kom (2017) 0331 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) vedr. derivataftaler med CCP'er

Europaudvalget 2016-17
KOM (2017) 0331 Bilag 1
Offentligt

12-09-2017

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

Kommissionens forslag til ændring af Europa-Parlamentet og Rådets

forordning nr. 1095/2010 vedrørende den Europæiske Værdipapir-

og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) og forordning nr. 648/2012 for

så vidt angår procedurer og myndigheder involveret i autorisering af

CCP’er og krav til

anerkendelse

af tredjelandes CCP’er

1. Resumé

Kommissionen fremsatte 13. juni 2017 forslag til ændring af ESMA-

forordningen og EMIR-forordningen vedrørende regulering af bl.a. tilsyn

med, tilladelser og tredjelandsbestemmelser for centrale modparter

(

CCP’er

ESMA-forordningen fastsætter opgaver og beføjelser for Den Europæiske

Værdi- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA), som står for det fælleseu-

ropæiske tilsynssamarbejde for værdipapirer og markeder. EMIR-

forordningen regulerer derivathandler, som foregår uden for regulerede

markeder, dvs. såkald

te ”over

-the-

counter”

-derivatmarkeder (OTC) og

opstiller rammerne for det tilsynsmæssige samarbejde.

Kommissionens forslag har til formål at styrke de tilsynsmæssige aktivite-

ter fsva.

CCP’er

både inden for og uden for EU. Det foreslås bl.a. at cen-

tralisere en række direkte beføjelser hos ESMA og relevante centralban-

ker. I relation til tredjelands-

CCP’er

har forslaget til formål at styrke til-

synet med disse samt give ESMA flere beføjelser i vurderingen af, hvor-

vidt tredjelandet har en lovgivning og tilsynspraksis, som er ækvivalent

med EU

’

s (ækvivalensvurderinger). Der lægges bl.a. op til direkte tilsyn

med tredjelands-

CCP’er samt krav til løbende

opfølgning på overholdel-

sen af EMIR. Det forslås samtidig at give Kommissionen kompetence til

at kunne nægte anerkendelse af et ellers ækvivalent tredjeland ud fra

hensyn til den finansielle stabilitet i EU og derved reelt kræve, at tredje-

lands-

CCP’er

etablerer sig i EU. Endeligt foreslås en række justeringer i

ESMA

’

s grundlæggende struktur for at imødekomme et eventuelt mere

centraliseret tilsynsregime.

Regeringen støtter Kommissionens overordnede formål om at styrke mar-

kedsintegrationen, sikre den finansielle stabilitet og sikre lige konkurren-

cevilkår. Regeringen finder det vigtigt at sikre, at der ikke med forslaget

kom (2017) 0331 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) vedr. derivataftaler med CCP'er

2/13

indføres tiltag, som unødigt øger kapital- og finansieringsomkostninger

for de finansielle virksomheder, der benytter sig af clearing.

Regeringen finder, at finansielle virksomheder fra tredjelande fortsat skal

have adgang til EU’s indre marked, hvis deres tjenesteydelser leveres på

sammenlignelige vilkår i forhold til virksomheder i EU.

Regeringen støtter et fortsat tilsynssamarbejde i CCP-tilsynskollegierne.

Behovet for at indføre en så omfattende grad af beføjelser til ESMA og de

relevante centralbanker på bekostning af de nationale tilsynsmyndighe-

der i forhold til tilsynet med EU-

CCP’er

skal derfor undersøges nærme-

re. Regeringen støtter dog, at ESMA får en større rolle i forbindelse med

ækvivalensvurderinger og den efterfølgende løbende opfølgning på disse,

ligesom regeringen er åben for at se nærmere på, hvordan tilsynet med

de systemisk vigtige tredjelands-

CCP’er kan styrkes.

2. Baggrund

En række større internationale finansielle virksomheders økonomiske

vanskeligheder under den finansielle krise har bragt såkaldte over-the-

counter (OTC) derivaters rolle for den finansielle stabilitet højt på dags-

ordenen. Et derivat er et finansielt instrument, hvis værdi afhænger af ud-

viklingen i et underliggende aktiv

–

eksempelvis aktier, obligationer, va-

luta eller lignende

. Et derivat er en kontrakt mellem to parter og benyttes

typisk af virksomheder, fx pensionsselskaber og investeringsforeninger

og lignende, til at beskytte sig mod og styre risici.

Prædikatet ”OTC”-derivat

hentyder til, at derivatet ikke handles på et

egentligt reguleret marked, men direkte mellem parterne i handlen, f.eks.

mellem to banker. I september 2009 enedes G20-landene om, at alle stan-

dardiserede OTC-derivatkontrakter skal cleares via centrale modparter

senest ved udgangen af 2012

. For at imødekomme G20-landenes mål

vedtog EU den såkaldte EMIR-forordning om OTC-derivater, centrale

modparter og transaktionsregistre i 2012

(herefter ’EMIR’).

