kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Europaudvalget 2016-17
KOM (2017) 0358 Bilag 1
Offentligt

OPLÆG OM

FREMTIDEN FOR EU’S FINANSER

Günther H. Oettinger

Corina Crețu

Medlem

Budget og menneskelige

ressourcer

European Union

Medlem

Regionalpolitik

Dette oplæg bygger på rapporten om »EU’s fremtidige finansiering« (

), der blev offentliggjort i januar 2017 af den gruppe

på højt plan, som Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen oprettede i fællesskab,

med Mario Monti som formand. Gruppen bestod af ti politikere. De tre institutioner udnævnte hver især tre medlemmer,

og formanden blev udnævnt ved fælles overenskomst. Gruppen vedtog enstemmigt rapporten og anbefalingerne deri.

(

)

http://ec.europa.eu/budget/mff/hlgor/library/reports-communication/hlgor-report_20170104.pdf

Europa-Kommissionen

COM(2017) 358 af 28. juni 2017

Rue de la Loi/Wetstraat, 200

1040 Bruxelles/Brussel

+32 229-91111

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

FORORD

Den 1. marts 2017 offentliggjorde Kommissionen

sin hvidbog om Europas fremtid som

udgangspunktet til en oprigtig og vidtrækkende

debat om morgendagens Europa. For yderligere

at bidrage til denne debat har Kommissionen

offentliggjort en række oplæg om vigtige emner,

der vil forme Europa i de kommende år.

Dette oplæg er det sidste i rækken, hvor der

stilles skarpt på finanserne i fremtidens Europa

med 27 medlemsstater i en verden under

forandring. Der tages hensyn til de idéer, der

tidligere er blevet fremsat i de fire foregående

oplæg. Der fremlægges muligheder og udsigter til

eventuel reform, hvor risiciene og kompromiserne

kortlægges ved hver af de forskellige muligheder.

EU’s budget er relativt beskedent og tegner

sig for ca. 1 % af medlemsstaternes samlede

bruttonationalindkomst. For hver 100 EUR, som

Europas borgere tjener, betaler de i gennemsnit

50 EUR i skat og bidrag til sociale ordninger, hvoraf

blot 1 EUR går til finansieringen af EU’s budget.

For mindre end prisen på en kop kaffe om dagen

kan europæerne finansiere et EU-budget, der

tager hånd om en bred vifte af problemer, som

går på tværs af landegrænserne og kræver en

europæisk eller international indsats at løse.

Budgettet bidrager til EU-borgernes velstand og de

fælles politikkers succes, lige fra klima og energi

til migration, forbrugerbeskyttelse, globalisering,

beskæftigelse, det indre marked og den fælles

valuta. Erfaringerne har vist, at selv et beskedent

budget på europæisk plan kan have stor praktisk

indvirkning.

Mange europæere har personlig erfaring med

projekter, der er finansieret af Den Europæiske

Union. Studerende og unge erhvervsudøvere

studerer i udlandet takket være Erasmus-

programmet, landbrugere får støtte fra den fælles

landbrugspolitik, og forskere og universiteter

får EU-tilskud til deres arbejde. Takket være

investering via samhørighedspolitikken og andre

instrumenter yder EU bistand til lande, regioner

og byer med henblik på at forbedre borgernes

livskvalitet. EU investerer i offentlig transport,

vandinfrastrukturen og den digitale infrastruktur

samt i sundheds- og uddannelsessektorerne. Den

støtter erhvervsuddannelse, små og mellemstore

virksomheder og innovation.

Samtidig er der dukket en række nye udfordringer

op, siden det nuværende budget blev udarbejdet.

Flygtningekrisen, sikkerhedsproblemer, cybertrusler,

terrorisme og forsvar kræver en fælleseuropæisk

indsats. Presset fra disse konkurrerende behov

for begrænsede midler har understreget

nødvendigheden af at overveje, hvilken slags

budget der er brug for i fremtidens Europa.

Med Det Forenede Kongeriges udtræden mister EU

en vigtig partner og bidragyder til finansieringen

af sine politikker og programmer. Det giver dog

også anledning til en meget vigtig drøftelse

af moderniseringen af EU’s budget. I kernen

af denne debat ligger der en række grundlæggende

og indbyrdes forbundne spørgsmål:

Hvad skal EU’s budget bruges til? Hvordan kan

vi udnytte hver euro bedst muligt for at sikre, at

EU’s udgifter fører til håndgribelige resultater for

borgerne? Hvad kan udgifter på EU-plan bruges

til at opnå, som udgifter på nationalt plan ikke

kan? Hvordan kan politikkerne og programmerne

forenkles og gøres mere gennemsigtige? Tiden

er også kommet til at spørge, hvordan EU’s

budget skal finansieres, så det sikres, at der er

tilstrækkelige midler til at leve op til europæernes

forventninger.

Økonomisk styrke, bæredygtighed, solidaritet

og sikkerhed skal stå i fokus for EU’s finanser

i fremtiden. Selv om vi ved, at EU’s budget ikke

kan udrette alt på egen hånd, kan et veludformet

budget, hvis fokus står skarpt på at understøtte

disse prioriteter, gøre en reel forskel i folks liv

og bidrage til genskabe tilliden til EU’s merværdi.

Vores oplæg tager sigte på alle disse spørgsmål for

fremtidens Europa og for hver eneste borger.

28. juni 2017

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

»Vi har brug for et budget, hvis vi skal nå vores mål.

Budgettet er derfor ikke blot et regnskabsværktøj for os,

men et middel til at opnå vores politiske målsætninger.«

Jean-Claude Juncker

Formand for Europa-Kommissionen

På konferencen om »Et EU-budget med fokus på resultater«,

Bruxelles, den 22. september 2015.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. FINANSIERING AF EUROPÆISK INTEGRATION: UDVIKLINGEN I EU’S FINANSER .............6

2. MERVÆRDIEN AF EU’S FINANSER ........................................................................................................ 11

3. UDVIKLINGSLINJER OG UDFORDRINGER.......................................................................................... 13

4. VALGMULIGHEDERNE FOR EU’S FINANSER I FREMTIDEN ........................................................ 21

5. MULIGE SCENARIER FOR EU-27............................................................................................................ 30

6. KONKLUSION: FINANSIERING AF EU’S FREMTID .......................................................................... 36

7. BILAG.................................................................................................................................................................. 37

BILAG: DE 5 SCENARIERS KONSEKVENSER FOR EU’S STØRRE UDGIFTSOMRÅDER ................................. 38

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

1. FINANSIERING AF EUROPÆISK

INTEGRATION: UDVIKLINGEN I EU’S

FINANSER

EU-budgettet bidrager til at opfylde de ønsker,

som gør en forskel for borgerne i Europa.

Ved at

samle indtægterne på EU-plan kan medlemsstaterne

nå længere, end de kan alene. EU-budgettet bidrager

sammen med nationale budgetter og en lang række

lovgivnings- og reguleringsmæssige instrumenter til

fælles mål og håndteringen af fælles udfordringer.

Fra den første større fælles politik —

landbrugspolitikken — i 1960’erne og frem til i dag

har EU-budgettet ændret sig gradvist og parallelt med

etableringen af den Europæiske Union.

I 1980’erne og 1990’erne udvidede medlemsstaterne

og Europa-Parlamentet EU’s kompetencer gennem

ændringer af EU’s grundlæggende traktater. I

anerkendelse af behovet for at støtte det nye

indre marked øgede de de disponible ressourcer

under strukturfondene med henblik på at fremme

økonomisk, social og territorial samhørighed. Parallelt

hermed styrkede EU sin rolle inden for områder som

Områder finansieret over EU-budgettet

Den flerårige finansielle ramme 2014-2020

i euro og i procent, løbende priser

Økonomisk, social og territorial samhørighed

371,4 mia. EUR

Forskning og innovation

Informations- og kommunikationsteknologi

Små og mellemstore virksomheder

Lavemissionsøkonomi

Klimaforandringer og -risici

Miljø og ressourceeffektivitet

Transport og energi

Beskæftigelse

Social inklusion

Erhvervsuddannelse

Andet

transport, rumfart, sundhed, uddannelse og kultur,

forbrugerbeskyttelse, miljø, forskning, retligt

samarbejde og udenrigspolitik.

Siden 2000 har EU-budgettet været præget

af tilkomsten af 13 nye medlemsstater med hver

sin socioøkonomiske baggrund og på hinanden

følgende EU-strategier til støtte for beskæftigelse

og vækst. Også Unionens voksende betydning på

den internationale arena, både som leder i kampen

mod klimaforandringer og som verdens største donor

af humanitær bistand og udviklingsbistand, har sat sit

aftryk på budgettet.

Ikke desto mindre udgør EU-budgettet med en andel

på mindre end 1 % af EU’s indkomst og kun ca. 2 %

af de offentlige udgifter i Unionen stadig en lille del

af de samlede offentlige udgifter i EU. Denne andel

har været aftagende over tid.

Dette fald har øget kravet til EU-budgettets

effektivitet og gjort det nødvendigt både at fokusere

på de områder, hvor virkningen er størst, og at sikre,

at byrdefulde regler og procedurer ikke står i vejen for

resultater.

Konkurrenceevne for vækst og beskæftigelse

142,1 mia. EUR

Uddannelse

Energi

Industri og små og mellemstore virksomheder

Netværk og teknologi

Forskning og innovation

Transport

Andet

13 %

34 %

Administration

69,6 mia. EUR

1 087

mia. EUR

39 %

Et globalt Europa

66,3 mia. EUR

Udvikling og internationalt samarbejde

Humanitær bistand

Naboskab og udvidelse

Udenrigspolitiske instrumenter

Andet

Sikkerhed og medborgerskab

17,7 mia. EUR

Bæredygtig vækst: Naturressourcer

420 mia. EUR

Landbrug

Udvikling af landdistrikterne

Fiskeri

Miljø og andet

Migration og indre anliggender

Sundhed og fødevaresikkerhed

Kultur

Retssystemet

Andet

Bemærk: Bevillinger, tilpasset til 2018.

Kilde:

Europa-Kommissionen.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

EU-budgettet sammenlignet med samlet indkomst

og offentlige udgifter i EU

EU-budgettet siden 1993 som en procentdel

af bruttonationalindkomsten

2016

EU-28’s

bruttonationalindkomst

14 791 mia. EUR

1,18 %

EU-28-medlemsstaternes

offentlige udgifter

6 906 mia. EUR

EU’s årlige budget

155 mia. EUR

Gennemsnit

1993-1999

Gennemsnit

2000-2006

Gennemsnit

2007-2013

Gennemsnit

2014-2020

1,06 %

1,07 %

0,98 %

Data: Betalingsloftet for EU-budgettet som en procentdel af EU’s BNI.

Kilde:

Europa-Kommissionen.

Kilde:

Europa-Kommissionen.

Sammensætningen af EU-budgettet har ændret sig

over tid. Mens landbrugs- og samhørighedsudgifternes

andel er aftaget over tid, udgør de tilsammen stadig

for over 70 % af det samlede budget. Udgifterne

er i stigende grad blevet koncentreret om områder

såsom forskning, transeuropæiske net, foranstaltninger

udadtil og programmer, som forvaltes direkte på EU-

plan.

Under den økonomiske og finansielle krise viste

EU-budgettet sig at være et virkningsfuldt instrument

til at fremme investeringerne. Mens de nationale

budgetter i mange medlemsstater undergik kraftige

stramninger, udviklede EU-budgettet og navnlig

samhørighedspolitikken sig efter 2008 til en vigtig

kilde til vækststabiliserende investeringer. I nogle

medlemsstater udgjorde de endog den væsentligste

kilde. Den Europæiske Fond for Strategiske

Investeringer har også spillet en væsentlig rolle med

hensyn til at katalysere private investeringer i hele

Europa. Dette viser, hvordan det over EU-budgettet er

muligt hurtigt at reagere på nye udfordringer og skabe

betydningsfulde løftestangseffekter (

Udviklingen i hovedpolitikområder i EU-budgettet

60 %

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

-1

-2

-1

-2

Andre programmers bevillinger

i de foregående to finansielle rammer

Den fælles landbrugspolitik og fiskeri

FFR

2014-2020

Forskning

og innovation

Transeuropæisk

infrastruktur

Andre programmer

Administration

FFR

2007-2013

Forskning

og innovation

Eksterne

aktioner

Eksterne

aktioner

Økonomisk, social og territorial samhørighed

Rumfart

10 %

15 %

20 %

25 %

indre anliggender

Konkurrenceevne Andet

Uddannelse og ungdom

Retssystemet og

(*)Tilpasset udvidelsen i 1995.

Kilde:

Europa-Kommissionen.

(

) I september 2016 foreslog Kommissionen en styrkelse og en forlængelse

af Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer frem til 2020.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Europæiske struktur- og investeringsfondes

andel af offentlige investeringer 2015-2017

90 %

80 %

70 %

60 %

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

Po ien

rtu

Le al

tla

Lit nd

Sl len

Bu kie

lg t

Ru ari

m en

Es ien

tla

Tj d

Un iet

æ gar

ke n

Sl lan

ov d

Cy ta

budgettet og de nationale budgetter øges. Svag

produktivitet, svage investeringer, demografiske

ændringer og andre langsigtede udfordringer såsom

migration, klimaforandringer, forsvar, cybersikkerhed

og terrorisme er alle områder, hvor EU-budgettet

forventes at spille en vigtig rolle.

Det er også tid til at se på, hvordan EU-budgettet er

finansieret. Ligesom budgettets udgiftsside har ændret

sig over tid, har også måden, hvorpå EU-budgettet

er finansieret, udviklet sig. Til forskel fra, hvad der

gælder i forbindelse med de nationale budgetter,

kan Unionen ikke låne penge. Finansieringen sker

i stedet gennem »egne indtægter«. I dag findes

der tre hovedtyper af egne indtægter: bidrag fra

medlemsstaterne baseret på deres indkomstniveau målt

ved bruttonationalindkomsten (BNI), bidrag baseret

på merværdiafgifter (moms) samt told opkrævet ved

Unionens ydre grænser.

Ca. 80 % af EU-budgettet finansieres gennem

nationale bidrag baseret på BNI og moms. Bidrag

baseret på bruttonationalindkomst anses generelt for

at være retfærdige, da de på en god måde afspejler

medlemsstaternes relative betalingsevne. Told

betragtes som egentlige egne indtægter, eftersom den

er afledt af den fælles handelspolitik, hvis indtægter

tilfalder EU-budgettet.

