L 30 - 2016-17 - Bilag 2: Orientering om høring af Lovforslag om indførelse af en offentlig sanktionsliste over udenlandske religiøse forkyndere, der kan udelukkes fra at indrejse (udlændinge,- integrations og boligministeren)

Kirkeudvalget 2016-17
L 30 Bilag 2
Offentligt

UDKAST

(HØRING)

Forslag

Lov om ændring af udlændingeloven

(Indførelse af en offentlig sanktionsliste over udenlandske religiøse forkyndere m.fl.,

som kan udelukkes fra at indrejse)

til

§1

I udlændingeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 412 af 9. maj 2016, som ændret ved lov nr.

661 af 8. juni 2016, lov nr. 612 af 8. juni 2016, lov nr. 664 af 8. juni 2016 og § 10 i lov nr.

665 af 8. juni 2016, foretages følgende ændringer:

§ 10

indsættes som

stk. 6:

"Stk. 6.

En udlænding, som er optaget på den liste, der er nævnt i § 29 c, stk. 1, kan ikke

gives opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n eller 9 p, medmindre særlige grunde taler

derfor."

Efter kapitel 5 b indsættes:

”Kapitel 5 c

Liste over udenlandske religiøse forkyndere m.fl., som kan udelukkes fra at indrejse

§ 29 c.

Udlændinge kan optages på en liste, hvis udlændingen virker som religiøs

forkynder eller på anden måde udbreder en religion eller tro, og hensynet til den offentlige

orden i Danmark tilsiger, at udlændingen ikke bør have ophold her i landet. Optagelse på

listen sker for 2 år og kan forlænges med 2 år ad gangen. Udlændinge, som er omfattet af

EU-reglerne, jf. § 2, stk. 3, eller har opholdstilladelse her i landet, kan ikke optages på

listen.

Stk. 2.

Ved afgørelse om optagelse af en udlænding på den liste, der er nævnt i stk. 1,

finder forvaltningslovens § 19 ikke anvendelse.

Stk. 3.

Optagelse af en udlænding på listen optages som meddelelse i Statstidende.

Optagelse af en udlænding på listen gælder fra tidspunktet for optagelse af meddelelse

herom i Statstidende, medmindre optagelse på listen forud for dette tidspunkt er meddelt

den pågældende udlænding.

Stk. 4.

Den liste, der er nævnt i stk. 1, kan offentliggøres med oplysninger om navn,

nationalitet, fødselsdato og opholdsland og med ansigtsfoto.

Stk. 5.

Efter anmodning fra udlændingen genoptager Udlændingestyrelsen sagen om at

optage udlændingen på den liste, der er nævnt i stk. 1. Ansøgning om genoptagelse har ikke

opsættende virkning."

L 30 - 2016-17 - Bilag 2: Orientering om høring af Lovforslag om indførelse af en offentlig sanktionsliste over udenlandske religiøse forkyndere, der kan udelukkes fra at indrejse (udlændinge,- integrations og boligministeren)

§ 32

indsættes efter stk. 9 som nyt stykke:

"Stk. 10.

En udlænding, som er optaget på den liste, der er nævnt i § 29 c, stk. 1, må ikke

uden tilladelse indrejse og opholde sig her i landet (indrejseforbud). Indrejseforbuddet

gælder, så længe udlændingen er optaget på listen. Indrejseforbuddet bortfalder, hvis

udlændingen ophører med at være optaget på listen, eller hvis udlændingen af særlige

grunde meddeles opholdstilladelse her i landet."

Stk. 10 og 11 bliver herefter stk. 11 og 12.

§ 44 a, stk. 12, 1. pkt.,

indsættes efter ”§§ 7 og 8”: ”og ved behandling af sager efter § 29

c”.

§ 46 a, stk. 1, 1. pkt.,

indsættes efter ”§ 11, stk. 10,”: ” § 29 c, stk. 1,”.

§ 52 b, stk. 1,

indsættes som

nr. 13:

"13) Afslag på sletning af den liste, der er nævnt i § 29 c, stk. 1, i forbindelse med

genoptagelse efter § 29 c, stk. 5."

§ 58 g, stk. 1, nr. 6,

ændres ”efter § 7 eller” til: ”efter § 7,”, og i

§ 58 g, stk. 1, nr. 7,

ændres ”§ 25 b.” til: ”§ 25 b eller”.

§ 58 g, stk. 1,

indsættes som

nr. 8:

"8) udlændingen er optaget på den liste, der er nævnt i § 29 c, stk. 1."

§2

Stk. 1.

Loven træder i kraft den [1. januar 2017].

§3

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland, men kan ved kongelig anordning helt eller

delvis sættes i kraft for Færøerne og Grønland med de ændringer, som de færøske eller

grønlandske forhold tilsiger.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning

1.1 Lovforslagets hovedindhold

1.2 Lovforslagets baggrund og formål

2. Offentlig sanktionsliste

2.1. Indledning

2.2. Betingelser for optagelse på sanktionslisten

2.2.1. Religiøse forkyndere eller lignende

2.2.2. Hensynet til den offentlige orden i Danmark

2.2.3. Udlændinge, som er omfattet af EU-reglerne

2.2.4. Udlændinge, som ikke har opholdstilladelse i Danmark

2.3. Optagelse på sanktionslisten

2.3.1. Kompetence og sagsoplysning

2.3.2. Partshøring

2.3.3. Offentliggørelse af afgørelsen

2.3.4. Elekronisk sagsbehandling

2.4. Indrejseforbud

2.4.1. Indrejseforbud

2.4.2. Registrering i Kriminalregistret

2.4.3. Indberetning som uønsket til SIS II

2.5. Genoptagelse af afgørelse om optagelse på sanktionslisten

2.6. Klageadgang til Udlændingenævnet

2.7. Visum

2.8. Afvisning

2.9. Udelukkelse

2.10. Straf for indrejse i strid med indrejseforbud

2.11. Udvisning

2.12. Nyt indrejseforbud i forbindelse med udvisning

Forholdet

til grundloven og Danmarks internationale forpligtelser

3.1. Indledning

3.2. Forholdet til grundloven

3.2.1. Forholdet til grundlovens § 67

3.2.2. Forholdet til grundlovens § 70

3.2.3. Forholdet til grundlovens § 77

3.3. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK)

3.3.1. Forholdet til artikel 8

3.3.2. Forholdet til artikel 9

3.3.3. Forholdet til artikel 10

3.3.4. Forholdet til artikel 14

3.4. Samlet vurdering

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

6. Administrative konsekvenser for borgerne

7. Miljømæssige konsekvenser

8. Forholdet til EU-retten

9. Hørte myndigheder mv.

10. Sammenfattende skema

1. Indledning

1.1 Lovforslagets hovedindhold

Med lovforslaget udmøntes en del af den aftale, som blev indgået den 31. maj

2016 mellem regeringen, Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti og Det

Konservative Folkeparti om initiativer rettet mod religiøse forkyndere, som

søger at undergrave danske love og værdier og understøtte parallelle

retsopfattelser.

I lovforslaget foreslås indført en offentlig, national sanktionsliste med

navngivne omrejsende udenlandske religiøse forkyndere, som kan udelukkes fra

at indrejse her i landet af hensyn til den offentlige orden.

Dette sker ved at indføre bestemmelser om, at de pågældende udlændinge har

indrejseforbud i Danmark og kan udelukkes fra opholdstilladelse, medmindre

særlige grunde taler derfor.

Med lovforslaget indføres endvidere adgang til, at de pågældende udlændinge

kan indberettes til Schengeninformationssystemet (SIS II) som uønskede.

Som følge af indrejseforbuddet vil de pågældende udlændinge kunne afvises

ved grænsen og meddeles afslag på visum efter gældende regler.

Udlændinge, der indrejser i strid med indrejseforbuddet, vil endvidere

kunne udvises og straffes for overtrædelse af indrejseforbuddet efter gældende

regler.

Den nationale sanktionsliste omfatter ikke EU-statsborgere og deres

familiemedlemmer og udlændinge, som allerede har opholdstilladelse her i

landet.

Med aftalen af 31. maj 2016 er det besluttet, at der som supplement til den

offentlige, nationale sanktionsliste indføres en opmærksomhedsliste med

navngivne omrejsende udenlandske religiøse forkyndere.

Opmærksomhedslisten skal anvendes til at skærpe myndighedernes

opmærksomhed på og forhåndsviden om udlændinge, der er grund til at være

særligt opmærksomme på i forbindelse med myndighedernes sagsbehandling.

Opmærksomhedslisten kan omfatte EU-statsborgere.

De oplysninger, der begrunder optagelsen af en udlænding på

opmærksomhedslisten, vil således skulle indgå i myndighedernes behandling af

f.eks. spørgsmål om, hvorvidt den pågældende udlænding ud fra en konkret

vurdering vil kunne meddeles afslag på en ansøgning om visum eller afvises ved

forsøg på indrejse efter de gældende regler i udlændingeloven.

Opmærksomhedslisten administreres i tilknytning til den offentlige

sanktionsliste af Udlændingestyrelsen med inddragelse af andre relevante

myndigheder.

Opmærksomhedslisten offentliggøres ikke, og en beslutning om optagelse på

opmærksomhedslisten vil ikke være en afgørelse.

Opmærksomhedslisten er ikke en del af

opmærksomhedslisten ikke kræver lovregulering.

dette

lovforslag,

For lovforslagets baggrund og formål henvises i øvrigt til afsnit 1.2 nedenfor.

1.2 Lovforslagets baggrund og formål

Den 31. maj 2016 indgik regeringen, Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti og

Det Konservative Folkeparti aftale om initiativer rettet mod religiøse

forkyndere, som søger at undergrave danske love og værdier og understøtte

parallelle retsopfattelser (herefter aftalen).

Med aftalen blev regeringen, Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti og Det

Konservative Folkeparti enige om at sætte ind med nye tiltag inden for følgende

tre overordnede temaer: 1) fratagelse af offentlig anerkendelse, 2) forhindre

indrejse af hadprædikanter og 3) sanktioner.

For så vidt angår temaet "2) forhindre indrejse af hadprædikanter" blev

aftaleparterne bl.a. enige om, at der indføres nationale lister med navngivne

omrejsende udenlandske religiøse forkyndere, som kan udelukkes fra at indrejse

under henvisning til, at de må anses for en trussel mod den offentlige orden i

Danmark. Efter aftalen indføres der således en offentlig sanktionsliste, hvor der

i forhold til forkynderne på listen er truffet forhåndsafgørelse om at nægte

visum og afvise ved grænsen. Som supplement til sanktionslisten indføres en

(lukket) opmærksomhedsliste med navne på tredjelandsstatsborgere, som ikke

kvalificerer til optagelse på en sanktionsliste, samt navne på EU-statsborgere og

deres familiemedlemmer.

Tiltaget er uddybende beskrevet i aftalens bilag 6 "Enighedspapir om

indførelse af en offentlig sanktionsliste med henblik på at forhindre indrejse af

navngivne udenlandske forkyndere, som formidler ekstreme værdier og

holdninger i strid med grundlæggende demokratiske værdier" (herefter

enighedspapiret).

Dette lovforslag udmønter ovennævnte tiltag i aftalen, således som det er

uddybet i enighedspapiret.

I enighedspapiret er bl.a. anført følgende:

"Regeringen og Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti og Det

Konservative Folkeparti er enige om, at udenlandske religiøse

forkyndere, som er kendt for at formidle ekstreme værdier og

holdninger i strid med grundlæggende demokratiske værdier, ikke

bør have adgang til Danmark.

Regeringen og Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti og Det

Konservative Folkeparti er derfor enige om at indføre en national

liste med navngivne omrejsende udenlandske religiøse forkyndere,

som kan udelukkes fra at indrejse under henvisning til, at de må

anses for en trussel mod den offentlige orden i Danmark.

Regeringen og Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti og Det

Konservative Folkeparti er enige om en model med følgende

hovedelementer:

Sanktionsliste

Listen har karakter af en sanktionsliste, dvs. en forhåndsafgørelse

om at nægte visum eller om afvisning på grænsen. Det betyder, at en

udlænding, der er optaget på listen,

skal

nægtes visum eller afvises på

grænsen under henvisning hertil.

En sanktionsliste vil ikke kunne anvendes over for EU-borgere og

deres familiemedlemmer.

Opmærksomhedsliste

Som

supplement

til

sanktionsliste

indføres

opmærksomhedsliste,

der

indeholder

navne

på

tredjelandsstatsborgere, som ikke kvalificerer til optagelse på en

sanktionsliste, men om hvem der alligevel er grund til at være særligt

opmærksomme i forbindelse med myndighedernes sagsbehandling.

Opmærksomhedslisten indeholder endvidere navne på EU-borgere

og deres familiemedlemmer, som der ligeledes er grund til at være

særligt opmærksomme på i forbindelse med myndighedernes

sagsbehandling. Listen anvendes således til at skærpe

myndighedernes opmærksomhed på og forhåndsviden om disse

personer.

Offentlig sanktionsliste

Sanktionslisten er offentlig og kan f.eks. bekendtgøres på

udlændingemyndighedernes hjemmeside (www.nyidanmark.dk).

De oplysninger, der kan føre til, at en udenlandsk religiøs forkynder

optages på sanktionslisten, kan f.eks. indhentes ved søgning på

internettet eller efter indberetning fra andre myndigheder. Udover

offentligt tilgængelige udtalelser eller oplysninger om adfærd kan der

være tale om f.eks. udtalelser fremsat i en lukket kreds, som er

kommet til myndighedernes kendskab, og som kan videregives til

udlændingemyndighederne og den person, der optages på listen. Der

skal være tale om oplysninger, som kan fremlægges i forbindelse med

sagen, og klassificerede oplysninger vil således ikke danne grundlag

for optagelse på sanktionslisten.

Opmærksomhedslisten er ikke offentlig.

Optagelse

på

sanktionsliste

uden

forudgående

partshøring, men adgang til efterfølgende prøvelse

Afgørelse om optagelse på sanktionslisten træffes uden

forudgående partshøring, og uden at afgørelsen meddeles

udlændingen direkte. Det betyder, at udlændingen ikke på

afgørelsestidspunktet orienteres om begrundelsen for afgørelsen.

Under henvisning til den effektive håndhævelse af ordningen og af

praktiske hensyn sker optagelse på sanktionslisten således ved

offentlig bekendtgørelse, jf. ovenfor.

Til gengæld indføres der en særlig let adgang til genoptagelse af

sagen, dvs. at den person, der er optaget på listen, kan få prøvet

afgørelsen. I den forbindelse foretages partshøring, ligesom et

eventuelt afslag på genoptagelse skal indeholde begrundelsen for

afgørelsen.

Sanktionslisten administreres af Udlændingestyrelsen, der træffer

afgørelse om optagelse på listen. Et afslag på genoptagelse af

afgørelsen

optagelse

på

listen

kan

påklages

til

Udlændingenævnet.

En afgørelse om optagelse på en sanktionsliste skal revurderes

hvert andet år, eller hvis nye oplysninger konkret giver anledning

hertil.

Lister over religiøse forkyndere

Listerne afgrænses til at omfatte religiøse forkyndere og lignende.

Personkredsen vil blive beskrevet nærmere i et lovlovforslag, bl.a.

med afsæt i anvendelsen af begrebet ’religiøs forkynder’ i

eksisterende lovgivning.

Omfattet vil f.eks. være udlændinge, der virker som forkyndere og

dermed forkynder et religiøst budskab, og udlændinge, der virker

som missionærer og dermed udbreder en bestemt religion eller tro.

Personkredsen omfatter både ”officielle” forkyndere for et bestemt

trossamfund, som f.eks. imamer, rabbinere og præster, men også

missionærer og andre, der bedriver lignende virksomhed.

Et virke inden for filosofiske eller politiske foreninger, der samler

sig om andet end en guddom, f.eks. ateistiske eller rent spiritistiske

sammenslutninger, omfattes ikke af sanktionslisten.

Kriterier for trussel mod den offentlige orden

Det overordnede kriterium for at optage en udlænding

sanktionslisten er, at den pågældende udlænding har udvist

adfærd, som giver grund til at tro, at vedkommende ville udgøre

trussel mod den offentlige orden i Danmark, hvis vedkommende

lov til at indrejse her i landet.

på

fik

Der skal være en vis sandsynlighed for, at den pågældende

udlænding vil forsøge at indrejse i Danmark. Denne betingelse vil

f.eks. være opfyldt i relation til omrejsende religiøse forkyndere i

Europa, ligesom betingelsen vil være opfyldt, hvis der er konkrete

oplysninger, som peger på, at udlændingen vil forsøge at indrejse i

Danmark eller et af Danmarks nabolande.

Den form for adfærd, som kan begrunde optagelse på

sanktionslisten, kan bestå i ytringer, men også i andre handlinger.

Adfærden kan både være udvist i udlandet eller i forbindelse med et

tidligere ophold i Danmark. Adfærden skal ses i sammenhæng med

udlændingens virke som religiøs forkynder og lignende. Den udviste

adfærd skal give grund til at tro, at udlændingen i forbindelse med

indrejse i Danmark (fortsat) vil udvise en adfærd, der udgør en

trussel mod den offentlige orden.

Udtalelser, der kan give grund til at tro, at en udlænding vil udgøre

en trussel mod den offentlige orden i Danmark, hvis den pågældende

fik lov til at indrejse her i landet, og som derfor kan danne grundlag

for optagelse på sanktionslisten, kan f.eks. omfatte følgende:

1) Fremsættelse af udtalelser i udlandet, der ville være strafbare,

hvis de var blevet fremsat her i landet.

Det vil f.eks. omfatte offentlige

tilskyndelser

til forbrydelser eller

offentlige udtrykkelige

billigelser

af en af de i straffelovens 12. eller

13. kapitel omhandlede forbrydelser (dvs. forbrydelser mod

statens selvstændighed og sikkerhed og forbrydelser mod

statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder, terrorisme mv.),

jf. straffelovens § 136, stk. 1 og 2. Såfremt regeringens forslag om

kriminalisering af ytringer, der undergraver dansk lovgivning,

fremmes og vedtages, vil også sådanne ytringer være omfattet.

Det vil også omfatte den, der offentlig driver spot med eller

forhåner noget her i landet lovligt bestående religionssamfunds

troslærdomme eller gudsdyrkelse, jf. straffelovens § 140.

Herudover vil det omfatte den, som på en måde, der er egnet til

hos nogen at fremkalde alvorlig frygt for eget eller andres liv,

helbred eller velfærd, truer med at foretage en strafbar handling,

jf. straffelovens § 266.

Desuden vil det omfatte den, der, uden at forholdet omfattes af

§§ 136 og 266, offentligt fremsætter udtalelser, der tilstræber at

fremkalde voldshandlinger eller hærværk, jf. straffelovens § 266 a.

Endvidere vil det omfatte den, der offentligt eller med forsæt til

udbredelse i en videre kreds fremsætter udtalelse eller anden

meddelelse, ved hvilken en gruppe af personer trues, forhånes eller

nedværdiges på grund af sin race, hudfarve, nationale eller etniske

oprindelse, tro eller seksuelle orientering, jf. straffelovens § 266 b.

2) Fremsættelse af udtalelser i udlandet, der efter deres indhold

undergraver og modarbejder de principper om demokrati og

respekt for menneskerettigheder, som det danske samfund bygger

på.

Det vil bl.a. omfatte udtalelser, hvor der tages afstand fra

grundlæggende principper som respekten for race, køn og religion

eller udtalelser, hvorved den pågældende udtrykker støtte og søger

at opnå tilslutning til, at der indføres kalifatstyre eller diktatur her

i landet, i det omfang udtalelserne er af en sådan ekstrem karakter,

at de giver grund til at tro, at den pågældende ville udgøre en

trussel mod den offentlige orden i Danmark, hvis vedkommende

fik lov til at indrejse her i landet.

Det er også i dette tilfælde en betingelse for optagelse på

sanktionslisten, at udtalelsen fremsættes af en udlænding, der

virker som religiøs forkynder mv., at der er en vis sandsynlighed

for, at den pågældende udlænding vil forsøge at indrejse i

Danmark, og at udtalelsen kan give grund til at tro, at

udlændingen vil udgøre en trussel mod den offentlige orden i

Danmark, hvis den pågældende fik lov til at indrejse her i landet.

En religiøs forkynders fremsættelse af antidemokratiske ytringer

et sted i udlandet vil således ikke i sig selv være tilstrækkeligt til, at

den pågældende kan optages på sanktionslisten. Det forhold, at en

udlænding f.eks. måtte anses for at være en trussel mod den

offentlige orden i et andet land, men ikke mod den offentlige orden

i Danmark, kan ikke føre til optagelse på listen.

Afgrænsningen af, hvilken adfærd der kan begrunde optagelse på en

sanktionsliste, vil blive beskrevet nærmere i et lovforslag."

2. Offentlig sanktionsliste

2.1. Indledning

I overensstemmelse med aftalen foreslås det at indføre en national

sanktionsliste.

Som udmøntning af aftalen foreslås det endvidere, at betingelserne for

optagelse af en udlænding på den nationale sanktionsliste skal være,



at udlændingen virker som religiøs forkynder eller på anden måde

udbreder en religion eller tro, jf. nedenfor i afsnit 2.2.1,



at hensynet til den offentlige orden i Danmark tilsiger, at udlændingen

ikke bør have ophold her i landet, jf. nedenfor i afsnit 2.2.2,



at udlændingen ikke er omfattet af EU-reglerne, jf. nedenfor i afsnit

2.2.3, og



at udlændingen ikke har opholdstilladelse i Danmark, jf. nedenfor i afsnit

2.2.4.

Det er umiddelbart vurderingen, at der alene vil være tale om et begrænset

antal udlændinge, der vil opfylde de foreslåede betingelser for optagelse på den

nationale sanktionsliste.

Som udmøntning af aftalen foreslås det, at selve optagelsen på den nationale

sanktionsliste medfører, at de pågældende udlændinge har indrejseforbud i

Danmark, jf. nedenfor i afsnit 2.4.

Som konsekvens af det foreslåede indrejseforbud vil en udlænding, der er

optaget på den nationale sanktionsliste, skulle afvises på grænsen efter

udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 1, jf. stk. 2, ligesom udlændingen kun rent

undtagelsesvis vil kunne få visum, jf. nedenfor i afsnit 2.7. og 2.8.

Herudover foreslås det, at en udlænding, som er opført på den nationale

sanktionsliste, og som derfor har indrejseforbud, er udelukket fra

opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n eller 9 p, medmindre særlige grunde taler

herfor, jf. nedenfor i afsnit 2.9.

En udlænding på den nationale sanktionsliste vil endvidere kunne straffes

efter udlændingelovens § 59 b for indrejse i strid med indrejseforbuddet, jf.

nedenfor i afsnit 2.10.

Forslaget indebærer endvidere bl.a., at en udlænding, der er optaget på den

nationale sanktionsliste, og som derfor har indrejseforbud, som udgangspunkt

vil kunne udvises, jf. nedenfor i afsnit 2.11.

Sagsbehandlingen i forbindelse med afgørelsen om optagelse af en udlænding

på den nationale sanktionsliste beskrives i afsnit 2.3, mens adgangen til

genoptagelse og klageadgangen beskrives i afsnit 2.5 og 2.6.

2.2. Betingelser for optagelse på sanktionslisten

2.2.1. Religiøse forkyndere eller lignende

2.2.1.1. Gældende ret

Udlændingelovens § 9 f indeholder regler om opholdstilladelse til religiøse

forkyndere m.fl.

Efter udlændingelovens § 9 f, stk. 1, nr. 1, kan der efter ansøgning gives

opholdstilladelse til en udlænding, der her i landet skal virke som religiøs

forkynder.

Bestemmelsen indebærer, at der kan meddeles opholdstilladelse til

udenlandske forkyndere, der her i landet skal forkynde et religiøst budskab.