Et eksempel på et derivat er et såkaldt renteswap, som kan benyttes til at beskytte ens

virksomhed imod ændringer i renten. Ved indgåelse af et renteswap forpligtiger den ene

part sig til at betale en variabel rente, bestemt ud fra et benchmark som fx LIBOR eller

CIBOR på et forudbestemt beløb (hovedstol) og tidsinterval. Den anden part i derivat-

kontrakten, som modtager den variable rente, er forpligtiget til at betale en forudbestemt

fast rente. På denne måde kan renterisikoen ”handles”. En virksomhed med lån optaget

på en variabel rente kan benytte renteswaps til at afdække renterisikoen. Såfremt renten

går op og virksomheden skal betale mere i rente på sit lån, vil de løbende betalinger fra

renteswappet også stige, hvilket betyder, at virksomheden samlet set ikke får en større

udgift ved rentestigningen.

Derivater, der handles på regulerede markeder, bliver underlagt clearingforpligtigelsen

via MiFIR.

Europa-Parlamentet og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 af 4. juli 2012 om OTC

derivater, centrale modparter og handelsregistre.

kom (2017) 0331 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) vedr. derivataftaler med CCP'er

3/13

En central modpart (herefter CCP) er en virksomhed, som indtræder i

handlen og derved bliver køber for sælger og sælger for køber. Handlens

oprindelige parter er derved ikke længere eksponeret overfor hinanden,

men i stedet over

for CCP’en.

Denne proces omtales som

clearing.

CCP’en

påtager sig i forbindelse med clearing modpartsrisikoen for køber

og sælger i tidsrummet fra handlen er indgået, til den er endeligt afsluttet.

Hvis én af modparterne går konkurs, inden handlen er afsluttet, er

CCP’en

således forpligtet over for den anden part.

CCP’ens kunder, som har adgang til clearing igennem CCP’en, kaldes

clearingmedlemmer. Clearingmedlemmer er underlagt visse krav, herun-

der

økonomisk bidrag til CCP’ens misligholdelsesfond

, hvilket gør at det

typisk kun er større aktører, som vælger at blive clearingmedlemmer

Mindre aktører kan i stedet tilgå en CCP’s clearingtjenester igennem en

såkaldt clearingbroker. En clearingbroker er et clearingmedlem, der vide-

reformidler ”kontakten” til CCP’ens clearingtjenester.

EMIR og MiFIR-forordningen

om markeder og finansielle instrumenter

foreskriver, at visse højt standardiserede

OTC-derivater og derivater, der

handles på et reguleret marked, skal cleares ved en central modpart. Med

disse nye regelsæt er

CCP’ernes

rolle i det finansielle system blevet langt

mere central og dermed også deres betydning for den finaniselle stabilitet.

Tilsynet med CCP’er er reguleret i EMIR,

der bl.a. fastsætter, at den

overordnede tilsynsmyndighed

for CCP’en

er den nationale kompetente

myndighed, typisk det nationale finanstilsyn (i Danmark; Finanstilsynet).

I anerkendelse af,

at CCP’ers forretningsomfang typisk vil være grænse-

overskridende, foreskriver EMIR, at det nationale tilsyn skal oprette og

lede et samarbejde om tilsynet

med CCP’en

mellem relevante myndighe-

der, et såkaldt CCP-tilsynskollegium.

Tredjelands-CCP’er

kan anerkendes af ESMA til at levere clearingtjene-

ster i EU, forudsat at Kommissionen har vurderet, at det pågældende tred-

Misligholdelsesfonden er prefinansierede ressourcer, som vil blive benyttet til at dæk-

ke tabet ved et clearingmedlems konkurs/misligholdelse.

Mindre end en håndfuld af de største banker i Danmark har et kontraktuelt forhold som

clearingmedlem til en CCP. Størstedelen af danske banker tilgår derfor clearingen indi-

rekte igennem en clearingbroker.

Europa-Parlamentet og Rådets forordning (EU) nr. 600/2014 af 15. maj 2014 om mar-

keder for finansielle instrumenter og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012.

Vurderingen af en klasse af derivaters standardiseringsgrad foretages af ESMA under

hensyn til generelle aftalevilkår, operationelle processer, handlet volumen, likviditet

samt tilgængeligheden af fair, pålidelige og generelt accepterede prisfastsættelsesoplys-

ninger. ESMA udarbejder løbende udkast til reguleringsmæssig teknisk standard, hvori

derivatklasser underlægges clearingforpligtigelsen. Efter ovenstående procedurer er der

allerede pålagt en clearingforpligtigelse på blandt andet mange rente- og kreditderivater.

CCP-kollegiet består bl.a. af ESMA, relevante centralbanker og tilsynsmyndigheder fra

andre lande, som har tilsynspligten over CCP’ens vigtigste clearingmedlemmer (typisk

banker), og tilsynsmyndigheder, der fører tilsyn med relevante handelspladser, værdipa-

pircentraler og andre CCP’er.

kom (2017) 0331 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) vedr. derivataftaler med CCP'er

4/13

jelands lovgivningsmæssige

rammer for CCP’er og deres tilsyn svarer

til

det, som gælder i EU (ækvivalensvurdering). Foruden kommissionens

ækvivalensvurdering er det nødvendigt, at CCP’en er godkendt i sit hjem-

land, har samarbejdsordninger med ESMA, er etableret og at

CCP’ens

hjemland har et effektivt anti-hvidvasksystem. Såfremt ovenstående er

opfyldt godkender

ESMA CCP’en, hvorefter det egentlige tilsyn med

denne foretages af CCP’ens nationale tilsynsmyndighed.