I tidens løb er der imidlertid blevet indført en række

justeringer og »rabatter«, fordi nogle medlemsstater

anså deres bidrag til EU-budgettet for at være

for høje sammenlignet med, hvad de fik igen.

Bemærk: Procentmæssigt skøn.

Kilde:

Europa-Kommissionen.

EU-budgettet har tillige understøttet den europæiske

reaktion på flygtningekrisen og på truslen fra

organiseret kriminalitet og terrorisme. Midlerne til

sikkerhed og migration blev fordoblet for at støtte

eksempelvis den nye europæiske grænse- og kystvagt

og for at hjælpe de medlemsstater, som modtager en

betydelig strøm af flygtninge. Med reaktionen på disse

kriser er budgettets fleksibilitet blevet testet til det

yderste.

Set i et fremtidsperspektiv bliver der flere udfordringer

for Unionen, samtidig med at presset på EU-

EU-budgettets finansieringskilder

% af bruttonationalindkomsten

1,2 %

1,0 %

0,8 %

0,6 %

0,4 %

0,2 %

0,0 %

17 %

16 %

44 %

55 %

39 %

41 %

12 %

71 %

1978

1998

2018

●

Finansielle bidrag

●

Egne indtægter baseret på

Toldafgifter

bruttonationalindkomst

●

Statistiske egne indtægter fra

●

Andre indtægter

moms

Kilde:

Europa-Kommissionen.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Dette har i stigende grad gjort EU’s nuværende

finansieringssystem komplekst og uigennemsigtigt.

Dette system, som hovedsagelig er baseret på bidrag

fra medlemsstaterne, har givet næring til det forkerte

indtryk, at EU-budgettets værdi for en medlemsstat

kan måles ved den nettosaldo, der fremkommer,

når erlagte bidrag holdes op imod modtagne midler.

Hermed tages er ikke hensyn til det væsentlige ved

et moderniseret EU-budgettet: den merværdi, der

hidrører fra, at indtægterne samles, og at der opnås

resultater, som ikke kan nås gennem ukoordinerede

nationale udgifter. Disse mere generelle økonomiske

fordele ignoreres alt for ofte, ligesom det gælder for

den mere overordnede værdi af at høre til verdens

største økonomiske område og verdens største

handelsmagt.

Hvis vi ønsker at forbedre effektiviteten af EU-

budgettet, bør vi også se på, hvordan indtægterne kan

bidrage til EU’s prioriteter. Det Forenede Kongeriges

udtræden og ophøret af de tilhørende rabatter vil

allerede rydde nogle hindringer for en reformering

af EU-budgettets indtægtsside af vejen.

EU’s finanser: det samlede billede

udelukkende til illustration — cirklernes størrelse svarer ikke til de faktiske beløb

Endelig gælder det, at EU-budgettet for at kunne

imødekomme de forskellige behov er blevet

suppleret med en række nye værktøjer, institutioner

og instrumenter. Nogle af dem er ikke en del af

EU-budgettet og følger ikke de samme regler.

Der kommer supplerende finansiering fra Den

Europæiske Investeringsbank eller andre organer

baseret på mellemstatslige aftaler såsom Den

Europæiske Udviklingsfond, der er knyttet til det

særlige partnerskab med lande i Afrika, Vestindien

og Stillehavet. For nylig er EU-trustfonde og andre

faciliteter blevet oprettet for at pulje penge fra

EU-budgettet, medlemsstaterne og andre ydere

for at afhjælpe eksterne kriser. Denne udvidede

finansieringskonstruktion har gjort det muligt for

Unionen at mobilisere supplerende finansiering,

men den har gjort EU's finanser mere komplekse. I

nedenstående illustration er der givet en oversigt over

alle elementerne af EU-finansiering uden for selve

EU-budgettet. Den viser også, hvilke elementer der

falder ind under Europa-Parlamentets demokratiske

kontrol og Den Europæiske Revisionsrets kontrol.

Euroområdet

BOP

EFSM

ELM-

og MFA-

garantier

Fuld EU-ansvarlighed: Revideres

af Den Europæiske Revisionsret

og underlægges decharge fra Europa-

Parlamentet.

SRF

Samarbejde

med EIB

EFSD(G)

FRT

ECB

Græske

låne-

facilitet

EU-trustfonde

EU-BUDGETTET

Finansielle

instrumenter

og EIF-andele

EFSI-

garanti

EIB-gruppen

EUF

(mellem-

statslig)

Den europæiske

stabilitets-

mekanisme (ESM)

●

EFSI:

Den Europæiske Fond for Strategiske

Investeringer

EIB:

Den Europæiske Investeringsbank

EIF:

Den Europæiske Investeringsfond

ELM:

EIB’s eksterne lånemandat

ESIF:

Europæiske struktur- og investeringsfonde

FRT

: Faciliteten for flygtninge i Tyrkiet

MFA

: Makrofinansielle bistandslån

SRF

: Den Fælles Afviklingsfond

Bidrag fra andre medlemsstater

Mellemstatslige aftaler — EU-28

(Ikkefinansierede) Eventualforpligtelser

Finansielle instrumenter:

Egen- og fremmedkapital til små

og mellemstore virksomheder samt

lånegarantier til innovationsprojekter

Lånoptagelse og långivning:

BOP:

Betalingsbalancelån

Euratom-lån

ECB:

Den Europæiske Centralbank

ECA:

Den Europæiske Revisionsret

EFSM:

Den europæiske finansielle

stabiliseringsmekanisme

EFSD(G):

Garanti under Den Europæiske Fond for

Bæredygtig Udvikling

Kilde:

Europa-Kommissionen.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Boks 1: EU-budgettet i en nøddeskal — for perioden 2014-2020

►

udgør ca. 1 % af EU’s BNI og 2 % af de samlede offentlige udgifter

er underlagt flerårige finansielle rammer (FFR) på mindst 5 år. Den nuværende ramme (2014-2020) er på

1087 mia. EUR

finansieres først og fremmest gennem bidrag fra hver medlemsstat baseret på dennes indkomstandel samt

told opkrævet ved de ydre grænser og for en lille dels vedkommende gennem merværdiafgifter. Der findes

ingen EU-skat. Indtægtssystemet er aftalt mellem medlemsstaterne og godkendt af de nationale parlamenter

mobiliserer gennem samhørighedspolitikken investeringer til en værdi af mere end 480 mia. EUR for EU

som helhed, hvilket eksempelvis betyder støtte til mere end 1 mio. virksomheder, adgang til forbedrede

sundhedsydelser for 42 mio. borgere, forebyggelse af brande og oversvømmelser for 25 mio. mennesker,

tilslutning til spildevandsanlæg for næsten 17 mio. flere borgere i Europa, bredbåndsadgang for 15 mio.

flere husholdninger og mere end 420 000 nye job. 5 mio. mennesker i Europa vil desuden nyde godt

af programmer for erhvervsuddannelse og livslang læring, og 6,6 mio. børn får adgang til nye, moderne

skoler og pasningsordninger

forventes at udløse investeringer til en værdi af mindst 500 mia. EUR via den forlængede »Junckerplan«

(Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer)

tilfører mere end 74 mia. EUR til Horisont 2020-programmet for forskning og innovation, som - indtil

videre - historisk set har ført til 6 Nobelpriser, 4 Fieldsmedaljer og opdagelser af global betydning (f.eks.

forskning inden for ebolavaccine, banebrydende forskning inden for kræft og Alzheimers samt luftfartøjer

med lavere CO2- og støjemission)

tilfører over 30 mia. EUR i form af støtte til transeuropæiske net inden for transport, energi

og kommunikation gennem Connecting Europe-faciliteten

yder støtte til en dynamisk landbrugssektor med ca. 400 mia. EUR og dermed 7 mio. landmænd og støtter

moderniseringen af 380 000 landbrug med 8,7 mia. EUR. Gennem udvikling af landdistrikterne

finansieres investeringer målrettet mod biodiversitet, forbedret energieffektivitet, virksomhedsetablering

og modernisering af produktionsfaciliteter

finansierer navigationssystemet Galileo, som til dato har sendt 15 fuldt operationelle EU-satellitter i kredsløb,

og Copernicus, Europas jordovervågningssprogram

har mobiliseret mere end 17 mia. EUR mellem 2015 og 2017 til afhjælpning af flygtningekrisen inden for

og uden for EU

finansierer Erasmusprogrammet, som har fremmet mobiliteten for over 9 mio. mennesker, navnlig

studerende og unge, i mange lande i de sidste 30 år

tilvejebringer over 8 mia. EUR til afhjælpning af ungdomsarbejdsløsheden via

ungdomsbeskæftigelsesinitiativet og har til dato ydet støtte til 1,6 mio. unge mennesker

er baseret på en målsætning om, at 20 % af de samlede udgifter afsættes til foranstaltninger mod

klimaforandringer

yder humanitær bistand for ca. 8 mia., hvilket gør EU til verdens største donor af humanitær bistand.

►

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

2. MERVÆRDIEN AF EU’S FINANSER

Den Europæiske Union har til formål at fremme

freden, Unionens værdier samt velfærden for

borgerne. EU-budgettet støtter dette formål i samspil

med nationale budgetter og som supplement til andre

tiltag på EU-plan og nationalt plan.

Ethvert oplæg om EU-budgettets fremtid bør derfor

starte med det mest grundlæggende spørgsmål

af dem alle — hvad skal EU-budgettet dreje sig om?

Europæisk merværdi

må nødvendigvis indtage en

central plads i den diskussion. På den ene side drejer

europæisk merværdi sig om at nå målene i traktaten;

på den anden side drejer europæisk merværdi sig om

et budget, hvori der er afsat midler til offentlige goder

med en europæisk dimension, eller som bidrager til

opretholdelsen af vore grundlæggende friheder, det

indre marked eller Den Økonomiske og Monetære

EU-merværdi og finansiering via EU-budgettet

træffe foranstaltninger, medmindre det er mere

effektivt end at træffe foranstaltninger på nationalt,

regionalt eller lokalt plan. EU-foranstaltninger skal

supplere nationale eller regionale tiltag, men ikke

udfylde huller opstået som følge af utilstrækkelige

nationale politikker. Merværdi kan også være sparede

omkostninger og indirekte fordele.

Bekymringerne og forventningerne hos borgerne

i Europa bør spille en væsentlig rolle ved

udformningen af det nye EU-budget. I de senere år

har der været stigende forventninger til, at Unionen

skal imødegå udfordringer, som den hverken har

beføjelser eller finansielle ressourcer til. Disse

overdrevne forventninger indtager en central stilling

i denne diskussion og er direkte knyttet til såvel

størrelsen som fleksibiliteten af det nye budget.

Europæiske skatteydere forventer et gennemsigtigt

EU-budget, som er nemt at forstå, og hvor udbyttet

KRITERIER:

Traktatfæstede mål og forpligtelser — Offentlige goder med europæisk dimension —

Stordriftsfordele — Afsmittende virkninger — Nærhedsprincippet — Fordele ved EU-integration

— Europæiske værdier: fred, demokrati, retsstaten

EU-merværdi

Finansieringsintensiteten

EU-plan

Fuld

EU-finansiering

Meget

høj

Offentlige goder,

der kræver

finansiering

Mellem-

høj

EU-medfinansiering

Lav

Ingen

EU-medfinansiering

Kilde:

Europa-Kommissionen.

Union.

Europæisk merværdi passer også til nærhedsprincippet

og proportionalitetsprincippet. EU skal ikke

af én udgiftseuro er maksimalt. De opnåede resultater

skal være synlige og målbare. For enhver politik

og ethvert program finansieret over EU-budgettet

bør det fremgå klart, hvad der er målet, og hvordan

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

dette nås, ligesom der bør afrapporteres om de

faktiske resultater. Dette vil øge ansvarligheden

og give mulighed for en offentlig diskussion på oplyst

grundlag om, hvordan EU-budgettet anvendes.

Inden for den nuværende finansielle ramme er der

allerede gjort visse fremskridt i denne retning, navnlig

på samhørighedspolitikkens område, men det er

nødvendigt med yderligere tiltag for alle instrumenter.

Der er også tale om en klar merværdi, når

foranstaltninger på EU-plan går videre, end det er

muligt for de nationale tiltag. Der er bl.a. tale om

følgende:

►

Åben konkurrence på EU-plan i forbindelse med

finansiering af videnskab og innovation har betydet

øget kvalitet sammenlignet med national finansiering

(eksempelvis større vægt på videnskabelige

publikationer, patenters antal og kvalitet) og tiltrukket

en global talentmasse.

Andre store projekter og centrale støtteteknologier,

såsom Galileo, Copernicus, ITER (

) eller højtydende

databehandling kan som følge af de meget

store finansieringsbehov kun finansieres ved, at

indtægterne puljes på EU-plan.

►

Grænseoverskridende programmer har medført

omdannelse af grænseområder ved at bidrage til

fjernelsen af konfliktkilder og skabelsen af nye

økonomiske muligheder.

På samme måde er transnational infrastruktur

såsom energisamkøringslinjer (f.eks. mellem Malta

og Italien), digitale netværk, forskningsinfrastruktur

eller tunneller (f.eks. jernbanetunnelen under Brenner

i Alperne mellem Østrig og Italien) til nytte for

borgere og virksomheder i hele EU.

Investeringer under samhørighedspolitikken,

som gennemføres i én region eller medlemsstat,

bidrager til makroøkonomisk stabilitet og øger

vækstmulighederne i Unionen som helhed.

På samme måde tjener kontrol ved de ydre grænser

mod syd eller øst det klare formål at beskytte resten

af Europa.

Bistand og investering i partnerlande giver mulighed

for at etablere mere modstandsdygtige samfund.

►

EU’s finanser kan også give merværdi ved at bidrage

til opretholdelsen af fælles europæiske værdier såsom

demokrati, frihed, retsstatsprincippet, grundlæggende

rettigheder, lighed, solidaritet, bæredygtighed og fred.

Gennem Erasmusprogrammet og det europæiske

solidaritetskorps fremmes eksempelvis mobiliteten,

og studerende og lønmodtagere får mulighed for

at opleve europæiske kulturer, tilegne sig nye sprog

og færdigheder, erhverve arbejdserfaring i udlandet

og knytte bånd i hele Europa. EU’s aktive rolle

i og uden for nærområderne og i forbindelse med

tilvejebringelsen af et perspektiv for EU-medlemskab

har bidraget til fred og stabilitet. Omkostningerne ved

at lade stå til på dette område ville være katastrofalt

høje, hvis det betød, at ustabilitet og krig vendte

tilbage til regionen. Nogle resultater er mere synlige

og materielle end andre, men alle er lige vigtige.

