciteter.

Hensigten med forsvarsfonden er derfor at skabe bedre betingelser og større inci-

tamenter for medlemslandenes samarbejde om udviklingen af de strategiske for-

svarskapaciteter og teknologier i hhv. forsknings-, udviklings- og indkøbsfasen.

kom (2017) 0295 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. meddelelse om oprettelse af den europæiske forsvarsfond

I meddelelsen præsenteres forsvarsfondens to instrumenter, de såkaldte ”vin-

duer”. De to vinduer beror på forskellige finansierings- og støttemekanismer og

er således juridisk adskilte. Vinduerne vedrører hhv.: 1) forskning inden for for-

svarsindustrien (forskningsvindue); og 2) udvikling inden for forsvarsindustrien

samt fælles indkøb (kapacitetsvinduet). Der lægges i meddelelsen endvidere

vægt på, at forsvarsfondens instrumenter skal være tilgængelige for alle med-

lemslande, og at de skal være af særlig gavn for små- og mellemstore virksom-

heder (SMV).

I ”forskningsvinduet” ønsker man at tilbyde støtte i form af finansiering over EU-

budgettet til de aktører (fx virksomheder), der indgår i fælles forskningsprojekter

om ny forsvarsteknologi. Det er ambitionen, at der i forbindelse med EU’s næste

flerårige budget etableres et forskningsprogram på forsvarsområdet (European

Defence Research Programme, EDRP), der råder over et budget på op til 500

mio. euro årligt. Med forskningsprogrammet ønsker man at komplementere

de/medlemsstaternes nationale forskningsprogrammer. Der skal fokuseres på et

afgrænset antal nøgleforskningsprojekter relateret til de strategiske forsvarskapa-

citeter og teknologier, som medlemslandene er blevet enige om at prioritere.

Det første skridt i retningen af et forskningsprogram på forsvarsområdet blev ta-

get i år med lanceringen af ”Preparatory Action on Defence Research” (PA). PA’en

er et 3-årigt prøveprogram, der har til formål at teste merværdien af EU-finansie-

ring af forskning i forsvarsteknologi og – produkter. Der er afsat i alt 90 mio.

euro til PA’en i perioden 2017-2019. Medlemslandene konsulteres om PA’ens år-

lige arbejdsprogrammer i Kommissionens programkomite, den såkaldte ”As if Pro-

gramme Committe”. På baggrund af arbejdet i programkomiteen vedtager Kom-

missionen det årlige arbejdsprogram og hvilke nøgleforskningsprojekter, der skal

fokuseres på. Programkomitéen er ikke omfattet af forsvarsforbeholdet.

Kommissionen vil i 2018 fremsætte et forslag til det endelige forskningsprogram

(ERDP) med henblik på at kunne iværksætte det 2021. Dette vil dog afhænge af

de kommende forhandlinger om EU’s næste flerårige finansielle ramme. Det

fremgår af meddelelsen, at forskningsprogrammets styringsstrukturer vil blive

indrettet på baggrund af erfaringerne fra PA’ens programkomité og fra EU’s civile

rammeprogram for forskning og innovation, Horizon 2020.

et fremgår også, at

kom (2017) 0295 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. meddelelse om oprettelse af den europæiske forsvarsfond

det nærmere forhold til EU’s næste rammeprogram for forskning og innovation

skal besluttes senere, men at finansieringen af forsvarsforskningsprogrammet

skal ske separat fra og uden påvirkning af det civile forskningsprogram.

”Kapabilitetsvinduet” vil have til formål at støtte fælleseuropæisk udvikling og

indkøb af forsvarskapabiliteter. Også i dette vindue vil der blive fokuseret på de

strategiske forsvarskapaciteter og teknologier, som medlemslandene er blevet

enige om at prioritere. Fastlæggelsen af EU’s politiske prioriteter fsva. de strate-

giske forsvarskapaciteter og teknologier sker i den såkaldte ”Capability Develop-

ment Plan”, der vedtages af medlemslandene i regi af Det Europæiske Forsvarsa-

gentur (EDA). Danmark deltager ikke i EDA på grund af forsvarsforbeholdet.