Inden for EU findes der i dag 17

CCP’er.

Det er dog ikke alle, som tilby-

der clearing af alle typer af derivater. Der findes ingen CCP’er etableret i

Danmark.

Derimod er en række af de største CCP’er placeret i UK.

Som følge af

UK’s kommende udtræden af EU

vil disse meget vigtige

CCP’er,

ikke længere være direkte underlagt EMIR eller under tilsyn fra

en EU-baseret tilsynsmyndighed. En stor del af det europæiske clearing-

marked rykker således umiddelbart uden for EU.

Den Europæiske Centralbank (ECB) foreslog i 2011 at gøre det obligato-

risk for CCP’er, der clearede

store mængder euro-derivater

at have

hjemsted i et euroland, så det var muligt for ECB effektivt at gennemføre

den ønskede pengepolitik.

Det ville betyde, at de største CCP’er ville væ-

re nødsaget til at flytte til eller etablere et datterselskab i eurozonen, og en

stor del af clearingaktiviteterne ville således forlade UK. UK lagde sag an

ved EU-Domstolen med henvisning til, at ECB ikke havde den fornødne

kompetence til at stille sådan et krav, og at et sådant krav ikke ville være i

overensstemmelse med traktatens regler om fri bevægelighed for kapital.

EU-Domstolen gav i 2015 UK medhold i, at ECB ikke havde den fornød-

ne kompetence til at stille sådan et krav. EU-Domstolen forholdte sig ik-

ke til det andet argument.

Der er 28 tredjelands-CCP’er

, som allerede er anerkendt under EMIR-

ækvivalensreglerne til at udføre aktiviteter i EU, ligesom der er 10 yder-

ligere ansøgninger under behandling. Indholdet i dette lovforslag skal og-

så ses i lyset af dette.

Retsgrundlaget for forslaget er artikel 114 i Traktat om Den Europæiske

Unions funktionsmåde (TEUF), hvilket er samme retsgrundlag som for

de gældende retsakter. Forslaget behandles efter den almindelige lovgiv-

ningsprocedure i TEUF artikel 294. Rådet træffer afgørelse med kvalifi-

ceret flertal, og Europa-Parlamentet er medlovgivere.

Det bemærkes, at Kommissionen den 3. maj 2017 fremsatte et forslag om

revision af EMIR-forordningen (EMIR Refit), som lægger op til nogle

Derivater denomineret i euro.

Det omhandler CCP’er fra 15 lande herunder: Australien, Brasilien, Canada, Dubai,

Hong Kong, Indien, Japan, Mexico, New Zealand, Schweiz, Singapore, Sydafrika, Syd

Korea, UAE og USA

kom (2017) 0331 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) vedr. derivataftaler med CCP'er

5/13

mindre, målrettede ændringer mhp. at sikre mere effektive og proportio-

nale regler. Grund- og nærhedsnotat herom blev oversendt til Folketin-

gets Europaudvalg den 4. juli 2017. Forslaget forhandles aktuelt i Rådet.

Det bemærkes endvidere, at ECB den 23. juni 2017 fremsatte en anbefa-

ling til Rådet og Europa-Parlamentet om at ændre statutten for ECB for at

sikre et klart juridisk mandat med hensyn til tilsyn med clearing af euro-

derivater.

Kommissionen fremsatte desuden den 28. november 2016 forslag til for-

ordning om genopretning og afvikling af

CCP’er.

Forslaget har til formål

at fastlægge harmoniserede regler i EU for tidlig indgriben, forebyggelse,

afvikling og grænseoverskridende tilsynssamarbejde vedr. nødlidende og

potentielt nødlidende centrale modparter. Grund- og nærhedsnotat herom

blev oversendt til Folketingets Europaudvalg den 12. januar 2017. For-

slaget forhandles aktuelt i Rådet.

3. Formål og indhold

Forslaget har til formål at styrke det tilsynsmæssige

virke for CCP’er be-

liggende inden for EU eller i et tredjeland. Det skal ses i lyset af

CCP’ernes

stadig vigtigere rolle i det finansielle system i EU og deraf

stigende betydning for den finansielle stabilitet.

Kommissionen anfører, at formålet med de foreslåede ændringer af de til-

synsmæssige rammer for europæisk baserede

CCP’er er at

sikre at lov-

givningen afspejler de eksisterende markedsforhold i lyset af den høje

markedskoncentration hos enkelte CCP’er og CCP’ernes

grænseoverskri-

dende betydning. Forslaget tilsigter desuden at skabe en ensartet tilsyns-

praksis samt at inkludere centralbanker i det tilsynsmæssige arbejde, på

grund af

deres rolle som udsteder af de valutaer, CCP’en afvikler i.

In-

volveringen af centralbankerne skal dermed sikre, at der i tilstrækkelig

grad tages relevante hensyn til betalingssystemer og gennemførsel af pris-

og pengepolitik, som potentielt

påvirkes af CCP’ens aktiviteter.