Endelig afhænger EU-budgettets merværdi af dets

indre, strategiske sammenhæng. Overlapninger bør

fjernes, og instrumenterne bør supplere hinanden

og være konsistente set fra et politikperspektiv.

►

(

) Galileo er det europæiske globale satellitnavigationssystem, som leverer en

række positionsbestemmelses-, navigations- og tidsbestemmelsestjenester til

brugere i hele verden. Copernicus er det europæiske jordovervågningsprogram,

som er rettet mod eksempelvis landbrug, klimaanalyse, civilbeskyttelse

og katastrofeberedskab. International termonuklear forsøgsreaktor (ITER) er

verdens største videnskabelige partnerskab, som har til formål at dokumentere,

at fusion er en levedygtig og bæredygtig energikilde, med EU som den største

bidragyder i partnerskab med Japan, Kina, Indien, Sydkorea, Rusland og USA.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

3. UDVIKLINGSLINJER

OG UDFORDRINGER

Hvidbogen om Europas fremtid og de foregående

oplæg viser, at EU-27 vil stå over for en lang række

udfordringer i perioden frem mod 2025 og efter.

Blandt disse er aktuelle udviklingstendenser, som vil

være relevante også i de kommende årtier, såsom den

digitale revolution og globaliseringen, demografiske

forandringer og social sammenhængskraft samt

økonomisk konvergens og klimaforandringer. Samtidig

vender borgerne i Europa sig mod Unionen og de

nationale regeringer i et ønske om, at disse leverer

velstand, stabilitet og sikkerhed i en usikker verden

i hastig forandring (

). I et mere ustabilt globalt miljø

kan andre uventede udfordringer vise sig i fremtiden.

Hvis EU’s foranstaltninger i lyset af disse nye

udfordringer og aktuelle tendenser skal fokusere

på sikkerhed, økonomisk styrke, bæredygtighed

og solidaritet, er det nuværende EU-budget da

indrettet, så det er muligt at reagere? Hvordan passer

EU’s udgifter og disse prioriteter sammen? Og hvilket

råderum for forbedringer har vi?

som europæiske borgere. En yderligere område er

reaktionen på natur- eller menneskeskabte katastrofer.

Vi må beslutte, hvilken rolle EU-budgettet kan spille

som supplement til EU’s foranstaltninger inden

for frihed, sikkerhed og retfærdighed, og hvilken

rolle det f.eks. tillige kan spille ved gennemførelsen

af den globale strategi (

) og udviklingen af en fælles

forsvarspolitik, som kan håndtere nye og eksisterende

trusler af både fysisk karakter og i cyberspace.

3.2. Økonomisk styrke, bæredygtighed

og solidaritet

EU-budgettet skal også i fremtiden gøre EU’s

økonomi stærkere og mere modstandsdygtig ved

at fremme den langsigtede konkurrenceevne,

bæredygtighed og solidaritet.

Bæredygtig udvikling har længe været en central del

af det europæiske projekt. De europæiske samfund

står i dag over for mange væsentlige udfordringer

spændende fra ungdomsarbejdsløshed til aldrende

befolkninger, klimaforandringer, forurening,

bæredygtig energi og migration. De Forenede

Nationers 2030-dagsorden for bæredygtig udvikling

og målene for bæredygtig udvikling (se illustrationen

nedenfor) er et fundament for EU’s politik både

internt og eksternt.

De økonomiske, sociale og miljømæssige dimensioner,

som udgør kernen i målene for bæredygtig

udvikling, er i vid udstrækning indarbejdet i EU-

budgettet og udgiftsprogrammerne. De indgår

i Europa 2020-strategien, som er bygget op om

uddannelse og innovation (»intelligent«), lavemission,

modstandsdygtighed over for klimaændringer

og miljøbeskyttelse (»bæredygtig«) samt jobskabelse

og fattigdomsbekæmpelse (»inklusiv«). Der er

også en politisk forpligtelse til at afsætte mindst

20 % af EU-budgettet for perioden 2014-2020 til

klimaforanstaltninger og opnåelse af målsætningen om

en officiel udviklingsbistand på 0,7 % af BNI inden

for rammerne af 2030-dagsordenen.

At fremme konkurrenceevnen og undgå en forøgelse

af de sociale forskelle er en vigtig udfordring for

Unionen og for euroområdet i særdeleshed. At

reducere de økonomiske og sociale forskelle mellem

(

) Den globale EU-strategi for udenrigs- og sikkerhedspolitikken fremlagt

af den højtstående repræsentant og næstformand for Europa-Kommissionen

Federica Mogherini for Det Europæiske Råd i juni 2016.

3.1. Sikkerhed og tryghed for borgerne

i Unionen

Ustabiliteten i Europas nærområder og nye former

for terrorisme udgør vigtige udfordringer inden for

og uden for vores grænser. En medlemsstats sikkerhed

er blevet hele EU’s sikkerhed. Medlemsstaterne

råder over mange af værktøjerne til forbedring

af alle borgeres sikkerhed, men også EU har en

afgørende rolle at spille, det være sig gennem

forbedring af kontrollen ved de ydre grænser, styrkelse

af robuste informationsnetværk og af den støtte,

som agenturerne yder, eller håndtering af den øgede

ustabilitet i vores nærområder.

Trusler mod sikkerheden og trygheden omfatter

også andre områder, f.eks. beskyttelsen

af modstandsdygtige fødekæder og mekanismer til at

imødegå risici mod folkesundheden (såsom kogalskab

eller svinepest, vandforurening og kemikalier). Et

andet eksempel er den fælles indsats til bekæmpelse

af verdensomspændende sygdomme (bl.a. ebola), som

kan have ødelæggende virkninger for såvel tredjelande

( ) Se særnummer Eurobarometer 461, »Designing Europe’s Future«,

offentliggjort den 28. juni 2017.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Mål for bæredygtig udvikling — en central del af EU’s politik for bæredygtighed

1. Afskaf fattigdom

2. Stop sult

3. Sundhed og trivsel

4. Kvalitetsuddannelse

5. Ligestilling

6. Rent vand og sanitet

7. Billig og ren energi

8. Anstændige jobs og økonomisk vækst

9. Industri, innovation og infrastruktur

10. Reducer ulighed

11. Bæredygtige byer og samfund

12. Ansvarligt forbrug og produktion

13. Klimaindsats

14. Liv i havet

15. Liv på land

16. Fred, retfærdighed og stærke institutioner

17. Globale partnerskaber

Kilde:

De Forenede Nationer.

og inden for medlemsstater og at give mennesker

mulighed for at spille en fuldgyldig rolle i samfundet

er en vigtig målsætning. EU’s udgifter på det sociale

område, fra arbejdsmarkedet til fattigdomsbekæmpelse

og social inklusion til uddannelse, udgør aktuelt 0,3 %

af de samlede offentlige udgifter i EU. Denne andel

kan blive revideret i fremtiden, men der er ingen tvivl

om, at social støtte fortsat først og fremmest vil være

et anliggende for medlemsstaterne. I oplægget om

Europas sociale dimension blev der fremhævet nogle

områder, hvor der i fremtiden kunne ydes et større

bidrag over EU’s finanser, afhængigt af hvilken vej der

vælges for EU’s fremtidige socialpolitik.

Globaliseringsfordelene er ulige fordelt, såvel

blandt mennesker som områder, særlig mellem

storbyområder og industri- og landområder

i tilbagegang. Oplægget om styring af globaliseringen

peger på nødvendigheden af at følge den økonomiske

omstilling, der er en konsekvens af globaliseringen

og de teknologiske ændringer, således at hver

borger og region kan bidrage til og drage nytte

af det indre marked og blive mere konkurrence-

og modstandsdygtig.

Hvordan kan disse udfordringer imødegås med det

nuværende EU-budget?

Ethvert offentligt budget har tre grundlæggende

funktioner, nemlig investering i offentlige goder,

omfordeling og makroøkonomisk stabilisering.

EU-budgettet opfylder disse funktioner, om

end i varierende grad. Eksempelvis finansierer

det offentlige goder gennem programmer, som

forvaltes direkte på EU-plan, såsom Horisont 2020

til forskning eller instrumenter som Connecting

Europe-faciliteten til infrastrukturinvesteringer,

og sammen med medlemsstaterne og regionerne

gennem de investeringer, som medfinansieres under

samhørighedspolitikken.

Omfordelingen opnås (i forbindelse med

finansieringen af og forsyningen med offentlige

goder) gennem samhørighedspolitikken, som

fremmer såvel økonomisk konvergens som social

og territorial samhørighed, og gennem støtte til

udvikling af landdistrikterne og indkomststøtten til

landmændene under den fælles landbrugspolitik.

Stabiliseringsfunktionen tilgodeses kun indirekte.

EU-budgettet har en vis stabiliserende virkning

i nogle medlemsstater, navnlig fordi det er stabilt

over en syvårig periode, hvilket medfører et konstant

investeringsniveau uafhængigt af konjunkturforløbet.

Samtidig er en medlemsstats bidrag knyttet sammen

med de økonomiske resultater, således at bidragene

til budgettet reduceres i nedgangstider. EU-budgettet

blev imidlertid ikke skabt til at kunne absorbere

makroøkonomiske chok.

Et vigtigt spørgsmål, som berøres i oplægget om

udbygningen af Den Økonomiske og Monetære

Union, drejer sig om, hvorvidt Kommissionen bør

overveje og nærmere undersøge etableringen af en

sådan stabiliseringsfunktion samt indførelsen af midler

til yderligere konvergens.

Endelig afhænger virkningen af en investering

af det miljø, hvori den skal fungere. Dette er

grunden til, at diskussionen om forbindelsen mellem

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

strukturreformer og EU-budgettet i den senere tid har

indtaget en så fremtrædende plads. Denne forbindelse

er allerede etableret inden for samhørighedspolitikken,

men det er værd at overveje, om dette er tilstrækkeligt,

og om tilskyndelsen kan forbedres.

3.2.1. Investering i offentlige goder, som forvaltes

direkte på EU-plan

I den flerårige finansielle ramme for 2014-2020

udgør støtten til nøgleprioriteter for bæredygtig vækst

gennem programmer eller projekter, som forvaltes

direkte eller indirekte på EU-plan, 13 % af EU-

budgettet.

Det største af disse programmer er

Den Europæiske

Fond for Strategiske Investeringer,

som blev

oprettet af kommissionsformand Juncker i november

2014 i kølvandet på den finansielle og økonomiske

krise i 2008-2009 og den efterfølgende bratte nedgang

i investeringerne. Den er godt på vej til at udløse

investeringer til en værdi af 315 mia. EUR som

planlagt. Med den foreslåede forlængelse forventes

den at udløse samlede investeringer svarende til mindst

500 mia. EUR.

Horisont 2020,

det vigtigste instrument til finansiering

af forskning på topplan og innovation i hele den

Europæiske Union (74,8 mia. EUR), samarbejder med

131 lande på verdensplan og har siden 2016 finansieret

13 000 højkvalitetsprojekter.

Connecting Europe-faciliteten

(30,4 mia.

EUR) er et andet eksempel på større EU-

infrastrukturinvesteringer inden for transport, energi

og kommunikationsteknologi i Europa. Projekterne

omfatter eksempelvis forbedringen af sikkerheden

af hovedjernbanelinjen i Polen og en samtidig

forøgelse af maksimalhastigheden til 200 km/h —

og dermed en forbedring af hele den europæiske

gods- og passagertransport mellem Østersøen

og Adriaterhavet.

Erasmus+

(14,8 mia. EUR) er det europæiske

program for uddannelse, erhvervsuddannelse, ungdom

og sport med over 2 millioner deltagere i 2016.

Målgruppen for

COSME

(

)-programmet (2,3

mia. EUR), der giver lettere adgang til låne-

og egenkapitalfinansiering samt lettere markedsadgang,

(

) EU’s program for virksomheders konkurrenceevne og små og mellemstore

virksomheder.

er små og mellemstore virksomheder; programmet

yder finansiering for over 5,5 mia. EUR til mere end

140 000 virksomheder. Det er rettet mod det særlige

europæiske venturekapitalmarked, idet der investeres

i SMV’er i vækst- og ekspansionsfasen; i 2016 nåede

omfanget af egenkapitalinvesteringer omtrent en halv

mia. EUR.

EU finansierer ligeledes en række projekter

og infrastrukturanlæg, som er for store til at

kunne realiseres uden offentlige investeringer. Et

bemærkelsesværdigt eksempel er EU’s globale

satellitnavigationssystem —

Galileo,

som leverer

ydelser takket være 15 fuldt funktionsdygtige

EU-satellitter, som nu er i kredsløb, samt EU’s

jordobservationssystem, Copernicus, som efter planen

skal blive en af de vigtigste globale udbydere af big

data.

Mange af disse programmer er blevet EU-varemærker,

som gør EU synligt og genkendeligt for borgerne i det

daglige. Ikke desto mindre er der rum for forbedringer

i form af en yderligere styrkelse af resultater

og virkning, navnlig ved at undgå overlapninger,

kombinere instrumenter og sikre komplementaritet

og forenkling. Bør de budgetmæssige tildelinger

til disse programmer forstærkes? Hvordan kan det

sikres, at de forstærker hinanden gensidigt? Hvordan

kan overlapninger mellem programmer inden for

samme område undgås, hvad enten det drejer sig

om store infrastrukturanlæg eller støtte til SMV’er?

Mulighederne for at forbedre anvendelsen af de

finansielle instrumenter på området samt forenkle de

relevante regler og forbedre fleksibiliteten gennemgås

i afsnit 4.2.

3.2.2. Økonomisk, social og territorial samhørighed

Mens globaliseringsfordelene er meget udbredte, er

omkostningerne ofte lokale. Nyere dokumentation

antyder, at mange regioner i Europa har langt

større sandsynlighed end andre for at blive udsat

for pludselige chok som følge af økonomisk

specialisering, arbejdskraftomkostninger eller

arbejdsstyrkens uddannelsesniveau. Samtidig

er ledighedsprocenterne til stadighed for høje,

særlig for de yngre generationer, og deltagelsen på

arbejdsmarkedet er lav mange steder i Europa, ligesom

antallet af mennesker, som er truet af fattigdom, er

uacceptabelt højt.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Disse forskelle med hensyn til sociale og økonomiske

udsigter kan skabe socialpolitiske spændinger

og kræve en passende reaktion fra EU, således at ingen

mennesker eller regioner lades i stikken.

