EU-note - 2017-18 - E 6: EU-note om modeller for fri handel mellem EU og UK efter Brexit

Europaudvalget 2017-18
EUU Alm.del EU-note E 6
Offentligt

Europaudvalget og Udenrigspolitisk Nævn

EU-konsulenten

Til:

Dato:

Udvalgets medlemmer

20. november 2017

Kontaktperson:

Lotte Rickers Olesen

Lokal nr: 3330

Modeller for fri handel mellem EU og UK efter Brexit

Sammenfatning

Der findes forskellige modeller for handelssamarbejde mellem

EU og lande udenfor. Ingen af disse modeller fjerner alle han-

delshindringer så effektivt som EU’s indre marked og told-

union. Men modellerne indeholder forskellige elementer, som

kan danne inspiration for en fremtidig aftale mellem EU og

Storbritannien. Denne note ser på fordele og ulemper ved de

modeller, der gælder for EU’s handelsrelationer med Norge,

Schweiz, Tyrkiet, Canada og Ukraine.

Det Europæiske Råd besluttede i oktober 2017, at der endnu ikke er tilstræk-

kelige fremskridt i forhandlingerne om britisk udtræden af EU til at gå videre

med at diskutere det fremtidige forhold. De besluttede dog samtidig at begynde

internt at forberede denne næste fase i forhandlingerne, og at tage spørgsmålet

op igen på topmødet i december.

Briterne ønsker en aftale om fri og gnidningsløs handel mellem EU og UK.

Samtidig agter UK at forlade det indre marked og toldunionen. Ingen ønsker

grænsekontrol mellem Irland og Nordirland. Denne note ser på de knaster, der

kan opstå som følge af disse britiske målsætninger. Noten ser også på de mu-

lige kompromiser, der kan findes, med udgangspunkt i andre landes samar-

bejde med EU om færre hindringer for handel.

1/10

EU-note - 2017-18 - E 6: EU-note om modeller for fri handel mellem EU og UK efter Brexit

Hvilke handelshindringer vil opstå, når UK forlader det indre marked og

toldunionen?

Der er primært tre typer af barrierer for international handel, som man i EU har

forsøgt at minimere gennem toldunionen og det indre marked:

Handelsbarrierer

Told og afgifter

Løsning i EU

Toldunionen afskaffer told og importkvoter på varehan-

del internt mellem EU-landene og indfører en fælles told-

sats på varer udefra

Tekniske handelshindringer: Regler om miljø,

sundhed og sikkerhed, som varer skal overholde

for at kunne markedsføres. Kaldes også regule-

ringsmæssige hindringer eller non-tariff barriers

Toldbehandling og relaterede procedurer, f.eks.

oprindelsesregler, kontrol med produktsikkerhed,

fødevaresikkerhed samt dyre- og plantesundhed

I det indre marked kan varer produceret i EU frit handles

mellem EU-landene, enten fordi de lever op til harmoni-

serede EU-regler og standarder, eller pga. gensidig an-

erkendelse af nationale regler

Disse procedurer er stort set overflødige i EU som følge

af dels toldunionen (hvor det fælles toldkodeks sikrer

ensartet kontrol ved de ydre grænser), dels fælles regler

på det indre marked

Hvorfor er det vigtigt?

Komplekse værdikæder betyder, at mange varer i produktionsfasen krydser

landegrænser flere gange, inden produktet er færdigt. En bil som BMW-mini,

Nissan eller Bentley Bumper har krydset Den Engelske Kanal tre-fire gange,

før den er færdig. Det kan lade sig gøre med få omkostninger, fordi varer pro-

duceret i EU frit kan cirkulere i det indre marked uden godkendelse af standar-

der, toldprocedurer eller kontrol ved grænsen. De opfattes ganske enkelt ikke

som eksport-import. Varer produceret uden for EU skal kun kontrolleres og for-

toldes én gang, nemlig når de føres ind i EU. Herefter kan også de cirkulere frit.