Herved sikres, at der alene meddeles opholdstilladelse til forkyndere, der skal

virke som sådanne her i landet.

Efter udlændingelovens § 9 f, stk. 1, nr. 2, kan der efter ansøgning gives

opholdstilladelse til en udlænding, der her i landet skal virke som missionær.

Efter udlændingelovens § 9 f, stk. 1, nr. 3, kan der efter ansøgning gives

opholdstilladelse til en udlænding, der her i landet skal virke inden for et

religiøst ordenssamfund.

Bestemmelsen i § 9 f, stk. 1, nr. 3, sikrer, at nonner og munke, der traditionelt

alene virker internt i et ordenssamfund og ikke virker hverken som forkyndere,

jf. § 9, stk. 1, nr. 1, eller missionærer, jf. § 9, stk. 1, nr. 2, kan meddeles

opholdstilladelse.

Det kræves, at udlændingens virke inden for ordenssamfundet har et religiøst

sigte. Udlændinge, der inden for et ordenssamfund alene skal varetage en række

praktiske eller administrative opgaver, falder uden for bestemmelsen. Det

forhold, at udlændingen ved siden af sit religiøse virke tillige varetager en række

praktiske eller administrative opgaver, er ikke til hinder for, at der meddeles

opholdstilladelse efter bestemmelsen.

Der kan ikke efter § 9 f, stk. 1, meddeles opholdstilladelse til udlændinge, der

alene skal virke som undervisere her i landet, herunder på religiøse skoler, i fag,

der ikke har karakter af forkyndelse af det religiøse budskab. Derimod vil

udlændinge, der skal undervise kommende religiøse forkyndere m.v., i tilfælde

hvor undervisningen har direkte tilknytning til de rituelle og kultiske (religiøse)

handlinger, kunne meddeles opholdstilladelse efter § 9 f, stk. 1.

Ligeledes kan der ikke efter bestemmelsen gives opholdstilladelse til

udlændinge, der skal modtage undervisning i religiøse forhold, eller som skal

uddannes som religiøse forkyndere eller missionærer m.v.

Efter udlændingelovens § 9 f, stk. 2, 1. pkt., skal opholdstilladelse efter § 9 f,

stk. 1, betinges af, at udlændingen godtgør at have tilknytning til folkekirken

eller et anerkendt eller godkendt trossamfund her i landet.

Bestemmelsen indebærer, at retten til at modtage forkyndere fra udlandet

alene tildeles egentlige trossamfund, hvis formål er af kultisk karakter, dvs.

egentlig gudsdyrkelse efter en nærmere udformet lære og ritus, og ikke mere

interesseprægede filosofiske eller religiøse foreninger, der samler sig om andet

end en guddom, f.eks. ateistiske eller rent spiritistiske sammenslutninger eller

ritus-prægede logefællesskaber.

Bestemmelsen indebærer endvidere, at en udlænding, der ikke på nogen måde

har tilknytning til Danmark via et herværende trossamfund, ikke vil kunne gives

opholdstilladelse som religiøs forkynder m.v.

Der vil således bl.a. ikke kunne meddeles opholdstilladelse til en udlænding

efter § 9 f, stk. 1, med henblik på mere generelt at udbrede en bestemt religion

m.v., hvis den pågældende religion eller tro ikke i forvejen er repræsenteret i

Danmark.

2.2.1.2. Den foreslåede ordning

Det foreslås, at udlændinge, der virker som religiøse forkyndere eller på anden

måde udbreder en religion eller tro, kan optages på den nationale sanktionsliste.

Afgrænsningen til alene at gælde religiøse forkyndere og andre, der udbreder

en religion eller tro skal ses i sammenhæng med, at religiøse forkyndere og

andre, der udbreder en religion eller tro, har en særlig position i forhold til at

påvirke deres menighed mv.

Ud fra en generel betragtning taler religiøse forkyndere og andre, der udbreder

en religion eller tro, således med en særlig autoritet i forhold til personer, der

må anses for at være særligt sårbare over for forkynderens påvirkning, når de

f.eks. opsøger og deltager i et fællesskab om religiøse handlinger eller søger

religiøs vejledning.

Personkredsen omfatter dermed ikke personer, der virker inden for mere

interesseprægede filosofiske eller politiske foreninger, der samler sig om andet

end en guddom, f.eks. ateistiske eller rent spiritistiske sammenslutninger.

Personkredsen omfatter både ”officielle” forkyndere for et bestemt

trossamfund, som f.eks. imamer, rabbinere og præster, men også andre religiøse

forkyndere og personer, der udbreder en religion eller tro, herunder

missionærer. Det afgørende er således, om den pågældendes aktiviteter har

karakter af forkyndelse af et religiøst budskab eller en anden form for

udbredelse af en religion eller tro, og ikke f.eks. hvilken stilling, titel eller

uddannelse den pågældende har.

Udover ”gudstjenester” og andre religiøse handlinger vil forkyndelse af et

religiøst budskab eller udbredelse af en religion eller tro kunne omfatte f.eks.

den undervisning eller oplæring, der finder sted på koranskoler, bibelskoler, i

visse religiøse studiekredse mv. Derimod vil almindelig religionsundervisning,

der ikke indeholder et forkyndende element, ikke være omfattet.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. nr. 2.

2.2.2. Hensynet til den offentlige orden i Danmark

2.2.2.1. Gældende ret

Efter udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 7, kan en udlænding, der ikke har

opholdstilladelse eller har fået udstedt registreringsbevis eller opholdskort, jf. §

6, her i landet, og en nordisk statsborger, som ikke har fast bopæl her i landet,

afvises ved indrejsen fra et land, der ikke er tilsluttet Schengenkonventionen,

hvis bl.a. andre hensyn til Schengenlandenes offentlige orden tilsiger, at

udlændingen ikke bør have ophold her i landet.

Bestemmelsen i § 28, stk. 1, nr. 7, blev udformet i forbindelse med Danmarks

tiltrædelse af Schengensamarbejdet og er en videreførelse af den tidligere

bestemmelse i udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 5, hvorefter en udlænding

kunne afvises, hvis hensyn til den offentlige orden eller sikkerheds- eller

sundhedsmæssige forhold tilsagde, at udlændingen ikke burde have ophold i

landet. Af bemærkningerne til lovforslaget om tiltrædelse af Schengen-

samarbejdet er det om bestemmelsen i § 28, stk. 1, nr. 7, anført, at

”afvisningsgrunden i § 28, stk. 1, nr. 7, indeholder en udvidelse i forhold til den

gældende § 28, stk. 1, nr. 5, idet der nu (…) skal tages hensyn til alle

Schengenlandenes offentlige orden samt forhold til fremmede magter.” Efter

bemærkningerne er der ikke i øvrigt foretaget ændringer i bestemmelsen.

I Udlændingeloven med kommentarer, 2. udgave, 1993, s. 255, er om den

tidligere bestemmelse i § 28, stk. 1, nr. 5, bl.a. anført, at afvisning kan ske;

”hvis det på grund af tidligere idømt frihedsstraf eller anden særlig

grund må antages, at udlændingen vil indrejse hertil for at begå

forbrydelser, eller hvis udlændingen i udlandet er dømt for så alvorlig

kriminalitet, at retshåndhævelseshensyn tilsiger, at den pågældende

ikke bør have adgang til landet. Der må naturligvis også her foretages

et skøn i hvert enkelt tilfælde. (…). Som eksempel på, at en afvisning

efter denne bestemmelse kan komme på tale, kan nævnes, at politiet

på grænsen antræffer en notorisk kendt lommetyv, der med et

absolut minimum af økonomiske midler ønsker at indrejse kort før

turistsæsonens start. Som en anden særlig grund kan nævnes, at

politiet opdager, at en udlænding i sit bagagerum indfører typisk

værktøj til at begå kriminalitet med.”

Om vurderingen af, om andre hensyn til Schengenlandenes offentlige orden

tilsiger, at udlændingen ikke bør have ophold her i landet, kan der desuden

henvises til anvendelsen af samme begreb i sager om visum.

Der kan således gives afslag på en ansøgning om Schengenvisum, bl.a. hvis

udlændingen anses for at udgøre en trussel mod Schengenlandenes offentlige

orden, indre sikkerhed, folkesundhed eller internationale forbindelse.

Dansk visumpraksis er beskrevet i vejledning nr. 9188 af 20. marts 2015 om

behandling af ansøgninger om visum til Danmark (visumvejledningen), hvoraf

fremgår bl.a. følgende:

"5.6.

Undersøgelse af, om ansøgeren udgør en trussel mod

Schengenlandenes offentlige orden, indre sikkerhed, folkesundhed

eller internationale forbindelser

[…]

5.6.4.

Andre oplysninger om forhold af betydning for den offentlige

orden, indre sikkerhed, folkesundhed eller internationale

forbindelser

Myndighederne bør altid foretage nærmere undersøgelser af en sag,

hvis der foreligger oplysninger, der tyder på, at ansøgeren eventuelt

kan udgøre en trussel mod Schengenlandenes offentlige orden, indre

sikkerhed, folkesundhed eller internationale forbindelser.

Nedenfor omtales nogle eksempler på, at hensynet til den offentlige

orden taler imod udstedelse af visum.

[…]

5.6.4.4.

Ekstreme religiøse prædikanter mv.

Hvis myndighederne ved behandlingen af en visumsag vurderer, at

der er en begrundet formodning for, at ansøgeren under

visumopholdet vil formidle ekstreme religiøse værdier og holdninger

i strid med grundlæggende demokratiske værdier, f.eks. fordi

ansøgeren er kendt for at formidle sådanne værdier og holdninger,

bør der meddeles afslag på visumansøgningen ud fra hensynet til

Schengenlandenes offentlige orden.

Det bemærkes i forlængelse heraf, at en sådan udlænding, selvom

vedkommende er meddelt visum, skal afvises ved indrejsen her i

landet, jf. udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 7, jf. stk. 2."

Efter gældende praksis vil en udlænding således skulle afvises ved indrejsen

her i landet, jf. udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 7, hvis der er en begrundet

formodning for, at ansøgeren efter indrejsen vil formidle ekstreme religiøse

værdier og holdninger i strid med grundlæggende demokratiske værdier, f.eks.

fordi den pågældende er kendt for at formidle sådanne værdier og holdninger.

Afsnit 2.7.1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget indeholder en

nærmere gennemgang af, i hvilke tilfælde der kan gives afslag på en ansøgning

om Schengenvisum, bl.a. hvis udlændingen anses for at udgøre en trussel mod

Schengenlandenes offentlige orden.

Udlændingelovens § 9 f, stk. 1, fastsætter, at der efter ansøgning kan gives

opholdstilladelse til 1) en udlænding, der her i landet skal virke som religiøs

forkynder, 2) en udlænding, der her i landet skal virke som missionær, eller 3)

en udlænding, der her i landet skal virke inden for et religiøst ordenssamfund.

Udlændingelovens § 9 f, stk. 7, fastsætter, at opholdstilladelse efter stk. 1 ikke

kan meddeles, hvis der er grund til at antage, at udlændingen vil udgøre en

trussel mod den offentlige tryghed, den offentlige orden, sundheden,

sædeligheden eller andres rettigheder og pligter.

Det fremgår af forarbejderne til udlændingelovens § 9 f, stk. 7, at formålet med

bestemmelsen er at sikre, at en udlænding, hvis opholdstilladelse som religiøs

forkynder eller missionær m.v. er inddraget på grund af et strafbart forhold, jf.

udlændingelovens § 19, stk. 6, ikke umiddelbart efter udrejsen skal kunne søge

og opnå opholdstilladelse på ny, uanset at betingelserne herfor i øvrigt er

opfyldt, jf. L 171, FT 2003-04, side 43.

Efter udlændingelovens § 19, stk. 6, 1. pkt., kan en tidsbegrænset eller

tidsubegrænset opholdstilladelse efter § 9 f inddrages, såfremt udlændingen ved

endelig dom er idømt straf for overtrædelse af bestemmelser i straffelovens

kapitel 12 og 13 eller straffelovens §§ 136, 140, 266, 266 a eller 266 b.

Det fremgår videre af forarbejderne til udlændingelovens § 9 f, stk. 7, at

bestemmelsen endvidere har til formål at sikre, at der ikke meddeles

opholdstilladelse som religiøs forkynder eller missionær m.v., hvis der foreligger

oplysninger om tilsvarende handlinger foretaget her i landet, uden at det har

ført til inddragelse, eller i udlandet, der giver grund til at antage, at

udlændingen vil udgøre en trussel mod den offentlige tryghed, den offentlige

orden, sundheden, sædeligheden eller andres rettigheder og pligter, jf. L 171, FT

2003-04, side 43.

Bestemmelsen indebærer således, at der stilles en form for værdighedskrav

som betingelse for meddelelse af opholdstilladelse som religiøs forkynder eller

missionær m.v., jf. L 171, FT 2003-04, side 43.

Det er ved vurderingen af, om udlændingen udgør en trussel mod den

offentlige tryghed m.v., afgørende, om der er grund til at antage, at udlændingen

for fremtiden og i tilknytning til sit virke som religiøs forkynder m.v. vil udgøre

en sådan trussel. Det er derimod ikke i sig selv afgørende, om det forhold, som

henføres til truslen, er begået i tilknytning til udlændingens virke som religiøs

forkynder m.v. Også forhold, der begås på et tidspunkt eller i en sammenhæng,

hvor udlændingen ikke virker som forkynder, vil således kunne være omfattet.

Tidspunktet for det begåede forhold skal tillige indgå i vurderingen af, om

udlændingen i fremtiden – og i tilknytning til sit virke som forkynder – vil

udgøre en trussel mod den offentlige tryghed m.v., jf. L 171, FT 2003-04, side

43.

En trussel mod den offentlige tryghed, den offentlige orden, sundheden,

sædeligheden eller andres rettigheder og pligter foreligger herefter som

udgangspunkt i de tilfælde, hvor udlændingens opholdstilladelse er blevet

inddraget efter § 19, stk. 6. Det indebærer, at der som udgangspunkt skal

meddeles afslag på en ansøgning efter § 9 f, stk. 7, i tilfælde, hvor udlændingen

ved endelig dom er idømt straf for overtrædelse af bestemmelser i straffelovens

kapitel 12 og 13 eller straffelovens §§ 136, 140, 266, 266 a eller 266 b, og hvor

udlændingens opholdstilladelse efter § 9 f som følge heraf er inddraget.

Tilsvarende gælder, hvor udlændingens opholdstilladelse er bortfaldet som følge

af udvisning for overtrædelse af de nævnte straffelovsbestemmelser, jf.

udlændingelovens §§ 22-24 [i dag § 25 c] og § 32, stk. 1, jf. L 171, FT 2003-04,

side 43.

Endvidere foreligger der efter omstændighederne en sådan trussel efter § 9 f,

stk. 7, i tilfælde, hvor udlændingen i udlandet er dømt for tilsvarende forhold.

Også i de tilfælde, hvor udlændingen før ændringslovens ikrafttræden den 1. juli

2004 er dømt for tilsvarende forhold her i landet, indebærer bestemmelsen, at

udlændingen som udgangspunkt ikke kan meddeles opholdstilladelse som

religiøs forkynder eller missionær m.v. med henvisning til værdighedskravet i

§ 9 f, stk. 7, jf. L 171, FT 2003-04, side 43.

Udlændingelovens § 9 f, stk. 7, skal i øvrigt ses i sammenhæng med

udlændingelovens § 25 c, hvorefter en udlænding med opholdstilladelse efter §

9 f uden for de i §§ 22-24 nævnte tilfælde kan udvises, hvis udlændingen er

dømt for overtrædelse af bestemmelser i straffelovens kapitel 12 og 13 eller

straffelovens §§ 136, 140, 266, 266 a eller 266 b.

Endelig bemærkes, at Justitsministeriet som opfølgning på aftalen af 31. maj

2016 har fremsat lovforslag om kriminalisering af udtrykkelig billigelse af visse

strafbare handlinger som led i religiøs oplæring (L xx fremsat den yz).

I lovforslaget foreslås en ny bestemmelse i straffelovens § 136, stk. 3, jf.

lovforslagets § 1, nr. xx, hvorefter den, der som led i religiøs oplæring

udtrykkeligt billiger handlinger, som er omfattet af straffelovens §§ 114-114 h,

208, 210, 216, 222, 223, 225, jf. 216, 222 og 223, 237, 244-246, 260 og 261,

straffes med bøde eller fængsel indtil 3 år.

Hvis forslaget vedtages, vil udvisning således også kunne finde sted, hvis en

udlænding med opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 f dømmes for

overtrædelse af den nye bestemmelse i straffelovens § 136, stk. 3, ligesom der

efter omstændighederne kan ske udvisning af enhver udlænding efter

udlændingelovens §§ 22-24 i sådanne tilfælde.

Det bemærkes i øvrigt, at personkredsen omfattet af og anvendelsesområdet

for Justitsministeriets lovforslag om kriminalisering af ytringer ikke

fuldstændigt modsvarer nærværende lovforslag.

2.2.2.2. Den foreslåede ordning

Det foreslås, at en udlænding kan optages på den nationale sanktionsliste, hvis

udlændingen har udvist en adfærd, som giver grund til at tro, at vedkommende

vil udgøre en trussel mod den offentlige orden i Danmark, hvis vedkommende

fik lov til at indrejse og opholde sig her i landet.

Den form for adfærd, som kan begrunde optagelse på sanktionslisten, kan

bestå i ytringer, men også i andre handlinger. Adfærden kan både være udvist i

udlandet eller i forbindelse med et tidligere ophold i Danmark.

Det er alene adfærd, der ses i sammenhæng med udlændingens virke som

religiøs forkynder mv., der kan føre til optagelse på den nationale sanktionsliste.

Den udviste adfærd skal give grund til at tro, at udlændingen ved indrejse og

ophold i Danmark vil udgøre en trussel mod den offentlige orden.

Det vil bero på en konkret vurdering, der foretages af Udlændingestyrelsen,

om en udlændings adfærd giver grund til at tro, at udlændingen ved indrejse og

ophold i Danmark vil udgøre en trussel mod den offentlige orden.

Der vil i den forbindelse bl.a. kunne lægges vægt på tidspunktet for og

grovheden af den udviste adfærd.

Ved vurderingen kan endvidere indgå formålet med tidligere rejser og

rejsernes karakter, formålet med planlagte rejser, efterfølgende afstandtagen fra

tidligere holdninger, antallet af episoder, hvor adfærden er udøvet, og

rejsemønstre mv.

Hensynet til den offentlige orden vil som udgangspunkt tilsige, at

udlændingen ikke bør tillades indrejse og ophold her i landet, når udlændingen

ved endelig dom er dømt for overtrædelse af straffelovens §§ 136, 140, 266, 266

a eller 266 b i Danmark eller tilsvarende bestemmelser i udlandet.

Herudover kan hensynet til den offentlige orden efter omstændighederne

tilsige, at udlændingen ikke bør tillades indrejse og ophold her i landet i tilfælde,

hvor udlændingen har udvist en adfærd, som er omfattet af straffelovens §§ 136,

140, 266, 266 a eller 266 b, selvom udlændingen ikke er blevet dømt for det

pågældende forhold, f.eks. fordi forholdet ikke er strafbart i det land, hvor det er

begået.

De nævnte bestemmelser i straffeloven omhandler



den, som uden derved at have forskyldt højere straf offentlig tilskynder til

forbrydelse, jf. straffelovens § 136, stk. 1,



den, der offentligt udtrykkeligt billiger en af de i straffelovens 12. eller 13.

kapitel omhandlede forbrydelser, jf. straffelovens § 136, stk. 2,



den, der offentlig driver spot med eller forhåner noget her i landet lovligt

bestående religionssamfunds troslærdomme eller gudsdyrkelse, jf. straffelovens

§ 140,



den, som på en måde, der er egnet til hos nogen at fremkalde alvorlig frygt for

eget eller andres liv, helbred eller velfærd, truer med at foretage en strafbar

handling, jf. straffelovens § 266,



den, der, uden at forholdet omfattes af §§ 136 og 266, offentligt fremsætter

udtalelser, der tilstræber at fremkalde voldshandlinger eller hærværk, jf. §

straffelovens § 266 a, og



den, der offentligt eller med forsæt til udbredelse i en videre kreds fremsætter

udtalelse eller anden meddelelse, ved hvilken en gruppe af personer trues,

forhånes eller nedværdiges på grund af sin race, hudfarve, nationale eller

etniske oprindelse, tro eller seksuelle orientering, jf. straffelovens § 266 b.

Hvis Justitsministeriets lovforslag om kriminalisering af udtrykkelig billigelse

af visse strafbare handlinger som led i religiøs oplæring vedtages, vil det

endvidere omfatte den, der som led i religiøs oplæring udtrykkeligt billiger

handlinger, som er omfattet af straffelovens §§ 114-114 h, 208, 210, 216, 222,

223, 225, jf. 216, 222 og 223, 237, 244-246, 260 og 261, jf. den foreslåede nye

bestemmelse i straffelovens § 136, stk. 3.

Det vil efter omstændighederne også være muligt at optage en udlænding på

sanktionslisten, hvis udlændingen i udlandet har fremsat ytringer, der efter

deres indhold undergraver og modarbejder de principper om demokrati og

respekt for menneskerettigheder, som det danske samfund bygger på.

Det vil bl.a. omfatte udtalelser, hvor der tages afstand fra grundlæggende

principper om respekten for race, køn og religion, eller udtalelser, hvorved den

pågældende udtrykker støtte eller søger af opnå tilslutning til, at der indføres

kalifatstyre eller diktatur her i landet, i det omfang udtalelserne er af en sådan

ekstrem karakter, at de giver grund til at tro, at den pågældende ville udgøre en

trussel mod den offentlige orden i Danmark, hvis vedkommende fik lov til at

indrejse og opholde sig her i landet.

I tilfælde, hvor der er spørgsmål om optagelse på listen på baggrund af adfærd,

som ikke er omfattet af straffelovens §§ 136, 140, 266, 266 a, 266 b eller andre

bestemmelser i straffeloven, kan der – udover offentligt tilgængelige udtalelser

eller oplysninger om adfærd – være tale om f.eks. udtalelser fremsat i en lukket

kreds, som er kommet til myndighedernes kendskab, og som kan videregives til

udlændingemyndighederne og den person, der optages på listen. Der skal være

tale om oplysninger, som kan fremlægges i forbindelse med sagen, og

klassificerede oplysninger vil således ikke i praksis danne grundlag for optagelse

på sanktionslisten.

Opslag i grupper med religiøst fokus på Facebook og indlæg i religiøse blade

mv. vil ligeledes kunne danne grundlag for optagelse på sanktionslisten, hvis

afsenderen har en autoritet, der i forhold til modtagergruppen gør, at opslaget

eller indlægget kan siges at have karakter af forkyndelse eller udbredelse af en

religion eller tro. Tilsvarende vil offentliggørelse af nyhedsbreve, artikler,

blogindlæg mv. med religiøst fokus på hjemmesider mv. kunne indgå i

vurderingen af, om udlændingen kan optages på den nationale sanktionsliste,

uanset om det valgte medie i øvrigt har et i hovedsagen religiøst fokus.

Som anført kan adfærd, der ses i sammenhæng med udlændingens virke som

religiøs forkynder mv., føre til optagelse på den nationale sanktionsliste. Det

indebærer også, at f.eks. kronikker, debatindlæg og interviews mv. i almindelige

massemedier eller på internettet vil kunne indgå som ét blandt flere elementer i

vurderingen af, om en udlænding kan optages på den nationale sanktionsliste,

hvis kronikken og debatindlægget mv. må ses i sammenhæng med

udlændingens virke som religiøs forkynder mv. Tilsvarende vil taler og

fremtrædener i forsamlinger og arrangementer kunne indgå som ét blandt flere

elementer i vurderingen, uanset om fokus for forsamlingen eller arrangementet

ikke i øvrigt er af religiøs karakter, når udlændingen i sammenhængen

fremtræder som religiøs forkynder mv. Det afgørende vil i den henseende være,

om udlændingen udtrykkeligt betegner sig som religiøs forkynder mv., eller det

af konteksten fremgår, at udlændingen udtaler sig med den særlige indsigt og

autoritet, der følger af den pågældendes virke som religiøs forkynder mv.