Det er hovedformålet med

EU’s

samhørighedspolitik,

som vil mobilisere mere

end 480 mia. EUR i perioden 2014-2020, national

medfinansiering iberegnet, at fremme varig økonomisk

konvergens og modstandsdygtighed.

Vigtige reformer er indarbejdet i den nuværende

version af programmerne. Mere finansiering

koncentreres på europæiske nøgleprioriteter

såsom beskæftigelse og social inklusion,

færdigheder, forskning og innovation samt energi-

og ressourceeffektivitet. Programmålsætningerne

fastsættes fra starten. Den generelle økonomiske,

retlige og institutionelle investeringsramme

er forbedret. På samme måde er der gennem

politikken etableret en tæt forbindelse mellem de

medfinansierede investeringer, den overordnede

økonomiske styringsdagsorden og strukturreformer.

Mens de generelle resultater

af samhørighedspolitikken er positive, er der behov

for reformer på en række områder.

Globalisering: er Europa forberedt?

Risikofaktorer forbundet med

globaliseringen og teknologiske ændringer

Antallet af risikofaktorer ud af 4 (se fodnote)

Guyana

De Kanariske

Øer

Guadaloupe

Martinique

Fransk

Azorerne

A) Mayotte

B) Réunion

C) Madeira

Risikofaktorerne defineres som en negativ værdi

med hensyn til den første indikator og værdier over

EU-regionernes gennemsnit med hensyn til de næste

indikatorer:

•

Beskæftigelsesvæksten i industrien mellem 2000

og 2013 (EU: – 1,3 %)

Andelen af beskæftigelsen inden for den

lavteknologiske fremstillingsvirksomhed, 2015

(EU: 5,5 %)

Andelen af mennesker på mellem 25 og 64 år med

et lavt uddannelsesniveau, 2015 (EU: 23,3 %)

Udviklingen i lønomkostninger pr. enhed inden for

fremstillingsvirksomheder mellem 2003 og 2013

(EU: 14,3 %)

Kilde:

Europa-Kommissionen.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Hvad finansierer samhørighedspolitikken?

I mia. EUR

Erhvervs-

uddannelse

33,4

Andet

16,9

Forskning og innovation

41,1

13,3

33,2

IKT

SMV’er

Social

inklusion

For det tredje kan det være nødvendigt med en

styrkelse af sammenhængen med den økonomiske

styring og det europæiske semester for at sikre, at

systemet er enkelt og gennemsigtigt og giver en positiv

tilskyndelse til gennemførelse af konkrete reformer

for at tilvejebringe konvergens.

Endelig er politikken blevet stadig mere kompleks

at forvalte, hvilket hæmmer den praktiske

gennemførelse og skaber forsinkelser. Lagene

af kontrol og bureaukratisk kompleksitet gør det

vanskeligt for modtagerne at få adgang til disse midler

og gennemføre projekter hurtigt. I fremtiden er

der derfor behov for i langt højere grad at forenkle

gennemførelsen og give mulighed for smidig

og fleksibel programmering.

33,1

Beskæftigelse

37,3

58,5

35,2

39,6

7,9

Lavemission-

søkonomi

Klimaforandringer

og -risici

Transport og energi

Miljø

og ressourceeffektivitet

Kilde:

Europa-Kommissionen.

Boks 2 — Eksempler på resultater af samhørighedspolitikken 2007-13

►

Udgifter til sociale formål: sikring af beskæftigelse til 9,4 mio. mennesker, mens 8,7 mio. borgere opnåede

kvalifikationer

Alle medlemsstater og regioner har udviklet intelligente specialiseringsstrategier for bedre at kunne

målrette deres forsknings- og innovationsbestræbelser. Støtten har affødt ca. 95 000 forsknings-

og innovationsprojekter og oprettelse af 42 000 nye forskerstillinger

Ca. 400 000 SMV’er modtog støtte under samhørighedspolitikken, og der er som en følge heraf skabt mere

end 1 mio. nye job.

En stor del af EU’s udgifter til klimaforandringer og miljøbeskyttelse afholdes gennem

samhørighedspolitikken. 6 mio. mennesker fik eksempelvis adgang til bedre vandforsyning og 7 mio. til

forbedret spildevandsbehandling

Medlemsstaterne byggede eller renoverede jernbanestrækninger svarende til 2 600 km og veje svarende

til 2 400 km tilhørende det transeuropæiske net som supplement til de sekundære net, som forbinder

fjerntliggende områder med resten af Europa.

►

For det første har samhørighedspolitikken i de senere

år rent faktisk kompenseret for aftagende nationale

og regionale investeringer på grund af krisen. Dette

har medvirket til at undgå større forstyrrelser, men

den heraf følgende øgede medfinansiering over EU-

budgettet har betydet en reduktion af den generelle

investeringsindsats.

For det andet er der, samtidig med at krisen er søgt

imødegået gennem samhørighedspolitikken gennem

en forøgelse af medfinansieringen og en ændring

af programmerne til bedre at kunne modsvare

ændrede socioøkonomiske behov, også et behov

for at vurdere, hvordan uventede hændelser, kriser

og samfundsmæssige ændringer bedre kan forberedes

og håndteres gennem samhørighedspolitikken.

3.2.3. Bæredygtigt landbrug

Landmændene leverer et stabilt fødevareudbud af høj

kvalitet, som er produceret på en bæredygtig måde

og til overkommelige priser til mere end 500 mio.

europæere, samtidig med at kravene til dyresundhed,

dyrevelfærd, miljøbeskyttelse og fødevaresikkerhed

respekteres.

Det er den fælles landbrugspolitiks vigtigste

mål at sikre landbrugs- og landbosamfundenes

økonomiske, sociale og miljømæssige bæredygtighed.

I den nuværende 2014-2020-ramme vil den fælles

landbrugspolitik mobilisere ca. 400 mia. EUR,

dels til finansiering af markedsforanstaltninger

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

og direkte betalinger til landmænd samt

landdistriktsudviklingsprogrammer, dels til fremme

af bæredygtigt landbrug og en sund økonomi

i landområderne. Af dette beløb udgør direkte

betalinger ca. 70 %. Denne indkomststøtte udfylder

delvis forskellen mellem landbrugsindkomst

og sammenlignelig indkomst i andre sektorer. Med den

seneste reform af denne politik blev der indført større

ændringer af systemet med direkte betalinger, som er

målrettet mod unge landmænds og mindre bedrifters

særlige behov, mod bestemte sektorer eller regioner

i vanskeligheder samt miljøet.

Takket være denne politik har borgerne i Europa

adgang til sikre fødevarer til overkommelige priser

og af høj kvalitet. Successive reformer af den

fælles landbrugspolitik har gjort den europæiske

landbrugssektor konkurrencedygtig på verdensplan

med priser tæt på verdensmarkedspriserne og holdbare

og stadigt bedre eksportresultater. Der er stadig store

forskelle i udviklingen inden for landbrugssektoren. I

nogle landområder er der ingen troværdige alternative

beskæftigelsesmuligheder og indkomstkilder uden

for landbruget. Nogle landmænd har nu imidlertid

adgang til andre former for ikke-landbrugsindkomst,

eksempelvis fra turisme og fritidsaktiviteter, vindkraft,

biogas og solenergi.

Landbrug dækker omtrent halvdelen af EU’s

overflade. Dette gør landmændene til nøglepersoner

i forbindelse med bevarelsen af naturressourcer

(vand, luft, jord og biodiversitet), gennemførelsen

af klimaforanstaltninger og håndteringen

af landskaber, som skal beskyttes. Gennem den fælles

landbrugspolitik fastsættes de nødvendige regler

og incitamenter til at sikre, at landbrug og skovbrug

bidrager til løsningen af de globalt presserende

miljø- og klimaproblemer og leverer de offentlige

goder, som borgerne forventer. Nogle af disse vigtige

redskaber er for eksempel den fælles landbrugspolitiks

landbrugs-, miljø- og klimaforanstaltninger, som

tilskynder landmændene til at indføre og tilpasse

styringspolitikker og -praksisser og gennemføre

foranstaltninger til forbedring og bevarelse

af vandområder, jord, biodiversitet og landskabelige

værdier samt til afbødning af og tilpasning til

klimaforandringer. Og dog efterspørges der

i stigende grad en yderligere orientering af den fælles

landbrugspolitik mod leveringen af offentlige goder

knyttet til miljøbeskyttelse og klimaforanstaltninger.

Dette ville kræve mere målrettede og regionalt

tilpassede støtteforanstaltninger.

Handelsbalancen for landbrugsprodukter vidner om en

konkurrencedygtig sektor

I mio. EUR

150 000

100 000

50 000

100 000

150 000

Eksport

Import

Handelsbalancen

Kilde:

Europa-Kommissionen.

Der er ikke enighed om den nødvendige

indkomststøtte under hensyntagen til

konkurrenceevnen inden for sektoren. I nogle tilfælde

bidrager disse betalinger ikke til den strukturelle

udvikling af sektoren, men har en tendens til at øge

prisen på jord, hvilket kan hindre unge landsmænds

adgang til markedet.

Direkte betalinger er stadig i høj grad bestemt

ud fra historiske rettigheder og koncentreret

på store landmænd og jordbesiddere i de mere

rige medlemsstater. I gennemsnit tildeles 80 %

af betalingerne til 20 % af modtagerne. Dette

generelle billede dækker imidlertid over store forskelle

fra medlemsstat til medlemsstat. For eksempel driver

92 % af landmændene i Rumænien og 97 % på Malta

små landbrug, mens det i Tyskland er mindre end 9 %

af bedrifterne, som er små.

Hvem modtager støtte fra den fælles landbrugspolitik?

80 % af

støtten

35,5 mia. EUR til

1,5 mio. landbrug

6,6 mia. EUR til

5,7 mio. landbrug

20 %

af land-

brugene

80 % af

landbrugene

20 % af

støtten

Landbrug, der modtager

mere

end 5 000 EUR

Landbrug, der modtager

mindre

end 5 000 EUR

Bemærk: Data fra 2015.

Kilde:

Europa-Kommissionen.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Flertallet af betalinger inden for den fælles

landbrugspolitik finansieres fuldt ud over EU-

budgettet, hvorved der skabes en direkte forbindelse

mellem modtagerne og Unionen. Politikken når ud

til landmænd og borgere i selv de mest marginale

områder af Europa, hvilket indebærer betydelige

afledte effekter for den økonomiske og sociale

udvikling — for slet ikke at tale om disse områders

modstandsdygtighed. Bortset fra foranstaltningerne til

udvikling af landdistrikterne, som finansieres under

den fælles landbrugspolitiks anden søjle, er dette det

eneste politikområde, som forvaltes sammen med

medlemsstaterne uden national medfinansiering.

De senere års udvikling har vist, at der over EU-

budgettet gentagne gange i en nødsituation har

skullet ydes ad hoc-støtte til imødegåelse af en

bestemt udvikling såsom faldet i priserne på

mejeriprodukter eller det russiske forbud mod

import af visse landbrugsprodukter. Det er derfor

nødvendigt med henblik på instrumenterne i den

fremtidige fælles landbrugspolitik at undersøge

den rette balance mellem politiske foranstaltninger

og finansieringsrammer, tilskud og finansielle

instrumenter samt risikostyringsværktøjer

og andre markedsbaserede løsninger til håndtering

af risici og uventede negative begivenheder

i landbrugssektoren.

Migrationsstyring er et fælles ansvar, ikke kun

medlemsstaterne imellem, men også over for

tredjelande, som er transit- og oprindelseslande for

migranter. Ved at kombinere interne og eksterne

politikker udvikler EU og medlemsstaterne en

omfattende tilgang baseret på gensidig tillid

og solidaritet mellem medlemsstater og institutioner.

Når det kommer til styring af migrationsstrømme

støttes medlemsstaterne allerede over det nuværende

budget i deres bestræbelser på at indføre passende

rammer for modtagelse og beskyttelse, at afhjælpe de

underliggende årsager til migration samt at beskytte

Schengenområdet. Over 17 mia. EUR — 3,7 %

af det samlede EU-budget — er øremærket til disse

udfordringer i perioden 2015-2017.

For eksempel blev EU-budgettet anvendt til at oprette

»hotspots« i Grækenland og Italien med en samlet

kapacitet på over 9000 pladser. I 2016 blev der oprettet

nødly til mere end 35 000 mennesker i Grækenland,

lige fra telte i den indledende fase til containere

til vinterbrug og 417 sikre pladser til uledsagede

mindreårige. Det nyligt oprettede Europæiske Agentur

for Grænse- og Kystbevogtning bidrog til redningen

af 174 500 mennesker i Middelhavet i 2016.

Boks 3 — Eksempler på resultater af den fælles landbrugspolitik

►

70 % af EU’s landbrugsjord er omfattet af grønne foranstaltninger, som støttes med 60 mia. EUR

Ca. 47 mio. hektar eller rundt regnet 25 % af Europas landbrugsareal var omfattet af en forvaltningskontrakt

vedrørende landbrugsmiljøvenlige praksisser for vand, jord og biodiversitet

Etablering og udvikling af mere end 200 000 virksomheder i landdistrikterne (145 000 unge landmænd

modtager støtte til etablering af virksomheder og 62 000 mikrovirksomheder)

Støtte til mere end 25 000 miljøinfrastrukturprojekter såsom spildevandssystemer og forbedret

affaldshåndtering i fjerntliggende områder og landområder

2 400 lokale aktionsgrupper modtog støtte til udvikling og gennemførelse af udviklingsstrategier for deres

lokalområder.

►

3.3. Migrationsstyring

EU’s ydre grænser har i stigende grad været scene

for menneskelige tragedier, i forhold til hvilke

EU og medlemsstaterne må træffe øjeblikkelige

foranstaltninger. Samtidig er det nødvendigt at styre

samtlige aspekter af migrationen, og EU bør sigte

mod at give medlemsstaterne værktøjer til at gøre dette

på mellemlang og lang sigt.