Forslaget indeholder overordnet ændringer til

1) ESMA’s organisering og

beføjelser, 2) tilsynet med europæisk baserede

CCP’er

(EU-CCP’er), 3)

tilsynet med tredjelands-CCP’er og 4) nye sanktionsmulighed og gebyrer.

Hovedindholdet gennemgås i det følgende.

Ændringer i ESMAs organisation og virke

Der foreslås en række grundlæggende ændringer i ESMA-forordningen,

som hænger sammen med, at ESMA tilføres egentlige direkte tilsyns-

Centralbanker har et ansvar for at bibeholde tiltro i deres valuta, sikre finansiel stabili-

tet og velfungerende betalingssystemer. CCP’er medvirker til at sikre et velfungerende

betalingssystem, som et vigtigt led i betalingskæden. Pengepolitik gennemføres af cen-

tralbanken igennem betalingssystemet (bl.a. ved centralbanks kredit udstedes imod sik-

kerhed i papirer), og dette spiller derfor ind i centralbankernes gennemførsel af pengepo-

litik.

kom (2017) 0331 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) vedr. derivataftaler med CCP'er

6/13

kompetencer over

for CCP’er

i EMIR-forordningen. Det indebærer opret-

telse af et selvstændigt organ med fokus på det tilsynsmæssige arbejde

med CCP’er

(CCP-tilsynsrådet), der vil håndtere alle spørgsmål relateret

til tilsynet med CCP’er i ESMA.

ECB og Kommissionen tildeles fast medlemskab af CCP-tilsynsrådet, li-

gesom nationale myndigheder og centralbanker fra medlemslande kan

deltage, når det er relevant. Det nye organ i ESMA kræver, at der tilføres

nye ressourcer til ESMA. Der lægges i forslaget op til, at CCP-

tilsynsrådet fuldt ud skal finansieres

ved gebyropkrævning hos CCP’erne.

Dette følger samme praksis som for kreditvurderingsbureauer og handels-

registre, der ligeledes er under direkte tilsyn af ESMA.

Europæiske

CCP’er

(EU-

CCP’er)

Som nævnt ovenfor, foreslås det at ændre tilsynet med EU-CCP’er grund-

læggende ved at tilføre ESMA (det nye CCP-tilsynsråd) og den relevante

udstedende centralbank (dvs. den centralbank, der udsteder valuta, som

primært benyttes i den pågældende CCP) betydelige tilsynskompetencer,

herunder særligt at forhåndsgodkende en lang række beslutninger truffet

CCP’ens

nationale tilsynsmyndighed, jf. nedenfor.

Sammensætning af CCP-kollegium

Tilsynet med CCP’er foregår

i dag i et kollegium af relevante myndighe-

der.

Efter de nuværende regler har CCP’ens nationale

tilsynsmyndighed

koordinationsrollen og den primære beslutningskompetence.

Med forslaget foreslås det, at CCP-kollegiet bibeholdes. Det foreslås

dog, at såvel sammensætning af CCP-kollegiets medlemmer som rolle-

fordelingen imellem medlemmerne ændres.

De permanente medlemmer

af ESMA’s CCP-tilsynsråd tildeles stemmeret i kollegiet (dog har Kom-

missionen ikke stemmeret i nogen af de to fora). Formanden for

ESMA’s

CCP-tilsynsråd vil lede CCP-kollegiet. Desuden vil ECB’s tilsynsmyn-

dighed i det styrkede banksamarbejdet (SSM) nu som noget nyt deltage i

kollegiet i de tilfælde, hvor

det er relevant for ECB’s tilsyn af CCP’ens

største clearingmedlemmer.

Fælles tilsyn og forhåndsgodkendelse af visse beslutninger

CCP-kollegiet er i dag sammensat af: ESMA, den nationale tilsynsmyndighed, natio-

nale tilsynsmyndigheder, der hhv.

fører tilsyn med CCP’ens medlemmer fra de tre stør-

ste medlemslande, med værdipapircentraler og handelspladser med tilknytning til

CCP’en

med udenlandske CCP’er, som CCP’en har indgået aftaler med for at deres

respektive kunder kan cleare med hinanden (interoperabilitetsaftaler), relevante med-

lemmer af Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB), samt centralbanker der ud-

steder valutaer, der primært benyttes i CCP afviklingen. CCP-kollegiet skal udtale sig

om vigtige ændringer og tilladelser til CCP’ens modeller og aktivitet og kan ved

2/3

flertal modsætte sig en beslutning

foretaget af CCP’ens

tilsynsmyndighed ved at henvise

beslutningerne til ESMA.

I mindre kollegier har højst 2 medlemmer fra samme medlemsstat stemmeret, i større

kollegier højst 3 medlemmer.

kom (2017) 0331 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) vedr. derivataftaler med CCP'er

7/13

Det foreslås, at tilsynet med EU-CCP’er

fremover

føres i fællesskab mel-

lem den nationale tilsynsmyndighed, den relevante udstedende central-

bank og ESMA (CCP-tilsynsrådet). Konkret vil den nationale tilsyns-

myndighed fortsætte med at udføre sine tilsynsmæssige forpligtigelser

under EMIR, men en række endelige tilsynsbeslutninger vil først kunne

træffes efter forhåndsgodkendelse fra ESMA (CCP-tilsynsrådet) og

–

forhold til visse beslutninger

–

den relevante udstedende centralbank.