Uden for de tilfælde, hvor udlændingen er dømt for overtrædelse af de nævnte

straffelovsbestemmelser i Danmark eller tilsvarende bestemmelser i udlandet,

skal der foreligge objektive beviser, herunder eksempelvis i form af tv-

optrædener, videooptagelser, lydoptagelser, bøger eller artikler skrevet af den

pågældende eller udskrifter af ytringer på internettet, som utvivlsomt er fremsat

af den pågældende.

Det er hensynet til den offentlige orden i Danmark, der skal tilsige, at

udlændingen ikke bør have ophold her i landet og dermed kan optages på den

nationale sanktionsliste. Det indebærer, at hensynet til den offentlige orden i et

andet land ikke kan føre til optagelse på listen.

Endelig skal der være en vis sandsynlighed for, at udlændingen vil forsøge at

indrejse i Danmark for, at den pågældende kan optages på sanktionslisten. Det

vil bero på en konkret vurdering af de foreliggende omstændigheder, om der er

en sådan sandsynlighed. I vurderingen kan bl.a. indgå oplysninger om den

pågældendes hidtidige rejsemønster, herunder destinationerne for tidligere

rejser, antallet af tidligere rejser og tidspunkterne for tidligere rejser, samt

tilsvarende oplysninger om fremtidige rejser.

Det bemærkes, at en udlænding, der herefter optages på den nationale

sanktionsliste, efter gældende praksis, jf. afsnit 2.8, vil kunne afvises ved

indrejsen fra et land, der ikke er tilsluttet Schengenkonventionen (og efter

omstændighederne også ved indrejsen fra et Schengenland) under henvisning

til, at hensyn til Schengenlandenes offentlige orden tilsiger, at udlændingen ikke

bør have ophold her i landet. Den nationale sanktionsliste har således karakter

af en form for forhåndsafgørelse om afvisning.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 2.

2.2.3. Udlændinge, som er omfattet af EU-reglerne

2.2.3.1. Gældende ret

Udgangspunktet er, at udlændingelovens bestemmelser om af- og udvisning

også gælder for EU-statsborgere. EU-reglerne om fri bevægelighed mv. sætter

imidlertid grænser for medlemsstaternes adgang til at af- og udvise EU-

statsborgere og deres familiemedlemmer.

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om

unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit

på medlemsstaternes område (opholdsdirektivet) indeholder generelle

principper for og beskyttelse mod udsendelse og er gennemført i dansk ret ved

bekendtgørelse nr. 474 af 12. maj 2011 om ophold i Danmark for udlændinge,

der er omfattet af Den Europæiske Unions regler (EU-opholdsbekendtgørelsen).

Endvidere er EU-rettens almindelige forrang afspejlet i udlændingelovens § 2,

stk. 3, hvorefter reglerne om bl.a. af- og udvisning kun finder anvendelse på

udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, i det omfang det er foreneligt med

disse regler.

Statsborgere i EØS-landene (Island, Liechtenstein og Norge) og i Schweiz

samt deres familiemedlemmer er tillige omfattet af EU-reglerne om fri

bevægelighed. Udlændingelovens § 2, stk. 3, finder derfor også anvendelse på

disse statsborgere.

Udlændingemyndighederne og de danske domstole skal i hver enkelt sag, hvor

der rejses spørgsmål om af- eller udvisning af en udlænding, der er omfattet af

EU-reglerne, foretage en konkret vurdering af af- eller udvisningens

overensstemmelse med EU-retten.

Udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, kan udvises af hensyn til den

offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Opholdsdirektivet, kapitel VI, artikel

27-33, indeholder de nærmere regler om medlemsstaternes muligheder for at

begrænse retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden,

sikkerhed og sundhed.

Efter § 38 i EU-opholdsbekendtgørelsen skal afgørelser truffet efter

udlændingeloven eller EU-opholdsbekendtgørelsen i forhold til EU-statsborgere

og deres familiemedlemmer, af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed

være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og kan udelukkende

begrundes i vedkommendes personlige adfærd. Der må ikke lægges økonomiske

betragtninger til grund. En tidligere straffedom kan ikke i sig selv begrunde en

sådan afgørelse. Den personlige adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og

tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse.

Begrundelser, der ikke vedrører den individuelle sag, eller som har generel

præventiv karakter, må ikke anvendes.

Det betyder bl.a., at en tidligere straffedom kun må tages i betragtning,

såfremt de omstændigheder, der førte til den pågældende dom, er udtryk for en

personlig adfærd, der indebærer en aktuel trussel mod den offentlige orden. EU-

reglerne indebærer, at der stilles krav til aktualiteten af truslen mod den

offentlige orden, og at der skal foretages en proportionalitetsafvejning.

Efter § 39, stk. 1, i EU-opholdsbekendtgørelsen skal der ved afgørelse om

ophør af opholdsret i medfør af bekendtgørelsen eller ved afgørelse om

afvisning eller udvisning efter udlændingeloven af EU-statsborgere eller deres

familiemedlemmer af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed tages

hensyn til varigheden af den pågældendes ophold her i landet, den pågældendes

alder, helbredstilstand, familiemæssige og økonomiske situation samt sociale og

kulturelle integration her i landet og tilknytning til hjemlandet og andre

relevante hensyn.

Udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, nyder således en særlig

beskyttelse mod af- og udvisning.

2.2.3.2. Den foreslåede ordning

Den nationale sanktionsliste kan ikke anvendes over for udlændinge, der er

omfattet af EU-reglerne om fri bevægelighed mv. Det skyldes bl.a., at det ikke på

forhånd er muligt at vurdere, om en bestemt EU-statsborger fremover på grund

af sin adfærd vil udgøre en trussel mod den offentlige orden i Danmark, eller på

forhånd foretage den proportionalitetsafvejning, som opholdsdirektivet

udtrykkeligt foreskriver.

EU-reglerne om fri bevægelighed mv. omfatter statsborgere i EU-landene og

deres familiemedlemmer. Statsborgere i EØS-landene (Island, Liechtenstein og

Norge) og i Schweiz samt deres familiemedlemmer er tillige omfattet af EU-

reglerne om fri bevægelighed mv.

Det foreslås på den baggrund, at alene udlændinge, der ikke er omfattet af EU-

reglerne om fri bevægelighed mv., kan optages på den nationale sanktionsliste.

EU-statsborgere vil derimod kunne optages på den ikke-offentlige

opmærksomhedsliste, jf. ovenfor afsnit 1.1.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 2.

2.2.4. Udlændinge, som ikke har opholdstilladelse i Danmark

Det fremgår af aftalen, at regeringen, Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti og

Det Konservative Folkeparti er enige om, at udenlandske religiøse forkyndere,

som er kendt for at formidle ekstreme værdier og holdninger i strid med

grundlæggende demokratiske værdier, ikke bør have adgang til Danmark.

Det fremgår endvidere, at regeringen, Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti og

Det Konservative Folkeparti derfor er enige om at indføre en national liste med

navngivne omrejsende udenlandske religiøse forkyndere, som kan udelukkes fra

at indrejse under henvisning til, at de må anses for en trussel mod den offentlige

orden i Danmark.

Formålet med aftalen er således fremadrettet at forhindre, at visse omrejsende

udenlandske religiøse forkyndere indrejser og tager ophold i Danmark.

Det foreslås på den baggrund, at alene udlændinge, der ikke har

opholdstilladelse i Danmark, kan optages på den nationale sanktionsliste.

I forhold til udlændinge, der har opholdstilladelse i Danmark, vil en adfærd,

der for andre udlændinge foreslås at kunne føre til optagelse på den nationale

sanktionsliste, kunne give anledning til spørgsmål om inddragelse af

opholdstilladelsen efter den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 19 og

udvisning efter de gældende bestemmelser i udlændingelovens kapitel 4.

Bestemmelserne om udvisning er omtalt nedenfor i afsnit 2.11.

Det bemærkes i den forbindelse, at Justitsministeriet som opfølgning på

aftalen af 31. maj 2016 har fremsat lovforslag om kriminalisering af udtrykkelig

billigelse af visse strafbare handlinger som led i religiøs oplæring (L xx fremsat

den yz).

I lovforslaget foreslås en ny bestemmelse i straffelovens § 136, stk. 3, jf.

lovforslagets § 1, nr. xx, hvorefter den, der som led i religiøs oplæring

udtrykkeligt billiger handlinger, som er omfattet af straffelovens §§ 114-114 h,

208, 210, 216, 222, 223, 225, jf. 216, 222 og 223, 237, 244-246, 260 og 261,

straffes med bøde eller fængsel indtil 3 år.

En overtrædelse af den gældende bestemmelse i straffelovens § 136 kan give

grundlag for inddragelse af en opholdstilladelse efter f.eks. den gældende

bestemmelse i udlændingelovens § 19, stk. 6, hvis betingelserne for inddragelse

af en opholdstilladelse i øvrigt er opfyldt.

En overtrædelse af den gældende bestemmelse i straffelovens § 136 kan

endvidere give grundlag for udvisning efter f.eks. de gældende bestemmelser i

udlændingelovens § 22, nr. 6, eller § 25 c, hvis betingelserne for udvisning i

øvrigt er opfyldt.

Hvis Justitsministeriets lovforslag vedtages, vil der i forbindelse med

overtrædelse af den foreslåede nye bestemmelse i straffelovens § 136 kunne ske

inddragelse af en opholdstilladelse og udvisning i samme omfang, som der efter

gældende ret kan ske inddragelse og udvisning i forbindelse med overtrædelse

af den gældende bestemmelse i straffelovens § 136.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 2.

2.3. Optagelse på sanktionslisten

2.3.1. Kompetence og sagsoplysning

I overensstemmelse med aftalen foreslås det, at afgørelsen om optagelse af

en udlænding på den nationale sanktionsliste træffes af Udlændingestyrelsen.

Vurderingen af, om kriterierne for at optage en udlænding på den nationale

sanktionsliste er opfyldt, foretages af Udlændingestyrelsen. Det vil således være

Udlændingestyrelsen, der vil foretage vurderingen af, om hensynet til den

offentlige orden i Danmark tilsiger, at den pågældende udlænding ikke bør have

ophold her i landet.

Det forudsættes, at Udlændingestyrelsen i nødvendigt omfang inddrager

relevante myndigheder, herunder anklagemyndigheden i den forbindelse.

Anklagemyndigheden vil f.eks. kunne inddrages i forhold til en strafferetlig

vurdering af den i udlandet udviste adfærd.

Det forudsættes i øvrigt, at der er tæt kontakt mellem Udlændingestyrelsen og

andre relevante myndigheder.

Udlændingestyrelsen vil løbende undersøge via åbne kilder, om der er

offentligt tilgængelige oplysninger, der giver grundlag for at optage udlændinge

på den nationale sanktionsliste.

Grundlaget for optagelse på sanktionslisten vil almindeligvis være

oplysninger, som er offentligt tilgængelige for eksempel via aviser, tv,

hjemmesider og sociale medier på internettet, såsom Twitter og Facebook.

Undersøgelser på internettet vil kunne ske ved brug af anonyme IP-adresser

og anonyme logins for at undgå, at Udlændingestyrelsens adgang til specifikke

hjemmesider og sociale medier afskæres, således at Udlændingestyrelsen ikke i

praksis har mulighed for at oplyse sagen. Det kan således ikke udelukkes, at den

person eller gruppe, som har oprettet en specifik offentlig hjemmeside eller

lignende, vil søge at undgå, at Udlændingestyrelsen får mulighed for at følge

opslag på hjemmesiden mv. Dette kan ske ved, at bestemte IP-adresser, som

tydeligt er knyttet til Udlændingestyrelsen – uanset at hjemmesiden mv. er

offentlig tilgængelig –, blokeres, således at der ikke er adgang til den konkrete

hjemmeside. Af samme grund vil Udlændingestyrelsen også i forbindelse med

sagsoplysningen kunne benytte sig af profiler, som ikke kan henføres til

Udlændingestyrelsen, med henblik på søgning på åbne og lukkede profiler på

sociale medier på internettet.

Oplysninger, som er tilgængelige via åbne kilder, og hvor der ikke er tvivl om,

at udtalelserne mv. hidrører fra en konkret udenlandsk religiøs forkynder, vil

også kunne føre til optagelse på listen, uanset at det ikke kan lægges til grund, at

oplysningerne er offentliggjort på den udenlandske religiøse forkynders

foranledning.

Udover offentligt tilgængelige udtalelser eller oplysninger om adfærd kan der

være tale om f.eks. udtalelser fremsat i en lukket kreds, som er kommet til

myndighedernes

kendskab,

som

kan

videregives

til

udlændingemyndighederne og den person, der optages på listen. Der skal være

tale om oplysninger, som kan fremlægges i forbindelse med sagen, og

klassificerede oplysninger vil således ikke i praksis danne grundlag for optagelse

på sanktionslisten.

En sag om optagelse af en udlænding på sanktionslisten vil endvidere kunne

opstå på baggrund af oplysninger, som er videregivet til Udlændingestyrelsen

fra andre, deriblandt private og andre myndigheder, og som ikke nødvendigvis

er tilgængelige via åbne kilder.

Der vil i den forbindelse være et løbende samarbejde, herunder regelmæssige

møder i fælles fora, mellem Udlændingestyrelsen, Udenrigsministeriet,

Rigspolitiet, Statsforvaltningen, Styrelsen for International Rekruttering og

Integration og andre relevante myndigheder med henblik på at udveksle

relevante oplysninger til brug for optagelse af udlændinge på den nationale

sanktionsliste og opmærksomhedslisten.

Udenrigsministeriets bistand vil f.eks. kunne bestå i indhentelse af

oplysninger om eller en vurdering af lokale forhold, som har betydning for

troværdigheden af de oplysninger, som Udlændingestyrelsen undersøger via

åbne kilder. Udenrigsministeriets bistand vil endvidere kunne bestå i udveksling

af oplysninger af helt konkret karakter, som Udenrigsministeriet bliver bekendt

med, og som er af betydning for Udlændingestyrelsens administration af

sanktionslisten. Det bemærkes i den sammenhæng, at der vil kunne være

tilfælde, hvor de danske repræsentationer i udlandet ikke har kendskab til eller

mulighed for at bistå med indhentelse og vurdering af oplysninger.

Det forudsættes med lovforslaget, at de relevante myndigheder udarbejder en

fælles vejledning om det praktiske myndighedssamarbejde i forbindelse med

behandling af sager om optagelse af udlændinge på den nationale sanktionsliste

og opmærksomhedslisten og anvendelse af listerne i myndighedernes

behandling af sager om indrejse og ophold i Danmark.

Det forudsættes endvidere med lovforslaget, at de myndigheder, der måtte

være involveret i behandlingen af en sag om optagelse af en udlænding på den

nationale sanktionsliste, udveksler oplysninger i relevant omfang i

overensstemmelse med reglerne i persondatalovens §§ 6-8.

Det bemærkes i den forbindelse, at det følger af persondatalovens § 7, stk. 2,

nr. 4, at behandling af oplysninger om bl.a. religiøs overbevisning kan ske, hvis

det er nødvendigt for, at et retskrav kan fastlægges, gøres gældende eller

forsvares, og at oplysninger om bl.a. udlændinges religiøse overbevisning vil

kunne blive udvekslet mellem myndighederne som led i løsningen af

myndighedsopgaver.

2.3.2. Partshøring og persondatalovens regler om oplysningspligt

2.3.2.1. Gældende ret

Den foreslåede ordning indebærer, at Udlændingestyrelsen kan træffe

beslutning om optagelse på sanktionslisten af udlændinge, der virker som

religiøse forkyndere eller på anden måde udbreder en religion eller tro, og

hensynet til den offentlige orden tilsiger, at den pågældende ikke bør have

ophold her i landet.

En beslutning herom vil være en afgørelse, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1, og

behandlingen af sådanne sager vil således skulle ske i overensstemmelse med

reglerne i forvaltningsloven samt øvrige forvaltningsretlige regler og

grundsætninger, medmindre andet fastsættes ved lov.

Forvaltningslovens § 19 indeholder regler om partshøring.

Forvaltningslovens § 19, stk. 1, fastsætter, at hvis en part ikke kan antages at

være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger om

en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, må der ikke træffes

afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne eller

vurderingerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det

gælder dog kun, hvis oplysningerne eller vurderingerne er til ugunst for den

pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

I forvaltningslovens § 19, stk. 2, er fastsat en række undtagelser fra

myndighedernes pligt til at foretage partshøring efter § 19, stk. 1.

Efter forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 5, 2. led, kan partshøring undlades,

hvis forelæggelsen af oplysningerne eller vurderingerne for parten vil være

forbundet med væsentlige vanskeligheder. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis

partens opholdssted er ukendt, eller hvis den pågældende er udrejst til et

ukendt sted, og sagen ikke kan udsættes, til vedkommende (muligvis) vender

tilbage.

Partshøring kan kun undlades, hvis der er udfoldet rimelige bestræbelser på at

finde en måde at kontakte parten på.

I forhold til reglerne i persondatalovens kapitel 8 om oplysningspligt over for

den registrerede bemærkes, at der som udgangspunkt påhviler den

dataansvarlige, som indsamler oplysninger hos andre end den registrerede,

oplysningspligt i medfør af persondatalovens § 29. Det følger imidlertid af

persondatalovens § 29, stk. 3, at der kan gøres undtagelse fra oplysningspligten,

hvis underretning af den registrerede viser sig umulig eller uforholdsmæssigt

vanskelig.

Med udtrykket

uforholdsmæssigt vanskelig

fastsættes det, at der gælder et

proportionalitetsprincip ved vurderingen af, om der skal ske meddelelse til den

registrerede. I hvilket omfang underretning af registrerede personer er

uforholdsmæssigt vanskelig eller endog umulig, skal afgøres i den enkelte

situation. Der skal i den forbindelse bl.a. lægges vægt på antallet af registrerede,

som skal have meddelelse, oplysningernes alder samt de kompensatoriske

foranstaltninger, f.eks. offentlige oplysningskampagner, der eventuelt måtte

blive truffet af den dataansvarlige i forbindelse med indsamlingen. Endvidere

må det tillægges betydning, hvor betydelige de interesser er, af hensyn til hvilke

oplysningerne behandles, og hvor indgribende det er for den enkelte, at der

foretages behandling af oplysningerne om vedkommende.

Det følger desuden af persondatalovens § 30, stk. 2, nr. 3, at der kan gøres

undtagelse fra oplysningspligten i medfør af persondatalovens § 29, stk. 1, hvis

den registreredes interesse i at få kendskab til oplysningerne findes at burde

vige for afgørende hensyn til offentlige interesser, herunder navnlig til bl.a. den

offentlige sikkerhed. Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at det

hermed fastsættes, at indskrænkningen i den dataansvarliges oplysningspligt

kun kan ske på grundlag af en konkret afvejning af de modstående interesser. På

baggrund af en sådan afvejning vil undtagelse kunne gøres, hvis der er

nærliggende fare for, at det offentliges interesser vil lide skade af væsentlig

betydning.

2.3.2.2. Den foreslåede ordning

Da den udlænding, der overvejes optaget på den nationale sanktionsliste, i

almindelighed vil opholde sig uden for landet, vil forelæggelse af oplysninger

oftere end ellers være forbundet med væsentlige vanskeligheder, f.eks. fordi

udlændingens adresse er ukendt, og optagelsen på sanktionslisten ikke bør

udsættes, til udlændingens adresse måtte blive kendt.

Der vil endvidere være tilfælde, hvor formålet med optagelse på den nationale

sanktionsliste, dvs. at forhindre udlændingen i at rejse ind i landet, vil

forspildes, hvis der skal foretages partshøring med en vis frist for afgivelse af

udtalelse, før udlændingen kan optages på den nationale sanktionsliste. Dette

kan således være tilfældet, hvor konkrete oplysninger peger på, at en udlænding

inden for den allernærmeste tid vil indrejse her i landet.

De oplysninger, der kan føre til, at en udlænding optages på sanktionslisten,

vil almindeligvis blive baseret på oplysninger, som er offentligt tilgængelige, og

de religiøse forkyndere, der vil kunne optages på sanktionslisten, vil endvidere i

almindelighed være kendte i offentligheden for og i kraft af deres udtalelser.

Som det er beskrevet overfor under afsnit 2.2.2.2, skal der være en vis

sandsynlighed for, at udlændingen vil forsøge at indrejse i Danmark for, at den

pågældende kan optages på sanktionslisten. Det er derimod ikke en

forudsætning for optagelse på sanktionslisten, at den pågældende udlænding

konkret planlægger at indrejse i Danmark. Der foreligger derfor ikke det samme

behov for kontradiktion, som det er tilfældet i andre typer af sager.

Det må endvidere antages, at der vil kunne forekomme tilfælde, hvor

partshøring af en udlænding, som Udlændingestyrelsen undersøger, vil kunne

blive misbrugt af den pågældende, for eksempel ved at den pågældende fjerner

materiale, som hidtil har været tilgængeligt på internettet, eller ved unødigt at

forhale Udlændingestyrelsens afgørelse.

Henset til dels den effektive håndhævelse af den nationale sanktionsliste og

dels af praktiske hensyn foreslås det derfor i overensstemmelse med aftalen, at

afgørelse om optagelse på den nationale sanktionsliste ikke skal være omfattet

af forvaltningslovens § 19. Det indebærer, at afgørelse om optagelse på den

nationale sanktionsliste træffes uden forudgående partshøring.

Forslaget skal ses i sammenhæng med forslaget om, at sagen skal genoptages

på udlændingens begæring, jf. afsnit 2.4 nedenfor. I forbindelse med

behandlingen af en genoptagelsesanmodning finder forvaltningslovens § 19 om

partshøring anvendelse.

Det må i øvrigt antages, at meddelelse i medfør af persondatalovens § 29 ud

fra de samme betragtninger, som gør sig gældende i forhold til spørgsmålet om

partshøring, vil være uforholdsmæssig vanskelig eller endog umulig, herunder

bl.a. fordi, det kan være umuligt at finde frem til rette vedkommende. Det vil

endvidere i praksis kunne være vanskeligt at sikre sig, at den, der skal meddeles

oplysninger til, er den rette person. Der kan i denne sammenhæng i øvrigt også

peges på de kompensatoriske foranstaltninger i form af, at optagelse på listen vil

blive meddelt i Statstidende, samt at sanktionslisten derudover vil blive

offentliggjort. Der kan desuden peges på muligheden for at anmode om

genoptagelse af afgørelsen om optagelse på listen, hvilket vil fremgå af den

offentliggjorte liste.

I de tilfælde, hvor underretning ikke er uforholdsmæssig vanskelig, vil

underretning af udlændingen efter en konkret vurdering kunne undlades, hvis

en afvejning af på den ene side hensynet til den registreredes interesse i at få

kendskab til, at der indsamles og behandles oplysninger om den pågældende, og

på den anden side hensynet til offentlige interesser, herunder hensynet til den

offentlige sikkerhed, falder ud til, at der kan gøres undtagelse fra

oplysningspligten, jf. persondatalovens § 30, stk. 2, nr. 3.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr.2.

2.3.3. Offentliggørelse af afgørelsen

2.3.3.1. Gældende ret

Den foreslåede ordning indebærer, at Udlændingestyrelsen kan træffe

beslutning om optagelse på den nationale sanktionsliste af udlændinge, der

virker som religiøse forkyndere eller på anden måde udbreder en religion eller

tro, og hensynet til den offentlige orden tilsiger, at den pågældende ikke bør

have ophold her i landet.

