Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget 2016-17
L 157 Bilag 2
Offentligt
1737343_0001.png
DA
ECB-PUBLIC
DEN EUROPÆISKE CENTRALBANKS UDTALELSE
af 21. marts 2017
om begrænsning af forpligtelsen til at modtage kontantbetalinger
(CON/2017/8)
Indledning og retsgrundlag
Den 10. februar 2017 modtog Den Europæiske Centralbank (ECB) en anmodning fra det danske
Finanstilsyn om en udtalelse om udkast til forslag til lov om betalinger (herefter "lovforslaget").
ECB’s kompetence til at afgive udtalelse har hjemmel i artikel 127, stk. 4, og artikel 282, stk. 5, i traktaten
om Den Europæiske Unions Funktionsmåde, samt artikel 2, stk. 1, andet led, i Rådets beslutning
(98/415/EF) af 29. juni 1998 om de nationale myndigheders høring af Den Europæiske Centralbank om
udkast til retsforskrifter , da lovforslaget blandt andet vedrører betalingsmidler. I overensstemmelse med
artikel 17.5, første punktum, i forretningsordenen for Den Europæiske Centralbank er denne udtalelse
vedtaget af ECB's Styrelsesråd.
1
1.
1.1
Beskrivelse af den foreslåede begrænsning
Lovforslagets hovedformål er at gennemføre Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU)
2015/2366
2
i dansk ret. Derudover foreslår lovforslaget imidlertid også visse ændringer i anden
dansk lovgivning, herunder en ændring, som har relevans for denne udtalelse, da den fastsætter
en ny begrænsning i den nuværende danske lovgivning, som forpligter betalingsmodtagere til at
modtage kontantbetalinger .
3
1.2
Pengesedler
4
og mønter
5
i danske kroners status som lovlige betalingsmidler fortolkes i
almindelighed efter dansk ret således, at pengesedler og mønter i danske kroner er lovlige
betalingsmidler med mindre andet er aftalt, eller med mindre andre lovbestemmelser finder
anvendelse . I henhold til den gældende lov om betalingstjenester og elektroniske penge er en
betalingsmodtager forpligtet til at modtaget kontantbetalinger, hvis betalingsmodtageren modtager
betalinger med andre betalingsinstrumenter såsom betalingskort. Forpligtelsen til at modtage
kontantbetaling i disse tilfælde er obligatorisk og har forrang for en betalingsmodtagers
kontraktmæssige frihed til at indgå en aftale, som afhænger af, at betalingen foretages med et
6
7
1
2
EFT L 189 af 3.7.1998, s. 42.
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2015/2366 af 25. november 2015 om betalingstjenester i det indre marked
og om ændring af direktiv 2002/65/EF og 2013/36/EU og forordning (EU) nr. 1093/2010 og om ophævelse af direktiv
2007/64/EF (EUT L 337 af 23.12.2015, s. 35.)
Jf. lovforslagets § 81.
Jf. § 8, stk. 2 i lov nr. 116 af 7. april 1936, som ændret.
Jf. § 4, stk. 1 i lov nr. 817 af 21. december 1988, som ændret.
Jf. side 29 og 33 i Betalingsrådets rapport "Kontanters rolle i samfundet'', august 2016, og bemærkningerne til § 81,
stk. 3, i lovforslaget.
Jf. § 56, i konsolideret lov nr. 613 af 24. april 2015, som ændret.
3
4
5
6
7
 L 157 - 2016-17 - Bilag 2: Høringssvar fra Den Europæiske Centralbank
1737343_0002.png
ECB-PUBLIC
betalingsinstrument frem for med kontanter. En betalingsmodtager har derfor på nuværende
tidspunkt ikke mulighed for at undgå forpligtelsen til at modtage kontanter ved at ophænge et
tydeligt skilt, hvoraf det fremgår, at kontanter ikke modtages, da dette ville være en overtrædelse af
forpligtelsen til at modtage kontanter i disse tilfælde. Forpligtelsen til at modtage kontanter i
henhold til loven om betalingstjenester og elektroniske penge har ikke hjemmel i pengesedler og
mønter i danske kroners status som lovlige betalingsmidler, som reguleres i loven om Danmarks
Nationalbank og møntloven, men betragtes som en særskilt lovmæssig forpligtelse for
betalingsmodtagere omfattet af loven om betalingstjenester og elektroniske penge.