I tilfælde af uenighed mellem den nationale tilsynsmyndighed og

ESMA’s

CCP-tilsynsråd skal sagen henvises til det generelle tilsynsråd i

ESMA, hvor alle tilsynsmyndigheder i EU er repræsenteret, som skal

træffe en endelig afgørelse.

Tredjelands CCP’er

Et generelt

krav for ESMA’s

anerkendelse af tredjelands-CCP’er er, at

Kommissionen skal have vedtaget en ækvivalensvurdering, dvs. en vur-

dering af, hvorvidt de tilsynsmæssige regler i det pågældende tredjeland

lever op til niveauet i EU. Forslaget introducerer nye og betydelige befø-

jelser til ESMA i forbindelse med tilsyn med

CCP’er etableret i tredje-

lande, jf. nedenfor.

ESMA’s

mulighed for at udøve disse beføjelser vil

have betydning for Kommissionens ækvivalensvurdering. ESMA får

blandt andet beføjelser i forbindelse med anmodninger om informationer

og mulighed for udstedelse af bøder.

To kategorier af tredjelands-

CCP’er

Der foreslås indført en sondring mellem ikke-systemisk vigtige og syste-

misk vigtige tredjelands-CCP’er. For ikke-systemisk vigtige tredjelands-

CCP’er

vil

ESMA’s tilsyn stort set være uændret i forhold til i dag, dog

med klarere beføjelser til at kræve relevant information af CCP’en og til-

knyttede tredjeparter. I dag foregår det egentlige tilsyn af tredjelands-

CCP’er af CCP’ens nationale tilsynsmyndighed.

Systemisk vigtige tredjelands-CCP’er vil derimod blive underlagt de

samme skærpede krav, der gælder for EU-CCP’er. ESMA vil samtidig

blive tildelt direkte tilsynsmæssige beføjelser for at sikre, at alle krav ef-

terleves, jf. nedenfor.

De skærpede krav skal give ESMA redskaberne til at sikre, at EMIR lø-

bende overholdes og for at sikre, at ændringer internt i

CCP’erne eller

den nationale lovgivning i det pågældende tredjeland adresseres på en

hensigtsmæssig måde, også efter at Kommissionen har lavet en ækviva-

lensvurdering.

Vurderingen af, om en tredjelands-CCP er eller sandsynligvis vil blive

systemisk vigtig for den finansielle stabilitet i EU, skal ESMA foretage

kom (2017) 0331 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) vedr. derivataftaler med CCP'er

8/13

ud fra en række overordnede kriterier.

Der lægges op til, at Kommissio-

nen skal specificere kriterierne i en delegeret retsakt.

I perioden indtil ESMA har foretaget ovennævnte vurderinger, vil alle al-

lerede anerkendte tredjelands-CCP’er

blive betragtet som

ikke-systemisk

vigtige.

Krav til systemisk vigtige tredjelands-

CCP’er

Systemisk vigtige tredjelands-CCP’er skal opfylde en række yderligere

krav i forhold til andre tredjelands-CCP’er, for at blive anerkendt af

ESMA. Det drejer sig om løbende overholdelse af EMIR’s

generelle krav

til CCP’er

i EU, interoperabilitet (samarbejdsaftaler

mellem to CCP’er,

som er nødvendige hvis to kunder af forskellige CCP’er skal cleare deres

handler) og kapitalkrav. Derudover skal den udstedende centralbank gi-

ves mulighed til at protestere,

hvis godkendelsen af CCP’en kan stå i ve-

jen for centralbankens gennemførsel af pengepolitik.

Derudover får Kommissionen som noget helt centralt mulighed for

–

efter

indstilling fra ESMA og den relevante udstedende centralbank

–

at afvise

en systemisk vigtig tredjelands-CCP i at blive godkendt (en negativ er-

klæring), selvom der er foretaget en positiv ækvivalensvurdering af tred-

jelandet. Denne vurdering skal basere sig på en vurdering af, at trods

CCP’ens overholdelse

af alle de nævnte krav og betingelser, kan den fi-

nansielle stabilitet i EU alligevel ikke sikres. Konsekvensen af beslutnin-

gen er, at den pågældende CCP kun kan tilbyde clearing i EU, hvis den

godkendes som en EU-CCP, dvs. etablerer sig i EU.

Ækvivalensvurderinger og løbende overvågning af tredjelande

Det foreslås at udvide

ESMA’s

muligheder for at udføre sine tilsynsop-

gaver overfor tredjelands-CCP’er, bl.a. ved løbende at monitorere retslige

og tilsynsmæssige udviklinger i tredjelande, der er vurderet ækvivalente.

ESMA foreslås pålagt løbende rapporteringsforpligtelse til Kommissio-

nen om sådanne udviklinger samt at genevaluere egen vurdering hvert

andet år. Formålet hermed er at sikre, at der sker en systematisk opfølg-

ning på Kommissionens ækvivalensvurdering.

