kom (2017) 0335 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om obligatorisk automatisk udveksling af oplysninger på beskatningsområdet

Europaudvalget 2016-17
KOM (2017) 0335 Bilag 1
Offentligt

Notat

30. juni 2017

J.nr. 2017-3947

Kontor: Proces og

Administration

Foreløbigt grund- og nærhedsnotat til Folketingets Eu-

ropaudvalg

Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 2011/16/EU for så vidt angår obligato-

risk automatisk udveksling af oplysninger på beskatningsområdet i forbindelse med ind-

beretningspligtige grænseoverskridende ordninger, KOM(2017) 335.

1. Resumé

Kommissionen har den 21. juni 2017 fremsat forslag til ændring af Rådets direktiv 2011/16/EU om

administrativt samarbejde på beskatningsområdet (DAC).

Med forslaget foreslås indført en obligatorisk automatisk indberetningspligt af oplysninger om skattefor-

hold i forbindelse med grænseoverskridende transaktioner. Kommissionens forslag vil medføre, at medlems-

staterne skal indføre regler, der forpligter rådgivere til at indberette oplysninger til de relevante nationale

skattemyndigheder om bestemte forretningsmodeller og grænseoverskridende transaktioner, der på bag-

grund af en række foruddefinerede kendetegn (såkaldte ”hallmarks”), vurderes at have til formål at

facilitere skatteundgåelse. Det foreslås i den forbindelse, at de nationale skattemyndigheder udveksler de

modtagne oplysninger indbyrdes.

Af Kommissionens forslag fremgår endvidere, at medlemsstaterne skal fastsætte sanktioner ved manglende

eller mangelfuld indberetning af oplysninger, som er omfattet af nærværende oplysningspligt.

Forslaget er på linje med regeringens politiske aftale om skattely, hvor der bl.a. bliver sat fokus på skatte-

rådgiveres ansvar. Aftalen er indgået med alle Folketingets partier. Regeringen ser derfor positivt på

forslaget.

2. Baggrund

Direktivforslaget har sit udgangspunkt i lækagesager, som fx Panama-papers-sagen, som i

særlig grad har understreget behovet for mere gennemsigtighed i forhold til, hvorledes

rådgivere faciliterer forretningsmodeller og skattekonstruktioner til klienter med det for-

mål at fremme skatteundgåelse.

Kommissionens forslag er inspireret

af OECD/G20’s

BEPS

Action 12, der nærmere

beskriver en rammemodel for en tidlig oplysningspligt (Mandatory Disclosure).

Forslaget er fremsat den 21. juni 2017. Den danske sprogversion forelå den 27. juni 2017.

Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 115 og skal behandles efter den særlige

lovgivningsprocedure, som kræver enstemmighed i Rådet og høring af Europa-

Initialer: DB ABL

Base Erosion and Profit Shifting

kom (2017) 0335 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om obligatorisk automatisk udveksling af oplysninger på beskatningsområdet

Parlamentet og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg. De foreslåede ændringer

falder ind under det samme retsgrundlag som direktiv 2011/16/EU.

3. Formål og indhold

Målet med Kommissionens forslag er at sikre, at der gennem en oplysningspligt på et

tidligt tidspunkt kan identificeres og kastes lys over grænseoverskridende omgåelseskon-

struktioner. Formålet er endvidere at give medlemsstaterne et oplysningsgrundlag, som

kan danne grundlag for nye lovgivningstiltag med henblik på fremadrettet at lukke smut-

huller i lovgivningen for sådanne omgåelseskonstruktioner.

Forslaget indebærer konkret, at medlemsstaterne skal indføre regler, der forpligter rådgi-

vere

til at indberette oplysninger om bestemte grænseoverskridende transaktioner eller

om forretningsmodeller til de relevante skattemyndigheder i den medlemsstat, hvor råd-

giveren er beliggende. Oplysningspligten vil omfatte fysiske og juridiske personer, som

faciliterer bestemte forretningsmodeller og rådgivning om konstruktioner. Indberetnings-

pligten vil omfatte forretningsmodeller og grænseoverskridende transaktioner, der på

baggrund af en række

foruddefinerede kendetegn (såkaldte ”hallmarks”),

vurderes at have

til formål at facilitere skatteundgåelse.

De foruddefinerede kendetegn følger af forslagets annex I og består overordnet af en

hovedkategori af generelle

kendetegn (”generic hallmarks”),

samt af tre supplerende kate-

gorier af særlige

kendetegn (”specific hallmarks”).