EU er ikke nået lige så langt med at fjerne handelshindringer for tjenesteydelser

som for varer, men

EU’s indre marked omfatter også tjenesteydelser.

Dette er

vigtigt for den britiske økonomi, hvor handel med tjenesteydelser, herunder

bl.a. finansielle tjenesteydelser, spiller en stor rolle.

2/10

EU-note - 2017-18 - E 6: EU-note om modeller for fri handel mellem EU og UK efter Brexit

Hvilke andre modeller for at fjerne handelsbarrierer findes?

Forskellige lande uden for EU har forsøgt at fjerne hindringer for handel med

EU enten gennem medlemskab af det indre marked (f.eks. Norge og Island),

medlemskab af toldunionen (f.eks. Tyrkiet) eller gennem forskellige typer af bi-

laterale handelsaftaler (f.eks. Schweiz, Canada og Ukraine). For både Norge

og Tyrkiet gælder det, at landbrugsvarer er undtaget.

Schweiz har en række bilaterale aftaler om samarbejde med EU på forskellige

områder, herunder en om frihandel fra 1972 og en fra 2002 om tekniske han-

delshindringer: aftalen om gensidig anerkendelse.

Ukraine har det, der hedder en dyb og omfattende frihandelsaftale (DCFTA).

Karakteristisk for disse er, at landet forpligter sig til at tilnærme sin lovgivning til

EU’s – på visse områder er der endda tale om at overtage en del af EU’s lov-

givning.

Canadas aftale (CETA) er en moderne udgave af klassiske frihandelsaftaler,

der indeholder både investeringsbeskyttelse, offentlige udbud og bæredygtig-

hed (arbejdstagerettigheder, miljøbeskyttelse mv.)

Disse modeller indeholder forskellige elementer af samarbejde og deltagelse i

EU’s løsninger,

som vist i skemaform på den følgende side.

3/10

EU-note - 2017-18 - E 6: EU-note om modeller for fri handel mellem EU og UK efter Brexit

EU-medlem

Elementer i samarbejdet

Medlem af in-

dre

marked

gennem EØS

(Norge)

Ja*

Nej

EFTA-Domstol

følger

Ja*

Nej

Nej, men re-

duceret

Medlem

EU’s toldu io

(Tyrkiet)

Bilaterale aftaler om bl.a. handel

Schweiz

Delvis

Begrænset

Nej

Nej, tilsva-

rende regler

Nej

Nej, men re-

duceret

Ukraine

Nej

Nej,

kan delvist

ske senere

Canada

Nej

Begrænset

Nej

Ingen tilknyt-

ning = WTO-

regler

Fri bevægelighed for borgere

Fri adgang til det indre marked

Fri etableringsret

Nej

Ja*

Nej, men re-

duceret

Begrænset

Nej

Delvis

Delvis (nøgle-

sektorer)

Nej

Delvis

Nej

Delvis

Nej

Indre Marked

Adgang til det indre marked for tjenesteydelser

Passporting rights finansielle tjenesteydelser

Forpligtelse til at implementere EU-regler for

det indre marked

I dflydelse på EU’s regler for det i dre

arked

Nej

Bundet af EU-Domstolens domme om det indre

marked

Varehandel uden told og afgifter

Fravær af oprindelsesregler

Fravær af toldprocedurer ved grænsen

Mulighed for at indgå egne handelsaftaler

* Undtagen landbrugsvarer og fisk

Toldunion

4/10

EU-note - 2017-18 - E 6: EU-note om modeller for fri handel mellem EU og UK efter Brexit

Hvorfor er der ikke frit valg til at sammensætte de elementer, UK ønsker?

De røde linjer for EU handler om, at nogle af disse elementer hænger sammen.