Fsva. angår fælles udvikling foreslår Kommissionen et 2-årigt prøveprogram i

form af forordningen vedrørende et europæisk forsvarsindustrielt udviklingspro-

gram (European Defence Industrial Development Programme; EDIDP), der har til

formål at teste merværdien ved EU-finansiering af de tidlige faser i den industri-

elle udviklingsfase. De tidlige udviklingsfaser er behæftet med stor risici, eksem-

pelvis i forbindelse med udviklingen af prototyper, hvilket kan være med til at

mindske medlemslandenes incitament til at indgå i fælles forsvarskapabilitetspro-

jekter. Det vil man med prøveprogrammet forsøge at afhjælpe. Ligesom det er

tilfældet med PA’en på forskningsområdet, vil medlemslandene blive konsulteret

om prøveprogrammets arbejdsprogram i en programkomité i regi af Kommissio-

nen. Forslaget til prøveprogrammet blev som meddelelsen om forsvarsfonden

fremsat den 7. juni 2017. Et særskilt grund- og nærhedsnotat om forordningen

vil blive oversendt til udvalget. Forordningen forventes vedtaget med hjemmel i

TEUF art. 173 om målsætninger og procedure for vedtagelsen af foranstaltninger

vedr. industri. I det tilfælde vil forordningen ikke være omfattet af forsvarsforbe-

holdet.

Fsva. fælles indkøb anføres det i meddelelsen, at man på sigt ønsker at oprette

en såkaldt ”finansiel værktøjskasse” (”Financial Toolbox”), som medlemslandene

på frivillig basis kan indgå i. Idet indkøb på forsvarsområdet hører under medlem-

slandenes kompetence og dermed udelukker EU-finansiering, lægger Kommissio-

nen op til at den finansielle værktøjskasse skal kunne tilbyde medlemslandene

støtte i form af rådgivning og administrativ bistand i forbindelse med fælles ind-

kom (2017) 0295 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. meddelelse om oprettelse af den europæiske forsvarsfond

køb. Der vil være særligt fokus på at facilitere fælles indkøb af de europæiske ka-

paciteter, der er udviklet med støtte fra forsvarsfonden. Det foreslås, at værk-

tøjskassen skal bestå af følgende elementer:

1) En ”fællesfinansiering af specifikke samarbejdsprojekter med nationale res-

sourcer.

2) En omkostningsdækkende mekanisme hvormed de medlemslande, der er

gået sammen om at udvikle en given kapabilitet, kompenseres for deres

vilje til at påtage sig omkostningerne og risici forbundet hermed af de med-

lemslande, der køber slutproduktet.

3) Finansielle instrumenter, eksempelvis i form af garantier, møntet på at

sikre finansieringen af forsvarsvirksomheder, herunder særligt SMV’er, der

spiller en afgørende rolle i udviklingen af kapabiliteter.

4) Afdække mulighederne for fælles ejerskab af kapabiliteter og/eller leasing

af kapabiliteter.

Det fremgår af meddelelsen, at man efter 2020 ønsker at kunne mobilisere 1 mia.

EUR årligt i kapabilitetsvinduet. På den korte bane vil Kommissionen nedsætte en

såkaldt ad hoc komité, der har til formål at udvikle nogle standardiserede instru-

menter, der kan indgå i den finansielle værktøjskasse. Hvorvidt Danmark vil

kunne deltage i denne komité, vil blive vurderet, når der forelægger yderligere

information fra Kommissionen om retsgrundlaget for oprettelse af komitéen og

dens sammensætning.

De to prøveprogrammer løber frem til 2020, hvor de skal erstattes af de efterføl-

gende permanente programmer til støtte af forskning og udvikling. Forhandlin-

gerne om deres indretning sker parallelt med forhandlingerne om EU’s nye fler-

årige rammefrem mod 2020. Indtil da vil den overordnede koordination af

for-

svarsfondens

aktiviteter blive varetaget af det såkaldte koordinationsudvalg bestå-

ende af Kommissionen, medlemslandene, Det Europæiske Forsvarsagentur og

Den Fælles Udenrigstjeneste. Hvorvidt Danmark vil kunne deltage i dette koordi-

nationsudvalg inden for rammerne af forsvarsforbeholdet vil blive vurderet, når

der forelægger yderligere information fra Kommissionen om retsgrundlaget for

oprettelse af udvalget og dets sammensætning.