De generelle kendetegn har til formål at

identificere skatteundgående forretningsmodeller og transaktioner ved at fokusere på, om

der er oplysninger i den underliggende rådgivningsaftale mellem klienten og rådgiveren,

som kan indikere skatteundgående adfærd. Som et eksempel på et sådan generelt kende-

tegn kan nævnes, at rådgiverens aflønning helt eller delvist bliver fastsat ud fra størrelsen

af den skattemæssige fordel, som klienten forventes at opnå på baggrund af den konkrete

rådgivningsydelse eller forretningsmodel, som rådgivningsaftalen vedrører.

For så vidt angår tre supplerende kategorier med særlige kendetegn, er disse - i modsæt-

ning til de generelle kendetegn

–

mere knyttet op på arten af en konkret transaktion. Det

kan fx være, om den konkrete forretningsmodel består i et grænseoverskridende element,

om modellen har til formål at omgå regler om indberetning og udveksling af oplysninger

på tværs af EU's medlemsstater, om transaktionen vedrører transfer pricing, eller om den

har til formål at skabe kunstige tab med henblik på at reducere skatteyderens skattepligti-

ge indkomst.

Det fremgår af forslaget, at oplysningspligten omfatter oplysninger om rådgiverens og

skatteyderens (klientens) identitet, samt nærmere oplysninger om indholdet af den kon-

krete rådgivning eller forretningsmodel, som vedrører den grænseoverskridende transak-

tion, herunder hvilke medlemsstater transaktionen vedrører.

Ifølge direktivudkastet er en rådgiver enhver fysisk eller juridisk person, der udvikler, markedsfører, organiserer eller

gennemfører implementeringen af de skattemæssige elementer i en grænseoverskridende forretningsmodel eller transakti-

on.

Side 2 af 6

kom (2017) 0335 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om obligatorisk automatisk udveksling af oplysninger på beskatningsområdet

For så tidligt som muligt at kunne opdage og derved sætte lovgivningsmæssigt ind over

for forretningsmodeller og rådgivning som har til formål at facilitere skatteundgåelse

foreslås det, at oplysningspligten indtræder inden tidspunktet for den pågældende forret-

ningsmodels implementering, henholdsvis den konkrete rådgivnings udmøntning. Kom-

missionen foreslår på den baggrund, at rådgiverens oplysningspligt forfalder 5 dage efter,

at rådgivningen er blevet formidlet eller forretningsmodellen er blevet gjort tilgængelig for

skatteyderen.

I de tilfælde hvor rådgiveren ikke kan afgive oplysningerne som følge af tavshedspligt

eller som følge af, at rådgiveren ikke er til stede i EU, vil oplysningspligten påhvile skatte-

yderen. Det gælder også i de tilfælde, hvor skatteyderen fx er en virksomhed, som gen-

nem sine egne, interne rådgivningsafdeling har designet den pågældende forretningsmo-

del. Oplysningsfristen er da 5 dage fra det tidspunkt, forretningsmodellen eller konstruk-

tionen tages i brug. Forskellen i tidspunktet for indberetningspligtens indtræden er ikke

nærmere uddybet i forslaget.

Med henblik på at sikre størst mulig vidensdeling omkring de indberettede oplysninger

om de anmeldte grænseoverskridende skattekonstruktioner og forretningsmodeller fore-

slår Kommissionen, at oplysningerne bliver genstand for automatisk udveksling mellem

medlemsstaters nationale skattemyndigheder. Kommissionen foreslår, at dette sker ved, at

de enkelte medlemsstater i forbindelse med modtagelsen af oplysningerne sender disse

ind til en central database, hvorfra de andre medlemsstaters nationale skattemyndigheder

kan få adgang til disse.

Endelig foreslår Kommissionen, at medlemsstaterne fastsætter de nødvendige bestem-

melser om sanktioner for overtrædelse af de nationale bestemmelser, der er vedtaget i

medfør af direktivforslaget.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet skal høres i overensstemmelse med TEUF art. 115.

Der foreligger endnu ikke en udtalelse fra Parlamentet.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen udtaler, at regulering mod skatteundgåelse ikke kan blive effektiv, hvis

denne alene finder anvendelse på et rent nationalt niveau. Dette skyldes, at en væsentlig

del af de forretningsmodeller og strukturer, som har til hensigt at facilitere skatteundgåel-

se består af et grænseoverskridende element. Behovet for en samlet indsats på fælles-

skabsniveau med henblik på at styrke kampen mod skatteundgåelse kan derfor ifølge

Kommissionen med fordel supplere de eksisterende initiativer på området, herunder især

inden for rammerne af DAC. Behovet for en samlet indsats på fællesskabsniveau bestyr-

kes ifølge Kommissionen yderligere af, at de initiativer, der indtil videre er blevet taget på

nationalt niveau, kun i begrænset omfang har vist sig at være effektive.