Indre Marked:

Alle verdens

lande har adgang til at markedsføre varer på EU’s

indre marked på WTO-vilkår. Lande, som EU har indgået en frihandelsaftale

med, har mere favorable vilkår (lavere told og evt. samarbejde om regler). Men

hvis UK ønsker

fri adgang

til det indre marked, skal det leve fuldt op til lovgiv-

ningen på det indre marked og acceptere, at EU-Domstolen i sidste instans

håndhæver reglerne. Eksempelvis skal statsstøttereglerne overholdes. Alter-

nativet ville være at give UK mulighed for at afvige fra reglerne, hvilket kan gå

ud over forbrugerbeskyttelse og lige konkurrencevilkår for virksomhederne

samt medvirke til nye handelshindringer. Det er med andre ord det indre mar-

keds funktion, der er på spil for EU.

Toldunionen:

Hvis et land vil indgå egne handelsaftaler med egne toldsatser

og derfor ønsker at stå uden for toldunionen, skal der være kontrol med, at

varer, der føres ind i EU,

lever op til EU’s lovgivning

og er blevet fortoldet. Der

skal også gælde regler for varernes oprindelse. Alternativt risikerer EU at lade

en dør stå åben for at omgå regler for fødevarekontrol eller undgå told på varer

fra tredjelande gennem eksport via UK. Det kan illustreres med et eksempel:

EU og UK indgår en frihandelsaftale uden told på vin, mens EU fastholder sine

afgifter på vinimport, og UK indgår sin egen handelsaftale med USA uden vin-

afgifter. I det tilfælde er håndhævelse af oprindelsesregler nødvendig for at

undgå, at amerikansk vin importeres gennem UK ind i EU uden afgifter.

Oprindelsesregler

Regler i handelsaftaler, der

afgør, hvornår et produkt

er produceret i et land og

dermed er kvalificeret til

den toldfri adgang, som

handelsaftalen giver.

F.eks. skal 55 pct. af vær-

dien af en bils bestanddele

være produceret i Korea

for, at bilen har toldfri ad-

gang til EU (ifølge EU-Ko-

rea Handelsaftalen).

Oprindelsesregler og doku-

mentation knyttet til dem

kan udgøre betydelige

handelsbarrierer

–

særligt i

sektorer med komplekse

værdikæder, hvor delkom-

ponenter til varer produce-

res i flere forskellige lande.

Hvorfor ønsker UK ikke de kendte modeller?

Ulemper ved tyrkisk medlemskab af toldunionen set med UK-briller:



Begrænset mulighed for at indgå egne handelsaftaler, idet Tyrkiet er

bundet til EU’s

fælles ydre toldsatser.



Når EU forhandler en frihandelsaftale med et tredjeland

–

f.eks. Ukra-

ine - gælder dette lands

præferentielle adgang til EU’s marked også

adgang til det tyrkiske marked. Det gælder dog ikke gensidigt

–

tyrkiske

virksomheder får altså ikke forbedret adgang til Ukraines marked.



Der er fortsat behov for visse typer af myndighedskontrol ved græn-

serne, fordi Tyrkiet ikke er medlem af det indre marked.



I den tyrkiske model er landbrugsvarer undtaget, derfor vil problemet

med grænsekontrol ved den nordirske grænse ikke blive løst.



Den tyrkiske aftale omfatter ikke tjenesteydelser, hvilke f.eks. giver pro-

blemer på transportområdet, hvor tyrkiske fragtmænd skal have tilla-

delse fra hvert EU-land, de kører igennem.

5/10

EU-note - 2017-18 - E 6: EU-note om modeller for fri handel mellem EU og UK efter Brexit

Ulemper ved norsk medlemskab af det indre marked set med UK-briller:



Norge er bundet af reglerne på det indre marked, som Norge ikke har

indflydelse på.



Norge er indirekte underlagt EU-Domstolens afgørelser vedr. det indre

marked via EFTA-Domstolen, som følger EU-Domstolens praksis.



Norge er bundet af bestemmelser om fri bevægelighed for arbejdskraft.



Der er fortsat behov for toldprocedurer og kontrol ved grænserne.