3.4. Eksterne udfordringer, sikkerhed,

humanitær bistand og udvikling

Europa har i de senere år stået over for nye eksterne

udfordringer knyttet til ustabilitet og usikkerhed

i og uden for de umiddelbare nærområder. Borgerne

i Europa nærer bekymring for migration, terrorisme

og eksterne trusler i almindelighed og ønsker, at

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

disse spørgsmål løses på europæisk plan, herunder

forsvar. De forventer, at Europa, foruden at sørge

for stabilitet og sikkerhed, særlig i de umiddelbare

nærområder, spiller en ledende rolle i verden, styrer

globaliseringens virkninger og forsvarer såvel en

regelbaseret orden samt god forvaltningspraksis som

demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettigheder

og en bæredygtig økonomisk udvikling. Næsten 9

ud af 10 europæere mener, at det er vigtigt at støtte

udviklingslandene. 82 % af europæerne mener, at det

at hjælpe andre en »win-win«-mulighed, som klart

er i Europas interesse. Europæerne ser også en klar

merværdi i at handle på europæisk plan i eksterne

anliggender.

I øjeblikket støttes EU’s optræden udadtil med

96,5 mia. EUR inklusive den 11. europæiske

udviklingsfond for EU’s partnere i Afrika, Vestindien

og Stillehavet (30,5 mia. EUR), som ligger uden

for budgettet. I EU-budgettet afsættes der dernæst

ca. 6 % af den nuværende flerårige finansielle

ramme til EU’s optræden udadtil, idet de største

finansieringsrammer er instrumentet til finansiering

af udviklingssamarbejde (19,7 mia. EUR), det

europæiske naboskabsinstrument (15,4 mia. EUR)

og instrumentet til førtiltrædelsesbistand (11,7

mia. EUR). Der er budgetteret med 8 mia. EUR

til humanitær bistand. Dette budget er i de senere

år konstant blevet mobiliseret og styrket gennem

udnyttelse af alle reserver for at kunne håndtere

det stigende antal humanitære og andre typer

nødsituationer omkring Europa, som har ført til

en stigning i antallet af fordrevne personer og til

humanitære behov af hidtil uset omfang, samtidig med

at krisernes kompleksitet er blevet forøget, hvilket

forventes at fortsætte.

EU’s optræden udadtil finder sted i partnerlande uden

for Unionen, men beskytter også borgernes interesser

og sikkerhed. EU og medlemsstaterne spiller som

verdens største donor af udviklings- og humanitær

bistand, herunder i kraft af det kollektive tilsagn om at

afsætte 0,7 % af bruttonationalindkomsten til officiel

udviklingsbistand, en afgørende rolle i forbindelse

med støtte til andre i hele verden. Gennem EU’s

optræden udadtil fremmes stabiliteten ved og uden

for EU’s grænser, ligesom afskaffelsen af fattigdom

i udviklingslandene støttes og samarbejdet på

områder af interesse for EU befordres. Den

afhjælper endvidere de underliggende årsager til

ulovlig migration og voldelig ekstremisme. EU-

finansieringen udgør normalt en kerne, hvortil

kommer medlemsstaternes udviklingsfinansiering,

som øger den kritiske masse fra EU og virkningen

i partnerlandene gennem fælles programmer og fælles

gennemførelse.

De nye udfordringer for EU’s optræden

udadtil, jf. den globale EU-strategi for udenrigs-

og sikkerhedspolitikken, peger på et behov for

at undersøge dels, hvorvidt EU’s finanser er

i overensstemmelse med disse nye prioriteter, dels

effektiviteten af de forskellige instrumenter på

området, herunder EU-delegationerne. Dette gælder

navnlig for forsvaret samt EU’s eksterne investeringer,

hvor der kan være behov for en mulighed for at

rejse betydelige private midler og opnå væsentlige

virkninger — herunder med hensyn til fred, stabilitet

og knytning af stærke økonomiske bånd. Erfaringerne

fra de senere år tilsiger desuden, at der er behov for

en stærkere koordinering mellem eksterne og interne

politikker, herunder gennemførelsen af målene

for bæredygtig udvikling i FN’s 2030-dagsorden

og klimaaftalen fra Paris samt partnerskabsrammen

med tredjelande om migration.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

4. VALGMULIGHEDERNE FOR EU’S

FINANSER I FREMTIDEN

Udformningen af EU’s kommende budget skal bygge

på en klar vision om Europas prioriteter og en vilje

til at investere i de områder, som vil sikre økonomisk

styrke, bæredygtighed, solidaritet og sikkerhed

fremover.

Finansieringsunderskuddet på EU-budgettet som

følge af Det Forenede Kongeriges udtræden

og finansieringsbehovet til nye prioriteter må åbent

anerkendes. De nye prioriteter er for størstedelens

vedkommende optaget i den aktuelle finansielle ramme

ved at strække de eksisterende fleksibilitetsmuligheder

til det yderste.

Der vil fremover være behov for at budgettere

migrationsforvaltning, intern og ekstern sikkerhed,

kontrollen ved de ydre grænser og bekæmpelsen

af terrorisme og forsvar i et langsigtet perspektiv

sideløbende med fortsatte investeringer til støtte for

stabilitet og bæredygtig udvikling i vores partnerlande.

Det fremtidige EU-budgets størrelse, struktur

og indhold vil skulle svare til den politiske ambition,

som Den Europæiske Union påtager sig i fremtiden.

Vil EU blot holde uændret kurs, nedtrappe

samarbejdet, agere i forskellige hastigheder, foretage

en radikal omlægning eller optrappe samarbejdet

betydeligt?

Der må træffes nogle vanskelige valg. Kan Europa

opfylde målene i sine eksisterende politikker og nye

prioriteter med et indskrænket budget? Hvis ikke, hvor

skal der skæres ned, og hvilke ambitioner skal sænkes?

Eller skal finansieringsunderskuddet afhjælpes ved at

øge bidragene fra de 27 medlemsstater, fra alternative

indtægtskilder eller fra en kombination heraf, således

at EU-27 kan gøre mere i fællesskab? Uanset resultatet

vil det politiske ambitionsniveau skulle afstemmes

efter handlemulighederne.

Et EU-budget med mulighed for at imødegå

indenlandske og globale udfordringer

Den rigtige balance mellem

Eksisterende politikker og prioriteter

Stabilitet

Støtte til nationale prioriteter

Fokus på proceduremæssige

udgiftsregler

Direkte udbetalinger, støtte og tilskud

Mange aktivitetsområder, mange

instrumenter

Kilde:

Europa-Kommissionen.

Nye udfordringer

Fleksibilitet

Tilvejebringelse af EU’s offentlige goder

og levering af EU-merværdi

Fokus på resultater: enkle og mere

gennemsigtige regler og instrumenter

Offentlige-private partnerskaber,

medfinansiering, finansiel gearing, »blending«

Mere strategisk samhørighed,

koordination, færre instrumenter

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

4.1. Hvilket fokus bør fremtidens EU-budget

have?

4.1.1. Reaktion på aktuelle tendenser og nye

udfordringer

EU-budgettet bør fortsat beskæftige sig med aktuelle

tendenser, der vil forme EU i de kommende år. Der

findes også en række udfordringer, hvor EU-budgettet

vil skulle yde en større indsats, end tilfældet er i dag.

Det drejer sig bl.a. om håndtering af illegal migration

og flygtninge og herunder integration, kontrollen

ved de ydre grænser, sikkerhed, cybersikkerhed,

bekæmpelse af terrorisme og fælles forsvar.

For det første er det afgørende at mindske

økonomiske og sociale uligheder mellem og inden

for medlemsstater for en Union, som stræber efter

en yderst konkurrencedygtig social markedsøkonomi

med fuld beskæftigelse og sociale fremskridt som mål.

Dette har afgørende betydning for euroområdet, hvor

ulighederne bringer den Økonomiske og Monetære

Unions holdbare udvikling i fare på mellemlang sigt.

I oplæggene om Europas sociale dimension og om

styring af globaliseringen er der fremsat en række

idéer med henblik på nærmere overvejelse. Den

overordnede prioritet bliver at investere i mennesker,

fra uddannelse og erhvervsuddannelse til sundhed,

lighed og social inklusion. Det er også muligt —

med afsæt i eksemplet med ungdomsgarantien — at

etablere en børnegaranti støttet med EU-midler. Det

er væsentligt, at de sociale udgifter gavner dem med

det største behov, navnlig i regioner med stor social

ulighed. De eksisterende kriterier for dette fokus vil

muligvis skulle tages op til fornyet overvejelse med

dette for øje.

For det andet gælder det, at selv om hovedparten

af de finansielle midler til Europas forsvar fortsat vil

hidrøre fra nationale budgetter, er der konsensus om

behovet for at gå videre i fællesskab med eksempelvis

forskning og udvikling, konkurrenceevnen i Europas

industrielle base og indkøb, hvor EU-budgettet

bør finansiere en europæisk forsvarsfond med

henblik på at få mere valuta for pengene. Det bør

ligeledes kunne styrke sin nuværende bistand til

partnerlandes kapacitetsopbygning samt dets militære/

forsvarsmæssige komponent, hvortil der vil være

behov for mere solidaritet angående finansieringen

af operative aktiviteter, bl.a. til militærmissioner

inden for rammerne af den fælles sikkerheds-

og forsvarspolitik.

Denne nye ambition på forsvarsområdet vil medføre

en konstant indsats efter 2020 fra forskellige kilder.

EU-budgettets bidrag på 1,5 mia. EUR til Den

Europæiske Forsvarsfond kunne sammen med

medlemsstaternes bidrag til finansiering af fælles

udviklingsprojekter generere en samlet årlig investering

i forskning og kapacitetsudvikling på forsvarsområdet

på 5,5 mia. EUR efter 2020.

For det tredje har Kommissionen i sit oplæg om

udbygningen af Den Økonomiske og Monetære

Union fremhævet idéen om at skabe incitamenter til

støtte for strukturreformprocessen. Med sådanne

incitamenter, der kunne tage form af økonomisk

vinding, anerkendes strukturreformernes

økonomiske, finansielle eller politiske omkostninger

på kort sigt, og det gøres lettere at opnå en vellykket

gennemførelse. De kunne enten styrkes inden

for rammerne af samhørighedspolitikken eller

etableres som en ny selvstændig fond, der er åben

for alle medlemsstater. De bør støtte EU-politikker

og -foranstaltninger i tråd med landespecifikke

henstillinger inden for rammerne af det europæiske

semester. Teknisk bistand til indsatsen kunne også

finansieres over EU-budgettet. Kommissionen vil

vurdere disse muligheder omhyggeligt, inden der tages

konkrete initiativer.

Det har central betydning at opretholde EU’s

grundlæggende værdier i forbindelse med opstilling

og gennemførelse af EU-politikker (

). I den offentlige

debat er der for nylig stillet forslag om at kæde

udbetalingen af midler fra EU-budgettet sammen med

medlemsstaternes opretholdelse af retsstatsprincippet.

Respekt for retsstatsprincippet har stor betydning ikke

alene for EU-borgerne, men også for iværksætteri,

innovation og investeringer, som vil trives bedst,

når den juridiske og institutionelle ramme fuldt

ud respekterer Unionens fælles værdigrundlag.

Derfor findes der en klar sammenhæng mellem

retsstatsprincippet og en effektiv gennemførelse

af private og offentlige investeringer, som støttes over

EU-budgettet.

For det fjerde er det et væsentligt spørgsmål, om

det kommende EU-budget bør indeholde en form

for stabiliseringsfunktion. Det blev i oplægget om

udbygningen af Den Økonomiske og Monetære

Union foreslået at indføre en makroøkonomisk

(

) EU’s resultattavle for retsområdet overvåger en række faktorer i relation til de

nationale retssystemers kvalitet, uafhængighed og effektivitet, f.eks. dommeres

uafhængighed.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

stabiliseringsfunktion allerede i den kommende

flerårige finansielle ramme. Formålet skulle være at

beskytte mod betydelige chok, der rammer forskellige

lande på forskellig vis (såkaldte asymmetriske chok).

Den kunne tage form af en beskyttelsesordning for

investeringer, en genforsikringsordning for nationale

A-kasser eller en bufferfond. Der vil være klare

betingelser for at opnå adgang til en sådan funktion.

Disse muligheder kunne finansieres via eksisterende

instrumenter eller via et nyt instrument. Det drøftes,

hvorvidt en sådan stabiliseringsfunktion kunne knyttes

til en ny finanspolitisk kapacitet, der udelukkende er

målrettet euroområdet, eller om denne funktion kunne

varetages af EU-budgettet i lyset af, at euroområdet

selv på dette tidspunkt allerede repræsenterer 85 %

af EU’s BNP. I oplægget om udbygningen af Den

Økonomiske og Monetære Union foreslås det som

en af mulighederne, at stabiliseringsfunktionen »bør

udvikles inden for rammerne af EU og være åben for

alle EU-medlemsstater«.

Indførelsen af en finanspolitisk stabiliseringskapacitet

for euroområdet vil tilføre EU’s finanser en ny kvalitet.

Oplægget tog ligeledes hul på en mere langsigtet

debat om et fuldt udbygget budget for euroområdet

med meget bredere målsætninger, betydeligt større

ressourcer og egen indtægtsstrøm.

Det er for det femte nødvendigt at foretage et skift til

nye modeller for bæredygtig vækst, som kombinerer

økonomiske, sociale og miljømæssige hensyn på en

helhedsorienteret og integreret måde. For at denne

omstilling skal kunne lykkes, er der behov for at

investere enorme summer — størstedelen heraf

vil blive afsat til lavemissionsenergiinfrastruktur på

produktions-, transmissions- og distributionssiden.

Eksempelvis vil vedvarende energis andel

af energiproduktionen skulle næsten fordobles

frem til 2030, for at EU skal kunne opfylde sine

energi- og klimamål. EU-budgettet kan skabe

en løftestangsvirkning med hensyn til at fremme

de nødvendige yderligere private eller offentlige

investeringer.

For det sjette er der behov for at gennemgå alle

eksisterende instrumenter. Skønt der i dette oplæg

lægges særlig vægt på at reformere de to største

udgiftspolitikker (landbrug og samhørighed), bør intet

program eller instrument, der støttes af EU-budgettet,

friholdes fra en kontrol af dets merværdi for EU. Det

må overvejes, om alle instrumenter er uomgængeligt

nødvendige, eller om der er råderum til at fusionere

eller afslutte programmer. Vigtigere endnu er det

at sørge for sammenhæng mellem politikker i EU-

instrumenterne for at sikre, at de alle støtter EU’s

målsætninger og letter reformer i medlemsstaterne.

