L 153 - 2016-17 - Bilag 6: Supplerende kommenteret høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
L 153 Bilag 6
Offentligt

Notat

Supplerende

KOMMENTERET HØRINGSOVERSIGT

Vedrørende

Forslag til lov om ændring af udlændingeloven

(Mulighed for i en krisesituation at afvise asylansøgere ved grænsen)

(L 153)

24. april 2017

1. Indledning

Udlændinge- og Integrationsministeren fremsatte den 15. marts 2017 forslag til

lov om ændring af udlændingeloven (Mulighed for i en krisesituation at afvise

asylansøgere ved grænsen) (L 153) for Folketinget.

Udlændinge- og Integrationsministeriet fremsendte den 15. marts 2017 kommen-

teret høringsoversigt vedrørende lovforslaget til Udlændinge- og Integrationsud-

valget.

Lovforslaget blev 1. behandlet i Folketinget den 23. marts 2017.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har den 10. april 2017 modtaget et sup-

plerende høringssvar vedrørende lovforslaget fra Flygtningenævnet.

2. Flygtningenævnets høringssvar

2.1.

Flygtningenævnet anfører i det supplerende høringssvar, at det i bemærknin-

gerne til lovforslagets § 1, nr. 1 (forslag til ny § 28, stk. 8, i udlændingeloven), for-

udsættes, at Flygtningenævnet foretager en generel vurdering af forholdene i det

enkelte land og på den baggrund ud fra en generel betragtning vurderer, om be-

tingelserne i udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 3. og 4. pkt., er opfyldt, og om det

pågældende land således er at sidestille med et sikkert tredjeland.

Flygtningenævnet bemærker i den forbindelse, at hverken ordlyden i udlændinge-

lovens § 48 a, stk. 1, 4. pkt., praksis ved internationale menneskerettighedsorga-

ner, herunder Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, eller nævnets gene-

relle praksis ses at være forenelig med de pågældende bemærkninger til lov-

forslaget.

Efter Flygtningenævnets opfattelse er det således ikke muligt alene på baggrund

af en generel vurdering af forholdene i de enkelte lande at vurdere, om betingel-

serne i § 48 a, stk. 1, 4. pkt., er opfyldt, herunder om udlændingen vil være i risiko

for at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf,

ved en afvisning til det pågældende land. Det vil i disse situationer efter nævnets

Asyl og Visum

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

Sagsbehandler

Brit Gotthard Jensen

Tel.

Mail

Sags nr.

Akt-id

72 26 87 63

[email protected]

2016 - 11591

223681

Side

1/6

L 153 - 2016-17 - Bilag 6: Supplerende kommenteret høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

opfattelse være nødvendigt at sammenholde de konkrete oplysninger i sagen med

de generelle forhold i det enkelte land, hvortil der påtænkes at ske afvisning.

2.2.

Flygtningenævnet anfører endvidere, at det med lovforslaget forudsættes, at

Flygtningenævnet i forbindelse med aktivering af nødbremsen hurtigt skal foreta-

ge en vurdering af forholdene i de enkelte lande, hvortil der påtænkes at ske af-

visning. Dette vil efter nævnets opfattelse næppe være muligt og i det mindste

give anledning til betydelig tvivl, om det vil være muligt i forhold til en række lan-

de.

Flygtningenævnet henviser i den forbindelse til, at det vil være nødvendigt at

fremskaffe aktuelle oplysninger om forholdene i de pågældende lande i en situa-

tion, hvor asylsystemet må antages at være sat under voldsomt pres eller brudt

sammen, ligesom Flygtningenævnet bemærker, at nævnet normalt træffer afgø-

relse som ankeinstans og efter en kontradiktorisk proces, hvor blandt andre Ud-

lændingestyrelsen afgiver indlæg til nævnet på baggrund af de baggrundsoplys-

ninger, som styrelsen er i besiddelse af.

2.3.

