EU-note - 2017-18 - E 7: Note om regulering af udlevering af mistænkte og dømte samt standarder for fængselsforhold i Europa

Europaudvalget 2017-18
EUU Alm.del EU-note E 7
Offentligt

Europaudvalget og Retsudvalget

EU-konsulenten

EU-note

Dato:

22. november 2017

Note om regulering af udlevering af mistænkte og dømte samt

standarder for fængselsforhold i Europa.

Denne note ser nærmere på reguleringen af udlevering og fængsels-

forhold. Spørgsmålet er aktualiseret af en dom ved Højesteret i maj

2017. Dommen fastslår, at Danmark ikke kan udvise rumænere, der

er dømt i Danmark til afsoning i Rumænien, da forholdene i de ru-

mænske fængsler ikke lever op til internationale minimumsstandar-

der for forhold i fængsler. Men hvilken lovgivning gælder for udleve-

ring af mistænkte og dømte og for forholdene i de europæiske

fængsler, og hvad kan Danmark og EU stille op over for situationen i

fængslerne i Rumænien?

Kontaktperson:

EU-specialkonsulent (3357)

Christine Sidenius

Baggrund

En højesteretsdom afgjorde i maj 2017 at fire personer, der af Rumænien var

krævet udleveret under den europæiske arrestordre til retsforfølgelse i Ru-

mænien, ikke kan udleveres, fordi en eventuel domsfældelse vil betyde, at de

dømte skal afsone fængselsstraf i Rumænien. Baseret på en række domme

ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vurderer Højesteret, at det

vil være i strid med

den europæiske menneskerettighedskonvention,

hvis

Danmark udviser de pågældende personer til strafforfølgelse og efterfølgende

afsoning, på grund af forholdene i de rumænske fængsler.

Menneskerettighedskonventionen danner grundlag for et regelsæt for mini-

mumsstandarder for fængselsforhold, som alle medlemslande er tiltrådt. Så

hvordan kan der være fælles regler i EU om gensidig anerkendelse af domme

Rumæniens fængsler er

ved adskillige domme ved

Menneskerettighedsdom-

stolen i Strasbourg dømt

for ikke at leve op til de mi-

nimumsstandarder, der er

fastlagt i

De Europæiske

Fængselsregler.

1/7

EU-note - 2017-18 - E 7: Note om regulering af udlevering af mistænkte og dømte samt standarder for fængselsforhold i Europa

og afgørelser, samtidig med at Den Europæiske Menneskeretsdomstol kan

afgøre, at en mistænkte ikke kan udleveres fængselsstraf i et andet EU-land. I

det følgende beskrives de regelsæt der gælder, og de udfordringer som de to

sæt af lovgivning skaber, for en effektiv gennemførelse af lovgivning i EU og

overholdelse af Menneskerettighedskonventionen.

Gældende strafferetlige regler i EU om udlevering

Strafferet er kun i begrænset omfang reguleret i EU-lovgivningen og betragtes

fortsat som et primært nationalt anliggende. Grundlaget for det strafferetlige

samarbejde i EU er beskrevet i traktatens artikler 82-86. Her fastsættes

grundlæggende principper om samarbejdets omfang og form. Et overordnet

præmis for udvikling af EU-lovgivning på det strafferetlige område i EU er, at

det skal medvirke til en mere effektiv gennemførelse af

EU’s retspolitik.

Der er to centrale rammeafgørelser, som fastlægger principperne for udleve-

ring:

1) Rådets rammeafgørelse om den europæiske arrestordre

Rammeafgørelsen som er grundlaget for Rumæniens krav om at få udleveret

en borger til dom og eventuel strafafsoning i Rumænien har til formål at:



Gøre det hurtigere og lettere at få udleveret personer mellem EU-lan-

dene.

Landene skal anerkende beslutninger, som er truffet af myndigheder i

et andet EU-land.

At en udleveringsanmodning fra en dommer i Berlin er lige så god

som fra dommeren i Aarhus.

EU-traktaten fastslår i art.

82-86, at det

strafferetlige

område

primært skal udvik-

les på to principper: prin-

cippet om gensidig aner-

kendelse og princippet om

tilnærmelse af strafferetlige

minimumsstandarder.

2) Rådets rammeafgørelse om fuldbyrdelse af afgørelser og domme i EU

Rammeafgørelsen om fuldbyrdelse i sager om straf og frihedsberøvelse, som

ligeledes er relevant i den pågældende sag ved Højesteret, fastslår nogle

grundlæggende formål og principper vedrørende udlevering:



Formålet er at lette rehabilitering af den dømte, ved at anerkende

domme og gennemføre straffen i hjemlandet.

Den europæiske arrestordre

EF/2002/584

Den europæiske fuldbyrdelsesordre

EF/2008/909

2/7

EU-note - 2017-18 - E 7: Note om regulering af udlevering af mistænkte og dømte samt standarder for fængselsforhold i Europa



Rammeafgørelsen vedrører personer, der opholder sig i den udste-

dende eller den fuldbyrdende stat.

Rammeafgørelsen indeholder en fuldstændig liste af kriminalitet, hvor

princippet om dobbelt strafbarhed

ikke

gælder, og hvor udlevering

kan finde sted uanset dette princip.