1.3
Den lovmæssige forpligtelse til at modtage kontantbetaling, som på nuværende tidspunkt er fastsat
i lov om betalingstjenester og elektroniske penge, gentages i lovforslaget. Lovforslaget indfører
imidlertid en ny undtagelse fra forpligtelsen til at modtage kontantbetalinger ved at fastsætte, at
denne forpligtelse ikke finder anvendelse fra kl. 22 til kl. 6. Betalingsmodtagere, som modtager
betaling med betalingsinstrumenter i dette tidsrum, vil derfor have den kontraktmæssige frihed til at
vælge, hvorvidt de vil modtage kontantbetalinger eller ej.
1.4
Som det også på nuværende tidspunkt er tilfældet, finder forpligtelsen til at modtage
kontantbetaling i henhold til lovforslaget ikke anvendelse på fjernsalg, i ubemandede
selvbetjeningsmiljøer eller hvor kontantbetaling er forbudt i henhold til lov om forebyggende
foranstaltninger mod hvidvask af udbytte og finansiering af terrorisme . Lovforslaget bemyndiger
også
erhvervsministeren
til
at
vedtage
yderligere
regler,
som
fastsætter
9
8
bestemte
betalingsmodtagere eller typer af betalingsmodtagere, der ikke omfattes af undtagelsen, som finder
anvendelse i tidsrummet mellem kl. 22 og 6. Ifølge bemærkningerne til lovforslaget er formålet
med ministerens bemyndigelse til at vedtage sådanne yderligere regler at sikre, at
betalingsmodtagere, som udfører samfundskritiske opgaver, eksempelvis lægevagter og
døgnapoteker, skal være forpligtet til at modtage kontantbetaling hele døgnet.
1.5
Ifølge bemærkningerne til lovforslaget tilstræbes det med forslaget at finde en balance mellem at
forsøge at afværge røverier og at forsøge at sikre, at der fortsat skal være en udbredt ret til at
foretage kontantbetalinger. Omend det ikke er anført som et mål med begrænsningen af
forpligtelsen til at modtage kontantbetalinger, er det anført i bemærkningerne til lovforslaget, at det
forventes, at forretningernes udgifter til kontanthåndtering vil falde som følge af begrænsningen .
10
2.
2.1
Generelle bemærkninger
ECB bemærker, at Danmark er undtaget fra deltagelse i Den Økonomiske og Monetære Unions
tredje fase . På denne særlige institutionelle baggrund har ECB foretaget en vurdering af
lovforslagets bestemmelser for så vidt angår den relevante praksis i euroområdet, særligt de retlige
krav for euroen og eurosedlers status som lovlige betalingsmidler.
11
2.2
I henhold til traktaten skal Det Europæiske System af Centralbanker (European System of Central
Banks, ESCB) blandt andet handle i overensstemmelse med princippet om en åben
8
9
10
11
Konsolideret lov nr. 1022 af 13. august 2013, som ændret.
Jf. bemærkningerne til lovforslagets § 81.
Jf. bemærkningerne til lovforslagets § 81.
Jf. Protokol (nr.16) om visse bestemmelser vedrørende Danmark.
2
 L 157 - 2016-17 - Bilag 2: Høringssvar fra Den Europæiske Centralbank
1737343_0003.png
ECB-PUBLIC
markedsøkonomi med fri konkurrence, som fremmer en effektiv ressourceallokering . ESCB har
den grundlæggende opgave at fremme betalingssystemernes smidige funktion , og ECB har
eneret til at bemyndige udstedelse af eurosedler i Unionen . De eurosedler, som er udstedt af
ECB og de nationale centralbanker i euroområdet, er de eneste eurosedler, der har status som
lovlige betalingsmidler i Unionen .
2.3
Omfanget og virkningerne af eurosedlernes og -mønternes status som lovlige betalingsmidler er
endnu ikke blevet defineret i henhold til EU-lovgivningen. Lovgiverne i euroområdets
medlemsstater er derfor fortsat kompetente til at gennemføre omfanget og virkningerne af lovlige
betalingsmidler i deres nationale lovgivning. Ifølge Kommissionens henstilling af 22. marts 2010 om
omfanget og virkningerne af eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel
16
15
14
13
12
(herefter
"Kommissionens henstilling") bør euroens status som lovligt betalingsmiddel afhænge af følgende
tre hovedelementer. For det første bør der være en obligatorisk accept af sedler og mønter, med
mindre parterne er enedes om en anden betalingsmåde. Accept af eurosedler og -mønter som
betalingsmidler bør være reglen i detailtransaktioner. En undtagelse til at acceptere kontanter bør
kun være mulig, hvis den er begrundet i "princippet om god tro". For det andet bør sedler og
mønter accepteres til fuld pålydende værdi. For det tredje bør sedler og mønter kunne indfri gæld.