På området finansiering af SMV kan de samme

støttemodtagere komme i betragtning til støtte

gennem adskillige instrumenter, der er omfattet

af forskellige programmer (COSME, Horisont 2020

og EFSI) eller gennemføres af medlemsstaterne

via samhørighedspolitikken. Dette overlappende

produktudbud har skabt nogen forvirring blandt

finansielle formidlere om, efter hvilken ordning der

skal ansøges. Gældende regler og betingelser bør

afstemmes inden for samme politikområde.

Der er også tegn på konkurrence og en »crowding

out«-effekt mellem EU-programmer — f.eks. for

infrastrukturs vedkommende, hvor formålet med

EFSI-lån og -garantier er at supplere Connecting

Europe-facilitetens låneinstrument, men hvor

gennemførelsen tyder på, at indførelsen af EFSI har

forsinket ibrugtagningen af Connecting Europe-

instrumentet og midler fra samhørighedspolitikken.

For det syvende kan det med henblik på at skabe bedre

resultater muligvis være påkrævet at mindske antallet

af instrumenter inden for de eksterne politikker,

men styrke deres fleksibilitet. Dette ville også lette en

intern omfordeling mellem regionale eller tematiske

prioriteter, hvis der skulle opstå behov for at reagere

på en krise på kort sigt.

Det har ofte været drøftet at lade Den Europæiske

Udviklingsfond (EUF) indgå i EU-budgettet

og den flerårige finansielle ramme — også som

en mulighed for at forbedre budgettets enhed

og dets ansvarliggørelse. Sådan en mulighed kan

dog få negative konsekvenser, idet nogle nuværende

aktiviteter, bl.a. fredsfaciliteten for Afrika, muligvis

ikke kan støttes i henhold til EU’s budgetregler.

Hvis medlemsstaterne flytter udgifter fra nationale

budgetter til EU-budgettet, bør dette ikke betragtes

som en nettoforøgelse af udgiftsniveauet, men

snarere som en overførsel af de eksisterende udgifter

fra nationale budgetter til EU-budgettet, hvor en

højere merværdi i princippet forventes opnået. Dette

indebærer eksempelvis, at hvis EUF skulle indgå i EU-

budgettet og den flerårige finansielle ramme, ville den

flerårige finansielle rammes samlede omfang skulle

øges med fondens størrelse.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Endelig hviler en forsvarlig gennemførelse af EU-

politikkerne på en stærk og effektiv EU-forvaltning.

EU-institutionerne har siden 2013 løbende opfyldt

deres tilsagn om at nedskære deres personalestyrke.

Dette blev opfyldt til trods for, at der er tilføjet nye

ansvarsområder, bl.a. håndteringen af flygtningekrisen

eller sikkerhedstrusler, eller i EU-delegationerne

i udlandet. I det fremtidige EU-budget bør der derfor

sørges for en stærk EU-forvaltning, som er attraktiv

for talentfulde unge mennesker fra hele Unionen,

og som kan levere resultater med hensyn til de

prioriteter, som følger af denne refleksionsproces.

Afgørelser vedrørende fremtidige politikker

og instrumenter bør tage konsekvenserne for

menneskelige ressourcer i betragtning.

Yderligere nedskæringer i personalestyrken kunne

bringe EU-institutionernes funktionsduelighed

i fare. I samme forbindelse har tidligere reformer

reduceret lønniveauet, øget arbejdstiden og forhøjet

pensionsalderen. Der konstateres helt entydigt en

dalende interesse for at arbejde for EU-institutionerne

fra unge mennesker i medlemsstater med relativt høje

gennemsnitsindkomster pr. indbygger. Ganske vist

er arbejdsvilkårene kun en af flere faktorer i sådanne

beslutninger, men tendensen er umiskendelig.

4.1.2. Reformen af den fælles landbrugspolitik

Den fælles landbrugspolitik skaber en betydelig

merværdi for europæere og opfylder målsætningerne

i traktaten. Den var EU’s første fælles politik,

og i kraft af reformer er den videreudviklet betydeligt

i tidens løb. I den nuværende debat overvejes

forskellige alternativer for yderligere reformer for at

effektivisere den og gøre den retfærdig og samtidig

opfylde dens uændrede målsætninger om at garantere

sikre og sunde fødevarer, sektoren skal være

konkurrencedygtig, landbrugsbefolkningen sikres

en rimelig levestandard, og vores naturressourcer,

landskaber og miljø beskyttes i lighed med

klimaindsatsen. Politikkens virkninger rækker ud

over stabiliseringen af landbrugernes indkomst, men

mange landdistrikter føler sig ladt i stikken. Stadig flere

opfordrer til, at politikken fokuseres mere endnu på

at tilvejebringe offentlige goder, f.eks. sikre og sunde

fødevarer, forvaltning af næringsstoffer, bekæmpelse

af klimaforandringer, miljøbeskyttelse og dens bidrag

til den cirkulære økonomi.

Der arbejdes på at modernisere og forenkle den fælles

landbrugspolitik. Blandt de drøftede alternativer

foreslås det at målrette direkte betalinger mere

effektivt mod at sikre alle landbrugere i EU en indtægt,

og dette gælder særligt for randområder og de fattigste

landbrug. Et sådant alternativ kunne nedsætte direkte

betalinger til store landbrugsbedrifter.

En mulighed, der kunne undersøges, går ud på

at indføre en grad af national samfinansiering

af direkte betalinger og derved opretholde de aktuelle

støtteniveauer samlet set. Det kunne overvejes

at indføre risikostyringsværktøjer til at håndtere

krisesituationer. Ingen af disse ændringer må berøre

et af politikkens centrale aspekter; det velfungerende

indre marked må beskyttes for at sikre loyale

konkurrencevilkår for alle producenter i hele EU.

Levedygtige landdistrikter er en forudsætning for at

sikre bæredygtighed på langt størstedelen af EU’s

område. Der er i den forbindelse råderum til at forbedre

og styrke synergieffekter med andre fonde. Her kunne

det foreslås at rationalisere de forskellige strukturfondes

indsats i landdistrikter og eliminere overlapninger.

Der er råderum til yderligere at forbedre resultaterne

af politikken ved at lægge større vægt på at tilskynde

landbrugerne til at levere miljø- og klimarelaterede

offentlige goder og tjenesteydelser. Landbrugere

bør tilskyndes til at investere i nye teknologier

og miljøbeskyttelse inden for rammerne af politikken

for udvikling af landdistrikterne med positive

incitamenter på grundlag af kontrakter. Dette ville

lette den nuværende administrative byrde for alle

landbrugere.

4.1.3. Reform af samhørighedspolitikken

Der findes en række forskellige muligheder for at

effektivisere samhørighedspolitikken og maksimere

virkningen af investeringerne.

For det første kunne samhørighedspolitikken gøres

mere fleksibel for at imødegå nye udfordringer, f.eks.

i kraft af ikketildelt kapacitet. Tilsvarende kunne en

mere fleksibel Fond for Tilpasning til Globaliseringen,

der kan dække en bredere vifte af økonomiske

og sociale foranstaltninger, effektiviseres med et

tættere bånd til samhørighedspolitikken. Dette vil

også bidrage til at gøre EU-budgettet mere fleksibelt

overordnet set.

For det andet er der behov for en hurtigere

gennemførelse af samhørighedspolitikken

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

og en mere gnidningsløs overgang mellem

programmeringsperioder. Der kunne overvejes

en række foranstaltninger såsom strengere

frigørelsesregler, kortere procedurer for at afslutte

programmer, og hurtigere og mere smidige

processer til udnævnelse af forvaltningsmyndigheder

og programmeringsprocesser.

For det tredje forholder det sig således, at

mangler i administrativ kapacitet og ringe kvalitet

i institutionerne hæmmer konkurrenceevnen,

begrænser investeringernes effektivitet og skaber

alvorlige hindringer for væksten. EU-budgettet

bør styrke sin administrative kapacitetsopbygning

i tilknytning til de væsentligste investeringsområder,

der støttes med EU-midler. Nye fremgangsmåder for

kapacitetsopbygning bør udforskes, bl.a. med en bedre

koordination af disponible instrumenter og en tættere

inddragelse af Kommissionen. Initiativet for regioner

med et udviklingsefterslæb inden for rammerne

af samhørighedspolitikken var et vigtigt pilotprojekt,

og de vellykkede elementer heraf kan udbredes

yderligere.

For det fjerde bør niveauerne for national

samfinansiering af samhørighedspolitikken forhøjes

for dels at kalibrere dem bedre til forskellige lande

og regioner og dels styrke ejerskab og ansvarlighed.

Det er også relevant at overveje, om finansieringen

under samhørighedspolitikken bør være til rådighed

for de mere udviklede lande og regioner.

Boks 4 — Principper for reform

For det femte kunne en fælles investeringsfond eller

et fælles regelsæt for eksisterende fonde sikre mere

sammenhæng i investeringerne og gøre det nemmere

for modtagerne. Sammenhængen kan også styrkes

med et fælles regelsæt for samhørighedspolitikken

og andre finansieringsinstrumenter med programmer

eller projekter af samme type. Dette ville sikre

en mere udtalt komplementaritet, f.eks. mellem

samhørighedspolitikken og Horisont 2020 eller

Connecting Europe-faciliteten.

For det sjette kunne det nuværende system for

tildeling af midler revideres. Der kunne tilføjes nye

kriterier, eksempelvis knyttet til de udfordringer, som

Europa står overfor, fra demografiske ændringer

og arbejdsløshed til social inklusion og migration,

og fra innovation til klimaforandringer.

4.2. Hvordan bør fremtidens EU-budget

fungere?

Efter at have truffet afgørelse om, hvad budgettet bør

bruges til, er der behov for at tage en række faktorer

i betragtning i forbindelse med dets udformning.

4.2.1. Stabilitet og fleksibilitet

Der er behov for at finde den rette balance mellem

stabilitet og fleksibilitet i finansieringen.

Det fremtidige EU-budget bør udformes efter følgende centrale principper:

►

Merværdi for EU: finansiering bør målrettes områder, hvor merværdien er højest, idet der tages hensyn til de

forskellige dimensioner, som angives i afsnit 2, bl.a. fokus på resultater.

Ansvarlighed: debatten om det fremtidige EU-budget vil følge en demokratisk og gennemsigtig proces.

Der bør anvendes så få supplerende instrumenter uden for EU-budgettet som muligt, fordi de udvisker

forståelsen af budgettet og bringer den demokratiske kontrol, gennemsigtigheden og den forsvarlige

forvaltning i fare.

Større fleksibilitet inden for en stabil ramme: EU-budgettets flerårige struktur er et aktiv. Retssikkerhed

og forudsigelighed er en forudsætning for langsigtede investeringer. Erfaringerne har dog vist, at større

fleksibilitet er afgørende for, at der kan reageres på krisesituationer og en uforudset udvikling. Dette bør

afspejles i en mere fleksibel struktur, og en større andel af budgettet bør ikke afsættes til et bestemt formål.

Forenklede regler: borgerne bør ikke afskrækkes fra at ansøge om EU-finansiering på grund

af overdrevet bureaukrati. Derfor bør indsatsen for at afskaffe bureaukratiske hindringer og forenkle

gennemførelsesbestemmelserne yderligere videreføres. Ved at arbejde mod at indføre et fælles regelsæt kunne

der bidrages til at virkeliggøre denne forenkling.

►

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Denne balance afhænger bl.a. af den finansielle

rammes

varighed.

Tidligere flerårige finansielle

rammer har næsten altid haft en varighed på 7 år.

Fem år er på nuværende tidspunkt det minimum,

som foreskrives i traktaten. De fleste medlemsstater,

regioner og interessenter er derfor vant til at operere

inden for denne cyklus. En afkortning af den

nuværende varighed på 7 år til 5 år vil mindske

forudsigeligheden af finansieringen. Dette kunne

navnlig blive et problem for langsigtede investeringer.

Det ville også indebære, at forberedelsen af den næste

flerårige finansielle ramme skulle påbegyndes helt

ved begyndelsen af den gældende finansielle ramme,

hvilket yderligere mindsker muligheden for at indhøste

erfaringer til fremtiden. Institutionerne kunne i sidste

instans ende i en permanent »forhandlingstilstand«.

På den anden side kunne en kortere varighed føre

til en fordelagtig styrkelse af fleksibiliteten og lette

tilpasningen til en uforudset udvikling. Dertil kommer,

at en tidsramme på 5 år ville være i tråd med Europa-

Parlamentets og Kommissionens mandatperiode.

Dette ville styrke den demokratiske debat om EU’s

udgiftsprioriteter og i højere grad sætte EU-budgettet

i centrum af den europæiske politik.

En anden mulighed består i en flerårig finansiel ramme

på 5 + 5 år med en obligatorisk midtvejsvurdering for

at justere rammen til nye prioriteter. Denne mulighed

ville dog forudsætte, at FFR-lofter og retsgrundlaget

fra begyndelsen skal fastsættes for den fulde varighed

på op til 10 år. Dette kan skabe et stærkt incitament til

ikke at aftale større ændringer ved midtvejsrevisionen

sammenlignet med de faktiske forhandlinger om en ny

flerårig finansiel ramme.

Behovet for fleksibilitet kan imødekommes på anden

vis. De seneste års erfaringer har dokumenteret,

hvordan den nuværende struktur kan have vanskeligt

ved at tilpasse sig uventede behov. Det spiller ind, at

udgifter afholdes strengt inden for visse kategorier,

og omfordeling af midler mellem udgiftsområder er

vanskelig. En anden årsag er det store antal forskellige

programmer og budgetposter, der er indført i tidens

løb. Dette har ført til et betydeligt antal forskellige,

indbyrdes overlappende instrumenter.

Fleksibilitet for EU’s finanser hæmmes også af,

at ca. 80 % af den flerårige finansielle ramme

er forhåndstildelt til specifikke politikområder,

medlemsstater eller udgiftsrammer for tredjelande.

Eksisterende mekanismer med henblik på hurtigt

at overføre finansiering til nye prioriteter eller

andre regnskabsår har åbnet mulighed for en vis

tilpasningsevne. Den eksisterende fleksibilitet er dog

utilstrækkelig til at håndtere de kendte udfordringer

og en uforudset fremtidig udvikling af en lignende

størrelsesorden i et ustabilt miljø. Det kunne være

en mulighed at sætte en andel til side (ofte benævnt

en reserve af ikke-programmerede midler) inden

for hvert udgiftsprogram, der forbliver uudnyttet

og øremærkes til en uforudset udvikling.