Ulemper ved den canadiske frihandelsaftale set med UK-briller:



Varer kan ikke bevæge sig frit uanset, hvor de er produceret, da der

ikke er tale om en toldunion. Kun varer fra Canada og EU er omfattet

af frihandelsaftalen. Der gælder oprindelsesregler.



Der er fortsat behov for toldprocedurer og kontrol ved grænserne.



Canada er ikke medlem af det indre marked, så virksomheder risikerer

dobbelt

certificering af tekniske standarder, da EU’s regler om gensidig

anerkendelse ikke gælder.



I den finansielle sektor er canadiske banker ikke omfattet af det indre

markeds regler. Med denne model vil banker placeret i UK derfor miste

muligheden for frit at sælge finansielle tjenesteydelser i EU (passport-

ing rights).

Hvilke løsninger kan man i stedet forestille sig?

1) Told og afgifter:

Dette er den nemme del. EU har i handelsaftaler med en

række

lande kraftigt reduceret tolden. I EU’s

handelsaftale med Canada er told-

afgifter f.eks. reduceret for 98 pct. af varegrupperne (kun nogle få følsomme

landbrugsprodukter er fortsat pålagt told). I dag er der ikke told på handel mel-

lem EU og UK. Parterne vil ikke have interesse i at indføre nye toldafgifter. En

undtagelse kunne være landbrugs- og fødevareområdet, hvor EU ofte er mere

protektionistisk.

2) Tekniske handelshindringer

I udgangspunktet er der ikke et stort problem med tekniske handelshindringer,

idet UK ved udtræden lever op til alle reglerne på

EU’s indre marked. Problemet

opstår, når EU og/eller UK med tiden ændrer sin lovgivning. For så vil der opstå

diskrepans mellem de to regelsæt, og det kan skabe handelshindringer. Par-

terne vil ved forskellige regler have behov for at indføre godkendelsesprocedu-

rer for varer produceret i henholdsvis UK og EU, hvor der i dag gælder gensidig

anerkendelse.

Hvis den britiske regering vil minimere hindringer for handel på

EU’s

indre mar-

ked, skal EU og UK opnå enighed om en mekanisme, der kan sikre ækvivalens

6/10

EU-note - 2017-18 - E 6: EU-note om modeller for fri handel mellem EU og UK efter Brexit

–

altså at reglerne i EU og UK er tilsvarende. Det hidtil mest ambitiøse forsøg

herpå er TTIP-forhandlingerne om en frihandelsaftale med USA, hvor ambitio-

nen var gensidig anerkendelse

–

selv der, hvor lovgivningen rent teknisk afviger

fra hinanden. CETA derimod indeholder kun gensidig anerkendelse for inspek-

tioner, der sikrer overensstemmelse (conformity

inspections).

Det vil sige, at

canadiske myndigheder kan godkende, at et canadisk produkt lever op til EU-

regler før eksport. Det samme gør sig gældende for EU-Schweiz aftalen om

tekniske handelshindringer.

Samtidig skal UK acceptere en eller anden form for håndhævelsesmekanisme.

Den britiske regering ønsker ikke at underlægge sig EU-Domstolen, men har

erkendt, at en eller anden form for tvistbilæggelsesmekanisme skal på plads.

Her er der flere modeller.

I EØS-aftalen afgør EFTA-Domstolen tvister, der drejer sig om, hvorvidt Norge,

Island og Liechtenstein lever op til EØS-aftalen. Dens afgørelser er bindende

for landene. EFTA-Domstolen følger imidlertid EU-Domstolens retspraksis.

Med andre ord er Norge og Island som medlemmer af det indre marked også

indirekte underlagt EU-Domstolens jurisdiktion.

I Ukraines frihandelsaftale er der et tvistbilæggelsespanel efter WTO-model.