2.4
Selvom elektroniske betalingsinstrumenter i stigende grad anvendes som den foretrukne form for
detailbetaling i en række medlemsstater, herunder Danmark, bemærker ECB, at kontanter fortsat
spiller en vigtig rolle i samfundet. I 1991 udgjorde kontantbetalinger omtrent 60 % af værdien af al
detailomsætning i Danmark, mens tallet i 2015 lå omkring 20 % . Muligheden for at betale med
kontanter er fortsat særlig vigtig for bestemte grupper i samfundet, som af forskellige legitime
årsager foretrækker at anvende kontanter frem for andre betalingsinstrumenter. Disse omfatter
handicappede, ældre borgere, socialt udsatte borgere og mindreårige . Kontanter værdsættes
endvidere generelt som betalingsinstrumenter, fordi de er almindeligt accepterede, hurtige og
muliggør kontrol over betalerens forbrug. Det er desuden det eneste betalingsinstrument, som
tillader borgere at afvikle en transaktion med centralbankpenge øjeblikkeligt.
2.5
Det anføres i Kommissionens henstilling, at accept af kontantbetalinger bør være reglen, men det
anerkendes, at kontanter kan nægtes, hvis dette er begrundet i princippet om god tro, uden at dette
er en overtrædelse af kontanters status som lovlige betalingsmidler. Hverken EU-lovgivningen eller
Kommissionens henstilling adresserer udtrykkeligt hvorvidt og i hvilken udstrækning, det kan være
tilladt at indføre en mere generel begrænsning i forpligtelsen til at modtage kontantbetalinger i
euro. Derfor må EU-lovgivningen fortolkes med henblik på at fastsætte de betingelser, som en
begrænsning af betalinger i eurosedler og -mønter skal opfylde, herunder hvilke betingelser, der
skal opfyldes for at sikre overensstemmelse med eurosedler og -mønters status som lovlige
12
13
14
15
16
17
Jf. traktatens artikel 127, stk.1, og artikel 2, i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den
Europæiske Centralbank (herefter "ESCB-statutten").
Jf. traktatens artikel 127, stk. 2, og ESCB-statuttens artikel 3.1.
Jf. traktatens artikel 128, stk. 1, første punktum, og ESCB-statuttens artikel 16, første punktum.
Jf. traktatens artikel 128, stk. 1, tredje punktum, og ESCB-statuttens artikel 16, tredje punktum.
EUT L 83 af 30.3.2010, s. 70.
Jf. også Danmarks Nationalbanks høringssvar vedrørende lovforslaget, som findes på www.nationalbanken.dk og
side 5 i det danske Betalingsråds rapport "Kontanters rolle i samfundet'', august 2016. Den danske befolkning har
endvidere den mest omfattende anvendelse af betalingskort blandt befolkningerne i Den Europæiske Union ifølge
statistik over kontantløse betalinger fra 2015. Jf. Den Europæiske Centralbanks pressemeddelelse: Betalingsstatistik
for 2015 (26. september 2016), bilag (”Den relative vigtighed af de væsentligste betalingsinstrumenter i EU” (2015)).
Jf. side 37-41 i det danske Betalingsråds rapport "Kontanters rolle i samfundet'', august 2016.
18
17
18
3
 L 157 - 2016-17 - Bilag 2: Høringssvar fra Den Europæiske Centralbank
1737343_0004.png
ECB-PUBLIC
betalingsmidler, når generelle begrænsninger i forpligtelsen til at modtage kontantbetalinger
indføres. For så vidt angår begrænsning af kontantbetalinger bør særligt betragtning 19 i Rådets
forordning (EF) nr. 974/98
19
tages i betragtning. Det fremgår af denne betragtning, at
begrænsninger i betalinger med sedler og mønter, som medlemsstaterne har indført af offentlige
hensyn, ikke er uforenelige med eurosedlers og -mønters status som lovlige betalingsmidler, hvis
der findes andre lovlige midler til betaling af pengegæld.