Fsva. fremme af investeringer i forsvarsindustrielle virksomheder, herunder sær-

ligt SMV’er, opridses der i meddelelsen en række kommende EU-initiativer:

kom (2017) 0295 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. meddelelse om oprettelse af den europæiske forsvarsfond

En del af budgettet i det kommende forsvarsindustrielle udviklingsprogram øre-

mærkes til projekter med grænseoverskridende adgang for SMV’er. Hertil vil man

se på mulighederne for, at etablere dedikerede finansielle instrumenter møntet

på SMV’ers grænseoverskridende adgang i forbindelse med de kommende forbe-

redelser af EU’s næste flerårige ramme. Dette fokus på SMV’er skyldes, at de spil-

ler en central rolle i fremkomsten af nye kapabiliteter, dels som primus motor for

innovation, dels som udbydere af ofte højt specialiserede nicheprodukter i kom-

plekse underleverandørnetværk, hvor forsyningssikkerhed er afgørende for de

store forsvarsvirksomheder (systemintegratorer) – og ultimativt for de forsvarsmi-

nisterielle kunder. Samtidig har mange forsvarsindustrielle SMV’er vanskeligt ved

at få adgang til markeder i andre medlemslande og oplever ofte finansierings-

mæssige udfordringer som følge af generelt høje risikovurderinger på forsvars-

markedet.

Det foreslås endvidere at se på mulighederne for at øget medfinansiering af pro-

jekter gennem lån og garantier fra den Europæiske Investeringsbank (EIB). EIB

vil på kort sigt styrke støtten til dual-use teknologier (dvs. med civilt og militært

formål), øge finansieringen af tiltag inden for civil beskyttelse samt forlænge støt-

ten til investeringer, der har en positiv afsmitning på sikkerheds- og forsvarsom-

rådet. På den lidt længere bane vil EIB afsøge mulighederne for at styrke finansi-

eringen af projekter i sikkerhedssektoren. Hertil vil man i forbindelse med EU’s

næste flerårige budget også undersøge mulighederne for finansiering via EU’s

nationale og regionale udviklingsfond.

Endeligt vil Kommissionen styrke vejledningen om de eksisterende muligheder for

at give støtte til projekter i forsvars- og sikkerhedssektoren i regi af EU’s struktur-

fondsprogrammer, og man vil sammen med industrien udvikle vejledning om god

praksis for at fremme SMV’ers inklusion i forsyningskæder.

4. Europaparlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet har ikke udtalt sig konkret om alle dele af forsvarshandlings-

planen, men har i en betænkning fra 22. november 2016 om udviklingen i EU's

forsvarspolitik (European Defence Union), bl.a. adresseret dele af de forslag, der

er blevet fremsat. Betænkningen fremhæver bl.a., at man ser behov for i større

grad at samordne indkøb af militære kapaciteter mellem medlemslande, og at EU

- i tråd med Kommissionens forslag i forsvarshandlingsplanen - bruger flere mid-

kom (2017) 0295 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. meddelelse om oprettelse af den europæiske forsvarsfond

ler på at understøtte forskning og udvikling inden for forsvarsindustrien. Samtidig

fremhæver rapporten, at styrkelsen af EU’s rolle og autonomi på det sikkerheds-

og forsvarspolitiske område sker i fuld komplementaritet med NATO.

5. Nærhedsprincippet

Af meddelelsen fremgår det, at formålet med forsvarsfonden bl.a. er at under-

støtte forsvarsindustrielle forsknings- og udviklingsprojekter i grænseoverskri-

dende samarbejder. Sådanne fælles foretagender involverer nødvendigvis mere

end ét medlemsland. Dermed bidrager programmet ifølge Kommissionen med

europæisk merværdi, fordi det dels stimulerer udviklingen af kapaciteter og dels

medvirker til en kontinuitet og koordination i denne udvikling, hvilket et enkelt

medlemsland ikke vurderes at ville iværksætte og varetage alene.

På det foreliggende grundlag vurderer regeringen, at forordningen er i overens-

stemmelse med nærhedsprincippet.

6. Gældende dansk ret

Ikke relevant.

7. Konsekvenser

Forsvarsfonden vil have statsfinansielle konsekvenser via EU’s budget. Der er af-

sat i alt 90 mio. euro til den føromtalte preparatory action frem til 2020. Kommis-

sionen lægger endvidere op til at der afsættes i alt 500 mio. euro til det forsvar-

sindustrielle udviklingsprogram. Danmark finansierer ca. 2 pct. af EU’s udgifter,

svarende til en dansk finansieringsandel på ca. 75 mio. kr. i industriudviklingspro-

grammets testperiode (2018-2019) Det bemærkes, at der i 2017-budgettet er

afsat 25 mio. euro til et forsvarsforskningsprogram, svarende til et dansk finansi-

eringsbidrag på ca. 4 mio. kr. Hertil kan der komme udgifter for EU’s budget til

administration og teknologisk rådgivning. Danmark vil forventeligt skulle bidrage

til finansieringen heraf.