Flygtningenævnet henstiller, at det fremsatte forslag ændres, således at det

sikres, at den nødvendige vurdering i forhold til udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 4.

pkt., foretages, og således, at det overvejes, at opgaven med at indhente oplys-

ninger og vurdere forholdene i de omhandlede lande til brug for politiets afgørel-

se i 1. instans i stedet henlægges til Udlændingestyrelsen, der i forvejen varetager

opgaven med at indhente generelle baggrundsoplysninger af asylrelevant karak-

ter. Flygtningenævnet vil herefter, mere i overensstemmelse med nævnets rolle

som ankeinstans, kunne afgive udtalelse til brug for Udlændingenævnets afgørel-

se.

3. Udlændinge- og Integrationsministeriets kommentarer til Flygtningenævnets

høringssvar

3.1. Ordlyden af udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 4. pkt.

Efter udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 4. pkt., må udsendelse af en udlænding, der

påberåber sig at være omfattet af § 7 (asyl), ikke finde sted til et land, hvor ud-

lændingen vil være i risiko for dødsstraf eller for at blive underkastet tortur eller

umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, eller hvor der ikke er

beskyttelse med videresendelse til et sådant land (refoulement).

Af de specielle bemærkninger til udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 3. og 4. pkt., jf.

Folketingstidende 2001-2002, tillæg A, side 4044 ff, fremgår bl.a. følgende:

”…

Efter gældende praksis indgår det i vurderingen af, om et land kan anses for

at være et sikkert tredjeland, om udlændingen ved udsendelse til dette land

ud fra en generel betragtning vil være i risiko for dødsstraf eller for at blive

underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller

Side

2/6

L 153 - 2016-17 - Bilag 6: Supplerende kommenteret høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

straf. Vurderingen af, om der foreligger en sådan risiko, foretages på bag-

grund af en generel vurdering af det pågældende tredjeland. Det skal såle-

des heller ikke i den sammenhæng foretages en individuel vurdering af den

enkelte asylansøgers forhold.

…

Vurderingen af, om der foreligger en sådan risiko, skal foretages på bag-

grund af en generel vurdering af det pågældende tredjelands overholdelse

af principperne i bl.a. artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskon-

vention, Den Europæiske Menneskerettighedskonventions 6. tillægsproto-

kol og FN’s ko ve tio o tortur og a de gruso , u e eskelig eller

nedværdigende behandling eller straf. Det skal således ikke foretages en in-

dividuel vurdering af den enkelte asylansøgers forhold.

…”

Det er på baggrund heraf Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at

lovforslaget er i overensstemmelse med ordlyden af samt bemærkningerne til

udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 4. pkt.

Udlændinge- og Integrationsministeriet skal i tilknytning hertil bemærke, at der

ved indførelsen af de foreslåede bestemmelser i § 28, stk. 7 og 8, i udlændingelo-

ven er tale om ny lovgivning, som på baggrund af almindelige lovfortolkningsprin-

cipper skal forstås bl.a. i overensstemmelse med forarbejderne til bestemmelser-

ne.

3.2. Praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

3.2.1.

For så vidt angår praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

vedrørende overførsel af asylansøgere inden for Dublinsystemet kan der henvises

til dom af 21. januar 2011 i sagen

M.S.S. mod Belgien og Grækenland (Application

no. 30696/09),

der omhandlede en enlig mand fra Afghanistan.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fandt i sagen bl.a. henset til de fore-

liggende baggrundsoplysninger om forholdene for asylansøgere i Grækenland, at

de belgiske myndigheders overførsel af klageren til Grækenland var i strid med

artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. For så vidt angik

manglerne i det græske asylsystem fandt Domstolen endvidere, at asylsystemet

led af så alvorlige strukturelle mangler, at det var i strid med artikel 13 i Den Eu-

ropæiske Menneskerettighedskonvention (om adgangen til effektive retsmidler),

og at de belgiske myndigheder henset til de foreliggende baggrundsoplysninger

herom måtte have været bekendt hermed, hvorfor de belgiske myndigheder hav-

de pligt til at sikre sig

–

og ikke alene antage

–

at den græske asyllovgivning blev

håndhævet i praksis. Da de belgiske myndigheder ikke havde sikret sig dette, var

overførslen af klageren til Grækenland i strid med artikel 3 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention.