Først forsøger man at løse striden gennem konsultationer. Hvis det mislykkes,

nedsættes et panel, hvortil parterne udpeger eksperter for hver sag. Afgørelser

skal falde senest efter 120 dage, og de er bindende for stater, men har ikke

direkte virkning i forhold til borgere eller virksomheder. Hvis tvisten falder inden

for de områder i aftalen, der drejer sig om, at Ukraines lovgivning skal tilnærme

sig EU’s

(f.eks. på indre marked for tjenesteydelser), skal panelet imidlertid

henvise sager til EU-Domstolen, og dens afgørelser er bindende for panelet.

I medfør af Schweiz’ bilaterale aftaler er der nedsat

joint committees,

der skal

overvåge, om aftalerne fungerer i praksis, og afgøre tvister, der opstår mellem

parterne.

3) Toldkontrol og relaterede procedurer

Det er de fælles bindende regler for toldunionen og det indre marked, der hånd-

hæves af Kommissionen og EU-Domstolen, som skaber den tillid, der er en

forudsætning for, at varer internt i EU ikke skal igennem de omfattede toldpro-

cedurer ved grænsen, som internationalt handlede varer normalt udsættes for.

Derfor er det svært at se, hvordan man helt kan udgå kontrol af varer, der kryd-

ser EU’s

nye, ydre grænse til og fra De Britiske Øer, hvis UK forlader toldunio-

nen og det indre marked.

7/10

EU-note - 2017-18 - E 6: EU-note om modeller for fri handel mellem EU og UK efter Brexit

Toldere i EU-landene overvåger godstrafikken ved de ydre grænser, men de

kontrollerer langt mere end blot fortoldede varer. Kontrol handler i høj grad også

om forbrugerkrav,

der stilles til varer på EU’s indre marked, f.eks. krav til sikre

fødevarer og planter og dyrs sundhed (sanitære og phytosanitære regler). Tol-

dere kontrollerer for ulovlige kopivarer, våbenhandel, smuglervarer, handel

med sjældne dyrearter og stjålne kunstskatte. Det betyder, at også kunstken-

dere, dyrlæger og andre faggrupper er involverede.

Størstedelen af tolddeklarationerne ordnes i dag elektronisk. Moderne toldkon-

trol handler om at finde den rette balance mellem sikkerhed og effektivitet i

varebevægelserne. Toldkontrol er i stigende grad blevet baseret på risikoana-

lyser, så inspektioner kan målrettes mod mistænkelige partier og lade de harm-

løse passere.

Denne tilgang anvendes også ved EU’s ydre

toldgrænse til

Norge, hvor kontrol med varer er begrænset.

Grænsen mellem Norge og Sverige

- Der er toldkontrol i form af stikprøvekontroller på varetransporter (fordi der er told

på f.eks. kød, vin, tobak)

- der var 229.286 kontroller i 2016 (kilde: Nøkeltal frå Tolletaten)

- normalt er der ikke kø, men i spidsbelastningsperioder kan der være et par timers

ventetid

Forsøg på at lette grænsekontrol mellem Norge og Sverige:

- Kameraer og nummerpladegenkendelse

- 15 km zone på hver side af grænse, hvor begge landes myndigheder kan operere

- Varer kontrolleres kun af den ene part på vegne af begge landes myndigheder

- Norge er med i Common Transit Convention

- Norge er medlem af det indre marked og lever derfor op til disse regler

- Norge er med i Schengen, så personkontrol er ikke nødvendig

Nogle konsekvenser ved UK’s exit fra toldunionen kan således afbødes gen-

nem en bilateral aftale om toldsamarbejde, gensidig anerkendelse af produkt-

standarder, informationsudveksling med EU’s IT-systemer,

nye teknologiske

løsninger, fortsat medlemskab af Common Transit Convention og fortsat gen-

sidig anerkendelse af virksomheder, der er certificerede som betroede impor-

tører og derfor slipper med færre kontroller. Hvis UK fortsætter den igangvæ-

rende implementering af EU’s fælles

toldkodeks, vil det også være lettere at

indgå en aftale med EU om gensidig anerkendelse af toldadministration.