Såfremt forsvarsforskningsprogrammet og det forsvarsindustrielle udviklingspro-

gram etableres mere permanent i den kommende flerårige finansielle ramme, vil

Danmarks finansieringsbidrag afhænge af det konkrete forslag, herunder pro-

grammets finansielle størrelse.

kom (2017) 0295 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. meddelelse om oprettelse af den europæiske forsvarsfond

Det bemærkes, at det af forsvarsforbeholdet følger, at Danmark ikke deltager i

udarbejdelsen og gennemførelsen af EU’s afgørelser og aktioner, der dels har

hjemmel i traktatbestemmelserne, der er angivet i forbeholdsprotokollen, dels har

indvirkning på forsvarsområdet. Retsgrundlaget for forsvarsfondens forsknings-

vindue er endnu ikke fastlagt, men PA’ens programkomité vurderes ikke at være

omfattet af forsvarsforbeholdet. Det kan endvidere bemærkes, at forsvarsforbe-

holdet finder alene anvendelse for den danske stat, og ikke har indvirkning på

private aktører i Danmark i forhold til deres muligheder for at deltage i fælles EU-

programmer.

Det vil skulle vurderes, hvorvidt Danmark på grund af forsvarsforbeholdet kan

deltage i ad hoc komitéen relateret til den finansielle værktøjskasse samt i for-

svarsfondens koordinationsudvalg. Alt andet lige må det forventes, at dansk for-

svarsindustri (bestående af små og mellemstore virksomheder) direkte eller indi-

rekte vil kunne drage nytte af de foreslåede tiltag.

8. Høring

Meddelelsen er sendt i høring i EU-specialudvalg for konkurrenceevne, vækst og

forbrugerspørgsmål samt i specialudvalget for forskning. Høringsfristen er fastsat

til hhv. den 19. juni og 16. juni.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der forventes generel opbakning blandt medlemslandene til Kommissionens lan-

cering af forsvarsfonden og de forslåede initiativer.

10.

Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter overordnet ambitionen om at styrke EU’s forsvarskapaciteter

og forbedre vilkårene for europæisk forsvarsindustri, i særdeleshed små og mel-

lemstore virksomheder. Regeringen lægger i denne forbindelse vægt på, at ud-

viklingen af EU’s forsvarsdimension sker i komplementaritet med og uden unød-

vendig duplikation af NATO.

Fra dansk side lægges der især vægt på, at et indre forsvarsmarked forbliver

åbent over for tredjelande (navnlig USA og Canada), og at virksomhedsrettede

ordninger bliver indrettet uden unødige bindinger og administrative krav, navnlig

af hensyn til tilgængeligheden for SMV’ere.

kom (2017) 0295 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. meddelelse om oprettelse af den europæiske forsvarsfond

Der lægges vægt på, at konkrete initiativer inden for forsvarsfonden finansieres

via omprioriteringer inden for EU’s budget og ikke foregriber de kommende for-

handlinger om EU’s flerårige finansielle ramme. Forsvarsfonden bør således indgå

i den samlede prioritering af EU’s udgifter i den næste flerårige ramme. Desuden

ønsker regeringen generelt at undgå oprettelse af nye fonde uden for budgettet,

da dette skaber ugennemsigtighed.

I forhold til forskningsvinduet vil regeringen i de videre forhandlinger om udmønt-

ningen af de konkrete initiativer fastholde EU’s rammeprogram for forskning og

innovation som en vigtig prioritet, herunder arbejde for at et forskningsprogram

på forsvarsområdet holdes adskilt fra EU’s rammeprogrammer for forskning og

innovation. Desuden mener regeringen, at forsvarsforskningsprogrammet ikke

bør medføre negative konsekvenser for EU’s rammeprogrammer for forskning og

innovation.

Det er derudover afgørende, at eventuelle finansielle bidrag fra EU-landene

udenom EU’s budget behandles i fuld overensstemmelse med Stabilitets- og

Vækstpagten og eksisterende statistiske regler for engangsudgifter.

Regeringen vil forholde sig nærmere til en eventuel ændring af EIB’s retnings-

linjer vedr. mulig finansieringsstøtte til forsvarsprojekter, når og hvis EIB’s beslut-

tende organer skal forholde sig hertil. Der lægges vægt på, at konsekvenserne

ved en ændring vurderes grundigt, herunder for EIB’s muligheder for at tiltrække

private investorer.

Der vil i den forventede udmøntning af forsvarsfondens foreslåede styringsstruk-

turer blive taget stilling til, hvilke implikationer forsvarsforbeholdet har for Dan-

marks deltagelse.

kom (2017) 0295 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. meddelelse om oprettelse af den europæiske forsvarsfond