Side

3/6

L 153 - 2016-17 - Bilag 6: Supplerende kommenteret høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Herudover kan der henvises til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols

dom af 4. november 2014 i sagen

Tarakhel mod Schweiz (Application no.

29217/12),

der omhandlede en afghansk familie med på daværende tidspunkt 5

børn født mellem 1999 og 2008.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fandt i denne sag bl.a., at selv om

modtageforholdene for asylansøgere i Italien generelt ikke kunne sidestilles med

modtageforholdene i Grækenland på tidspunktet for Menneskerettighedsdomsto-

lens dom i sagen

M.S.S. mod Belgien og Grækenland,

så var forholdene i Italien af

en sådan karakter, at en overførsel af klagerne (en børnefamilie) til Italien ville

være i strid med artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention,

medmindre de schweiziske myndigheder forinden en overførsel indhentede en

garanti fra de italienske myndigheder for, at klagerne ikke ville blive adskilt ved

ankomst til Italien, og at de ville blive indlogeret under forhold, der var tilpasset

børnenes alder.

3.2.2.

Udlændinge- og Integrationsministeriet bemærker, at hvis Flygtningenæv-

net på baggrund af de oplysninger, der er tilgængelige for nævnet, finder, at der

er væsentlige grunde til at tro, at der er sådanne generelle systemfejl i asylproce-

duren eller i modtageforholdene i et land, at afvisning af en person til det pågæl-

dende land ud fra en generel betragtning vil medføre en risiko for umenneskelig

eller nedværdigende behandling, og at det pågældende land således ikke er at

sidestille med et sikkert tredjeland, skal Flygtningenævnets vurdering indeholde

denne konklusion.

Udlændinge- og Integrationsministeriet bemærker i den forbindelse, at lovforsla-

get ikke er til hinder for, at Flygtningenævnet foretager en differentieret vurdering

af forholdene i det enkelte land i forhold til forskellige grupper af personer, f.eks.

enlige mænd eller sårbare personer som familier med børn.

Hvis Flygtningenævnet således på baggrund af de oplysninger, der er tilgængelige

for nævnet, f.eks. finder, at forholdene for enlige mænd i et land umiddelbart ud

fra en generel betragtning opfylder betingelserne i udlændingelovens § 48 a, stk.

1. 3. og 4. pkt., og dermed for denne gruppe af personer er at sidestille med et

sikkert tredjeland, skal Flygtningenævnets vurdering indeholde denne

(del)konklusion. Finder Flygtningenævnet derimod ikke med sikkerhed at kunne

vurdere, om forholdene i et land for sårbare personer, f.eks. familier med børn,

ud fra en generel betragtning er af en sådan karakter, at landet er at sidestille

med et sikkert tredjeland for denne gruppe af personer, skal Flygtningenævnets

vurdering indeholde denne (del)konklusion.

Udlændinge- og Integrationsministeriet bemærker endvidere, at politiet efter

forslaget

–

uafhængigt af Flygtningenævnets generelle vurdering

–

i det enkelte

tilfælde skal foretage en vurdering af, hvorvidt det vil være i strid med Danmarks

internationale forpligtelser at afvise en person, der ved grænsen påberåber sig at

være omfattet af udlændingelovens § 7. Dette kan f.eks. være tilfældet, som det

fremgår af pkt. 2.5.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger, hvis en afvisning

Side

4/6

L 153 - 2016-17 - Bilag 6: Supplerende kommenteret høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

de facto vil fastholde en adskillelse af en mindreårig udlænding fra sin nærmeste

familie.

Det bemærkes i den forbindelse, at det, som det fremgår af pkt. 2.4.2 i lovforsla-

gets almindelige bemærkninger, efter forslaget er en forudsætning for at kunne

afvise en udlænding ved grænsen, at Danmark i øvrigt overholder sine internatio-

nale forpligtelser i den forbindelse.

Der henvises desuden til besvarelserne af spørgsmål nr. 15, 27 og 41 fra Folketin-

gets Udlændinge- og Integrationsudvalg vedrørende lovforslaget.