I lyset heraf har det indre marked brug for en robust mekanisme til på en konsistent og

ensartet måde at imødegå smuthullerne og afhjælpe eksisterende fordrejninger ved at

sikre, at skattemyndighederne modtager passende oplysninger i tide om potentielt aggres-

siv skatteplanlægning med grænseoverskridende konsekvenser.

Side 3 af 6

kom (2017) 0335 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om obligatorisk automatisk udveksling af oplysninger på beskatningsområdet

Henset til at obligatorisk automatisk udveksling af oplysninger har til formål at oplyse

skattemyndighederne om grænseoverskridende forretningsmodeller, der således vedrører

mere end blot én medlemsstats jurisdiktion, er det nødvendigt at udmønte initiativet på

EU-niveau for dermed at sikre en ensartet tilgang til bekæmpelsen af skatteundgåelse.

Såfremt en sådan indsats alene gennemføres isoleret hos de enkelte medlemsstater, vil

dette kunne skabe et kludetæppe af usammenhængende indberetningsordninger og der-

med også en skævvridning i regelgrundlaget på tværs af EU.

Selv i de tilfælde, hvor det alene er en enkeltstående medlemsstat, der bliver udsat for

skatteundgåelse, og hvor forretningsmodellens grænseoverskridende element vedrører

den pågældende medlemsstat og et tredjeland, vil et sådan arrangement potentielt kunne

fordreje det indre markeds funktion, idet de strukturelle forudsætninger for det indre

marked kan få en afsmittende effekt på de øvrige medlemsstaters forhold. Et grænseover-

skridende, potentielt skatteundgående arrangement, der vedrører én medlemsstat, påvir-

ker således ifølge Kommissionen reelt alle medlemsstater i fællesskabet.

At overlade reguleringen af bekæmpelse af skatteundgåelse til individuelle nationale initia-

tiver ville betyde en differentieret tilgang til indsatsen på området. Dilemmaet bestyrkes

ifølge Kommissionen yderligere af, at OECD/G20’s rammemodel for oplysningspligt i

BEPS Action 12 ikke er en egentlig mindstestandard for en indberetningsordning. Hvis

de enkelte medlemsstater dermed konsekvent og alene etablerer en national model for

oplysningspligt der følger forudsætningerne for denne rammemodel, vil dette kunne in-

debære væsentligt forskellige ordninger for oplysningspligt på tværs af EU. Af samme

årsag, vil ét samlet regelsæt og én fælles standard igennem EU-regulering ifølge Kommis-

sionen skabe den bedste og mest konsekvente platform til at adressere nærværende pro-

blemstilling om skatteundgåelse på en ensartet måde.

Ifølge Kommissionen vil et initiativ om oplysningspligt på EU-niveau således alt andet

lige give et større potentiale sammenlignet med evt. enkeltstående initiativer, som alene

gennemføres af enkelte medlemsstater. Dette skyldes, at en fælles indberetningsmodel i

videre omfang vil kunne facilitere, at der på tværs af

EU’s medlemsstater vil kunne

ud-

veksles oplysninger om potentielle forretningsmodeller og koncepter, der har til formål at

facilitere skatteundgåelse. De enkelte medlemsstaters nationale skattemyndigheder vil

dermed i videre omfang kunne få et fuldt overblik over virkningen af

grænseoverskridende transaktioner. Ifølge Kommissionen er fællesskabsretten således en

bedre platform til at sikre effektiviteten og fuldstændigheden i et system for oplysnings-

pligt.

Den danske regering er enig i ovennævnte betragtninger, og regeringen vurderes således,

at forslaget er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Regeringen vurderer således,

at skatteundgåelse bekæmpes bedst på EU-niveau. Gennem fælles regler for oplysnings-

pligtvil der kunne opnås en ensartethed, og man vil kunne forhindre en skævvridning

gennem etablering af forskellige modeller i de enkelte medlemsstater. Endvidere vil der

gennem regler om udveksling af de modtagne oplysninger mellem medlemsstaterne kun-

ne opnås et større vidensniveau i de enkelte medlemsstater end der kan opnås gennem

nationale regler, hvormed en fælles ordning vil være mere effektiv til at bekæmpeskatte-

undgåelse end nationalt baserede ordninger.

6. Gældende dansk ret

Forslaget berører regelområder, som i dag ikke er reguleret ved national lovgivning.