Løbende ESMA-tilsyn med systemisk vigtige tredjelands-

CCP’er

Det foreslås, at ESMA skal være ansvarlig for det løbende tilsyn med, at

systemisk vigtige tredjelands-CCP’er opfylder EMIR. I dag er det alene

tilsynsmyndigheden i tredjelandet, der fører tilsyn med CCP’er etableret i

landet. Det forslås at tildele ESMA beføjelser bl.a. vedr. undersøgelser og

egentlige tilsynsbesøg samt i forhold til at vurdere overtrædelser af bøde-

pålagte forhold.

Kriterierne omhandler

CCP’ens størrelse

kompleksitet, effekten af CCP’ens mislig-

holdelse i

EU, CCP’ens medlemsstruktur og CCP’ens afhængighed/påvirkning af andre

finansielle institutioner og de finansielle markeder

kom (2017) 0331 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) vedr. derivataftaler med CCP'er

9/13

Forslaget stiller krav om, at den relevante udstedende centralbank skal

godkende udkast til beslutninger truffet af ESMA i forbindelse med en

række forhold. Hvis en systemisk vigtig CCP i et tredjeland primært fore-

står clearing i euro, vil ECB således have en de facto vetoret over beslut-

ninger på disse områder.

Forslaget indebærer desuden tildeling af en række generelle beføjelser

vedr. bl.a. stresstests og informationskrav både fsva. systemisk og ikke-

systemisk vigtige tredjelands-CCP’er.

Sanktioner

Det foreslås at give ESMA bemyndigelse til at pålægge bøder, såfremt

tredjelands-CCP’en begår visse forseelser, f.eks. overtrædelse af kapital-

krav eller krav til organisering. Bøden skaleres efter forseelsens alvor,

men kan i udgangspunktet højest være 20 pct.

af CCP’ens årlige omsæt-

ning. Forslaget indebærer også, at ESMA ville kunne pålægge dagsbøder

til systemisk vigtige tredjelands-CCP’er.

Det foreslås, at ESMA tillægges yderligere og klarere beføjelser til at

trække en anerkendelse af et tredjelands-CCP tilbage, hvis

CCP’en ikke

længere lever op til

EMIR’s

krav for anerkendelsen.

Tilsynsmæssige gebyrer for alle

CCP’er

Med forslagets øgede beføjelser til ESMA følger også et nyt krav til

CCP’erne om at

betale gebyrer til ESMA. Det vil gælde for alle ansøg-

ninger om tilladelse og udvidelse af aktiviteter og andre væsentlige æn-

dringer, som kræver en ansøgning efter EMIR. Desuden pålægges

CCP’erne at betale årlige gebyrer for ESMA’s løbende tilsynsopgaver i

medfør af EMIR.

4. Europa-Parlamentets udtalelse

Europa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig om forslaget.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører, at hensigten med forslaget ikke i tilstrækkelig

grad kan opfyldes af medlemsstaterne, hvis de handler uafhængigt af hin-

anden.

Det skyldes, at CCP’erne er stærkt forbundne og i høj grad leverer

grænseoverskridende tjenester, hvilket indebærer systemiske risici, som

nationale tilsynsmyndigheder ikke i tilstrækkelig grad kan sikre sig mod

på egen hånd. Ydermere kan forskellig anvendelse af tilsynskollegier

medføre forskelle i anvendelse af reglerne og dermed forskelligt tilsyns-

mæssigt virke. Kommissionen fremhæver, at et tiltag på europæisk plan

vil sikre et løbende og effektivt tilsynssystem, der også tager højde for

CCP’ernes forbundenhed,

centralbankernes virke, samt mulighed for at

følge

op på ændringer i forholdene vedrørende CCP’er

(særligt tredje-

lands-CCP’er).

kom (2017) 0331 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) vedr. derivataftaler med CCP'er

10/13

Det er regeringens foreløbige vurdering, at forslaget er i overensstemmel-

se med nærhedsprincippet. Det vurderes, at tilsynet med EU-CCP’er

den løbende opfølgning fvsa. anerkendte tredjelands-CCP’er bedst opfyl-

des ved EU-regulering.

6. Gældende dansk ret

Den eksisterende lovgivning findes i EMIR-forordningen, der er direkte

anvendelig i dansk ret. Finanstilsynet fører tilsyn med overholdelsen af

EMIR og regler udstedt i medfør heraf, hvilket følger af kapitalmarkeds-

loven.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forordningen vil finde direkte anvendelse i Danmark. Der forventes in-

gen konsekvenser for eksisterende dansk lovgivning på området, idet reg-

lerne på området i forvejen er udformet i en forordning.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget forventes ikke at medføre statsfinansielle konsekvenser, da ud-

gifterne til tilsynsarbejdet foreslås at blive markedsfinansieret.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget har i udgangspunktet positive samfundsøkonomiske konse-

kvenser, idet det bidrager til et mindre fragmenteret tilsyn med CCP’er i

EU og til et styrket løbende tilsyn med CCP’er beliggende i tredjelande

med aktivitet i EU. Det generelle tilsyn med CCP’er i EU styrkes således,

hvilket mindsker sandsynligheden for, at der opstår problemer i disse.