En beslutning herom vil være en afgørelse, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1, og

en afgørelse vil i overensstemmelse med forvaltningsretlige regler og

grundsætninger skulle meddeles til adressaten, dvs. udlændingen, medmindre

andet fastsættes ved lov.

Efter forvaltningslovens § 22 skal en afgørelse, når den meddeles skriftligt,

være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den

pågældende part medhold.

En begrundelse efter forvaltningslovens § 22 skal ledsage afgørelsen, og det er

kun en part, der efter forvaltningsrettens almindelige regler har krav på at få en

individuel underretning om afgørelsen, som tillige har krav på en begrundelse

efter § 22. I de tilfælde, hvor det i lovgivningen er foreskrevet, at afgørelsen skal

kundgøres, f.eks. ved annoncering i en lokal avis, vil der ikke være pligt til at

give begrundelse efter § 22 i forbindelse med en sådan annoncering. Hvis en

klageberettiget på baggrund af en offentliggjort afgørelse klager over denne

afgørelse, og klagen ikke kan imødekommes af den pågældende ankeinstans,

skal der dog gives en begrundelse til den pågældende klager i forbindelse med

klagesagens afgørelse, jf. Forvaltningsloven med kommentarer, Niels Fenger, 1.

udgave, 2013, s. 608 f.

Det må antages, at offentliggørelse af oplysninger, der ikke kan meddeles

aktindsigt i efter offentlighedsloven, og som ville være underlagt tavshedspligt

efter forvaltningslovens § 27, kun kan offentliggøres af en myndighed, såfremt

myndigheden har en klar hjemmel hertil i lovgivningen. Dette kan bl.a. udledes

af udtalelsen gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, side 334

ff. Det må antages, at dette både gælder ved oplysninger om fysiske personer og

ved oplysninger om juridiske personer.

Omvendt vil oplysninger, herunder personoplysninger, som er omfattet af

retten til aktindsigt efter offentlighedsloven, af egen drift kunne offentliggøres af

myndigheden, jf. herved den udtalelse, der er gengivet i Folketingets

Ombudsmands beretning for 1996, side 51 ff. En forvaltningsmyndighed vil dog

også i denne sammenhæng skulle agere inden for rammerne af god

forvaltningsskik og de almindelige forvaltningsretlige principper om saglighed

og proportionalitet samt ved oplysninger om fysiske personer inden for

rammerne af persondataloven.

Det må antages, at der kun yderst sjældent vil være hjemmel til, at en

myndighed af egen drift uden særskilt hjemmel i en særlov, kan offentliggøre

afgørelser, kontrolresultater mv., som indeholder personoplysninger omfattet af

persondatalovens § 7. Personoplysninger omfattet af § 8 kan i et vist videre

omfang offentliggøres. Det vil efter persondatalovens § 8, stk. 2, nr. 2, være

muligt, hvis det konkret sker til varetagelse af private eller offentlige interesser,

der klart overstiger hensynet til de interesser, som begrunder

hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, som oplysningen angår. Desuden

vil ikke-fortrolige og almindeligt fortrolige oplysninger i en række tilfælde efter

en konkret vurdering kunne offentliggøres med hjemmel i persondatalovens § 6,

stk. 1, nr. 3, 5, 6 eller 7.

Efter persondatalovens § 7, stk. 1, må der ikke behandles, herunder

offentliggøres, oplysninger om racemæssig eller etnisk baggrund, politisk,

religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningsmæssige tilhørsforhold og

oplysninger om helbredsmæssige og seksuelle forhold.

Det fremgår ikke nærmere af forarbejderne til persondataloven, hvilke typer af

oplysninger der skal anses for omfattet af de i bestemmelsen opregnede udtryk,

herunder ”religiøs overbevisning”.

For så vidt angår udtrykket ”helbredsmæssige forhold” er oplysninger om en

fysisk persons tidligere, nuværende og fremtidige fysiske eller psykiske tilstand

samt oplysninger om medicinmisbrug og misbrug af narkotika, alkohol og

lignende nydelsesmidler omfattet. Det fremgår desuden med henvisning til bl.a.

Datatilsynets praksis og bekendtgørelsen om undtagelse fra pligten til

anmeldelse af visse behandlinger, at oplysning om, at en person er syg, uden

angivelse af, hvori sygdommen består, ikke kan anses for en helbredsoplysning.

Angående udtrykket ”politisk overbevisning” må det antages først og

fremmest at omfatte oplysninger om enkeltpersoners mere almindelige politiske

overbevisning, herunder oplysninger om politisk tilhørsforhold (til et bestemt

politisk parti). Oplysninger om personers udtrykkelige eller forudsætningsvis

tilkendegivne indstilling til enkeltstående samfundsproblemer vil ikke

nødvendigvis være omfattet af begrebet.

2.3.3.2. Den foreslåede ordning

Afgørelsen om optagelse på den nationale sanktionsliste vil i almindelighed

ikke kunne meddeles udlændingen via Offentlig Digital Post, da obligatorisk

tilslutning hertil forudsætter, at personen har bopæl eller fast ophold i

Danmark. De udlændinge, der optages på listen, vil have bopæl eller fast ophold

uden for landet. Der vil endvidere være tilfælde, hvor det ikke er muligt på

andre måder at meddele optagelsen på den nationale sanktionsliste til en

udlænding, der opholder sig i et andet land, og hvis opholdssted er ukendt.

Det foreslås derfor, at der optages en meddelelse i Statstidende om, at

udlændingen optages på den nationale sanktionsliste, og at nærmere

oplysninger kan fås ved henvendelse til Udlændingestyrelsen. Det vil ikke af den

optagne meddelelse fremgå, hvad begrundelsen for optagelsen på den nationale

sanktionsliste er.

Med lovforslaget forudsættes det, at underretning om, at udlændingen optages

på den nationale sanktionsliste, og at nærmere oplysninger kan fås ved

henvendelse til Udlændingestyrelsen, sendes til udlændingen, hvis

Udlændingestyrelsen er bekendt med den pågældendes adresse eller

opholdssted. Udlændingestyrelsen skal i underretningen til udlændingen og ved

udlændingens eventuelle henvendelser til styrelsen vejlede om den adgang til

genoptagelse, der følge af den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 29

c, stk. 5.

Det foreslås også, at optagelse af en udlænding på den nationale

sanktionsliste gælder fra tidspunktet for optagelse af meddelelse herom i

Statstidende.

I tilfælde, hvor afgørelsen tillige meddeles udlændingen individuelt, får

afgørelsen dog retsvirkning fra det tidspunkt, hvor afgørelsen er meddelt den

pågældende udlænding, hvis dette tidspunkt ligger forud for tidspunktet for

optagelse af meddelelse i Statstidende.

Forslaget skal ses i sammenhæng med forslaget om, at sagen frit kan

genoptages på udlændingens begæring, jf. afsnit 2.5 nedenfor. I forbindelse med

en behandling af en genoptagelsesanmodning vil afgørelsen i

genoptagelsessagen skulle meddeles individuelt til udlændingen og ledsages af

en begrundelse i overensstemmelse med forvaltningslovens regler herom, jf.

herved forvaltningslovens § 22.

I overensstemmelse med aftalen foreslås det endvidere, at den nationale

sanktionsliste med nævnelse af navnene på de udlændinge, der er optaget på

listen,

offentliggøres

på

udlændingemyndighedernes

brugerportal

www.nyidanmark.dk. Det vil af brugerportalen fremgå, at nærmere oplysninger

kan fås ved henvendelse til Udlændingestyrelsen, mens det ikke vil fremgå af

hjemmesiden, hvad begrundelsen for optagelsen på den nationale sanktionsliste

er.

Den offentlige sanktionsliste vil indeholde de oplysninger om navn og

nationalitet, som kendes af udlændingemyndighederne, på de fysiske personer,

som er optaget på listen. Personens fødedato, ansigtsfoto og opholdsland vil

også

fremgå

sanktionslisten,

såfremt

disse

oplysninger

Udlændingestyrelsen bekendt. Sanktionslisten vil derimod ikke indeholde

oplysninger om, hvilke forhold der konkret har begrundet, at der er truffet

afgørelse om at optage den pågældende på listen. Listen vil derfor eksempelvis

ikke indeholde oplysninger om mulige strafbare forhold. Det vil fremgå af listen,

at personer, der er optaget på listen, kan få prøvet afgørelsen ved at rette

henvendelse til Udlændingestyrelsen og herunder få en konkret begrundelse for

afgørelsen, såfremt afgørelsen fastholdes.

Som anført nedenfor i afsnit 2.5.2 foreslås optagelse på listen at ske for 2 år

ad gangen. Det forudsættes dog samtidig, at Udlændingestyrelsen af egen drift

genoptager en sag, hvis styrelsen måtte blive opmærksom på, at faktiske eller

retlige forhold af betydning for sagen har ændret sig væsentligt. Herudover

genoptages en sag, hvis udlændingen anmoder herom.

Bortfalder en udlændings indrejseforbud som følge af, at Udlændingestyrelsen

træffer afgørelse om, at den pågældende udlænding ikke længere skal optages

på den nationale sanktionsliste, fjernes den pågældende person hurtigst muligt

fra listen. Offentliggørelsen sker med det formål at sikre, at offentligheden får

kendskab til, hvilke personer der er optaget på sanktionslisten.

Med offentliggørelsen af sanktionslisten ønsker regeringen at medvirke til, at

private personer, organisationer, trossamfund eller lign. afholder sig fra at

invitere eller bistå udlændinge, der er optaget på sanktionslisten, med et ulovligt

ophold her i landet. Det er således nødvendigt af hensyn til ordningens

effektivitet, at sanktionslisten offentliggøres, således at private personer,

organisationer, trossamfund e. lign. ikke uforvarende inviterer udlændinge

optaget på sanktionslisten her til landet.

Det bemærkes, at den, der forsætligt bistår en udlænding, der er optaget på

den nationale sanktionsliste, med ulovligt at indrejse i eller rejse gennem landet

eller ulovligt at opholde sig her i landet, vil kunne straffes efter

udlændingelovens § 59, stk. 8, nr. 1 og 2. Der henvises herved til afsnit 2.10

nedenfor.

Samtidig vil offentliggørelsen af sanktionslisten kunne motivere

offentligheden til at underrette myndighederne, såfremt der opnås kendskab til,

at en person optaget på sanktionslisten konkret er på vej til at indrejse eller

allerede opholder sig i landet. I den forbindelse henvises til, at der i praksis vil

kunne forekomme tilfælde, hvor udlændinge, som til trods for, at de er optaget

på den nationale sanktionsliste, alligevel vil kunne indrejse uden

myndighedernes kendskab hertil.

Offentliggørelse af sanktionslisten er derfor efter regeringens opfattelse

nødvendig til en effektiv håndhævelse af ordningen, hvis formål det er at

varetage hensynet til den offentlige orden.

Som anført ovenfor vil den offentliggjorte sanktionsliste ikke indeholde

oplysninger om, hvilke forhold der konkret har givet anledning til optagelse på

listen, og det vil fremgå af listen, hvordan man kan få prøvet afgørelsen om

indrejseforbud.

Det er vurderingen, at man ikke på grundlag af oplysningerne på den

offentliggjorte sanktionsliste vil kunne udlede, at en udlænding anført på listen

tilhører et bestemt trossamfund, men alene, at den pågældende udlænding har

virket som religiøs forkynder, og at dette har medført, at hensynet til den

offentlige orden tilsiger, at den pågældende udlænding ikke bør have ophold her

i landet.

På denne baggrund er det vurderingen, at oplysningerne på den

offentliggjorte sanktionsliste ikke er oplysninger om ”religiøs overbevisning”

omfattet af persondatalovens § 7, og at oplysningerne på sanktionslisten kan

offentliggøres med hjemmel i persondatalovens § 6, stk. 1, nr. 6, idet

offentliggørelsen er nødvendig af hensyn til offentlig myndighedsudøvelse.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 2.

2.3.4. Elekronisk sagsbehandling

Det følger af § 7, stk. 8, i lov om behandling af personoplysninger, at den

offentlige forvaltning ikke må føre edb-registre med oplysninger om politiske

forhold, som ikke er offentligt tilgængelige.

Af hensyn til muligheden for at kunne behandle oplysninger om

enkeltpersoners politiske forhold, som ikke er offentligt tilgængelige,

elektronisk, foreslås det, at persondatalovens bestemmelse om, at den offentlige

forvaltning ikke må føre edb-registre med oplysninger om politiske forhold, som

ikke er offentligt tilgængelige, ikke finder anvendelse ved behandlingen af sager

efter lovforslagets § 1.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 4.

2.4. Indrejseforbud

2.4.1. Indrejseforbud

2.4.1.1. Gældende ret

Efter udlændingelovens § 32, stk. 1, medfører en dom, kendelse eller

beslutning, hvorved en udlænding udvises, at udlændingens visum og

opholdstilladelse bortfalder, og at udlændingen ikke uden tilladelse på ny må

indrejse og opholde sig her i landet (indrejseforbud). Indrejseforbuddet kan

tidsbegrænses og regnes fra den 1. i den førstkommende måned efter udrejsen

eller udsendelsen. Indrejseforbuddet har gyldighed fra tidspunktet for udrejsen

eller udsendelsen.

Efter udlændingelovens § 32, stk. 9, må en udlænding, som er omfattet af

restriktive foranstaltninger i form af begrænsninger med hensyn til indrejse og

gennemrejse besluttet af De Forenede Nationer eller Den Europæiske Union,

ikke uden tilladelse indrejse og opholde sig her i landet (Indrejseforbud).

Indrejseforbuddet gælder, så længe udlændingen er omfattet af de restriktive

foranstaltninger. Indrejseforbuddet bortfalder, hvis udlændingen ophører med

at være omfattet af de restriktive foranstaltninger eller udlændingen af særlige

grunde meddeles opholdstilladelse her i landet. Bestemmelsen omfatter

udlændinge på FN's og EU's sanktionslister med rejserestriktioner.

Efter udlændingelovens § 32, stk. 11, må en udlænding, hvis opholdstilladelse

eller opholdsret er bortfaldet efter § 21 b, stk. 1, ikke uden tilladelse indrejse og

opholde sig her i landet (indrejseforbud). Indrejseforbuddet meddeles for

bestandig og har gyldighed fra tidspunktet for udrejsen eller udsendelsen eller,

hvis udlændingen opholder sig uden for landet, fra tidspunktet for

konstateringen af, at udlændingens opholdstilladelse eller opholdsret er

bortfaldet. Der kan meddeles et indrejseforbud af kortere varighed end anført i

2. pkt., hvis et indrejseforbud for bestandig vil være i strid med Danmarks

internationale forpligtelser.

2.4.1.2. Den foreslåede ordning

Det foreslås at indføre indrejseforbud for udlændinge på den nationale

sanktionsliste svarende til det indrejseforbud for udlændinge på FN's og EU's

sanktionslister, som følger af den gældende bestemmelse i udlændingelovens §

32, stk. 9. Forslaget gennemføres med en ny bestemmelse i udlændingelovens §

32, stk. 10.

Efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 32, stk. 10, må en

udlænding, som er optaget på den nationale sanktionsliste, ikke uden tilladelse

indrejse og opholde sig her i landet (indrejseforbud). Indrejseforbuddet gælder,

så længe udlændingen er optaget på den nationale sanktionsliste.

Indrejseforbuddet bortfalder, hvis udlændingen ophører med at være optaget på

listen, eller hvis udlændingen af særlige grunde meddeles opholdstilladelse her i

landet.

Bestemmelsen vil betyde, at selve opførelsen på den nationale sanktionsliste

medfører, at de pågældende udlændinge har indrejseforbud i Danmark.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 3.

2.4.2. Registrering i Kriminalregistret

2.4.2.1. Gældende ret

Navngivne enkeltpersoner, der er opført på en af FN's eller EU's

sanktionslister med rejserestriktioner, bliver af Rigspolitiet opdateret i Det

Centrale Kriminalregister med indrejseforbud, når der foreligger de

oplysninger, som er nødvendige for opdateringen. Foreligger de nødvendige

oplysninger om persondata ikke, herunder f.eks. fødselsdato, kan Rigspolitiet

ikke foretage opdateringen i registret.

Når der er truffet afgørelse om bortfald af opholdsret eller opholdstilladelse

efter udlændingelovens § 21 b, stk. 1, opdateres den pågældende udlænding i

Kriminalregistret med indrejseforbud.

Myndighederne vil herefter blive opmærksomme på sådanne udlændinge i

forbindelse med opslag i SIS II, da der ved opslag i SIS II også foretages søgning

på den danske indrejseforbudsliste i Kriminalregistret.

2.4.2.2. Den foreslåede ordning

Det foreslås, at udlændinge, der optages på den nationale sanktionsliste,

opdateres i Kriminalregisteret med indrejseforbud, når der foreligger de

oplysninger, der er nødvendige for opdateringen. Der vil antageligt være

tilfælde, hvor der ikke vil foreligge de nødvendige oplysninger med henblik på

opdatering i Kriminalregistret. I disse tilfælde vil Rigspolitiet ikke kunne

foretage opdateringen om indrejseforbud i Kriminalregistret.

Oplysninger om alle opdaterede personer er via Kriminalregisteret

tilgængelige for dansk politi, herunder grænsekontrolstederne. Endvidere er

oplysninger om et indrejseforbud i Kriminalregistret tilgængelige for

Udlændingestyrelsen, Styrelsen for International Rekruttering og Integration,

Udlændingenævnet, Flygtningenævnet, Udlændinge-, Integrations- og

Boligministeriets departement samt Statsforvaltningen gennem opslag via det

elektroniske sags- og dokumenthåndteringssystem (ESDH) i SIS II, hvor der

automatisk sker opslag i den danske indrejseforbudsliste. For

Udenrigsministeriets repræsentationer er tilsvarende oplysninger tilgængelige

via opslag i SIS II i visumregistreringssystemet i forhold til personer, der har

ansøgt om visum.

2.4.3. Indberetning som uønsket til SIS II

2.4.3.1. Gældende ret

Efter udlændingelovens § 58 g, stk. 1, indberetter rigspolitichefen en

udlænding, der ikke er statsborger i et Schengenland eller et land, der er

tilsluttet Den Europæiske Union, som uønsket til SIS II, hvis

1) udlændingen er udvist af landet i medfør af §§ 22-24 og meddelt

indrejseforbud for mindst 6 år,

2) udlændingen er udvist af landet i medfør af § 25,

3) udlændingen er meddelt afslag på opholdstilladelse efter § 10, stk. 1 eller 2,

nr. 1 eller 2,

4) udlændingens opholdstilladelse er inddraget i medfør af § 19, stk. 2, nr. 2

eller 3,

5) udlændingens opholdstilladelse eller opholdsret er bortfaldet i medfør af §

21 b, stk. 1,

6) udlændingen har fået udstedt visum efter § 4 eller § 4 a og er udvist af

landet i medfør af § 25 b efter at have fået afslag på en ansøgning om

opholdstilladelse efter § 7 eller

7) udlændingen er udvist af landet efter § 25 b.

Efter § 58 g, stk. 2, kan rigspolitichefen indberette en udlænding, der ikke er

statsborger i et Schengenland eller et land, der er tilsluttet Den Europæiske

Union, som uønsket til SIS II, hvis udlændingen er omfattet af restriktive

foranstaltninger i form af begrænsninger med hensyn til indrejse og

gennemrejse besluttet af De Forenede Nationer eller Den Europæiske Union.

Denne bestemmelse omfatter udlændinge, der er opført på en af FN's eller EU's

sanktionslister med rejserestriktioner.

Ved at indberette de pågældende udlændinge som uønskede til SIS II sikres

det, at de pågældende udlændinge ikke på ny kan indrejse i Schengenlandene,

medmindre humanitære hensyn, hensyn til nationale interesser eller

internationale

forpligtelser

gør

dette

nødvendigt,

jf.

herved

Schengengrænsekodeksens artikel 6

Betingelserne for at foretage indberetning om nægtelse af indrejse og ophold i

SIS II følger af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1987/2006

af 20. december 2006 om oprettelse, drift og brug af anden generation af

Schengen-informationssystemet (SIS II).

Efter

forordningens

artikel

optages

oplysninger

tredjelandsstatsborgere, om hvilke der er foretaget en indberetning med henblik

på nægtelse af indrejse eller ophold, i SIS II på grundlag af en national

indberetning, som bygger på en afgørelse truffet af de kompetente

administrative myndigheder eller domstole i overensstemmelse med

procedurebestemmelserne i national lovgivning på grundlag af en individuel

vurdering. Anke af sådanne afgørelser sker i overensstemmelse med national

lovgivning. Disse afgørelser kan bl.a. bygge på, at den pågældende

tredjelandsstatsborgers tilstedeværelse i medlemsstaten kan udgøre en trussel

for den offentlige orden eller sikkerhed eller for den nationale sikkerhed.

Herudover følger det af udlændingelovens § 58 h, stk. 1, at

Udlændingestyrelsen forestår konsultationer med myndighederne i et andet

Schengenland i medfør af Schengenkonventionens artikel 25.

Endvidere fremgår det af udlændingelovens § 58 h, stk. 2, at hvis

Udlændingestyrelsen efter de i stk. 1 nævnte konsultationer finder, at en

udlænding, der er indberettet i medfør af § 58 g, bør slettes som uønsket i SIS II,

sletter Rigspolitichefen den pågældende i SIS II.

2.4.3.2. Den foreslåede ordning

Regeringen ønsker at forhindre udlændinge, der optages på den nationale

sanktionsliste, i at rejse ind i landet.

Det foreslås, at Rigspolitiet – i forlængelse af, at den pågældende registreres

med et indrejseforbud i Kriminalregisteret (KR) – fremover skal indberette en

udlænding, der ikke er statsborger i et Schengenland eller et land, der er

tilsluttet Den Europæiske Union, som uønsket til SIS II, hvis udlændingen

optages på den nationale sanktionsliste.

Ved at indberette de pågældende udlændinge som uønskede til SIS II sikres

det, at de pågældende udlændinge ikke kan indrejse i Schengenlandene,

medmindre humanitære hensyn, hensyn til nationale interesser eller

internationale

forpligtelser

gør

dette

nødvendigt,

jf.

herved

Schengengrænsekodeksens artikel 6.

Ved at indberette de pågældende udlændinge som uønskede til SIS II sikres

det endvidere, at de pågældende udlændinge vil kunne udelukkes fra

opholdstilladelse, afvises ved forsøg på indrejse og meddeles afslag på visum

eller få inddraget et visum efter allerede gældende regler i udlændingeloven og

udlændingebekendtgørelsen.

Det forudsættes, at Rigspolitiets indberetning sker hurtigst muligt for at

undgå, at udlændingemyndighederne (politiet, Udlændingestyrelsen og de

danske repræsentationer) uforvarende kommer til at give visum til en person,

der er optaget på listerne.

Oplysninger om personer, der er indberettet til SIS II som uønskede, er

tilgængelige for Udlændingestyrelsen, Styrelsen for International Rekruttering

og Integration, Statsforvaltningen, Udenrigsministeriets repræsentationer,

Udlændingenævnet, Flygtningenævnet og Udlændinge-, Integrations- og

Boligministeriets

departement

gennem

Udlændingestyrelsens

visumregistreringssystem

gennem

det

elektroniske

sags-

dokumenthåndteringssystem (ESDH-system).

I forbindelse med opslag i SIS II fremgår det, om en udlænding er opdateret i

Kriminalregisteret med et indrejseforbud.