Side 4 af 6

kom (2017) 0335 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om obligatorisk automatisk udveksling af oplysninger på beskatningsområdet

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Såfremt forslaget gennemføres, vil de standarder, der fremgår af nærværende forslag,

skulle implementeres i dansk ret. En nærmere vurdering af de lovgivningsmæssige konse-

kvenser vil blive foretaget i et revideret grund- og nærhedsnotat.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Det er ikke umiddelbart muligt at lave et nærmere skøn over de statsfinansielle konse-

kvenser af forslaget om obligatorisk automatisk udveksling af oplysninger om skattefor-

hold i forbindelse med grænseoverskridende transaktioner.

En eventuel øget regelefterlevelse vil kunne medføre et merprovenu.

Såfremt forslaget medfører indsigt i specifikke omgåelseskonstruktioner, der derefter

giver anledning til indførelse af fx nye værnsregler, vil de økonomiske konsekvenser her-

ved blive vurderet separat i forbindelse med fremlæggelsen af eventuelle forslag herom.

En nærmere vurdering af de administrative omkostninger vil blive foretaget i et revideret

grund- og nærhedsnotat. Ifølge Kommissionens forslag ventes der ikke betydelige om-

kostninger forbundet med udvekslingen af information medlemslandene imellem, da der i

høj grad vil kunne gøres brug af allerede etablerede it-løsninger, der bruges til udveksling

af skatterelateret information.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Afhængigt af det endelige forslags indhold kan initiativet indebære administrative byrder

for erhvervslivet, idet reglerne i videre omfang vil forpligte rådgivere til at indberette be-

stemte typer af oplysninger til medlemsstaternes nationale skattemyndigheder. En nærme-

re vurdering af de erhvervsøkonomiske konsekvenser vil blive foretaget i et revideret

grund- og nærhedsnotat.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

De samfundsøkonomiske konsekvenser ved forslaget vil være positive, i det omfang for-

slaget kan mindske grænseoverskridende skatteundgåelse. Konsekvenserne vil blive vur-

deret nærmere i et revideret grund- og nærhedsnotat.

8. Høring

Direktivforslaget blev de 30. juni 2017 sendt i høring hos Advokatsamfundet, Arbejder-

bevægelsens Erhvervsråd, ATP, Borger- og Retssikkerhedschefen, CEPOS, Cevea, Dan-

marks Rederiforening, Dansk Byggeri, Dansk Erhverv, Danske Advokater, Dansk Aktio-

nærforening, Dansk Ejendomsmæglerforening, Datatilsynet, DI, Erhvervsstyrelsen

–

Team Effektiv Regulering, Finans Danmark, Foreningen Danske revisorer, Forsikring &

Pension,FSR

–

danske revisorer, InvesteringsFondsBranchen, Justitia, Kraka, Landsskat-

teretten, Mellemfolkeligt Samvirke, Skatteankestyrelsen og SRF Skattefaglig forening. Der

blev anmodet om bemærkninger senest den 14. august 2017.

Side 5 af 6

kom (2017) 0335 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om obligatorisk automatisk udveksling af oplysninger på beskatningsområdet

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der har endnu ikke været afholdt møder i rådsregi, og medlemsstaternes holdning til

forslaget kendes endnu ikke.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen er positiv overfor direktivforslaget, som giver medlemsstaternes skattemyn-

digheder endnu et instrument mod grænseoverskridende skatteundgåelse og mod udhu-

ling af medlemsstaternes skattegrundlag.

Forslaget kan medvirke til at øge gennemsigtigheden i forhold til forretningsmodeller og

grænseoverskridende transaktioner, som har til formål at facilitere skatteundgåelse. Med

forslaget øges medlemsstaternes mulighed for på et tidligt tidspunkt at opdage skatteund-

gående adfærd og dermed også et bedre grundlag for at vurdere, om der er behov for

ændringer af lovgivningen med henblik på at udforme passende nationale værnsregler.

Forslaget kan i øvrigt have en præventiv effektiv, idet den foreslåede oplysningspligt kan

virke afskrækkende for dem, der overvejer at etablere forretningsmodeller eller gennem-

føre grænseoverskridende transaktioner med henblik på skatteundgående adfærd.

Direktivforslaget ligger derudover i naturlig forlængelse af regeringens politiske aftale om

skattely fra den 17. maj 2017. Aftalen er indgået med alle Folketingets partier og skal bi-

drage til at styrke indsatsen mod international skatteunddragelse. Det fremgår af aftalen,

at der bl.a. vil blive sat fokus på skatterådgiveres ansvar, når de rådgiver om forretnings-

modeller ved brug af skattely i udlandet. Der skal i den forbindelse ses på muligheden for

at indføre en oplysningspligt, så opdagelsesrisikoen øges gennem en højere grad af åben-

hed.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Side 6 af 6