2.6
Begrænsninger i kontantbetalinger bør endvidere være effektive og proportionale i forhold til de
mål, som forfølges, og bør ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål . Dette
kræver blandt andet, at andre lovlige betalingsmidler til betaling af pengegæld er tilgængelige.
Disse andre lovlige betalingsmidler bør være let tilgængelige for alle borgere i den respektive
medlemsstat. Enhver foreslået begrænsnings negative indvirkning bør nøje afvejes i forhold til de
forventede fordele for offentligheden.
2.7
Med hensyn til kravet om, at begrænsningerne skal være proportionale, bemærker ECB, at jo
bredere og mere generel en begrænsning er, des strengere bør fortolkningen af kravet om, at
begrænsningen skal være proportional med mål, der forfølges, være. Ved vurderingen af, om en
begrænsning er proportional, bør der altid tages hensyn til den pågældende begrænsnings
negative indvirkning, og det bør også overvejes, hvorvidt alternative foranstaltninger, som ville
opfylde det pågældende mål og have en mindre negativ indvirkning, kunne vedtages.
2.8
Endelig er det relevant at bemærke, at Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/92/EU
som et alternativ til kontanter .
22
21
20
har
gjort det lettere for unionsborgere at få betalingskonti og relaterede elektroniske betalingstjenester
3.
3.1
3.2
Specifikke bemærkninger
ECB glæder sig over, at lovforslaget opretholder borgernes ret til i de fleste tilfælde at betale med
kontanter og derved bevarer kontanters rolle som et almindeligt accepteret betalingsmiddel.
ECB forstår det således, at de danske myndigheder nøje har overvejet og taget hensyn til på den
ene side de forventede fordele ved den foreslåede begrænsning og på den anden side den
foreslåede begrænsnings mulige negative indvirkning. Ved vurderingen af, hvorvidt betingelserne
for indførelsen af begrænsningen er opfyldt, bemærker ECB, at andre lovlige midler til betaling af
pengegæld generelt er tilgængelige i Danmark, og at begrænsningens mål om at bekæmpe
kriminalitet kan betragtes som et offentligt hensyn, som berettiger en sådan begrænsning, under
forudsætning af, at de forventede fordele ved begrænsningen opvejer dens mulige negative
indvirkning. Med hensyn til betingelsen om, at begrænsningen bør være effektiv og proportional
bemærker ECB, at det i bemærkningerne til lovforslaget ikke er specifikt beskrevet i hvilket omfang
alternative og lige så eller mere effektive foranstaltninger, som også ville opfylde lovforslagets mål,
19
20
21
Rådets forordning (EF) nr. 974/98 af 3. maj 1998 om indførelse af euroen (EUT L 139 af 11.5.1998, s. 1).
Jf. udtalelse CON/2014/37. Alle ECB's udtalelser findes på ECB's websted www.ecb.europa.eu.
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/92/EU af 23. juli 2014 om sammenlignelighed af gebyrer i forbindelse
med betalingskonti, flytning af betalingskonti og adgang til betalingskonti med basale funktioner (EUT L 257 af
28.8.2014, s. 214).
Direktiv 2014/92/EU er blevet implementeret i Danmark ved lov nr. 375 af 27. april 2016.
22
4
 L 157 - 2016-17 - Bilag 2: Høringssvar fra Den Europæiske Centralbank
1737343_0005.png
ECB-PUBLIC
kunne vedtages . På denne baggrund er det vanskeligt for ECB at vurdere, hvorvidt
begrænsningen kan betragtes som proportional med det mål, der forfølges.
3.3
ECB bemærker, at det bør sikres, at der ikke pålægges tillægsgebyrer på kontantbetalinger i den
udstrækning, en betalingsmodtager modtager kontanter.
23
Denne udtalelse vil blive offentliggjort på ECB’s websted.
Udfærdiget i Frankfurt am Main, den 21. marts 2017.
Formand for ECB
Mario DRAGHI
23
ECB er opmærksom på, at tre forskellige modeller til brug for begrænsning af forpligtelsen til at modtage
kontantbetalinger blev overvejet i det danske Betalingsråds rapport "Kontanters rolle i samfundet'' fra august 2016.
Bemærkningerne til lovforslaget nævner imidlertid ingen andre modeller eller forklarer, hvorfor modellen fastsat i
lovforslaget blev valgt.
5