Problemer i større CCP’er vil formentlig have betydning for den finan-

sielle stabilitet i hele EU.

I tilfælde af at forslaget medfører et mere fragmenteret clearingmarked, er

det muligt, at det kan have negative samfundsøkonomiske konsekvenser i

Danmark. Det kunne fx være tilfældet, hvis en systemisk vigtig tredje-

lands-CCP nægtes adgang til de europæiske markeder. Det er muligt, at

det i en periode vil reducere virksomheders adgang til clearing af deriva-

ter, eller øge deres omkostninger hermed.

F.eks. benytter danske pensionsselskaber i stor udstrækning derivathandel

som led i deres risikostyring. Hvis omkostningerne forbundet med clea-

ring af derivater øges, kan det betyde et mindre afkast for pensionskun-

derne. Tilsvarende gælder for en række danske virksomheder, herunder

banker, hvor det også i sidste ende vil være forbrugerne/kunderne, som

risikerer at skulle betale mere for produkter og ydelser, hvis virksomhe-

derne pålægges øgede omkostninger til clearing. Det er dog uvist, om for-

slaget vil medføre et mere fragmenteret marked for clearing i EU, eller

hvad de præcise samfundsøkonomiske konsekvenser heraf måtte være.

kom (2017) 0331 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) vedr. derivataftaler med CCP'er

11/13

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Forslaget bidrager i udgangspunktet til et mindre fragmenteret og styrket

tilsyn med CCP’erne,

hvilket kan have positive erhvervsøkonomiske kon-

sekvenser, da håndtering og afværgelse af markedsforstyrrende CCP

konkurser må antages at blive mindre. Eventuelle omkostninger kan dog

ikke umiddelbart kvantificeres.

De erhvervsøkonomiske konsekvenser afhænger samtidig af, om de vig-

tigste tredjelands-CCP’er

godkendes.

Hvis alle systemisk vigtige tredje-

lands-CCP’er

godkendes,

forventes de erhvervsøkonomiske konsekven-

ser være minimale.

Hvis én eller flere af disse ikke godkendes, forventes det, at omkostnin-

gerne for virksomheder, der benytter derivater i deres risikostyring, vil

stige grundet et mere opsplittet clearingmarked (markedsfragmentering).

En CCP, der ikke anerkendes, vil skulle opsplitte sine aktiviteter for at

lokalisere en vis portion indenfor EU, hvilket vil reducere clearingmed-

lemmers mulighed for netting

og øge omkostningerne ved clearing.

Desuden vil en opdeling af clearingmedlemmerne på flere CCP’er, poten-

tielt resultere i mindre likviditet, end da aktiviteterne var samlet ét sted

Endvidere vil det være nødvendigt at søge denne manglende likviditet via

andre markeder, hvilket samlet vil medføre øgede kapitalomkostninger

for

CCP’en.

Det må forventes, at sådanne omkostninger

for CCP’erne

kan resultere i højere finansieringsomkostninger hos slutbrugerne, herun-

der bl.a. institutionelle investorer som pensionskasser m.fl. Hvorledes de

finansielle markeder vil indrette sig efter denne regulering er gennemført,

er dog uvist, hvorfor eventuelle omkostninger ikke kan kvantificeres.

CCP’er specialiserer sig ofte i begrænsede typer handler. Såfremt en CCP

ikke anerkendes til at udøve aktiviteter i EU, vil clearingmedlemmer

skulle

søge adgang til andre CCP’er for at cleare deres handler, hvilket

kan medføre øgede kapitalomkostninger for clearingmedlemmerne. Hen-

Netting er en proces, hvor modsatrettede forpligtigelser for hvert enkelte clearingmed-

lem udlignes, så CCP’ens samlede eksponering mod clearingmedlemmet reduceres,

hvilket betyder, at clearingmedlemmer skal postere mindre sikkerhedsstillelse. Hvis et

clearingmedlem skal dele sine aktiviteter over flere CCP’er, bliver muligheden for net-

ting dårligere. Eksempel på netting: Hvis fx clearingmedlem ”A” har en aftale om at le-

vere 5 aktier til clearingmedlem ”B” og også har en aftale om at

modtage 2 aktier fra

clearingmedlem ”C”, da vil clearingmedlem ”A”s nettede forpligtigelse kun være 3 akti-

er.

For at kunne handle et derivat, der kræver clearing, skal begge parter i handlen have

adgang til den samme CCP (eller adgang til to CCP’er, som

har en interoperabilitetsafta-

le, jf. ovenfor). Hvis en CCP, der tidligere har opereret alene fra sit hjemsted uden fra

EU, er nødt til også at etablere sig i EU og dermed opdele sin aktiviteter i to (fx for at

placere derivathandler i euro i EU), vil antallet af potentielle modparter til en handel (in-

den for samme CCP) blive reduceret med mindre alle modparter bliver medlemmer af

begge CCP’er.

Alt andet lige vil en reduktion i antallet af potentielle handelspartnere gi-

ve dårligere mulighed for at handle og derved reducere likviditeten.

kom (2017) 0331 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) vedr. derivataftaler med CCP'er

12/13

set til specialiseringen af CCP’er, kan der opstå udfordringer med at finde

alternative fora.