Briterne lægger i deres oplæg til forhandlinger (se

EU Note 37

om britisk udspil

på told) netop op til en sådan løsning med en kombination af forenklede proce-

8/10

EU-note - 2017-18 - E 6: EU-note om modeller for fri handel mellem EU og UK efter Brexit

durer og teknologiske løsninger til at reducere de gener, der vil opstå ved græn-

serne som følge af disse toldprocedurer. Det er værd at bemærke, at mange af

EU’s

frihandelsaftaler indeholder sådanne elementer om at lette toldprocedu-

rer, men at ingen af dem fuldstændigt fjerner behovet for kontrol ved grænsen,

som er et britisk ønske af hensyn til den spændte situation i Nordirland (se

Note 38

om britisk udspil om Nordirland).

UK kan unilateralt vælge ikke at kontrollere varer, der kommer fra EU. Der kan

her ligge en risiko for at bryde WTO-regler om ikke-diskrimination. Omvendt

kan EU ikke i henhold til EU-retten droppe kontrollen med varer fra UK uden en

aftale.

Derudover er der moms. Der er fælles EU-regler for, hvor og hvornår virksom-

heder skal betale moms. Når der handles med varer og ydelser over græn-

serne, skal der kun betales moms i ét land, så virksomheder undgår at skulle

lade sig momsregistrere i andre EU-lande.

Hvis UK står uden for EU’s moms-

regler, vil der gælde regler som ved eksport. Det vil ikke medføre store proble-

mer for varer, da eksporterede varer også kun skal betale moms et sted. For

tjenesteydelser er det mere kompliceret. Når Storbritannien ikke længere er

medlem af EU, får det betydning for den momsmæssige behandling, hvor ydel-

sen anvendes.

Opsummering

Det vil ikke volde EU og UK de store problemer at blive enige om handel uden

toldafgifter. Det er straks vanskeligere for parterne at blive enige om et regule-

ringsmæssigt samarbejde og håndhævelse heraf, der effektivt fjerner de han-

delshindringer, som vil opstå, når Storbritannien står uden for det indre marked

og toldunionen.

Dertil kommer en løsning på de procedurer, der relaterer sig til kontrol (der ofte

foregår på grænsen) med told, oprindelsesregler og regler på det indre marked

(om fødevaresikkerhed, dyresundhed mv.).

De handelsaftaler, EU har indgået med Canada, Ukraine og mange andre, re-

ducerer handelshindringer fra et udgangspunkt, hvor der var ganske mange.

Men disse aftaler er langt fra at fjerne hindringer i samme grad som det indre

marked og toldunionen, der er det britiske udgangspunkt.

Der er ikke noget fortilfælde

i EU’s handelsaftaler,

der giver såkaldte passport-

ing rights for finansielle tjenesteydelser, så bankerne i London frit kan sælge

deres produkter i EU.

9/10

EU-note - 2017-18 - E 6: EU-note om modeller for fri handel mellem EU og UK efter Brexit

Denne note bygger bl.a. på:

Institute for Government:

Implementing Brexit: Customs

(2017)

Institute for Government:

Frictionless Trade? What Brexit means for cross-border trade

in goods

(2017)

Nanette Neuwahl i European Foreign Affairs Review:

CETA as a Potential Model for

(post-Brexit) UK-EU Relations

(2017)

House of Lords:

Brexit: the options for trade

(2016)

EU’s Udenrigstjeneste:

–Ukraine

Deep and Comprehensive Free Trade Agreement

Schweiz’ udenrigsministerie:

Switzerland and the European Union

(2016)

Europa-Parlamentet:

Internal Market beyond the EU: EEA and Switzerland

(2010)

Irish Times:

Close Sweden-Norway ties despite EU border dividing them

(2017)

Dagmar Schiek.

Queen’s

University Belfast:

Escaping the jurisdiction of the Court of

Justice for the European Union by EUXIT?

(2017)

10/10