Bortfalder

udlændings

indrejseforbud

som

følge

af,

Udlændingestyrelsen træffer afgørelse om, at den pågældende udlænding ikke

skal optages på den nationale sanktionsliste, skal Rigspolitiet foranledige, at

indberetningen i SIS II slettes. Dette gælder tilsvarende i situationer, hvor

Udlændingenævnet efter påklage beslutter, at udlændingen ikke længere skal

være eller ikke skulle have været optaget på den nationale sanktionsliste.

Det bemærkes, at en indberetning til SIS II automatisk vil udløbe efter 2 år,

og at udlændingen således ikke vil være indberettet til SIS II, hvis

Udlændingestyrelsen behandler spørgsmålet om forlængelse af optagelse på

listen mere end 2 år efter optagelsen på listen.

Endelig bemærkes, at tredjelandsstatsborgere som udgangspunkt kan

indberettes som uønsket i SIS II, men hvis udlændingen har opholdstilladelse i

et andet Schengenland, skal der ske konsultation af opholdstilladelseslandets

myndigheder, jf. udlændingelovens § 58 h. Dernæst vil opholdstilladelseslandet

enten skulle inddrage opholdstilladelsen, eller Danmark vil skulle slette SIS-

indberetningen, da det ikke er muligt både at have en opholdstilladelse i et

Schengenland og være indberettet som uønsket i SIS II.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 7.

2.5. Genoptagelse af afgørelse om optagelse på sanktionslisten

2.5.1. Gældende ret

Efter almindelige forvaltningsretlige regler og grundsætninger må en borger i

almindelighed antages at have retskrav på, at den myndighed, der har truffet

afgørelsen, genoptager og på ny realitetsbehandler sagen, hvis der i forbindelse

med genoptagelsesanmodningen fremkommer nye faktiske oplysninger af så

væsentlig betydning for sagen, at der er en vis sandsynlighed for, at sagen ville

have fået et andet udfald, hvis oplysningerne havde foreligget i forbindelse med

myndighedens oprindelige stillingtagen til sagen. Efter omstændighederne bør

det også tillægges betydning, om de nye oplysningers senere fremkomst er et i

forhold til vedkommende part undskyldeligt forhold, jf. Hans Gammeltoft-

Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 921.

Ligeledes må borgeren antages at have retskrav på genoptagelse, hvis der

(typisk efterfølgende) fremkommer væsentlige nye retlige forhold – dvs. en

væsentlig ændring med tilbagevirkende kraft i det retsgrundlag, der forelå på

tidspunktet for den oprindelige afgørelse, jf. Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.,

Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 923.

En myndighed kan endvidere have pligt til at genoptage sagen, hvis der

foreligger en ikke uvæsentlig sagsbehandlingsfejl, jf. Hans Gammeltoft-Hansen

m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 926.

2.5.2. Den foreslåede ordning

Det foreslås, at optagelse på den nationale sanktionsliste sker for 2 år, og at

optagelse på listen kan forlænges med 2 år ad gangen, hvis betingelserne for

optagelse på listen fortsat er opfyldt.

Sager om forlængelse af en udlændings optagelse på listen vil skulle behandles

på samme måde som sager om optagelse af en udlænding på den nationale

sanktionsliste.

Som anført ovenfor i afsnit 2.3.2 og 2.3.3 foreslås det, at afgørelsen om

optagelse på den nationale sanktionsliste træffes uden forudgående partshøring,

og at afgørelsen ikke meddeles direkte til udlændingen, medmindre

udlændingens adresse eller opholdssted er kendt for Udlændingestyrelsen. Det

foreslås endvidere, at der optages en meddelelse herom i Statstidende.

I forlængelse heraf og i overensstemmelse med aftalen foreslås det, at sagen

om optagelse på den nationale sanktionsliste skal genoptages og

realitetsbehandles på ny, hvis udlændingen anmoder herom.

Ved den foreslåede særlige adgang til genoptagelse af sagen om optagelse på

den nationale sanktionsliste finder de almindelige regler i forvaltningslovens §

19 om partshøring anvendelse.

Ligeledes vil genoptagelsesafgørelsen efter almindelige forvaltningsretlige

regler skulle meddeles individuelt til udlændingen og ledsages af en

begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende medhold, i

overensstemmelse med forvaltningslovens §§ 22 og 24.

Med lovforslaget forudsættes det endvidere, at Udlændingestyrelsen af egen

drift genoptager en sag, hvis styrelsen måtte blive opmærksom på, at faktiske

eller retlige forhold af betydning for sagen har ændret sig væsentligt, og der er

en vis sandsynlighed for, at sagen ville have fået et andet udfald, hvis

oplysningerne havde foreligget i forbindelse med myndighedens oprindelige

stillingtagen til sagen.

Det foreslås endvidere, at ansøgning om genoptagelse ikke har opsættende

virkning.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 2.

2.6. Klageadgang til Udlændingenævnet

2.6.1. Gældende ret

Efter udlændingelovens § 46, stk. 1, træffes afgørelser efter udlændingeloven

af Udlændingestyrelsen, medmindre der er gjort undtagelse herfra.

Efter udlændingelovens § 46 a, stk. 1, kan Udlændingestyrelsens afgørelser

bortset fra afgørelser i medfør af bl.a. § 52 b, stk. 1, påklages til udlændinge-,

integrations- og boligministeren.

Klageadgangen til Udlændingenævnet er reguleret i udlændingelovens § 52 b.

Efter udlændingelovens § 52 b, stk. 1, kan for Udlændingenævnet indbringes

klager over følgende afgørelser, som Udlændingestyrelsen har truffet:

1) Afslag på ansøgninger om opholdstilladelse efter §§ 9, 9 d og 9 f.

2) Afslag på ansøgninger om opholdstilladelse efter § 9 c, stk. 1, med

undtagelse af afslag meddelt efter EU-reglerne.

3) Afslag på ansøgninger om forlængelse af opholdstilladelse meddelt efter §

9, § 9 c, stk. 1, § 9 d og § 9 f, jf. nr. 1 og 2, herunder afgørelser om lovligt

forfald, jf. § 9, stk. 30, og § 9 f, stk. 5, og afgørelser om inddragelse af sådanne

opholdstilladelser, jf. § 11, stk. 2, og § 19.

4) Afslag på ansøgninger om tidsubegrænset opholdstilladelse, jf. § 11.

5) Afgørelser om afvisning af ansøgninger om opholdstilladelse efter § 9, stk.

21, § 9 c, stk. 6, og § 9 f, stk. 8, jf. nr. 1 og 2, samt afgørelser om afvisning af

en ansøgning om opholdstilladelse, jf. § 47 b.

6) Afgørelser om udvisning efter § 25, nr. 2, og §§ 25 a-25 c.

7) Afgørelser om afvisning efter § 28.

8) Afgørelser om fastsættelse af alder i forbindelse med en ansøgning om

opholdstilladelse efter § 9 eller § 9 c, stk. 1, som følge af en familiemæssig

tilknytning til en herboende person.

9) Afgørelser om lovligt forfald, jf. § 9, stk. 32.

10) Afgørelser om ophævelse af indrejseforbud, jf. § 32, stk. 7 og 9.

11) Afgørelser om fremmedpas.

12) Afgørelser efter § 21 b, medmindre udlændingen er meddelt

opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2.

Efter udlændingelovens § 52 b, stk. 3, kan Udlændingenævnet behandle

klager over Udlændingestyrelsens konstatering af, at en opholdstilladelse

meddelt efter § 9, § 9 c, stk. 1, § 9 d eller § 9 f er bortfaldet, jf. § 17, at en

opholdstilladelse meddelt efter § 9 eller § 9 c, stk. 1, jf. § 17 a, er bortfaldet, og at

en opholdstilladelse er bortfaldet efter § 18. Det samme gælder klager over

afslag på ansøgninger om, at en opholdstilladelse ikke skal anses for bortfaldet,

jf. § 17, stk. 3, og § 17 a, stk. 2.

Efter udlændingelovens § 52 b, stk. 5, kan Udlændingenævnet endvidere

behandle klager over politiets afgørelser om afvisning, jf. § 28, stk. 1-4.

Efter udlændingelovens § 52 b, stk. 6, skal klage over de afgørelser, der er

nævnt i stk. 1-5, være indgivet, inden 8 uger efter at klageren har fået

meddelelse om afgørelsen. Udlændingenævnets formand eller den, formanden

bemyndiger dertil, kan i særlige tilfælde beslutte, at en klage skal behandles,

selv om klagen er indgivet efter udløb af fristen i 1. pkt.

2.6.2. Den foreslåede ordning

I overensstemmelse med aftalen foreslås det, at Udlændingestyrelsens afslag i

forbindelse med genoptagelse af afgørelsen om optagelse på den nationale

sanktionsliste kan indbringes for Udlændingenævnet.

Det foreslås samtidig, at klageadgangen efter udlændingelovens § 46 a, stk. 1,

til udlændinge-, integrations- og boligministeren afskæres.

Forslaget indebærer, at klager over optagelse på den nationale sanktionsliste

altid skal sendes til Udlændingestyrelsen med henblik på, at styrelsen

genoptager sagen om optagelse på den nationale sanktionsliste, jf. den

foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 29 c, stk. 5. Modtager andre

myndigheder, herunder Udlændingenævnet eller departementet i Udlændinge-,

Integrations- og Boligministeriet, en klage over en afgørelse om optagelse på

listen, skal klagen sendes videre til Udlændingestyrelsen, jf. forvaltningslovens §

7, stk. 2.

Forslaget indebærer endvidere, at Udlændingestyrelsens afslag på at tage en

udlænding af den nationale sanktionsliste i forbindelse med genoptagelse kan

påklages til Udlændingenævnet.

I overensstemmelse med udlændingelovens § 52 b, stk. 6, vil klagefristen

være 8 uger for så vidt angår Udlændingestyrelsens afslag på at tage en

udlænding af den nationale sanktionsliste i forbindelse med genoptagelse.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 5 og 6.

2.7. Visum

2.7.1. Gældende ret

Efter udlændingelovens § 3 a, 1. pkt., skal udlændinge med indrejseforbud, jf.

§ 32, uanset bestemmelserne i §§ 1-3 have et visum udstedt efter § 4 eller § 4 a

for at indrejse og opholde sig i Danmark. Tilsvarende gælder for udlændinge,

der ikke er omfattet af §§ 1-3, jf. § 3 a, 2. pkt. De i § 3 a, 1. og 2. pkt., nævnte

udlændinge må ikke opholde sig her i landet ud over det tidsrum, der er angivet

i det udstedte visum, jf. § 3 a, 3. pkt.

Dette medfører, at nordiske statsborgere, udlændinge omfattet af EU-

reglerne, udlændinge med opholdstilladelse i et andet Schengenland og

visumfrie udlændinge ikke må indrejse og tage ophold i Danmark, når de

pågældende har indrejseforbud.

Et Schengenvisum eller et langtidsvisum, der er udstedt af et andet

Schengenland, vil ikke give en udlænding med indrejseforbud ret til indrejse,

gennemrejse og ophold i Danmark.

Det fremgår af forarbejderne til udlændingelovens § 3 a, at bestemmelsen

præciserer, at alle udlændinge med indrejseforbud skal have et Schengen-

visum, jf. udlændingelovens § 4, eller et nationalt visum, jf. udlændingelovens §

4 a, der er udstedt af danske myndigheder, for at indrejse og opholde sig i

Danmark. Der henvises nærmere herom til bemærkningerne til

udlændingelovens § 3 a, jf. § 2, nr. 2, i lovforslag nr. L 264 af 30. marts 2000 om

ændring af udlændingeloven, lov om midlertidig opholdstilladelse til visse

personer fra det tidligere Jugoslavien m.v. og straffeloven.

Efter udlændingelovens § 4, stk. 1, 1. og 2. pkt., udstedes visum i medfør af

visumkodeksens bestemmelser herom til at gælde indrejse og ophold i alle

Schengenlande. Visum kan gives til en eller flere indrejser inden for et nærmere

fastsat tidsrum.

Efter udlændingelovens § 4 a, stk. 1, kan der uanset bestemmelserne i §§ 3-4 i

særlige tilfælde udstedes visum, der begrænses til kun at gælde indrejse og

ophold i Danmark.

Danmarks deltagelse i Schengensamarbejdet indebærer, at en række fælles

europæiske regler på visumområdet finder anvendelse i Danmark. Disse regler

fastlægger de overordnede rammer for dansk visumpraksis.

Efter Schengenkonventionens artikel 19, stk. 1, kan en udlænding, der er

indehaver af et ensartet visum, og som er indrejst lovligt i en af de

kontraherende parters område, frit færdes på alle kontraherende parters

område inden for dette visums gyldighedsperiode, for så vidt den pågældende

opfylder indrejsebetingelserne i artikel 5, stk. 1, litra a), c), d) og e).

Efter Schengenkonventionens artikel 19, stk. 3, finder bestemmelsen i stk. 1,

ikke anvendelse på visa, hvis gyldighed er begrænset territorialt efter

bestemmelserne i konventionens afsnit II, kapitel 3.

Efter Schengenkonventionens artikel 20, stk. 1, kan en udlænding, der ikke er

visumpligtig, frit færdes på de kontraherende parters område i højst 90 dage

inden for en periode på 180 dage, for så vidt den pågældende opfylder

indrejsebetingelserne i artikel 5, stk. 1, litra a), c), d) og e).

Schengenkonventionens artikel 5 blev ophævet med Europa-Parlamentets og

Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for

personers

grænsepassage

(Schengengrænsekodeks),

nævnte

indrejsebetingelserne i artikel 5, stk. 1, litra a), c), d) og e) er i dag videreført

som artikel 6, stk. 1, litra a (gyldig rejselegitimation), litra c (dokumentation for

opholdets formål m.v.), litra d (ej indberettet som uønsket til SIS) og litra e (ej

trussel for offentlig orden m.v.), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning

(EU) nr. 399/2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage

(Schengengrænsekodeks) (kodifikation).

Efter Schengenkonventionens artikel 21, stk. 1, kan udlændinge, der er

indehavere af en gyldig opholdstilladelse udstedt af en af medlemsstaterne samt

et gyldigt rejsedokument, frit færdes på de øvrige medlemsstaters område i højst

90 dage inden for en periode på 180 dage, for så vidt de opfylder

indrejsebetingelserne i artikel 5, stk. 1, litra a), c) og e), i Europa-Parlamentets

og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 om indførelse af en fællesskabskodeks

for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) og ikke er opført på den

pågældende medlemsstats nationale liste over indberetninger.

Efter Schengenkonventionens artikel 21, stk. 2, finder stk. 1 ligeledes

anvendelse på en udlænding, der er indehaver af en foreløbig opholdstilladelse

udstedt af en af de kontraherende parter og et rejsedokument udstedt af denne

kontraherende part.

Efter Schengenkonventionens artikel 21, stk. 2a, finder retten til fri

bevægelighed, der er fastsat i stk. 1, også anvendelse på udlændinge, der er

indehavere af et visum til længerevarende ophold, der er udstedt af en af

medlemsstaterne, jf. artikel 18.

De i Schengenkonventionens artikel 21, stk. 1, nævnte indrejsebetingelser er

som ovenfor nævnt i dag videreført som artikel 6, stk. 1, litra a (gyldig

rejselegitimation), litra c (dokumentation for opholdets formål m.v.) og litra e

(ej trussel for offentlig orden m.v.), i den kodificerede Schengengrænsekodeks.

De overordnede betingelser og procedurer for behandlingen af ansøgninger

om visum er fastlagt i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr.

810/2009 om en fællesskabskodeks for visum (visumkodeksen), som trådte i

kraft den 5. april 2010. Visumkodeksen er gennemført i dansk ret ved lov nr.

1511 af 27. december 2009 om ændring af udlændingeloven (gennemførelse af

forordning om en fællesskabskodeks for visum (visumkodeks) m.v.).

Visumkodeksen suppleres af Europa-Kommissionens afgørelse af 19. marts

2010 med senere ændringer om en håndbog om behandling af

visumansøgninger og ændring af udstedte visa (visumhåndbogen). Denne

håndbog indeholder vejledende retningslinjer for den praktiske anvendelse af

visumkodeksen. Håndbogen er ikke bindende for myndighederne, men

indeholder væsentlige fortolkningsbidrag og tilstræber en ensartet anvendelse af

reglerne.

Bekendtgørelse nr. 376 af 20. marts 2015 om udlændinges adgang til

Danmark på grundlag af visum (visumbekendtgørelsen) indeholder en række

nærmere regler, herunder om betingelser for udstedelse af visum.

De grunde, der kan anvendes ved meddelelse af afslag på Schengenvisum, er

udtømmende angivet i visumkodeksens artikel 32, stk. 1. Dette fremgår af EU-

domstolens dom af 19. december 2013 i Koushkaki-sagen (C-84/12).

Visumkodeksens artikel 32, stk. 1, er gengivet i visumbekendtgørelsens § 8, stk.

Der kan gives afslag på en ansøgning om Schengenvisum bl.a., hvis

udlændingen er indberettet som uønsket i Schengeninformationssystemet (SIS

II), eller hvis udlændingen anses for at udgøre en trussel mod

Schengenlandenes offentlige orden, indre sikkerhed, folkesundhed eller

internationale forbindelse, navnlig når den pågældende på dette grundlag er

indberettet som uønsket i Schengenlandenes

visumbekendtgørelsens § 8, stk. 2, nr. 5 og 6.

nationale

database,

jf.

Dansk visumpraksis er beskrevet i vejledning nr. 9188 af 20. marts 2015 om

behandling af ansøgninger om visum til Danmark (visumvejledningen), hvoraf

fremgår følgende:

"5.5.

Opslag i Schengeninformationssystemet (SIS II)

Ifølge visumkodeksens artikel 21, stk. 1, og stk. 3, litra c, skal

myndighederne kontrollere, om ansøgeren er en person, om hvem

der er indgivet indberetning til Schengeninformationssystemet (SIS

II) med henblik på at nægte indrejse.

Der foretages opslag i SIS II i forbindelse med oprettelsen af en

visumansøgning i visumsystemet.

Hvis ansøgeren fremgår som indberettet til SIS II, sendes der

automatisk en høring til Rigspolitiets Sirenekontor, som herefter

undersøger resultatet nærmere og meddeler, om det kan bekræftes,

at ansøgeren er indberettet til SIS II, eller om der er tale om et falsk

hit som følge af sammenfald i persondata el.lign.

Hvis Sirenekontoret bekræfter en indberetning til SIS II, skal der

tillige indhentes oplysninger om, hvilket land der har indberettet

ansøgeren, idet ansøgeren skal oplyses om dette.

5.6.

Undersøgelse af, om ansøgeren udgør en trussel mod

Schengenlandenes offentlige orden, indre sikkerhed, folkesundhed

eller internationale forbindelser

[…]

5.6.1.

Indrejseforbud

Myndighederne kontrollerer ved behandlingen af en visumsag, om

ansøgeren er opført med et indrejseforbud i Kriminalregistret. Opslag

i Kriminalregistret foretages automatisk samtidig med opslaget i SIS

II ved oprettelsen af en visumansøgning.

Hvis ansøgeren har indrejseforbud, kan der som udgangspunkt ikke

meddeles visum i tiden fra udrejsen og indtil indrejseforbuddets

udløb.

I alle tilfælde bør der ved behandlingen af visumansøgningen fra den

udviste tages hensyn til den pågældendes tilknytning her til landet,

længden af indrejseforbuddet, forløbet af den medgåede tid fra

udrejsen, baggrunden for udvisningen mv. Hvis den udviste forinden

har overtrådt indrejseforbuddet, gives som udgangspunkt altid afslag

på visumansøgningen.

Er ansøgeren udvist ved dom med indrejseforbud for bestandig, kan

visum alene udstedes i helt ekstraordinære tilfælde. Til sådanne

ansøgere kan der ikke udstedes visum i de to første år efter udrejsen,

medmindre ansøgerens tilstedeværelse i Danmark er bydende

nødvendig, f.eks. hvis ansøgeren skal vidne i en retssag, hvor retten

skønner, at ansøgerens tilstedeværelse er af væsentlig betydning for

sagens gennemførelse, eller ved akut alvorlig sygdom hos en

herboende ægtefælle eller barn, og hvor hensynet til den herboende

afgørende taler for udstedelse af visum til den udviste ansøger.

Efter udløbet af de første to år efter udrejsen kan der alene udstedes

visum, når ganske særlige grunde taler derfor, f.eks. ved alvorlig

sygdom eller dødsfald hos herboende familie.

Forud for meddelelse af visum til en person, der ved dom er udvist

med indrejseforbud for bestandig, skal udlændingemyndighederne

fra politiet indhente oplysning om risikoen for, at den pågældende

under et ophold her i landet vil begå ny kriminalitet. Foreligger der

en sådan risiko, bør dette indgå som et særdeles vægtigt argument

imod meddelelse af visum. Det bør tillige tillægges betydning, hvis

udsendelsen af den pågældende var problematisk.

Er ansøgeren udvist ved dom med indrejseforbud for 12 år, 6 år eller

4 år, kan visum i denne periode alene meddeles, hvis der er en ganske

særlig grund, f.eks. alvorlig sygdom eller dødsfald hos herboende

familie.

Er ansøgeren udvist administrativt med indrejseforbud for 2 år,

gælder det tilsvarende, at visum i denne periode alene kan meddeles,

hvis der er en ganske særlig grund, f.eks. alvorlig sygdom eller

dødsfald hos herboende familie.

I de tilfælde, hvor der er grundlag for at meddele visum, selv om

ansøgeren har et gældende indrejseforbud, vil visummet altid være

territorialt begrænset.

[…]

5.6.4.

Andre oplysninger om forhold af betydning for den offentlige

orden, indre sikkerhed, folkesundhed eller internationale

forbindelser

Myndighederne bør altid foretage nærmere undersøgelser af en sag,

hvis der foreligger oplysninger, der tyder på, at ansøgeren eventuelt

kan udgøre en trussel mod Schengenlandenes offentlige orden, indre

sikkerhed, folkesundhed eller internationale forbindelser.

Nedenfor omtales nogle eksempler på, at hensynet til den offentlige

orden taler imod udstedelse af visum.

[…]

5.6.4.4.

Ekstreme religiøse prædikanter mv.

Hvis myndighederne ved behandlingen af en visumsag vurderer, at

der er en begrundet formodning for, at ansøgeren under

visumopholdet vil formidle ekstreme religiøse værdier og holdninger

i strid med grundlæggende demokratiske værdier, f.eks. fordi

ansøgeren er kendt for at formidle sådanne værdier og holdninger,

bør der meddeles afslag på visumansøgningen ud fra hensynet til

Schengenlandenes offentlige orden.

Det bemærkes i forlængelse heraf, at en sådan udlænding, selvom

vedkommende er meddelt visum, skal afvises ved indrejsen her i

landet, jf. udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 7, jf. stk. 2."

Danmark har ikke en viseringsbemyndiget repræsentation i alle lande, men

har nogle steder valgt at indgå repræsentationsaftaler med andre

Schengenlande i overensstemmelse med reglerne i visumkodeksens artikel 8.

Når Danmark har indgået aftale med et andet Schengenland om at blive

repræsenteret af det pågældende land, betyder det, at repræsentationen for det

pågældende Schengenland kan modtage og behandle visumansøgninger på

Danmarks vegne.

En ansøgning om visum kan således indgives til et andet Schengenlands

repræsentation, hvis der er indgået en repræsentationsaftale, jf.

visumbekendtgørelsens § 6, stk. 2.

Når en visumansøgning indgives via et andet Schengenlands repræsentation,

foretager repræsentationen den indledende vurdering af, om der kan meddeles

visum. Sagen behandles i disse tilfælde i overensstemmelse med de fælles

Schengenregler (herunder visumkodeksen) og det repræsenterende

Schengenlands nationale regler og praksis.

Hvis det repræsenterende Schengenland vurderer, at ansøgeren opfylder

betingelserne for at få visum, meddeler det pågældende land tilladelse på

Danmarks vegne.