Det er på baggrund af ovenstående Udlændinge- og Integrationsministeriets op-

fattelse, at lovforslaget er i overensstemmelse med praksis fra Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol.

3.3. Flygtningenævnets generelle praksis

Udlændinge- og Integrationsministeriet bemærker, at der ved indførelsen af § 28,

stk. 7 og 8, i udlændingeloven er tale om ny lovgivning, og at Flygtningenævnet i

den forbindelse tillægges en opgave, som nævnet ikke tidligere har udført. Der

opstår således efter Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse ikke

spørgsmål om, hvorvidt lovforslaget er i overensstemmelse med tidligere praksis.

3.4. Praktisk muligt for Flygtningenævnet at udarbejde vurdering

Som det fremgår af pkt. 2.4.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger, er Flygt-

ningenævnet et fagkyndigt organ, der behandler klager vedrørende asylrelaterede

afgørelser, heriblandt særligt klager over afslag på asyl samt afgørelser om over-

førsel til et andet EU-land efter Dublinforordningen. Flygtningenævnet besidder

således en særlig ekspertise på det asylretlige område, herunder viden om de

enkelte landes asylforhold og procedurer, og vil på den baggrund kunne udarbej-

de en asylfaglig vurdering af forholdene i det enkelte land.

Som det fremgår af Flygtningenævnets 24. beretning (2015), pkt. 3.2.2, er Flygt-

ningenævnet i besiddelse af en omfattende samling af generelt baggrundsmateri-

ale om forholdene for asylansøgere i modtagerlandene. Materialet indgår som en

del af det faktiske grundlag, der indgår i nævnets vurdering af den enkelte sag.

Som det endvidere fremgår af Flygtningenævnets 24. beretning (2015), pkt. 3.2.2,

sørger Flygtningenævnets sekretariat for, at Flygtningenævnets baggrundsmateri-

ale løbende ajourføres. Flygtningenævnet vil således mindst tre gange årligt of-

fentliggøre nye baggrundsoplysninger på Flygtningenævnets hjemmeside

www.fln.dk. Sekretariatet søger endvidere efter baggrundsmateriale, hvis der

opstår et særligt behov herfor, hvilket typisk vil være tilfældet, hvis der opstår

væsentlige ændringer i forholdene i modtagerlandet.

Side

5/6

L 153 - 2016-17 - Bilag 6: Supplerende kommenteret høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Det er på baggrund heraf Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at

Flygtningenævnet i en situation, hvor Dublinsamarbejdet i realiteten er holdt op

med at fungere, vil være i stand til hurtigt at foretage en vurdering af forholdene i

de lande, hvortil der påtænkes at ske afvisning.

Det bemærkes i den forbindelse, at der i praksis i langt de fleste tilfælde efter

Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse vil være tale om afvisning til

Tyskland eller Sverige.

3.5. Henlæggelse til Udlændingestyrelsen

Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at Flygtningenævnet

som et fagkyndigt og uafhængigt domstolslignende organ, der besidder en særlig

ekspertise på det asylretlige område, og som 2. og sidste instans behandler klager

vedrørende asylrelaterede afgørelser, er nærmest til at foretage en generel vur-

dering af, om et land omfattet af Dublinforordningen i en krisesituation, hvor Dub-

linsamarbejdet i realiteten er holdt op med fungere, er at sidestille med et sikkert

tredjeland.

Udlændinge- og Integrationsministeriet bemærker i den forbindelse, at Flygtnin-

genævnet, som det fremgår af pkt. 3.4 ovenfor, er i besiddelse af en omfattende

samling af generelt baggrundsmateriale om forholdene for asylansøgere i modta-

gerlandene.

Udlændinge- og Integrationsministeriet finder således, at der med den foreslåede

ordning i lovforslaget er fundet den rette løsning i forhold til, hvilken myndighed

der i en krisesituation, hvor Dublinsamarbejdet i realiteten er holdt op med at

fungere, skal udarbejde en vurdering af, om betingelserne i udlændingelovens §

48 a, stk. 1, 3. og 4. pkt., er opfyldt.

Side

6/6