Desuden kunne en krisereserve, der finansieres

med uudnyttede midler fra tidligere år, tilvejebringe

yderligere slagkraft til at imødegå ekstraordinære

omstændigheder, og en forbedret Fond for Tilpasning

til Globaliseringen kunne også styrke fleksibiliteten.

Den kunne give Unionen mulighed for at forbedre

støtten til strukturændringer i områder, som rammes

af virkningerne af globaliseringen og teknologiske

ændringer.

4.2.2. Finansielle instrumenter og EU’s udbyggede

finansielle struktur

En væsentlig kilde til fleksibilitet i EU’s finanser

hidrører fra de institutioner og instrumenter, der

supplerer EU-budgettet, f.eks. Den Europæiske

Investeringsbank, Den Europæiske Udviklingsfond,

EU-trustfonde og andre faciliteter.

Finansielle instrumenter såsom garantier, lån

og egenkapital kan spille en vigtig rolle i at lade EU

»gøre mere med mindre« og give EU-budgettet

en løftestangsvirkning, navnlig i en tid med

budgetstramninger. Et væsentligt nyligt eksempel er

Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer.

En vellykket udnyttelse heraf forudsætter, at der

foreligger en klar strategi og et sæt kriterier for at

fastslå, hvilke værktøjer der egner sig bedst i forhold

til markedets behov, modtagere og tilstræbte

målsætninger. Finansielle instrumenter egner sig alene

til indtægtsskabende projekter. Derfor vil der fortsat

være behov for tilskud og subsidier til projekter, som

ikke skaber indtægter, f.eks. til grundforskning, visse

typer af infrastrukturprogrammer eller investeringer,

der tager udgangspunkt i mennesker, såsom Erasmus

eller Marie Curie-stipendier.

Mængden af finansielle EU-instrumenter og de

regler, som gælder for disse, hindrer, at de anvendes

effektivt. Dette kunne imødegås ved at integrere

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

dem i en fælles fond, der skulle yde lån, garantier

og risikodelingsinstrumenter — »blending« med

EU-tilskud, når dette er relevant — alt efter projektet

og mulighederne for de forskellige politikker (såsom

forskning, innovation, miljø, SMV-støtte, infrastruktur,

også til energieffektivitet) for at dække forskellige

målsætninger.

Europa kan gøre mere for at skabe grobund for, at

virksomheder kan vokse sig større. Det er fortsat

vanskeligt at yde finansiering til midcapselskaber

og SMV ud over opstartsfasen, og mange iværksættere

forlader Europa i deres søgning efter egnede

kapitalinvesteringer. Til formålet har Kommissionen

i 2016 lanceret en paneuropæisk venturekapital-funds

of funds på 1,6 mia. EUR, og denne vil indlede

sit virke i løbet af 2017. Denne fremgangsmåde

kunne udbygges til at tilvejebringe stabil finansiering

i projekters eller virksomheders opskaleringsfase.

Disse nye finansielle EU-instrumenter og låne-

, garanti- og egenkapitalinstrumenter, der

forvaltes af medlemsstaterne inden for

rammerne af samhørighedspolitikken, bør være

komplementære. Komplementariteten mellem

de forskellige instrumenter bør sikres med

forudgående koordinering, ens regler og en tydeligere

grænsedragning mellem interventioner.

4.2.3. Forenkling, fokus på resultater og en effektiv

forvaltning af EU-budgettet

Veludformede regler er afgørende for at sikre, at EU-

midler bruges på korrekt vis, og at skatteborgernes

penge beskyttes. Overdrevet bureaukrati kan

komme i vejen for resultaterne og afskrække borgere

og selskaber fra at drage fuld fordel af EU-budgettet.

Der er gjort store fremskridt med hensyn til at

forenkle EU-budgettet, men der findes fortsat et

betydeligt råderum til at gå videre ved at gøre reglerne

mindre komplekse. Dette er ønskværdigt på mange

udgiftsområder, navnlig når vanskeligheder ved at

opfylde rapporterings- og overvågningskrav fører

til mærkbare forsinkelser i projektgennemførelsen.

Komplekse regler er årsag til flere fejl og øgede

omkostninger for de endelige modtagere, og risiciene

for manglende kravoverholdelse øges. Der er

tydeligvis behov for at fusionere programmer, som

søger at opfylde samme målsætninger, f.eks. på tværs

af områderne energieffektivitet eller medborgerskab.

Inden for de eksterne politikker ville det ligeledes være

hensigtsmæssigt at nedbringe antallet af instrumenter

og samtidig gøre dem mere fleksible og fjerne

eventuelle kunstige hindringer mellem regionale eller

tematiske prioriteter.

En farbar vej kunne være et »fælles regelsæt« for alle

processer og instrumenter eller anvendelse af de

samme regler og betingelser for projekter af samme

type. Dette kunne bidrage til at sikre en radikal

forenkling og afskaffe bureaukratiske hindringer med

større synliggørelse og styrket sammenhæng mellem

forskellige EU-investeringer. Det kunne mindske

modtagernes administrative byrde — de kunne

muligvis slippe for at skulle overholde forskellige

regler for samme type af investeringer alt efter

finansieringskilden. Støttemodtagerne lægger stor vægt

på, at reglerne er enkle, og i den sammenhæng har

finansieringskilden mindre betydning.

Tilsvarende bør budgetgennemførelsen fokusere på at

maksimere udbyttet af hver eneste spenderet euro målt

på den økonomiske vækst og merværdien. Der er gjort

mærkbare fremskridt på området, men den nuværende

resultatramme, der består af en mangfoldighed

af forskellige retsakter, gør det vanskeligere at vurdere

og formidle fremskridt og resultater.

Det er endvidere nødvendigt at genskabe tilliden

blandt de forskellige institutioner og gå over til en

forholdsmæssigt afpasset kontrol, der afhænger

af omfanget, men også institutionens pålidelighed

og forvaltnings- og kontrolsystemernes effektivitet.

Et tydeligt fremskridt i den retning ville også give

medlemsstaterne (og Kommissionen) mulighed for

at rationalisere forvaltningssystemer og de tilhørende

institutionelle ordninger — mangfoldigheden

af stedsspecifikke institutionelle systemer er en

luksus, som der muligvis ikke er råd til. Navnlig

i medlemsstaterne kunne der opnås mærkbare

institutionelle effektiviseringsgevinster og en

nedbringelse af de administrative omkostninger til

forvaltningen af programmer. En fuld udnyttelse

af Den Europæiske Anklagemyndighed kan medvirke

til at beskytte EU-budgettet på en mere enkel

og effektiv måde.

4.3. Indtægter til støtte for EU-politikker

Der er en nær sammenhæng mellem afgørelser om,

hvad EU-budgettet skal bruges til, og valg af, hvordan

EU-budgettet finansieres.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Reformovervejelserne vedrørende EU-budgettets

udgiftsside bør derfor ledsages af en kritisk

vurdering af, hvordan budgettet er finansieret

— systemet med egne indtægter — og hvorledes

dette system kan reformeres med henblik på

effektivisering og øget støtte til politikker. Den

nuværende finansieringstilgang er alt for kompliceret,

uigennemskuelig og gennemsyret af komplekse

korrektionsmekanismer. Fremover bør systemet være

mere enkelt, retfærdigt og gennemsigtigt.

Den langvarige debat om indtægter til finansiering

af EU-budgettet har fokuseret på at knytte egne

indtægter mere synligt til centrale EU-politikker,

navnlig det indre marked og bæredygtig vækst, og på

at forenkle systemet. I en ideel verden ville EU’s egne

ressourcer på én gang hidrøre fra en central EU-

politik, som har en synlig EU-merværdi, som anses

for retfærdig, og som finansierer en stabil og betydelig

andel af EU-budgettet. De traditionelle egne indtægter

fra toldafgifter kan ses som et godt eksempel.

Der findes mange mulige indtægtskilder, som kan

anvendes til at finansiere EU-budgettet (i illustration

nr. 15 opregnes de hyppigst nævnte), selv om ingen

af dem i sig selv kan opfylde samtlige kriterier, der

angives at være påkrævet for egne indtægter. Nogle kan

indbringe stabile og betydelige indtægter og udmønte

sig i en reel omstrukturering af indtægtssiden. Andre

ville indbringe færre indtægter, men kunne være mere

politisk relevante eller acceptable, navnlig når de

ledsager prioriterede politiske målsætninger såsom

dekarbonisering af EU’s økonomi, udbygningen af det

indre marked og Den Økonomiske og Monetære

Union eller finansieringen af de nye prioriteter.

Indtægtskilder — en vifte af muligheder

I sidste instans vil det bedste valg afhænge

af hovedmålsætningerne for den fremtidige reform,

og hvorvidt en specifik andel af EU-budgettet bør

finansieres over nye egne indtægter.

I modsætning til, hvad der ofte tilkendegives,

vil nye egne indtægter ikke nødvendigvis øge

størrelsen af EU-budgettet. Afgørelser vedrørende

udgiftsniveauet træffes i forbindelse med den

nuværende finansielle ramme, og afgørelsen om,

hvorvidt de nugældende udgiftsniveauer skal

forhøjes eller ej, vil skulle træffes ud fra resultatet

af den aktuelle refleksionsproces. Ved uændrede

udgiftsniveauer ville nye egne indtægter automatisk

mindske andelen af de BNI-baserede egne indtægter,

der fungerer som en restindtægt og dækker et eventuelt

finansieringsunderskud for EU-udgifterne afhængig

af udviklingen inden for andre egne indtægter. Den

nylige rapport fra Gruppen på Højt Plan vedrørende

Egne Indtægter, som blev nedsat i fællesskab

af Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen

med Mario Monti som formand (

), indeholdt en

omfattende analyse af emnet og behandlede en

række mulige indtægtskilder i relation til de mest

relevante kriterier (f.eks. rimelighed, effektivitet,

stabilitet, gennemsigtighed, fokus på europæisk

merværdi og demokratisk ansvarlighed). Fremskridt

på området skattekoordinering, særlig for selskabsskat

og beskatning af finansielle transaktioner, ville lette

indførelsen af visse former for egne indtægter. Med

udgangspunkt i den nuværende debat kan en række

muligheder for at reformere det aktuelle system

overvejes.

Egne indtægter baseret på

bruttonationalindkomst

Egne indtægter fra selskabsskat

Seigniorage (pengeudstedelse fra

centralbanken)

Toldafgifter

Afgifter på finansielle

transaktioner (AFT)

CO₂-prissætning

EU-system vedrørende

rejseinformation og rejsetilladelse

(ETIAS)

Nuværende egne indtægter fra

moms

Reformerede egne indtægter

fra moms

Elektricitet

Motorbrændstof

Nuværende kilder

Mulige kilder

Bemærk: Til illustration — listen er ikke udtømmende.

Kilde:

Europa-Kommissionen.

(

) http://ec.europa.eu/budget/mff/hlgor/library/reports-communication/

hlgor-report_20170104.pdf

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Boks 5 — Valgmuligheder angående et system med »egne indtægter«

►

De nuværende momsbaserede egne indtægter kunne reformeres og forenkles. En yderliggående løsning

består i at afskaffe dem helt.

Med Det Forenede Kongeriges udtræden vil den rabat, der tidligere blev indført som en indrømmelse til

landet, blive forældet. Det samme er tilfældet for rabatterne på UK-rabatten. De øvrige rabatter vil udløbe

ved udgangen af 2020. Afskaffelsen af rabatter åbner døren for en betydelig forenkling af indtægtssystemet.

Ideelt set bør en dybdegående reform af EU-politikker, der målrettes den højeste merværdi, overflødiggøre

rabatter.

Eventuelle nye egne indtægter bør ikke blot anses for at finansiere en del af EU-budgettet; de understøtter

også EU’s centrale politikker. Eksempelvis kan fælles energi- eller miljøafgifter anvendes til at sikre loyale

konkurrencevilkår blandt virksomheder og medvirke til at bekæmpe klimaforandringer globalt set.

Tilsvarende kan en procentdel af det fælles selskabsskattegrundlag eller afgift på finansielle transaktioner

udformes på en sådan måde, at det indre marked styrkes, de største virksomheders fordele ved det indre

marked afspejles, og bekæmpelsen af skattesvig og skatteunddragelse styrkes.

Med den kommende udbygning af Den Økonomiske og Monetære Union kunne indtægter fra seigniorage

— valutaudstedelsesprofit — på længere sigt danne grundlag for EU’s egne indtægter.

Pengestrømme, som genereres direkte gennem EU's politikker og kompetencer, kan betragtes som indtægter

i EU-budgettet, såsom — på lang sigt — indtægter fra auktioner i relation til emissionshandelssystemet samt

afgifter på personbilers emissioner og også på længere sigt fra det fremtidige EU-system for rejseoplysninger

og rejsetilladelser, som skal betales af personer, der rejser til EU fra et tredjeland, eller andre, lignende

afgifter.

Der bør ved indførelsen af egne ressourcer lægges vægt på, at de er gennemsigtige, enkle og stabile, at de

hænger sammen med Unionens politiske målsætninger, hvilke konsekvenser de får for konkurrenceevnen

og en bæredygtig udvikling, samt at de fordeles på rimelig vis blandt medlemsstaterne.

►

4.4.

Vejen frem

Valgmulighederne for EU’s finanser i fremtiden,

der er fastlagt i dette afsnit, er både varierede

og forskelligartede. De omhandler, hvad EU-budgettet

bør bruges på, hvordan budgettet bør finansieres,

hvordan nogle centrale politikker bør reformeres,

og hvordan selve budgettet bør struktureres

og tilrettelægges.

Alle disse indbyrdes forbundne aspekter må overvejes

i en helhed, når de forskellige mulige scenarier for det

fremtidige EU-budget betragtes. Dette fastlægges i det

følgende afsnit.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

5. MULIGE SCENARIER FOR EU-27

I hvidbogen præsenteres fem illustrative scenarier

med forskellige konsekvenser for EU’s finanser

i henseende til budgettets størrelse og struktur samt

graden af ændring/modernisering. Kombinationer er

mulige, og de forskellige elementer af udformningen

er indbyrdes forenelige, idet valgmulighederne

og scenarierne ikke er fuldstændig adskilt og ej heller

udelukker hinanden.