Hvis det repræsenterende Schengenland vurderer, at der ikke kan meddeles

visum, afhænger det videre forløb af, om det pågældende Schengenland er

tildelt afslagskompetence i repræsentationsaftalen med Danmark. Hvis landet

har kompetence til at meddele afslag på Danmarks vegne, færdigbehandler

repræsentationen sagen og meddeler afslag. Hvis landet alene er tildelt

kompetence til at meddele visum – men ikke afslag – forelægges ansøgningen

for Udlændingestyrelsen i Danmark, som herefter træffer afgørelse i sagen.

Udlændingestyrelsens afgørelse træffes i så fald i overensstemmelse med

Schengenreglerne og de danske regler og praksis.

I sager om Schengenvisum med Danmark som hoveddestination, hvor

Danmark repræsenteres af et andet Schengenland, vil det repræsenterende land

ligeledes skulle kontrollere, om ansøgeren er en person, om hvem der er

indgivet indberetning til Schengeninformationssystemet (SIS II) med henblik

på at nægte indrejse, og i så fald som udgangspunkt meddele afslag på visum.

På samme måde har andre Schengenlande indgået aftaler med Danmark om

repræsentation, hvor Danmark således kan modtage og behandle

visumansøgninger på det pågældende lands vegne. Afslag meddeles i disse

tilfælde – hvis den danske repræsentation har afslagskompetence – i

overensstemmelse med Schengenreglerne og de danske regler og praksis.

I sådanne sager vil den danske repræsentation ved et opslag i SIS II tillige

blive automatisk underrettet, såfremt ansøgeren er opført med et indrejseforbud

i det danske kriminalregister.

Særligt har Danmark og Norge nogle steder indgået udvidede

repræsentationsaftaler, der medfører, at det repræsenterende land kan modtage

ansøgninger om opholds- og arbejdstilladelse på det repræsenterede lands

vegne. En ansøgning om opholdstilladelse i Norge, der indgives på en dansk

repræsentation i medfør af en sådan aftale, sendes til behandling hos de norske

udlændingemyndigheder. Imødekommes ansøgningen, sender den norske

myndighed til den danske repræsentation en bemyndigelse til at udstede et

visum til ansøgeren med henblik på, at ansøgeren kan nå frem til Norge.

Som følge af ordningen vil det kunne forekomme, at en dansk repræsentation

vil skulle udstede et langtidsvisum til Norge til en udlænding med

indrejseforbud i Danmark. Som følge af indrejseforbuddet til Danmark må

udlændingen imidlertid ikke indrejse, gennemrejse eller tage ophold i Danmark,

jf. udlændingelovens § 3 a.

Adgangen til at annullere og inddrage et allerede udstedt visum er reguleret i

visumkodeksens artikel 34.

Efter visumkodeksens artikel 34, stk. 1, annulleres et visum, hvis det bliver

åbenlyst, at betingelserne for udstedelse ikke var opfyldt på det tidspunkt, da

det blev udstedt, navnlig hvis der er alvorlig grund til at tro, at visummet er

udstedt på svigagtigt grundlag. Et visum skal i princippet annulleres af de

kompetente myndigheder i den medlemsstat, der udstedte det. Et visum kan

annulleres af de kompetente myndigheder i en anden medlemsstat;

myndighederne i den medlemsstat, der har udstedt visummet, underrettes om

en sådan annullering.

Efter visumkodeksens artikel 34, stk. 2, inddrages et visum, hvis det bliver

åbenlyst, at betingelserne for udstedelse ikke længere er opfyldt. Et visum skal i

princippet inddrages af de kompetente myndigheder i den medlemsstat, der

udstedte det. Et visum kan inddrages af de kompetente myndigheder i en anden

medlemsstat; myndighederne i den medlemsstat, der har udstedt visummet,

underrettes om en sådan inddragelse.

Efter visumkodeksens artikel 34, stk. 7, har en visumindehaver, hvis visum er

blevet annulleret eller inddraget, ret til at påklage afgørelsen, medmindre

visummet er inddraget efter anmodning fra vedkommende i overensstemmelse

med stk. 3. Klagesager føres mod den medlemsstat, der har truffet afgørelse om

annulleringen eller inddragelsen, og i henhold til denne medlemsstats nationale

lovgivning. Medlemsstaterne giver ansøgerne oplysning om den procedure, der

skal følges i tilfælde af klage, jf. bilag VI.

Det følger endvidere af visumbekendtgørelsens § 23, stk. 1, at et visum kan

annulleres eller inddrages efter reglerne i visumkodeksen, hvis det efter

visumudstedelsen bliver åbenlyst, at der foreligger omstændigheder, der kunne

have begrundet afslag på visumansøgningen.

I sager vedrørende annullering eller inddragelse af et visum foretages den

samme vurdering af, om ansøgeren opfylder betingelserne for at få visum, som

ved den oprindelige behandling af en sag. Vurderingen skal blot foretages under

inddragelse af de nye oplysninger, der er tilgået sagen efter visumudstedelsen.

Et udstedt visum kan annulleres, hvis betingelserne for udstedelsen ikke var

opfyldt på udstedelsestidspunktet, navnlig hvis der er alvorlig grund til at tro, at

visummet er udstedt på svigagtigt grundlag, jf. visumbekendtgørelsens § 24.

Et udstedt visum kan inddrages, hvis betingelserne for udstedelsen var

opfyldt på udstedelsestidspunktet, men ikke længere er opfyldt, jf.

visumbekendtgørelsens § 25.

Annulleres eller inddrages et visum udstedt af et andet Schengenland, skal det

pågældende

lands

centrale

myndigheder

underrettes

herom,

jf.

visumbekendtgørelsens § 26.

Som eksempel på, hvornår et visum kan inddrages, fremgår det af

visumhåndbogens side 106, at et visum skal inddrages ved grænsen, hvis

visumindehaveren

blevet

omfattet

indberetning

Schengeninformationssystemet (SIS), siden visummet blev udstedt.

2.7.2. Den foreslåede ordning

En udlænding, der er optaget på den nationale sanktionsliste, og som derfor

har indrejseforbud, jf. den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 32, stk.

10, skal efter forslaget som udgangspunkt gives afslag på meddelelse af visum

efter visumbekendtgørelsens § 8, stk. 2, nr. 6.

Eftersom udlændingen som følge af optagelse på sanktionslisten er

indberettet i SIS II, skal udlændingen endvidere gives afslag på meddelelse af

visum efter visumbekendtgørelsens § 8, stk. 2, nr. 5.

Det fremgår af visumvejledningens pkt. 5.6.1 om indrejseforbud, at hvis en

udlænding er udvist administrativt med indrejseforbud for 2 år, kan visum i

denne periode alene meddeles, hvis der er ganske særlige grunde, f.eks. alvorlig

sygdom eller dødsfald hos herboende familie. Med lovforslaget forudsættes det

samme at gælde for udlændinge, der optages på den nationale sanktionsliste og

som følge deraf meddeles et indrejseforbud efter de foreslåede bestemmelser i

udlændingelovens § 29 c, stk. 1, og § 32, stk. 10.

Det forudsættes med lovforslaget endvidere, at et visum udstedt til en

udlænding, der er optaget på den nationale sanktionsliste, eller som efter

visummets udstedelse optages på den nationale sanktionsliste, og som følge

deraf meddeles et indrejseforbud, vil kunne inddrages i medfør af

visumbekendtgørelsens § 25.

2.8. Afvisning

2.8.1. Gældende ret

Efter udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 1, kan en udlænding, der ikke har

opholdstilladelse eller har fået udstedt registreringsbevis eller opholdskort, jf. §

6, her i landet, og en nordisk statsborger, som ikke har fast bopæl her i landet,

afvises ved indrejsen fra et land, der ikke er tilsluttet Schengenkonventionen,

hvis udlændingen har indrejseforbud og ikke har visum udstedt efter §§ 4 eller 4

a, jf. § 3 a, 1. pkt.

Efter udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 6, kan en udlænding, der ikke har

opholdstilladelse eller har fået udstedt registreringsbevis eller opholdskort, jf. §

6, her i landet, og en nordisk statsborger, som ikke har fast bopæl her i landet,

afvises ved indrejsen fra et land, der ikke er tilsluttet Schengenkonventionen,

hvis udlændingen ikke er statsborger i et Schengenland eller et land, der er

tilsluttet Den Europæiske Union, og er indberettet til SIS II som uønsket i

medfør af SIS II-forordningen.

Efter udlændingelovens § 28, stk. 2, skal statsborgere i lande, der ikke er

tilsluttet Schengenkonventionen eller Den Europæiske Union, afvises ved

indrejsen fra et land, der ikke er tilsluttet Schengenkonventionen, efter

bestemmelserne i stk. 1, nr. 1-7, jf. dog stk. 5.

Efter udlændingelovens § 28, stk. 3, kan en udlænding, der ikke har

opholdstilladelse eller har fået udstedt registreringsbevis eller opholdskort, jf. §

6, her i landet, eller en nordisk statsborger, som ikke har fast bopæl her i landet,

afvises ved indrejsen fra et Schengenland efter bestemmelserne i stk. 1, nr. 1-7,

jf. dog stk. 5. En nordisk statsborger kan dog kun afvises efter stk. 1, nr. 2,

såfremt den pågældende indrejser fra et ikke-nordisk land, jf. § 39, stk. 4.

Danmarks deltagelse i Schengensamarbejdet indebærer, at ind- og

udrejsekontrol som udgangspunkt ikke må finde sted ved grænsen til et

Schengenland. Dog kan der undtagelsesvis ske kontrol ved en sådan grænse i

medfør af reglerne i Schengengrænsekodeksen, jf. udlændingelovens § 38, stk.

Bestemmelsen i udlændingelovens § 28, stk. 3, der regulerer afvisning på de

indre grænser, finder alene anvendelse, hvis der i overensstemmelse med

Schengengrænsekodeksens afsnit 3, kapitel 2, undtagelsesvist etableres

midlertidig grænsekontrol ved de indre grænser.

Efter udlændingelovens § 28, stk. 5, må afvisning efter stk. 1-4 dog ikke ske,

hvis udlændingen i medfør af Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 4, litra c

(nu artikel 6, stk. 5, litra c), har opnået særlig tilladelse til at indrejse i Danmark

(tilladelse til indrejse af humanitære grunde eller af hensyn til nationale

interesser eller internationale forpligtelser). Har udlændingen efter § 2 b, stk. 4,

ret til at rejse gennem Danmark (tredjelandsstatsborgere med en såkaldt

tilbagerejsetilladelse eller et langtidsvisum til andre Schengenlande), kan den

pågældende alene afvises efter stk. 1, nr. 1, jf. stk. 2-4.

Afgørelse om afvisning ved indrejse, jf. § 28, stk. 1-4, kan træffes af

vedkommende politidirektør, jf. udlændingelovens § 48, 1. pkt.

2.8.2. Den foreslåede ordning

Som konsekvens af den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 32, stk.

10, vil en udlænding, der er optaget på den nationale sanktionsliste, kunne

afvises ved indrejsen fra et land, der ikke er tilsluttet Schengenkonventionen,

efter udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 1 (indrejseforbud). Da udlændingene på

den nationale sanktionsliste er tredjelandsstatsborgere, er der pligt til at

foretage afvisning, hvis indrejse sker fra de ydre Schengengrænser, jf.

udlændingelovens § 28, stk. 2, medmindre den pågældende har en særlig ret til

at indrejse i medfør af udlændingelovens § 28, stk. 5.

Hvis der sker indrejsekontrol ved en indre Schengengrænse, vil en udlænding,

der er optaget på den nationale sanktionsliste, endvidere som konsekvens af den

foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 32, stk. 10, kunne afvises ved

indrejse fra et Schengenland, jf. herved udlændingelovens § 28, stk. 3,

medmindre den pågældende har en særlig ret til at indrejse i medfør af

udlændingelovens § 28, stk. 5.

Da der i udgangspunktet ikke foretages indrejsekontrol af personer, der

passerer de indre Schengengrænser, vil en udlænding, der er optaget på den

nationale sanktionsliste, kunne indrejse i Danmark over en indre

Schengengrænse, hvor der ikke sker kontrol.

Antræffes en udlænding, der efter forslaget er optaget på den nationale

sanktionsliste, her i landet, vil der foreligge en overtrædelse af

indrejseforbuddet. Det vil give anledning til spørgsmål om straf for indrejse i

strid med indrejseforbuddet og udvisning, jf. nedenfor i afsnit 2.11 og 2.12.

2.9. Udelukkelse

2.9.1. Gældende ret

Efter udlændingelovens § 10, stk. 3, kan en udlænding, som har

indrejseforbud, jf. § 32, stk. 1, i forbindelse med udvisning efter §§ 22-24 eller §

25, eller som har et indrejseforbud, jf. § 32, stk. 11, i forbindelse med bortfald

efter § 21 b, stk. 1, ikke gives opholdstilladelse efter §§ 7 og 8, medmindre

særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, taler derfor. En

udlænding, som har indrejseforbud, jf. § 32, stk. 1, i forbindelse med udvisning

efter § 25 a, § 25 b eller § 25 c, kan gives opholdstilladelse efter § 7 og § 8, stk. 1

eller 2, medmindre særlige grunde taler derimod.

Efter udlændingelovens § 10, stk. 4, kan en udlænding, som har

indrejseforbud, jf. § 32, stk. 1 og 11, ikke gives opholdstilladelse efter § 8, stk. 3,

og §§ 9-9 f, 9 i-9 n eller 9 p, medmindre ganske særlige grunde, herunder

hensynet til familiens enhed, taler derfor, dog tidligst 2 år efter udrejsen. Kravet

om, at der skal være forløbet 2 år fra udrejsen, gælder dog ikke for en

udlænding, som ikke er statsborger i et af de lande, der er nævnt i § 2, stk. 1

(tredjelandsstatsborger), og som er udvist efter § 25 b.

Efter udlændingelovens § 10, stk. 5, kan en udlænding, som er omfattet af

restriktive foranstaltninger i form af begrænsninger med hensyn til indrejse og

gennemrejse besluttet af De Forenede Nationer eller Den Europæiske Union, jf.

§ 32, stk. 9, ikke gives registreringsbevis eller opholdskort i medfør af EU-

reglerne, jf. § 6, eller opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n eller 9 p,

medmindre særlige grunde taler derfor. Bestemmelsen omfatter udlændinge,

der er opført på en af FN's eller EU's sanktionslister med rejserestriktioner.

2.9.2. Den foreslåede ordning

Det foreslås at regulere udelukkelse af udlændinge på den nationale

sanktionsliste fra opholdstilladelse på samme måde som udelukkelse af

udlændinge på FN's og EU's sanktionslister med rejserestriktioner.

Der foreslås således en ny bestemmelse i udlændingelovens § 10, stk. 6,

hvorefter en udlænding, som er optaget på den liste, der er nævnt i § 29 c, stk. 1,

ikke gives opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n eller 9 p, medmindre særlige

grunde taler derfor.

Bestemmelsen skal sikre, at udlændinge, som er opført på den nationale

sanktionsliste, og som derfor i medfør af den foreslåede bestemmelse i

udlændingelovens § 32, stk. 10, har indrejseforbud, er udelukket fra

opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n eller 9 p (dvs. opholdstilladelse på

baggrund af asyl, familiesammenføring, arbejdstilladelse, humanitært ophold,

religiøse forkyndere, au pair, praktikant m.fl.), medmindre særlige grunde taler

herfor.

Det vil være den overvejende hovedregel, at opholdstilladelse ikke meddeles.

Der vil kunne foreligge særlige grunde som følge af Danmarks internationale

forpligtelser, f.eks. efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

(EMRK) eller Flygtningekonventionen.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 1.

2.10. Straf for indrejse i strid med indrejseforbud

2.10.1. Gældende ret

Med bøde eller fængsel indtil 3 år straffes den udlænding, der indrejser her i

landet i strid med et indrejseforbud eller et tilhold meddelt i henhold til tidligere

udlændingelove, jf. udlændingelovens § 59 b.

Det er i forarbejderne til bestemmelsen, jf. lovforlag nr. L xx af yz, forudsat, at

indrejse i strid med et indrejseforbud eller et tilhold i 1. gangstilfælde normalt

skal straffes med ubetinget frihedsstraf fra 10 dage og op til 2 måneder. I 2.

gangstilfælde skal en overtrædelse af § 59 b normalt straffes med ubetinget

frihedsstraf fra 2-4 måneder og i 3. gangstilfælde med ubetinget frihedsstraf i

mere end 4 måneder.

Det er i forarbejderne til bestemmelsen endvidere forudsat, at

strafudmålingen i de enkelte sager vil bero på domstolenes konkrete vurdering

af alle sagens omstændigheder, og de angivne strafpositioner vil således kunne

fraviges i op- eller nedadgående retning, hvis der foreligger yderligere

skærpende henholdsvis formildende konkrete omstændigheder.

Efter udlændingelovens § 59, stk. 8, nr. 1 og 2, straffes med bøde eller fængsel

indtil 2 år, den, der forsætligt bistår en udlænding med ulovligt at indrejse i eller

rejse gennem landet, eller forsætligt bistår en udlænding med ulovligt at

opholde sig her i landet.

Efter udlændingelovens § 59 a, stk. 1, straffes den, der bringer en udlænding

her til landet, med bøde, såfremt den pågældende udlænding ved indrejse i

Danmark eller i transit i en dansk lufthavn ikke er i besiddelse af fornøden

rejselegitimation og visum, jf. § 39.

Efter udlændingelovens § 59 a, stk. 2, finder bestemmelsen i stk. 1 ikke

anvendelse ved indrejse fra et Schengenland, medmindre udlændinge-,

integrations- og boligministeren har truffet beslutning om, at stk. 1 skal finde

anvendelse, i forbindelse med at der er indført indrejsekontrol ved grænsen i

medfør af Schengengrænsekodeksens artikel 23, jf. § 38, stk. 2.

2.10.2. Den foreslåede ordning

Forslaget indebærer, at en udlænding, der er optaget på den nationale

sanktionsliste, vil kunne straffes efter udlændingelovens § 59 b for at indrejse i

strid med det indrejseforbud, der følger af den foreslåede bestemmelse i § 32,

stk. 10.

Indrejsen vil dog ikke være i strid med indrejseforbuddet i den foreslåede

bestemmelse i udlændingelovens § 32, stk. 10, hvis udlændingen har et visum

udstedt efter udlændingelovens § 4 eller § 4 a, jf. 3 a. Der henvises herved til

afsnit 2.7.1 ovenfor.

Forslaget indebærer, at andre personer vil kunne straffes for forsætligt at bistå

en udlænding, der er optaget på den nationale sanktionsliste, med ulovligt at

indrejse i eller rejse gennem landet eller ulovligt at opholde sig her i landet efter

udlændingelovens § 59, stk. 8, nr. 1 og 2.

Forslaget indebærer endvidere, at andre personer kan straffes for at bringe en

udlænding, der er optaget på den nationale sanktionsliste, her til landet efter

udlændingelovens § 59 a, hvis betingelserne for at straffe efter denne

bestemmelse i øvrigt er opfyldt.

2.11. Udvisning

2.11.1. Gældende ret

Udvisning på grund af kriminalitet er bl.a. reguleret i udlændingelovens §§ 22-

24.

Efter udlændingelovens § 24 kan udlændinge med lovligt ophold i mindre end

de sidste 5 år udvises 1) af de grunde, der er nævnt i §§ 22 eller 23, eller 2) hvis

udlændingen idømmes betinget eller ubetinget frihedsstraf eller anden

strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse,

for en lovovertrædelse, der ville have medført en straf af denne karakter.

Udvisning ved domstolene efter §§ 22-24 forudsætter, at udlændingen

idømmes betinget eller ubetinget frihedsstraf for et strafbart forhold.

Adgangen til administrativ udvisning er bl.a. reguleret i udlændingelovens §§

25, 25 a og 25 b.

Efter udlændingelovens § 25, nr. 2, kan en udlænding udvises, hvis

udlændingen må anses for en alvorlig trussel mod den offentlige orden,

sikkerhed eller sundhed. Bestemmelsen forudsættes f.eks. anvendt i tilfælde,

hvor en udlænding ved sin planlægning af, tilskyndelse til eller aktive deltagelse

i en voldelig demonstration må anses for en alvorlig trussel mod den offentlige

orden eller sikkerhed, uden at der herved dog er fare for statens sikkerhed.

Efter udlændingelovens § 25 a, stk. 2, nr. 3, kan en udlænding, som ikke har

haft lovligt ophold her i landet i længere tid end de sidste 6 måneder, udvises,

hvis andre hensyn til den offentlige orden, forholdet til fremmede magter,

sikkerheds- eller sundhedsmæssige grunde eller hensynet til Schengenlandenes

offentlige orden tilsiger, at udlændingen ikke bør have ophold her i landet.

Udlændinge, der er omfattet af § 2, stk. 1 eller 2, kan dog ikke udvises på grund

af hensynet til Schengenlandenes offentlige orden eller forholdet til fremmede

magter.

Efter Udlændingestyrelsens praksis er det en forudsætning for udvisning efter

§ 25 a, stk. 2, nr. 3, at udlændingen har modtaget en sanktion i form af bøde

eller advarsel for et strafbart forhold. Der skal endvidere være konkrete grunde i

forhold til den offentlige orden, der kan begrunde en udvisning.

Efter udlændingelovens § 25 b, stk. 1, kan en udlænding udvises, hvis

udlændingen opholder sig her i landet uden fornøden tilladelse. Ved ulovligt

ophold i form af overtrædelse af et indrejseforbud udvises udlændingen som

udgangspunkt på (ny) efter udlændingelovens § 25 b, stk. 1. Er en

tredjelandsstatsborger indrejst i strid med et indrejseforbud, der tidligere er

blevet meddelt i henhold til udlændingelovens § 25 b, kan der meddeles et

indrejseforbud for 5 år i henhold til udlændingelovens § 32, stk. 4, jf. nedenfor i

afsnit 2.12.

Udlændingestyrelsen

kan

træffe

afgørelse

udvisning

efter

udlændingelovens §§ 25 a og 25 b, hvis udlændingen højst sanktioneres med

bøde eller skriftlig advarsel for et strafbart forhold.

Afgørelsen om udvisning træffes i to led ved både domstolene og de

administrative myndigheder. Først vurderes det, om der er forhold, der kan

begrunde udvisning efter f.eks. udlændingelovens §§ 22-24, § 25, nr. 2, § 25 a

eller § 25 b. Er det tilfældet, foretages der en konkret vurdering af, om der er

forhold, der taler imod udvisning.

Efter udlændingelovens § 26, stk. 1, skal der ved afgørelsen om udvisning efter

§§ 25 a-25 c tages hensyn til, om udvisningen må antages at virke særlig

belastende, navnlig på grund af

1) udlændingens tilknytning til det danske samfund,

2) udlændingens alder, helbredstilstand og andre personlige forhold,

3) udlændingens tilknytning til herboende personer,

4) udvisningens konsekvenser for udlændingens herboende nære

familiemedlemmer, herunder i relation til hensynet til familiens enhed,

5) udlændingens manglende eller ringe tilknytning til hjemlandet eller andre

lande, hvor udlændingen kan ventes at tage ophold, og

6) risikoen for, at udlændingen uden for de i § 7, stk. 1 og 2, eller § 8, stk. 1 og

2, nævnte tilfælde vil lide overlast i hjemlandet eller andre lande, hvor

udlændingen kan ventes at tage ophold.

Efter udlændingelovens § 26, stk. 2, skal en udlænding udvises efter §§ 22-24

og § 25, medmindre dette vil være i strid med Danmarks internationale

forpligtelser. [Udlændingelovens § 26, stk. 2, foreslås ændret ved lovforslag nr.

L X, jf. § 1, nr. X.]