Endelig kan de styrkede beføjelser til, at ESMA kan indhente oplysninger

direkte fra bl.a. markedsdeltagere og regulerede markeder, i et beskedent

omfang medføre administrative konsekvenser for erhvervslivet i Dan-

mark.

8. Høring

Kommissionens forslag til revision af EMIR forordningen har været i

skriftlig høring i EU-specialudvalget for den finansielle sektor med frist

for bemærkninger den 28. juni 2017. Der er indkommet et fælles hørings-

svar fra Finans Danmark og Børsmæglerforeningen samt et høringssvar

fra Forsikring og Pension.

Finans Danmark og Børsmæglerforeningen bemærker indledningsvist, at

man gerne så, at fremsættelsen af forslaget havde afventet den igangvæ-

rende evaluering af de europæiske tilsynsmyndigheders opgaver og an-

svar.

Generelt støtter foreningerne, at der skabes robuste regulerings- og til-

synsmæssige

rammer for CCP’erne for at sikre den finansielle stabilitet.

Samtidig lægger foreningerne vægt på, at der opnås en passende balance

mellem disse rammer og et velfungerende og effektivt marked.

Foreningerne finder forslagets effekter på det europæiske marked for

clearing af handler med værdipapirer og derivater uklare. Der bør derfor

være fokus på at sikre, at nye regler ikke fører til fragmentering af mar-

kedet, idet øget fragmentering bl.a. vil indebære ineffektiv anvendelse af

sikkerhedsstillelse samt gøre det dyrere at cleare værdipapirer og deriva-

ter, hvilket kan gøre finansiel virksomhed generelt dyrere for private og

erhvervskunder. Derudover påpeger foreningerne, at yderligere informa-

tionsindsamling vil øge de administrative byrder og dermed gøre clearing

dyrere. Nye informationsforpligtelser bør derfor ske under hensyntagen

til proportionalitet og cost-benefit.

Foreningerne er principielt imod at øge de europæiske tilsynsmyndighe-

ders beføjelser og støtter

således ikke forslaget om at udvide ESMA’s be-

føjelser. Der er ligeledes modstand mod, at ESMA kan opkræve gebyrer

direkte fra CCP’erne (og derigennem disses medlemmer), idet yderligere

ressourcer til ESMA ifølge foreningerne bør dækkes af nationale tilsyns-

myndigheder.

Foreningerne finder det imidlertid positivt, at der vil være uafhængige ek-

sperter i CCP-tilsynsrådet og finder, at det vil øge CCP-tilsynsrådets legi-

timitet og faglighed.

kom (2017) 0331 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) vedr. derivataftaler med CCP'er

13/13

Forsikring og Pension støtter Kommissionens forslag og finder det gene-

relt velbegrundet. Forsikring og Pension mener, at forslaget på passende

vis søger at imødegå risikoen for, at CCP’er på grund af dårligt fungeren-

de tilsyn kommer i problemer. Derudover finder man, at de skærpede

krav til systemisk vigtige tredjelands-CCP’er

er rimelige og fornuftige.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er på nuværende tidspunkt ikke kendskab til de andre medlemsstaters

holdninger til dette forslag.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter det overordnede formål om at styrke markedsintegra-

tionen, sikre den finansielle stabilitet og sikre lige konkurrencevilkår.

Regeringen finder det vigtigt at sikre, at der ikke med forslaget indføres

tiltag, som unødigt øger kapital- og finansieringsomkostninger for de fi-

nansielle virksomheder, der benytter sig af clearing.

Regeringen finder, at finansielle virksomheder fra tredjelande fortsat skal

have adgang til EU’s indre marked,

hvis deres tjenesteydelser leveres på

sammenlignelige vilkår i forhold til virksomheder i EU. Hvis Kommissi-

onen skal bemyndiges til at nægte anerkendelse af en CCP fra et ellers

ækvivalent tredjeland, bør det således ske ud fra helt klare retningslinjer i

forordningsteksten.

Regeringen støtter et fortsat tilsynssamarbejde i CCP-tilsynskollegierne.

Behovet for at indføre en så omfattende grad af beføjelser til ESMA og

de relevante centralbanker på bekostning af de nationale tilsynsmyndig-

heder i forhold til tilsynet med EU-CCP’er skal derfor undersøges nær-

mere. Endvidere finder regeringen, at dette forslag skal vurderes i samspil

med den kommende evaluering af de europæiske tilsynsmyndigheder

(herunder ESMA), som ventes fremsat i efteråret 2017.

Regeringen støtter dog, at ESMA får en større rolle i forbindelse med

ækvivalensvurderinger og den efterfølgende løbende opfølgning på disse,

ligesom regeringen er åben for at se nærmere på, hvordan tilsynet med de

systemisk vigtige tredjelands-CCP’er

kan styrkes.

Regeringen vil arbejde for, at centrale emner håndteres af lovgiverne i

forbindelse med udformningen af forordningen og ikke uddelegeres til

f.eks. delegerede retsakter samt at eventuelle bemyndigelser til delegere-

de retsakter er tilstrækkeligt afgrænsede.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Forslaget har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.