Nogle horisontale spørgsmål er relevante for alle

scenarier:

For det første må det sikres, at EU’s midler bruges

på den mest effektive måde: udgifterne må målrettes

programmer, som har en påvist EU-merværdi,

og som er udformet til at levere resultater til de laveste

omkostninger. Resultaterne bør stå i centrum for den

næste generation af programmer.

For det andet er forenkling endnu en fællesnævner

for moderniseringen af EU-budgettet i alle scenarier;

dermed følges op på den enstemmige opfordring fra

medlemsstaterne og modtagerne af EU-finansiering.

En overordnet sammenhæng og komplementaritet

mellem de forskellige programmer og instrumenter

bør sikres, og overlapninger bør forebygges allerede

i forbindelse med udformningen. Af hensyn til

en forenklet gennemførelse bør der så vidt muligt

gælde ens regler for samme type af interventioner

i bestræbelserne på at nå frem til et fælles regelsæt.

Den igangværende proces med henblik på at

modernisere eksisterende programmer og politikker

videreføres, f.eks. for landbrugspolitikken,

samhørighedspolitikken og forskningsprogrammerne.

Knapt så succesrige programmer kunne bringes til

ophør eller integreres andetsteds.

For det tredje må der i alle scenarier indregnes

fleksibilitet, således at der kan reageres på en uventet

udvikling og uforudsete behov. Særlige instrumenter

i EU-budgettet har været afgørende for at håndtere

udfordringer i forbindelse med migration og sikkerhed

i den nuværende flerårige finansielle ramme. Der

kan være behov for at strømline og styrke disse

for at skabe mere indbygget fleksibilitet inden for

udgiftsprogrammer.

Endelig bør rabatter på medlemsstaters bidrag

afskaffes i alle scenarier. Ligeledes rapporteres der

ikke længere om nettosaldoen, eller også forbedres

metoden betydeligt for bedre at afspejle de faktiske

forhold, og den nationale håndtering af bidrag til EU-

budgettet vil blive afstemt.

Ud fra dette ræsonnement er der fem grundlæggende

muligheder for EU’s finanser i fremtiden:

►

Uændret kurs:

EU-27 skaber fortsat resultater på

baggrund af sin positive reformdagsorden

Samarbejdet nedtrappes:

EU-27 nedtrapper

samarbejdet på alle politikområder

Nogle samarbejder mere:

EU-27 tillader grupper

af medlemsstater at styrke samarbejdet på specifikke

områder

Radikal omlægning:

EU-27 samarbejder mere på

nogle områder, men mindre på andre

Samarbejdet optrappes betydeligt:

EU-27

beslutter at styrke samarbejdet på alle politikområder.

►

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Scenarie

1 Uændret kurs

Generel tendens og omfang

►

Overordnet set stabil

Afspejler den nuværende reformdagsorden for EU-27

Samhørighedens og landbrugets relative andele mindskes for at finansiere nye prioriteter

Øget brug af finansielle instrumenter og garantier

Udgifter

►

Den fælles landbrugspolitik

•

Mere målrettet støtte til landbrugere udsat for særlige begrænsninger (f.eks. små landbrug, bjergområder

og tyndt befolkede områder) og risikostyringsværktøjer for alle landbrugsbedrifter

Investering i udvikling af landdistrikterne (navnlig miljøvenlige landbrugsforanstaltninger)

►

Økonomisk, social og territorial samhørighed

•

Investeringer til alle regioner på et lavere niveau

Højere niveauer af national samfinansiering og brug af finansielle instrumenter

Styrket fokus på social inklusion, beskæftigelse, færdigheder, innovation, klimaforandringer og energi-

og miljørelateret omstilling

►

Nye prioriteter

•

Intern og ekstern sikkerhed, kontrollen ved de ydre grænser; forsvar (forskning og udvikling, kapacitet)

►

Strukturreformer i tilknytning til det europæiske semester

•

Positive incitamenter via enten samhørighedspolitikken eller en særlig fond

Indtægter

►

Nuværende system uden rabatter

Andre indtægtskilder eller gebyrer finansierer EU-budgettet

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Scenarie

2 Samarbejdet nedtrappes:

Generel tendens og omfang

►

En betydelig reduktion

Fokus på et velfungerende indre marked

Beløb til samhørighed og landbrug nedsættes betydeligt

Langt mere udstrakt brug af finansielle instrumenter og garantier

Udgifter

►

Den fælles landbrugspolitik

•

Udelukkende støtte til landbrugere udsat for særlige begrænsninger (f.eks. små landbrug, bjergområder

og tyndt befolkede områder)

Risikostyringsværktøjer for alle landbrugsbedrifter

►

Økonomisk, social og territorial samhørighed

•

Udelukkende støtte til samhørighedslande og samarbejde på tværs af landegrænser

Udelukkende fokus på social inklusion, beskæftigelse, færdigheder, innovation, klimaforandringer

og energi- og miljørelateret omstilling

►

Programmer for det indre marked opretholdes

(transeuropæiske net, told, forbrugerbeskyttelse

og agenturer)

Ingen finansiering til nye prioriteter

(sikkerhed, grænsekontrol, migration og forsvar)

Andre programmer afvikles

(Erasmus, forskning og innovation, bistand til de socialt dårligst stillede,

sundhed, kultur, medborgerskab, m.fl.)

►

Indtægter

►

Nuværende system uden rabatter

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Scenarie

3 Nogle samarbejder mere

Generel tendens og omfang

►

Overordnet set stabil med en mulig forhøjelse for at dække fælles indsatsområder

Øget brug af finansielle instrumenter og garantier

Udgifter

►

Jf. scenarie 1

Ekstrabevillinger og innovativ finansiering

►

Udgifter i EU-budgettet til styrket samarbejde (f.eks. den europæiske anklagemyndighed)

Sammenlægning af midler uden for EU-budgettet

•

trustfonde

formålsbestemte indtægter

formidlet via EU-budgettet uden at være underlagt begrænsningerne i den flerårige finansielle ramme

►

Euroområdet

•

Euroområdets makroøkonomiske stabilisering (beskyttelse af investeringer, genforsikringsordning for

A-kasser og bufferfond)

Indtægter

►

Jf. scenarie 1 + nye politikker, der alene finansieres af deltagende medlemsstater via enten det

nuværende system eller

Nye egne indtægter (f.eks. en afgift på finansielle transaktioner)

•

►

En ny indtægtsstrøm uden for det aktuelle finansieringssystem

eller økonomiske bidrag ad hoc

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Scenarie

4 Radikal omlægning:

Generel tendens og omfang

►

Lavere

Den relative andel af samhørighedspolitikken og den fælles landbrugspolitik mindskes

Fokus på prioriteter med meget høj merværdi for EU

Langt mere udstrakt brug af finansielle instrumenter og garantier

Udgifter

►

Den fælles landbrugspolitik

•

Direkte betalinger reduceres

Fokus på støtte til landbrugere udsat for særlige begrænsninger (f.eks. små landbrug, bjergområder

og tyndt befolkede områder)

Miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger og risikostyringsværktøjer for alle landbrugsbedrifter

►

Økonomisk, social og territorial samhørighed

•

Udelukkende støtte til relativt fattige regioner og samarbejde på tværs af landegrænser

Udelukkende fokus på social inklusion, beskæftigelse, færdigheder, innovation, klimaforandringer

og energi- og miljørelateret omstilling

►

Nye prioriteter

•

Sikkerhed og forsvar (fælles finansiering af nøglekapaciteter og fælles indkøb)

Terrorbekæmpelsesagentur og migrationsstyring, grænsekontrol og kystvagt med fælles materiel

►

Styrkelse af eksisterende prioriteter

•

Intelligente transport- og energinet, højtydende databehandling, forskning og udvikling i verdensklasse

og e-transport

Eksterne politikker

►

Strukturreformer i tilknytning til det europæiske semester

•

Positive incitamenter via enten samhørighedspolitikken eller en særlig fond

Indtægter

►

Forenkling af det nuværende system: alle rabatter afskaffes; egne indtægter fra moms reformeres

eller afskaffes

Nye egne indtægter finansierer en andel af EU-budgettet og bidrager til at opfylde politiske

målsætninger (f.eks. grønne afgifter, en afgift på finansielle transaktioner og et fælles konsolideret

selskabsskattegrundlag)

Andre indtægtskilder eller gebyrer finansierer EU-budgettet

►

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Scenarie

5 Samarbejdet optrappes

betydeligt

Generel tendens og omfang

►

En betydelig forhøjelse

En betydelig yderligere finansiering af nye prioriteter og optræden udadtil

Øget brug af finansielle instrumenter og garantier

En forhøjelse af loft for egne indtægter

Udgifter

►

Den fælles landbrugspolitik — større beløb

Økonomisk, social og territorial samhørighed, jf. scenarie 1 plus:

•

Styrket social dimension (f.eks. børnegaranti)

Styrket territorial samarbejdsdimension

Styrkelse af den bymæssige dimension

►

Nye prioriteter og prioriteter med høj merværdi, jf. scenarie 4

Strukturreformer i tilknytning til det europæiske semester

•

Positive incitamenter via enten samhørighedspolitikken eller en særlig fond

►

Fælles sikkerhed og forsvar, fælles finansiering og indkøb, EU-budgettet suppleres med en fond

uden for budgettet

Venturekapitalfond-facilitet

Et fuldt udbygget budget for euroområdet og en europæisk monetær fond

Styrket optræden udadtil; Den Europæiske Udviklingsfond indgår i budgettet

►

Indtægter

►

Vidtgående reform ud over scenarie 4

Nye egne indtægter finansierer en stor andel af EU-budgettet og bidrager til at opfylde politiske

målsætninger

Andre indtægtskilder eller gebyrer finansierer EU-budgettet

►

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

6. KONKLUSION: FINANSIERING

AF EU’S FREMTID

EU-budgettet og ret beset Den Europæiske Union

som helhed vil forandres efter 2020. Dette er helt

givet — status quo er ikke en farbar vej for Unionen.

EU-budgettet må forenkles, gøres mere fleksibelt

og strømlinet, og det skal åbne mulighed for at

effektivisere anvendelsen af midler.

På hvilken måde budgettet ændres — og hvad det

bruges til — afhænger af den fremtid, som vi ønsker

for Unionen, og det ambitionsniveau, vi lægger

i samarbejdet om at forme denne fremtid.

I dette debatoplæg fremlægges en række muligheder

og scenarier for, hvilken kurs der skal anlægges for

budgettet fremover, og hvordan det kunne bruges.

Det er hensigten at anspore til en bredere debat om,

hvor Unionen er på vej hen, og hvad vi ønsker at opnå

i fællesskab.

Dette debatoplæg er det sidste af 5 debatoplæg, der

fulgte hvidbogen om Europas fremtid. Under ét har

de 6 dokumenter lanceret en vifte af idéer, koncepter

og muligheder for EU-27’s fremtid.

Bredden og dybden af debatten og drøftelserne, som

hvidbogen og debatoplæggene har ansporet til indtil

videre, er et udtryk for, hvor betydningsfulde disse

spørgsmål er. Drøftelserne bør videreføres i anden

halvdel af 2017 med en så bred debat som muligt

for at sikre, at hele Europa reflekterer nøje over sin

fremtid. Formand Juncker vil føre disse ideer videre

og give udtryk for sine personlige holdninger i sin tale

om Unionens tilstand i september.

Angående den fremtidige flerårige finansielle ramme

vil Kommissionen granske alle reaktioner og svar

på hvidbogen og debatoplæggene. Dette vil sætte

Kommissionen i stand til at forelægge sine forslag til

den næste flerårige finansielle ramme medio 2018.

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

7. BILAG

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Bilag: De 5 scenariers konsekvenser for EU’s større udgiftsområder

Scenarie 1:

Uændret kurs

Scenarie 2:

Samarbejdet

nedtrappes

Scenarie 3:

Nogle

samarbejder

mere

Jf. scenarie

1: nogle

medlemsstater

stiller yderligere

midler til rådighed

på områder, hvor

de beslutter at

gøre mere

Noget lavere

Scenarie 4:

Radikal

omlægning

Scenarie 5:

Samarbejdet

optrappes

betydeligt

POLITISKE

PRIORITETER

Den nuværende

reformdagsorden

videreføres

Hovedvægt på

finansiering af de

funktioner, der er

nødvendige for det

indre marked

Finansiering

Der samarbejdes

af prioriteter med

betydeligt mere på

meget høj merværdi

alle politikområder

for EU

OMFANG

Overordnet set

stabil

Betydeligt lavere

Lavere

Betydeligt højere

KONKURRENCEEVNE

Lidt højere andel

ØKONOMISK,

SOCIAL

OG TERRITORIAL

SAMHØRIGHED

LANDBRUG

Jf. scenarie 1, men

et betydeligt lavere Jf. scenarie 1

beløb

Højere andel

Lavere andel

Lavere beløb

Jf. scenarie 1

Lavere andel

Højere beløb

Lavere andel

Lavere beløb

Jf. scenarie 1

Lavere andel

Højere beløb

SIKKERHED,

FORSVAR

OG MIGRATION

Højere andel

Ingen finansiering

Højere andel

dækkes til dels

Betydeligt højere

af medlemsstater, andel

der er villige til det

Betydeligt højere

andel

OPTRÆDEN

UDADTIL

DEN ØKONOMISKE

OG MONETÆRE

UNIONS

FINANSPOLITISKE

KAPACITET

Højere andel

Lavere beløb

Højere andel

dækkes til dels

Betydeligt højere

af medlemsstater, andel

der er villige til det

Makroøkonomisk

stabiliserings-

funktion for

euroområdets

medlemsstater

Betydeligt højere

andel

Makroøkonomisk

stabiliserings-

funktion og en

europæisk monetær

fond

Vidtgående reform

ud over scenarie 4;

Scenarie 1, der

nye egne ressourcer

forenkles yderligere;

finansierer en

nye egne ressourcer

betydelig andel

af EU-budgettet

INDTÆGTER

Nuværende system

uden rabatter; andre

Nuværende system

indtægtskilder eller

uden rabatter

gebyrer finansierer

EU-budgettet

Jf. scenarie 1; plus

nye politikker, der

alene finansieres

af deltagende

medlemsstater

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser

Videreanvendelse tilladt med kildeangivelse.

Videreanvendelsesbestemmelserne for Europa-Kommissionens dokumenter er reguleret af afgørelse 2011/833/EU

(EUT L 330 af 14.12.2011, s. 39).

kom (2017) 0358 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om fremtiden for EU’s finanser