Udvisning kan ikke finde sted, hvis det vil være i strid med Danmarks

internationale forpligtelser. I den forbindelse er Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention med tilhørende tillægsprotokoller særlig

relevant. FN's Torturkonvention, FN's Flygtningekonvention, FN's konvention

om borgerlige og politiske rettigheder og FN's konvention om barnets

rettigheder indeholder ligeledes relevante bestemmelser på dette område.

Efter udlændingelovens § 31, stk. 1, må en udlænding ikke udsendes til et land,

hvor den pågældende risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller

umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, eller hvor

udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land.

Efter udlændingelovens § 31, stk. 2, må en udlænding, der er omfattet af § 7,

stk. 1, ikke udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse af de i

flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor

udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land. Dette

gælder ikke, hvis udlændingen med rimelig grund må anses for en fare for

statens sikkerhed, eller hvis udlændingen efter endelig dom for en særlig farlig

forbrydelse må betragtes som en fare for samfundet, jf. dog stk. 1.

2.11.2. Den foreslåede ordning

Det følger af udlændingelovens § 3 a, at alle udlændinge med indrejseforbud

skal have et Schengen-visum, jf. § 4, eller et nationalt visum, jf. § 4 a, for at

indrejse og opholde sig i Danmark. Der henvises nærmere herom til afsnit 2.7.1

ovenfor.

En udlænding, der er optaget på den nationale sanktionsliste, og som derfor

har indrejseforbud, jf. den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 32, stk.

10, vil herefter kunne udvises administrativt af Udlændingestyrelsen efter § 25

b, stk. 1 (ulovligt ophold), medmindre udlændingen har et visum udstedt i

medfør af udlændingelovens § 4 eller § 4 a.

Det bemærkes, at en udlænding på den nationale sanktionsliste efter

omstændighederne vil kunne straffes for indrejse i strid med indrejseforbuddet

efter udlændingelovens § 59 b, jf. afsnit 2.10 ovenfor.

Hvis udlændingen idømmes betinget eller ubetinget frihedsstraf for

overtrædelse af udlændingelovens § 59 b, vil udlændingen kunne udvises af

domstolene efter udlændingelovens § 24, nr. 2.

Hvis udlændingen højst sanktioneres med bøde eller skriftlig advarsel for

overtrædelse af udlændingelovens § 59 b, vil udlændingen kunne udvises

administrativt af Udlændingestyrelsen efter § 25 b, stk. 1 (ulovligt ophold).

2.12. Nyt indrejseforbud i forbindelse med udvisning

2.12.1. Gældende ret

I forbindelse med udvisning skal der tages stilling til, om der samtidig skal

meddeles den udviste udlænding et indrejseforbud.

Efter udlændingelovens § 32, stk. 1, medfører en dom, kendelse eller

beslutning, hvorved en udlænding udvises, at udlændingens visum og

opholdstilladelse bortfalder, og at udlændingen ikke uden tilladelse på ny må

indrejse og opholde sig her i landet (indrejseforbud). Indrejseforbuddet kan

tidsbegrænses og regnes fra den 1. i den førstkommende måned efter udrejsen

eller udsendelsen. Indrejseforbuddet har gyldighed fra tidspunktet for udrejsen

eller udsendelsen.

Efter udlændingelovens § 32, stk. 2, nr. 1, meddeles indrejseforbud i

forbindelse med udvisning efter §§ 22-24 for 4 år, hvis udlændingen idømmes

en betinget frihedsstraf eller idømmes en ubetinget frihedsstraf af ikke over 3

måneder eller anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver mulighed

for frihedsberøvelse, for en lovovertrædelse, der ville have medført en straf af

denne karakter eller varighed.

Efter udlændingelovens § 32, stk. 4, 5. pkt., meddeles indrejseforbud i

forbindelse med udvisning efter §§ 25 a og 25 b for 2 år, jf. dog 3. pkt. og stk. 5.

Efter udlændingelovens § 32, stk. 4, 3. pkt., meddeles indrejseforbud i

forbindelse med udvisning efter § 25, nr. 2, når udlændingen anses for en

alvorlig trussel mod den offentlige sundhed, og efter § 25 b, når udlændingen

ikke er statsborger i et af de lande, som er nævnt i § 2, stk. 1

(tredjelandsstatsborger), og er indrejst i strid med et indrejseforbud, der

tidligere er meddelt i forbindelse med udvisning efter § 25 b, eller i strid med et

indrejseforbud meddelt af en anden medlemsstat og opdateret i SIS II, for 5 år,

jf. dog stk. 5.

Udlændingelovens § 32, stk. 5, fastsætter, at hvis ganske særlige grunde,

herunder hensynet til familiemæssige og sociale tilknytninger, taler herfor, kan

der, medmindre udlændingen er udvist efter § 25 a, stk. 1, meddeles et

indrejseforbud af kortere varighed end anført i stk. 4, 3. og 5. pkt. Der kan

endvidere meddeles et indrejseforbud af kortere varighed end anført i stk. 4, 1.

og 2. pkt., hvis et indrejseforbud for bestandig vil være i strid med Danmarks

internationale forpligtelser.

2.12.2. Den foreslåede ordning

Vedtages lovforslaget, indebærer de anførte regler, at en udlænding på den

nationale sanktionsliste, der måtte blive udvist af domstolene efter § 24, nr. 2,

vil skulle meddeles et indrejseforbud for 4 år.

De anførte regler indebærer endvidere, såfremt lovforslaget vedtages, at en

udlænding på den nationale sanktionsliste, der måtte blive udvist administrativt

af Udlændingestyrelsen efter 25 b, vil skulle meddeles et indrejseforbud for som

udgangspunkt 2 år.

3. Forholdet

forpligtelser

3.1. Indledning

til

grundloven

Danmarks

internationale

Lovforslaget indebærer, at udlændinge, som ikke er omfattet af EU-reglerne

om fri bevægelighed mv., kan optages på en national sanktionsliste, hvis

udlændingen virker som religiøs forkynder eller på anden måde udbreder en

religion eller tro, og hensynet til den offentlige orden i Danmark tilsiger, at

udlændingen ikke bør have ophold her i landet. Optagelse på listen sker for 2 år

og kan forlænges med 2 år ad gangen.

Forslaget betyder, at selve optagelsen på den nationale sanktionsliste

medfører, at de pågældende udlændinge har indrejseforbud i Danmark.

Som konsekvens af det foreslåede indrejseforbud, vil en udlænding, der er

optaget på den nationale sanktionsliste, skulle afvises på grænsen efter

udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 1, jf. stk. 2, ligesom udlændingen kun rent

undtagelsesvis vil kunne få visum.

Forslaget indebærer endvidere, at en udlænding, som er opført på den

nationale sanktionsliste, og som derfor har indrejseforbud, er udelukket fra

opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n eller 9 p, medmindre særlige grunde taler

herfor.

En udlænding på den nationale sanktionsliste vil endvidere kunne straffes

efter udlændingelovens § 59 b for indrejse i strid med indrejseforbuddet.

Forslaget indebærer endvidere, at en udlænding, der er optaget på den

nationale sanktionsliste, og som derfor har indrejseforbud, som udgangspunkt

vil kunne udvises.

En udlænding på den nationale sanktionsliste, der måtte blive udvist fra

landet, vil i den forbindelse skulle meddeles et nyt indrejseforbud.

3.2. Forholdet til grundloven

For så vidt angår grundloven, er forslaget vurderet i forhold til

bestemmelserne i §§ 67 (religionsfrihed), 70 (forbuddet mod diskrimination) og

77 (ytringsfrihed).

3.2.1. Forholdet til grundlovens § 67

Religionsfriheden er beskyttet i grundlovens § 67, der fastslår, at borgerne har

ret til at forene sig i samfund for at dyrke Gud på den måde, der stemmer med

deres overbevisning, dog at intet læres eller foretages, som strider imod

sædeligheden eller den offentlige orden.

Anvendelsesområdet for § 67 er ”gudsdyrkelsen”. Bestemmelsen omfatter

først og fremmest de egentlige rituelle og kultiske handlinger, så som

forkyndelse, bøn, gudstjeneste, dåb mv., jf. bl.a. Alf Ross, Dansk

Statsforfatningsret II, 3. udgave ved Ole Espersen (1980), side 754, Hans

Gammeltoft-Hansen i Henrik Zahle, Grundloven med Kommentarer, 2. udgave

(2006), side 415 og Jens Peter Christensen m.fl., a.st., side 407. Personer, der

virker som religiøse forkyndere eller på anden måde udbreder en religion eller

tro, må også anses for at være omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde.

Bestemmelsen sikrer borgerne en materiel religiøs

forenings-, forsamlings-

ytringsfrihed.

Lovgivningsmagten er således afskåret fra at begrænse eller

forbyde gudsdyrkelse i tilslutning til religiøse samfund, så længe der ikke

foretages handlinger eller læres noget, der strider mod sædeligheden eller den

offentlige orden.

Religionsfriheden efter § 67 er ikke ubegrænset, idet lovgivningsmagten er

indrømmet en adgang til at fastsætte de rammer for religionsfriheden, som

hensynet til sædeligheden eller den offentlige orden tilsiger.

Lovgivningsmagten er dermed ikke afskåret fra at gennemføre lovgivning, der

berører

gudsdyrkelse, når lovgivningen ikke har til hensigt at modvirke den

berørte gudsdyrkelse, men er begrundet i varetagelsen af andre hensyn (til

beskyttelse af sædeligheden eller den offentlige orden). Lovgivningsmagten må i

den forbindelse antages at være overladt et vidt skøn, jf. Jens Peter Christensen

m.fl., a.st. side 408 f. Grundlovens § 67 indebærer derimod, at statsmagten er

afskåret fra at gribe ind over for borgernes gudsdyrkelse i tilslutning til religiøse

samfund, hvis denne indgriben – alene – er begrundet i en afstandtagen fra den

pågældende trosretning som sådan.

Formålet med lovforslaget er at imødegå adfærd, der undergraver danske love

og værdier og understøtter parallelle retsopfattelser, ved at indføre nationale

lister med navngivne omrejsende udenlandske religiøse forkyndere mv., som

kan udelukkes fra at indrejse, fordi hensynet til den offentlige orden i Danmark

tilsiger, at udlændingen ikke bør have ophold her i landet. Lovforslaget

varetager således hensynet til at beskytte den offentlige orden og kan derfor

gennemføres inden for rammerne af grundlovens § 67.

3.2.2. Forholdet til grundlovens § 70

Det følger af grundlovens § 70, at ingen på grund af sin trosbekendelse eller

afstamning kan berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og politiske

rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af nogen almindelig borgerpligt.

Bestemmelsen indebærer et forbud mod diskrimination med bl.a.

trosbekendelse som kriterium, for så vidt angår adgangen til nydelse af

borgerlige eller politiske rettigheder. Udtrykket ”rettigheder” skal ikke forstås

snævert, men må betegne enhver fordelagtig retsposition.

Bestemmelsen forbyder imidlertid alene diskrimination på baggrund af en

bestemt

trosbekendelse. Det indebærer, at lovforslaget, der skal gælde for alle

udlændinge, der virker som religiøse forkyndere eller på anden måde udbreder

en religion eller tro, ikke rejser spørgsmål i forhold til grundlovens § 70.

3.2.3. Forholdet til grundlovens § 77

Ytringsfriheden er beskyttet i grundlovens § 77, der fastsætter, at enhver er

berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre sine tanker, dog under

ansvar for domstolene. Censur og andre forebyggende foranstaltninger kan

ingensinde på ny indføres.

Beskyttelsen af ytringsfriheden i grundlovens § 77 omfatter ”enhver”.

Ytringsfriheden gælder således også for udlændinge, der virker som religiøse

forkyndere eller på anden måde udbreder en religion eller tro. Når f.eks. en

præst eller en imam forkynder eller lærer andre om bibelen eller koranen mv.,

er der således tale om ytringer, der er omfattet af grundlovens § 77.

Ved fastlæggelsen af, hvilken nærmere beskyttelse af ytringsfriheden § 77

indebærer, foretages der almindeligvis en opdeling i henholdsvis den formelle

og den materielle ytringsfrihed.

Den formelle ytringsfrihed beskytter mod foranstaltninger, der lægger

hindringer i vejen for offentliggørelsen af ytringer. Begrebet ”censur” omfatter

enhver forudgående godkendelse fra en offentlig myndighed af en ytrings

indhold, jf. bl.a. Jens Peter Christensen, a.st., side 500, Zahle, a.st., side 77, og

Peter Germer, a.st., side 378 f. ”Andre forebyggende forholdsregler” omfatter

censurlignende foranstaltninger, der kan hindre eller forsinke offentliggørelsen

af ytringer, jf. bl.a. Peter Germer, a.st., side 379, og Jens Peter Christensen, a.st.,

side 500, og Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave ved Peter Germer

(1973), side 377.

En materiel ytringsfrihed er udtryk for, at der for ytringer af et vist indhold

eller en vis karakter ikke kan fastsættes efterfølgende sanktioner i form af f.eks.

straf.

Den foreslåede ordning vil bl.a. skabe mulighed for at forhindre personer i at

indrejse, når de har fremsat ytringer, som giver grund til at tro, at udlændingen i

forbindelse med indrejse i Danmark (fortsat) vil udvise en adfærd, der udgør en

trussel mod den offentlige orden. Ordningen vil også finde anvendelse i relation

til udlændinge, hvor der er grund til at tro, at de ved indrejse i Danmark vil

fremsætte sådanne ytringer. Ligeledes vil den foreslåede ordning give mulighed

for at udvise udlændinge, der er optaget på sanktionslisten, fordi udlændingene

har fremsat sådanne ytringer.

Den foreslåede ordning regulerer udlændinges ret til at indrejse og opholde

sig i Danmark, når hensynet til den offentlige orden taler imod dette, og har ikke

karakter af censur eller en anden forebyggende forholdsregel.

Forslaget rejser på den baggrund ikke spørgsmål i forhold til grundlovens § 77.

Der henvises til pkt. 4.3.3 nedenfor for en vurdering af indgrebet i den

materielle ytringsfrihed efter EMRK artikel 10.

3.3. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK)

For så vidt angår Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), er

lovforslaget navnlig vurderet i forhold til bestemmelserne i artikel 8 (retten til

privat- og familieliv), artikel 9 (religionsfrihed), artikel 10 (ytringsfrihed) og

artikel 14 (forbuddet mod diskrimination).

3.3.1. Forholdet til artikel 8

Efter EMRK artikel 8, stk. 1, har enhver ret til respekt for bl.a. sit privatliv og

familieliv. Det følger endvidere af artikel 8, stk. 2, at ingen offentlig myndighed

må gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker i

overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af

hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets

økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte

sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og

friheder.

Retten

til

familieliv

omfatter

efter

Den

Europæiske

Menneskerettighedsdomstols praksis retten til at opretholde et eksisterende

familieliv, f.eks. ved at staten undlader at udvise et familiemedlem, samt i visse

situationer statens positive forpligtelse til at tilvejebringe de nødvendige

forudsætninger for at udøve et familieliv, f.eks. ved at staten giver et

familiemedlem opholdstilladelse. Medlemsstaterne har dog en relativt bred

skønsmargin i denne henseende.

Det kan udledes af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at bestemmelsen

ikke indebærer en generel og ubetinget ret til familiesammenføring, da familier

ikke efter artikel 8 har en umiddelbar ret til at vælge det land, hvori de vil udøve

deres familieliv. Der skal i hver enkel sag, hvor en udlænding søger om

familiesammenføring med en herboende person, eller hvor det skal vurderes,

om udlændingen skal udvises, foretages en konkret vurdering af, hvorvidt det på

baggrund af sagens omstændigheder er proportionalt – bl.a. af hensyn til at

beskytte den offentlige tryghed– at meddele afslag på opholdstilladelse eller

udvise udlændingen. Menneskerettighedsdomstolen lægger i sin praksis i den

forbindelse vægt på en flerhed af momenter, herunder



konsekvenserne for familielivet, herunder om det i praksis vil blive brudt,



tidspunktet for familielivets etablering,



årsagen til den adskillelse, der nu ønskes tilendebragt, herunder om det

skyldes den herboende persons eget frie valg,



karakteren og omfanget af parternes tilknytning til den stat, der søges om

familiesammenføring i,



den indrejsendes kulturelle og familiemæssige tilknytning til

oprindelsesstaten,



momenter som immigrationskontrol, herunder om der er sket en

overtrædelse af statens lovgivning om immigration,



om der foreligger hensyn til den offentlige orden, der taler for udelukkelse

fra statens område,



om den indrejsende er mindreårig eller på anden måde afhængig af den

herboende person,



om der foreligger uoverstigelige hindringer for at udøve familielivet i et

andet land, samt



om der er noget til hinder for, at den herboende person rejser til det land,

hvor udlændingen opholder sig.

Den foreslåede ordning indebærer, at udlændinge, der er optaget på den

nationale sanktionsliste, har indrejseforbud og som udgangspunkt ikke kan få

visum eller opholdstilladelse i Danmark, herunder opholdstilladelse på

baggrund af familiesammenføring, så længe den pågældende er optaget på

listen. En udlænding på den nationale sanktionsliste vil endvidere kunne

straffes efter udlændingelovens § 59 b for indrejse i strid med

indrejseforbuddet, ligesom en udlænding på den nationale sanktionsliste som

udgangspunkt vil kunne udvises af landet. Efter forslaget sker optagelsen på

listen for 2 år og kan forlænges for 2 år ad gangen.

Efter den foreslåede ordning vil en udlænding på den nationale sanktionsliste

kunne få visum, hvis der er ganske særlige grunde, f.eks. alvorlig sygdom eller

dødsfald hos herboende familie.

Efter den foreslåede ordning kan en udlænding på den nationale

sanktionsliste endvidere meddeles opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n eller 9

p (dvs. opholdstilladelse på baggrund af asyl, familiesammenføring,

arbejdstilladelse, humanitært ophold, religiøse forkyndere, au pair, praktikant

m.fl.), hvis særlige grunde taler herfor. Denne undtagelse forudsættes

administreret i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser,

herunder EMRK artikel 8.

Den foreslåede ordning indebærer også, at en udlænding, der er optaget på

den nationale sanktionsliste og dermed er meddelt et indrejseforbud, kan

udvises, hvis den pågældende indrejser i Danmark i strid med

indrejseforbuddet. Ved afgørelsen om udvisning skal de hensyn, der er nævnt i

udlændingelovens § 26, stk. 1, indgå. Endvidere kan udvisning ikke ske, hvis det

vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser, herunder EMRK.

Den foreslåede ordning med indrejseforbud for personer på den nationale

sanktionsliste er begrundet i væsentlige samfundsmæssige interesser og går

efter Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets opfattelse ikke videre end

nødvendigt for at opnå det tilsigtede formål – det vil sige at imødegå adfærd, der

undergraver danske love og værdier og understøtter parallelle retsopfattelser,

ved at indføre nationale lister med navngivne omrejsende udenlandske religiøse

forkyndere, som kan udelukkes fra at indrejse under henvisning til, at hensynet

til den offentlige orden i Danmark tilsiger, at udlændingen ikke bør have ophold

her i landet.

På den baggrund er det Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets

opfattelse, at den foreslåede ordning ikke er i strid med EMRK artikel 8.

3.3.2. Forholdet til artikel 9

Efter EMRK artikel 9, stk. 1, har enhver ret til at tænke frit og til

samvittigheds- og religionsfrihed. Denne ret omfatter frihed til at skifte religion

eller tro samt frihed til enten alene eller sammen med andre, offentligt eller

privat at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste, undervisning, andagt

og overholdelse af religiøse skikke.

Retten til at udøve sin religion eller tro kan efter konventionens artikel 9, stk.

2, underkastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov og er

nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige tryghed, for at

beskytte den offentlige orden, sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte

andres rettigheder og friheder.

Det vil efter Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets opfattelse udgøre

et indgreb i religionsfriheden efter EMRK artikel 9, stk. 1, hvis en person nægtes

indrejse eller udvises på baggrund af adfærd, der er udvist som led i religiøs

oplæring.

Ministeriet finder imidlertid, at et sådant indgreb vil kunne retfærdiggøres i

medfør af artikel 9, stk. 2. Der vil således med dette lovforslag blive skabt

hjemmel for indgreb, som vil være nødvendigt i et demokratisk samfund

(proportionalt) af hensyn til at beskytte den offentlige orden.

For så vidt angår indgrebets proportionalitet, bemærkes det, at Domstolen har

fastslået, at artikel 9 ikke giver personer, der følger sin religiøse overbevisning,

en ret til at se bort fra lovgivning, der forfølger saglige hensyn, jf. præmis 121 i

sagen

Leyla Sahin mod Tyrkiet.

Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet finder, at det vil være sagligt

og proportionalt at forhindre udlændinge, der virker som religiøse forkyndere

eller på anden måde udbreder en religion eller tro, i at indrejse her i landet, når

hensynet til den offentlige orden i Danmark tilsiger, at udlændingen ikke bør

have ophold her i landet på baggrund af adfærd, herunder ytringer, der er udvist

som led i religiøs oplæring. Ministeriet har herved bl.a. lagt vægt på, at

personer, der virker som religiøse forkyndere eller på anden måde udbreder en

religion eller tro, har en særlig position i forhold til at påvirke deres menighed

mv.

3.3.3. Forholdet til artikel 10

Efter EMRK artikel 10, stk. 1, har enhver ret til ytringsfrihed. Artikel 10

omfatter udtrykkeligt såvel ytringer i form af oplysninger om faktiske forhold

som tilkendegivelser af personlige meninger.

Ligesom efter grundlovens § 77 gælder retten til ytringsfrihed efter EMRK

artikel 10 ”enhver”.

Artikel 10 beskytter udtrykkeligt både retten til at fremkomme med ytringer

(ytringsfrihed) og retten til at modtage ytringer (informationsfrihed).

Bestemmelsen beskytter i modsætning til den overvejende opfattelse i den

statsretlige litteratur af grundlovens § 77 både den formelle og den materielle

ytringsfrihed.

Beskyttelse af ytrings- og informationsfriheden efter artikel 10 er ikke

ubegrænset. Der kan foretages indgreb i ytrings- og informationsfriheden, hvis

indgrebet er foreskrevet ved lov og er nødvendigt i et demokratisk samfund af

hensyn til den nationale sikkerhed, territorial integritet eller offentlig tryghed,

for at forebygge uorden eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller

sædeligheden, for at beskytte andres gode navn og rygte eller rettigheder, for at

forhindre udspredelse af fortrolige oplysninger, eller for at sikre domsmagtens

autoritet og upartiskhed, jf. artikel 10, stk. 2.

Det centrale spørgsmål vil typisk være, om indgrebet kan anses for nødvendigt

i et demokratisk samfund. Omfanget af beskyttelsen afhænger af en konkret

helhedsvurdering. Det vil navnlig have betydning, om ytringen vedrører et emne

af samfundsmæssig interesse. Endvidere kan det have betydning, om indgrebet

er af en sådan karakter, at det er egnet til at afskrække andre fra at ytre sig.

Hvis ytringen angår et emne af samfundsmæssig interesse og dermed bidrager

til den offentlige debat, nyder ytringen en vidtgående beskyttelse, hvorimod

ytringer om rent private forhold ikke nyder en stærk beskyttelse, jf. Peer

Lorenzen mfl., Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med

kommentarer, 3. udgave (2011), bind II, side 860 ff.

Det vil efter Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets opfattelse udgøre

et indgreb i ytringsfriheden efter EMRK artikel 10, stk. 1, hvis en udlænding

nægtes indrejse eller udvises med henvisning til ytringer, som den pågældende

har fremsat.

Ministeriet finder imidlertid, at et sådant indgreb vil kunne retfærdiggøres i

medfør af artikel 10, stk. 2. Der vil således med dette lovforslag blive skabt

hjemmel for indgrebet, som vil være nødvendigt i et demokratisk samfund

(proportionalt) af hensyn til at forebygge uorden eller forbrydelse og andres

rettigheder.

For så vidt angår indgrebets proportionalitet, har ministeriet lagt vægt på de

samme momenter, som er anført i forhold til EMRK artikel 9.

3.3.4. Forholdet til artikel 14

EMRK artikel 14 indeholder et diskriminationsforbud, hvorefter nydelsen af

de i konventionen anerkendte rettigheder og friheder skal sikres uden forskel på

grund af køn, race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning,

national eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt mindretal,

formueforhold, fødsel eller ethvert andet forhold.

Anvendelsesområdet for EMRK artikel 14 er begrænset derved, at

bestemmelsen er accessorisk til konventionens øvrige bestemmelser. Det

betyder, at bestemmelsen kun kan anvendes sammen med én eller flere af disse

bestemmelser.

Heri ligger ikke et krav om, at en sådan rettighed skal være krænket, men

derimod alene et krav om, at den foreliggende situation skal ligge inden for

rettighedens anvendelsesområde (”ambit”).

Hvis den foreliggende situation ligger inden for en anden bestemmelses

anvendelsesområde (f.eks. artikel 9 om religionsfriheden), indeholder artikel 14

et forbud mod usaglig forskelsbehandling.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis indebærer dette,

at personer i sammenlignelige situationer som udgangspunkt skal behandles

ens, og at forskelsbehandling kun er berettiget, hvis den har et legitimt formål

og samtidig står i et rimeligt forhold til dette formål.

Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet finder, at lovforslaget, der

afgrænses til at omfatte udlændinge, der virker som religiøse forkyndere eller på

anden måde udbreder en religion eller tro, ikke er udtryk for forskelsbehandling

af sammenlignelige grupper.

Personer, der forkynder et religiøst budskab eller udbreder en religion eller

tro, kan således ikke sammenlignes med andre personer, der indrejser eller

opholder sig i Danmark, idet religiøse forkyndere m.fl. har en særlig position i

forhold til at kunne påvirke deres menighed mv.

Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet vurderer på den baggrund, at

det er muligt at indføre en særlig ordning, der alene gælder for udlændinge, der

virker som religiøse forkyndere eller på anden måde udbreder en religion eller

tro, inden for rammerne af EMRK artikel 14.

3.4. Samlet vurdering

Det er samlet set Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets vurdering,

at lovforslaget vil kunne gennemføres inden for rammerne af grundloven og

Danmarks internationale forpligtelser, herunder EMRK.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

[Udestår]

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

Lovforslaget har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser for

erhvervslivet.

6. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.

7. Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

8. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget berører ikke udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne om fri

bevægelighed mv. Der henvises til afsnit 2.2.3.

Det vurderes, at lovforslaget kan gennemføres inden

Schengenreglerne. Der henvises til afsnit 2.2.2, 2.4.3 og 2.7.

for

rammerne

Den foreslåede ordning er derfor efter Udlændinge-, Integrations- og

Boligministeriets opfattelse i overensstemmelse med Danmarks EU-retlige

forpligtelser.

Lovforslaget har ikke i øvrigt EU-retlige aspekter.

9. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 4. oktober 2016 til den 1.

november 2016 været sendt i høring hos følgende myndigheder og

organisationer mv.:

Aalborg Menighedscenter, Advokatsamfundet, Alevi Forbundet i Danmark,

Amnesty International, Arabisk Kirke i Aalborg, Assentoft Frikirke, Baha’i

Samfundet – Det nationale åndelige råd for bahà’ìerne i Danmark,

Baptistkirken i Danmark, Betania Kirkecenter, Bethel Missionary Baptist

Church, Bharatiya Mandir, Bibel og Missionscentret, Biskopperne,

Bornholmerkirken Evangelisk Luthersk Frimenighed, Borgerkirken, Brahma

Kumaris Åndelige Verdensuniversitet, Brande Hindu Menighed, Brunstad

Kristne Menighed – Holstebro, Brunstad Kristne Menighed – København,

Byens Kirke Silkeborg, Bykirken, Calvary Mission Church, Center for Visdom og

Medfølelse – Tong-nyi Nying-je Ling, CFU – Centralorganisationernes

Fællesudvalg, Chua Lieu Quan, City Kirken Herning, Citykirken Århus,

Copenhagen Community Church (tidligere Amager Kristne Center), Danmarks

Biblioteksforening, Danmarks Hindu Kultur Aktivitets Center, Danmarks

Rederiforening, Danmarks Rejsebureau Forening, Danner, Danske Advokater,

Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Diakoniråd, Dansk Erhverv, Dansk

Flygtningehjælp, Dansk Forfatterforening, Dansk Forlæggerforening, Dansk

Islamisk Center, Dansk Missionsråd, Dansk Muslimsk Union, Dansk Pakistansk

Kulturforening, Dansk PEN, Dansk Socialrådgiverforening, Dansk Teltmissions

Menighed, Dansk Tyrkisk Islamisk Stiftelse, Danske Kirkers Råd, Danske

Medier, Datatilsynet, Debre Mihret St. Amanuel Church in Copenhagen, Den

Apostoliske Pinsekirke, Den Apostolske Kirke i Danmark, Den Armensk

Apostolske Kirke, Den Burmesiske Theravada Buddhistforening Buddha Ramsi,

Den Danske Dommerforening, Den Danske Europabevægelse, Den Danske

Helsinki-Komité for Menneskerettigheder, Den Danske Præsteforening, Den

Evangeliske Frikirke, Den Evangelisk-Lutherske Frikirke, Den Hellige

Bispemartyr Clemens pave af Roms Menighed, Den Islamiske forening af

Bosniakker i Danmark, Den Islamiske Verdensliga (Muslim Worldliga), Den

Katolske Kirke i Danmark, Den Kinesiske Kirke i København (KKiK), Den

Koptisk-Ortodokse Kirke, Den Koreanske Kirke i Danmark, Den Kristne

Forsamling (tidligere Kristnastova), Den Makedonske Ortodokse Kirke, Den

Mandæiske Mandea i Danmark, Den Messianske Synagoge i Danmark, Den

Nyapostolske Kirke i Danmark, Den Ortodokse Kirke i Danmark, Den

Ortodokse Russiske Kirkes Menighed i København, Den Rumænsk-Ortodokse

Menighed i Danmark, Den Rumænsk Ortodokse Menighed i Herning, Den

Rumænsk Ortodokse Menighed i København, Den Rumænsk Ortodokse

Menighed i Århus, Den Russiske Ortodokse Kirkes Menigheder, Den Serbisk

Ortodokse Kirke i Danmark, Den til St. Alban’s English Church i København

hørende menighed, Den Vietnamesiske Buddhistiske Kulturelle Forening, Den

Vietnamesiske Buddhistiske Kulturforening i Århus, Det Albanske Trossamfund

i Danmark, Det Danske Missionsforbund, Det Islamiske Forbund i Danmark,

Det Islamiske Trossamfund, Det Islamiske Trossamfund på Fyn (DIT), Det

Kriminalpræventive Råd, Det Mosaiske Trossamfund, Det Muslimske

Kulturcenter, DIGNITY, Dokumentations- og Rådgivningscentret om

Racediskrimination,

Dommerfuldmægtigforeningen,

Domstolsstyrelsen,

Etiopisk-Ortodokse Tewahedo Kirke i Danmark, Evangelieforsamlingen,

Evangelisk Luthersk Mission, Evangelisk Luthersk Netværk, Exodus-Kirken,

Finansrådet, Flygtningenævnet, Folkehøjskolernes Forening i Danmark, Fonden

Guds Verdensvide Kirke (Worldwide Church of God), Foreningen af

Grundtvigske valg- og frimenigheder, Foreningen af Offentlige Anklagere,

Foreningen af Udlændingeretsadvokater, Foreningen Ahlul Bait i Danmark

(tidligere Al-Mostafa Islamisk Center), Foreningen Liberal Katolsk Kirke i

Danmark, Foreningen Rangjung Yeshe Sangha, Foreningen Stupa,

Forklarelsens Kirke, Forn Sidr-Asa- og Vanetrosamfundet i Danmark,

Forsamlingen Livdin, Fredsfonden, Frederikshavn Kirkecenter, Frelsens Hær,

Frikirken Hillerød, Frikirken i Løgstør, Frikirken i Multihuset, Frikirken Oasan,

Frikirken på Havnen, Færørenes Landsstyre, Fårevejle Evanglisk Lutherske

Frimenighed, Grundtvigsk Forum, Græsted Frikirke, Gurdwara Copenhagen,

Harreskovens Blótgilde, Hillerød Frimenighed, HK/Danmark, Holstebro

Frikirke, Holstebro Pinsekirke, Holstebro Oasekirke, Holy International

Christian Ministries Denmark, Indre Mission, Indvandrermedicinsk klinik -

Odense

Universitetshospital,

Indvandrerrådgivningen,

Institut

for

Menneskerettigheder, International Christian Community, International

Harvest Christian Center, Inuunerup Nutaap Oqaluffia – Grønlands Frikirke,

Islamic Center Jaffaria, Islamic Cultural Center, Islamisk Center for Europæiske

Lande, Islamisk Forum, Islamisk Kultur Center Amager, Islamisk Kulturel og

Studie Institut, Islams Ahmadiyya Djamâ'at (Bevægelse), Jehovas Vidner, Jesu

Kristi Kirke af Sidste Dages Hellige, Jesus is Lord Church, Journalistforbundet,

Karma Kadjy Skolen (Karma-Kasjyba Skolen), Karma Kagyu Buddhistisk

Sangha, Karmapa-Trust-Sangye Tashi Ling, Kirkernes Integrationstjeneste,

Kommunernes Landsforening, Kong Haakons Kirke, Krishnabevægelse/Iskcon

(Hara Krishna), Kristensamfundet i Danmark, Kristent Center, Kristent Center

Midt-Vest, Kristent Centrum, Kristent Fællesskab – København, Kristus Kirken

(frikirke), Kronjyllands Frimenighed, Kulturforeningen for folk fra Irak,

Københavns Moske, København Vinyard, Københavnerkirkens frimenighed,

Københavns Bibeltrænings Center, Københavns Frimenighed, Landsforeningen

Adoption

Samfund,

Landsforeningen

Forsvarsadvokater,

Landsorganisationen af Kvindekrisecentre (LOKK), Lemvig Bykirke, Livets

Kilde, LM Kirken Herning, Luthersk Mission, Luthersk Missionsforenings

Frimenighed, Machsike Hadas, Madina-Tul-Ilm Education Center,

Mariagerfjord Frikirke, Menigheden af Kristne i Danmark i Jesu navn,

Menigheder inden for Pinsebevægelsen, Metodistkirken i Danmark, Minhaj ul

Quran International Denmark, Mission Danmark, Morsø Frimenighed, Muslim

Cultural Institute, Muslimernes Fællesråd, Naalakkersuisut (Grønlands

Selvstyre), Nazaræernes Kirke, Nexø Frikirke, Nord-schleswigsche Geminde,

Northwest Europe Diocese of Ethiopian Orthodox Tewahedo Church, Odder

Frimenighed, Pakistan Islamic Welfare Society, Phendeling – Center for

Tibetansk Buddhisme, Pinsekirken i Esbjerg, Pinsekirken i Herning,

Pinsekirken i Hobro, Pinsekirken i Korsør, Pinsekirken i Randers, Pinsekirken i

Roskilde, Pinsekirken i Rønne, Pinsekirken i Thisted, Pinsekirken i Vejle,

Pinsekirken i Aalborg, Pinsekirken i Århus, Pinsekirken København,

Pinsekirken Nyt Håb, Pinsekirken på Amager, PRO-Vest, PolioForeningen,

Politiforbundet, Præsidenten for Vestre Landsret, Præsidenten for Østre

Landsret, Redeemed Christian Church of God - Jesus Centre, Reformerte

menigheder, Refugees Welcome, Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden,

Ringsted Moske, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Rødding Frimenighed, Røde Kors,

Rådet for Etniske Minoriteter, Samarbejdsgruppen om Børnekonventionen,

Samtlige byretter, Saralyst Kirke, Sathya Sai Baba, Shiamuslimsk Trossamfund i

Danmark, Shir Hatzafon – Progressiv Jødedom i Danmark, Sikh Foundation

Denmark, Silkeborg Oasekirke, Siri Guru Singh Sabha Copenhagen, Skjern

Bykirke, Skovlunde Frikirke (Den Kristne Forsamling (Frikirken Berøa)), SOS

mod Racisme, Sree Abirami Amman Temple, Svendborg Menighedscenter,

Svenska Gustafsförsamlingen i København, Sydfyns Frimenighed (tidligere

Taasing Frimenighed), Syvende-dags Adventistkirken – Danmark,

Statsforvaltningens direktør, Søhøjlandets Kirke, Taiba – Islamisk Center og

Moské, Tendai Danmark, Tendai Buddhistisk Center, The Brethren, The

Buddhist Organisation Dhammakaya i Danmark, The International Church of

Copenhagen (The American Lutheran Congregation of Copenhagen), Thorsted

Frimenighed,

Tidehverv,

Troens

Ord

(Brande

Kristne

Center),

Trykkefrihedsselskabet,

Tønder

Frikirke,

Udlændingenævnet,

UlykkesPatientForeningen, Verdens Lys, Viborg Internationale Pinsekirke,

Wakf Al Massira, Wat Thai Danmark, Watpa Copenhagen (Sunnataram

Copenhagen), Yeshuat Tsion, Ægteskab uden Grænser, Øsal Ling – Lysets Have,

Østens Assyriske Kirke i Danmark (Den assyriske østkirke i Danmark), Østens

Gamle Kirke, Ågård Frimenighed, Århus Islamiske Trossamfund og 3F.

10. Sammenfattende skema

Positive konsekvenser/ Negative konsekvenser/

mindre udgifter

merudgifter

Økonomiske

konsekvenser

for stat, kommuner og

regioner

Administrative konsekvenser

for stat, kommuner og

regioner

Økonomiske

konsekvenser Ingen

for erhvervslivet

Administrative konsekvenser Ingen

for erhvervslivet

Administrative konsekvenser Ingen

for borgerne

Miljømæssige konsekvenser

Forholdet til EU-retten

Ingen

Lovforslaget berører ikke udlændinge, der er

omfattet af EU-reglerne om fri bevægelighed.

Der henvises til afsnit 2.2.1.2.

Det vurderes, at lovforslaget kan gennemføres inden

for rammerne af Schengenreglerne. Der henvises til

afsnit 2.4.3, 2.7 og 2.8.

Den foreslåede ordning er efter Udlændinge-,

Integrations- og Boligministeriets opfattelse i

overensstemmelse med Danmarks EU-retlige

forpligtelser.

Overimplementering af EU-

retlige minimumsforpligtelser

(sæt X)

Nej

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1 (§ 10, stk. 6)

Udelukkelse af udlændinge fra opholdstilladelse er reguleret i

udlændingelovens § 10. For så vidt angår gældende ret henvises i øvrigt til afsnit

2.9. i de almindelige bemærkninger.

Efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 10, stk. 6, kan en

udlænding, som er optaget på den liste, der er nævnt i § 29 c, stk. 1, ikke gives

opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n eller 9 p, medmindre særlige grunde taler

derfor.

Efter den foreslåede bestemmelse er formodningen således imod, at

udlændinge, som er opført på den nationale sanktionsliste, og som derfor i

medfør af den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 32, stk. 10, har

indrejseforbud, skal meddeles opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n eller 9 p.

Der skal således foreligge særlige grunde, der taler for meddelelse af

opholdstilladelse.

Der skal ved afgørelsen af, hvorvidt der skal gives opholdstilladelse, tages

højde for, om sådanne særlige forhold gør sig gældende, at der alligevel skal

gives opholdstilladelse. Der kan i den forbindelse henvises til de særlige forhold,

der er opregnet i udlændingelovens § 26, stk. 1.

Der skal således foretages en afvejning mellem de forhold, der taler imod

opholdstilladelse, og de grunde, som taler for, at ansøgningen om

opholdstilladelse imødekommes.

Der vil kunne foreligge særlige grunde som følge af Danmarks internationale

forpligtelser, f.eks. efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

(EMRK).

Som det fremgår af afsnit 3.3.1 i de almindelige bemærkninger, indebærer

EMRK artikel 8, at der i hver enkelt sag, hvor en udlænding søger om

familiesammenføring med en herboende person, skal foretages en konkret

vurdering af, om det på baggrund af sagens omstændigheder er proportionalt at

meddele afslag på opholdstilladelse. I denne vurdering indgår en flerhed af

momenter, jf. afsnit 3.3.1 i de almindelige bemærkninger.

EMRK artikel 8 kan således i særlige tilfælde medføre en forpligtelse for

Danmark til at tillade indrejse og ophold til en udlænding, hvis nære

familiemedlem er bosiddende i Danmark. Det kan f.eks. være tilfældet, hvor det

herboende familiemedlem må antages at være asylrelevant forfulgt i sit

hjemland, og parret heller ikke kan bo sammen i f.eks. udlændingens hjemland.

Der henvises i øvrigt til afsnit 2.9 i de almindelige bemærkninger.

Til nr. 2 (§ 29 c)

Den foreslåede nye bestemmelse i udlændingelovens

§ 29 c, stk. 1, 1. pkt.,

fastsætter, at udlændinge kan optages på en liste, hvis udlændingen virker som

religiøs forkynder eller på anden måde udbreder en religion eller tro, og

hensynet til den offentlige orden i Danmark tilsiger, at udlændingen ikke bør

have ophold her i landet.

Med den foreslåede bestemmelse indføres en national sanktionsliste. Den

nationale sanktionsliste administreres af Udlændingestyrelsen, der træffer

afgørelse om optagelse af en udlænding på listen.

Den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens

§ 29 c, stk. 1, 1. pkt.,

fastsætter, at udlændinge, der virker som religiøse forkyndere eller på anden

måde udbreder en religion eller tro, kan optages på den nationale sanktionsliste.

Personkredsen omfatter ikke personer, der virker inden for mere

interesseprægede filosofiske eller politiske foreninger, der samler sig om andet

end en guddom, f.eks. ateistiske eller rent spiritistiske sammenslutninger.

Personkredsen omfatter både ”officielle” forkyndere for et bestemt

trossamfund, som f.eks. imamer, rabbinere og præster, men også andre, der

udbreder en religion eller tro, herunder missionærer. Det afgørende er således,

om den pågældendes aktiviteter har karakter af forkyndelse af et religiøst

budskab eller udbredelse af en religion eller tro, og ikke f.eks. hvilken stilling

eller uddannelse den pågældende har.

Udover ”gudstjenester” og andre religiøse handlinger vil forkyndelse af et

religiøst budskab eller udbredelse af en religion eller tro kunne omfatte f.eks.

den undervisning eller oplæring, der finder sted på koranskoler, bibelskoler, i

visse religiøse studiekredse mv. Derimod vil almindelig religionsundervisning,

der ikke indeholder et forkyndende element, ikke vil være omfattet.

Det vil bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde, om en udlænding

virker som religiøs forkynder eller på anden måde udbreder en religion eller tro.

Som eksempler på tilfælde, hvor en udlænding generelt må anses for at virke

som religiøs forkynder eller på anden måde udbrede en religion eller tro, kan

nævnes følgende:



En leder af eller underviser i en religiøs studiekreds.



En religiøst lærd, der er redaktør af et blad eller hjemmeside med

religiøst fokus, eller som er medlem af en særlig gruppe på Facebook,

hvor vedkommende forkynder et religiøst budskab til de øvrige

medlemmer af gruppen.



En person, der har skrevet bøger om religiøse forhold, afholder videotaler

om religiøse forhold på hjemmesiden YouTube, har følgere på de sociale

medier og inviteres til at afholde oplæg om religiøse forhold til forskellige

arrangementer.

Som eksempler på tilfælde, hvor en udlænding generelt må anses for ikke at

virke som religiøs forkynder eller på anden måde udbrede en religion eller tro,

kan nævnes følgende:



Et medlem af en menighed, der deltager i debatter om religiøse forhold

på hjemmesider eller i studiegrupper, men som ikke har en særlig

autoritet i forhold til modtagergruppen.



Et medlem af et politisk parti, der bl.a. er kendt for udtalelser med f.eks.

antisemitisk eller antiislamisk indhold, og som har følgere på de sociale

medier.



Et medlem af landets parlament, der er uddannet som f.eks. præst, imam

eller rabbiner, men som under besøg i andre lande virker som politiker.

Det er alene adfærd, der ses i sammenhæng med udlændingens virke som

religiøs forkynder mv., der kan føre til optagelse på den nationale sanktionsliste.

Det indebærer, at bl.a. opslag i grupper med religiøst fokus på Facebook og

indlæg i religiøse blade mv. vil kunne begrunde optagelse på sanktionslisten,

hvis afsenderen har en autoritet, der i forhold til modtagergruppen gør, at

opslaget eller indlægget kan siges at have karakter af forkyndelse af et religiøst

budskab eller udbredelse af en religion eller tro. Tilsvarende vil offentliggørelse

af nyhedsbreve, artikler, blogindlæg mv. på hjemmesider kunne indgå i

vurderingen af, om udlændingen kan optages på den nationale sanktionsliste,

uanset om det valgte medie i øvrigt har et i hovedsagen religiøst fokus.

Det indebærer også, at f.eks. kronikker, debatindlæg og interviews mv. i

almindelige massemedier eller på internettet vil kunne indgå som ét blandt flere

elementer i vurderingen af, om en udlænding kan optages på den nationale

sanktionsliste, hvis kronikken og debatindlægget mv. må ses i sammenhæng

med udlændingens virke som religiøs forkynder mv. Tilsvarende vil taler og

fremtrædener i forsamlinger og arrangementer kunne indgå som ét blandt flere

elementer i vurderingen, uanset om fokus for forsamlingen eller arrangementet

ikke i øvrigt er af religiøs karakter, når udlændingen i sammenhængen

fremtræder som religiøs forkynder mv. Det afgørende vil i denne forbindelse

være, om udlændingen udtrykkeligt betegner sig som religiøs forkynder mv.,

eller det af konteksten fremgår, at udlændingen udtaler sig med den særlige

indsigt og autoritet, der følger af den pågældendes virke som religiøs forkynder

mv.

Der henvises i øvrigt til afsnit 2.2.1 i de almindelige bemærkninger.

Den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens

§ 29 c, stk. 1, 1. pkt.,

fastsætter, at en udlænding kan optages på den nationale sanktionsliste, hvis

hensynet til den offentlige orden i Danmark tilsiger, at udlændingen ikke bør

have ophold her i landet.

Den form for adfærd, som kan begrunde optagelse på sanktionslisten, kan

bestå i ytringer, men også i andre handlinger. Adfærden kan både være udvist i

udlandet eller i forbindelse med et tidligere ophold i Danmark.

Det er alene adfærd, der ses i sammenhæng med udlændingens virke som

religiøs forkynder mv., der kan føre til optagelse på den nationale sanktionsliste.

Den udviste adfærd skal give grund til at tro, at udlændingen ved indrejse og

ophold i Danmark (fortsat) vil udgøre en trussel mod den offentlige orden.

Det vil bero på en konkret vurdering, der foretages af Udlændingestyrelsen,

om en udlændings adfærd giver grund til at tro, at udlændingen ved indrejse og

ophold i Danmark (fortsat) vil udgøre en trussel mod den offentlige orden.

Der vil i den forbindelse bl.a. kunne lægges vægt på tidspunktet for og

grovheden af den udviste adfærd. Ved vurderingen kan endvidere indgå

formålet med tidligere rejser og rejsernes karakter, formålet med planlagte

rejser, efterfølgende afstandtagen fra tidligere holdninger, antallet af episoder,

hvor adfærden er udøvet, og rejsemønstre mv.