Endelig understreges det i rammeafgørelsen, at den ikke ændrer på

pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og grundlæg-

gende retsprincipper, som defineret i artikel 6 i TEUF-traktaten.

Princippet om gensidig anerkendelse står så centralt i denne praksis for udle-

vering, ikke mindst pga. at alle medlemslande har tilsluttet sig EU-Traktaten,

der blandt andet indeholder forudsætninger om uafhængige retssystemer og

domstole, og at der dermed er et fælles grundlag for tillid til retssystemerne i

de respektive medlemslande.

Når krav om udlevering derfor stilles af et medlemsland til et andet, skal den

nationale domstol i den udleverende stat, undersøge om betingelserne for ud-

levering er opfyldt, og er i bekræftende fald forpligtet til at gennemføre udleve-

ringen.

Som det har vist sig i den konkrete højesteretsdom, er det konsekvenserne af

udleveringen, en potentiel straf med fængselsophold til følge, der står i vejen

for en dansk udlevering af mistænkte til retsforfølgelse i Rumænien, og ikke

udleveringsproceduren i sig selv. I det følgende ser noten nærmere på hvad

der regulere fængselsforhold i Europa.

Princippet om dobbelt

strafbarhed betyder, at den

anklagede kun kan døm-

mes (og udleveres til

dom/afsoning), hvis den

kriminalitet, der er begået,

er strafbar i begge lande.

Gældende regler under Europarådet om fængselsforhold

Straf og fængselsforhold i udgangspunktet et nationalt anliggende. Men i eu-

ropæisk sammenhæng er der vedtaget regulering af forholdene i europæiske

fængsler via Europarådet. Dels på grundlag af menneskerettighedskonventio-

nen og dels ved et fælleseuropæisk fængselsregelsæt vedtaget af Europarå-

det. Regelsættet består af

standarder vedrørende fængselsforhold

og bedste

praksis. Reglerne har til formål at sikre grundlæggende ens regler for drift af

fængsler og ens forhold for fanger, der afsoner straf, og at reducere risikoen

for, at fanger i europæiske fængsler udsættes for tortur og anden nedsæt-

tende behandling i alle faser af en straffesag fra dom til afsoning.

Grundlaget for regelsættet om fængselsforhold er menneskerettighedskon-

ventionen, herunder særlig artikel 3, der forbyder tortur samt "umenneskelig

eller nedværdigende behandling eller straf". Denne bestemmelse kan som re-

gel, ud over tortur, anvendes i tilfælde af alvorlig politivold og dårlige forhold

3/7

EU-note - 2017-18 - E 7: Note om regulering af udlevering af mistænkte og dømte samt standarder for fængselsforhold i Europa

under tilbageholdelse. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har des-

uden fastslået, at denne bestemmelse forbyder udlevering af en person til en

fremmed stat, hvis det er sandsynligt, at han/hun vil blive idømt dødsstraf.

Regelsættet for fængselsforhold samt menneskerettighedskonventionens be-

stemmelser fortolkes af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Dom-

stolen dømmer i sager, hvor medlemslandene bryder eksempelvis grundlæg-

gende principper i de nævnte regelsæt for fængselsforhold.

Dømmes der imod medlemslandes praksis, kan Domstolen henstille til, at lan-

det ændrer forholdene, så de lever op til de aftalte principper for forholdene i

fængsler. Domstolen kan også fastslå, at personer ikke bør udleveres til afso-

ning i et andet land end der, hvor straffen er blevet afsagt, hvis forholdene i

fængslerne i det pågældende hjemland er af en sådan beskaffenhed, at de

ikke lever op til de fastlagte minimumstandarder. Ved domsafsigelse kan

Domstolen pålægge det dømte land at betale erstatning til den sagsøgende

person samt at betale sagsomkostninger.

De minimumsstandarder, der ifølge konventionen skal være opfyldt, når et

land overvejer at sende en borger tilbage til sit hjemland til afsoning, er altså

primært reguleret via internationale konventioner og regler udviklet i regi af

Europarådet.

Her er et bærende princip, i modsætning til det strafferetlige samarbejde i EU,

at Menneskerettighedskonventionen pålægger medunderskriverne at overhol-

der konventionens standarder, og at kontrollerer at de andre lande også over-

holder konventionen. Her kan den gensidige anerkendelse med andre ord

ikke forudsættes, men skal kontrolleres.

Så når den danske højesteret forholder sig til afgørelser ved den europæiske

menneskerettighedsdomstol om fængselsforhold i Rumænien, er det for at

sikre sig, at en afgørelse om udlevering ikke vil føre til, at Danmark derved

overtræder den europæiske menneskerettighedskonvention.

Rammeafgørelser har hidtil

dannet grundlag for samar-

bejdet om udlevering af an-

klagede og dømte mellem

EU-landene. Siden Lissa-

bontraktaten er det ikke

længere muligt for Rådet at

udarbejde rammeafgørel-

ser på det strafferetlige

område.

Hvad kan Danmark og andre EU-lande gøre for at ændre de kritisable

forhold i et EU-medlemsland?

Set fra et nationalt perspektiv er det via EU-samarbejdet under traktatens ka-

pitel V om strafferetligt samarbejde, at der kan tages initiativ til videreudvikling

af det strafferetlige samarbejde.

Så ønsker Kommissionen og medlemslandene at gå videre på dette område

skal det ske gennem omarbejdning af rammeafgørelserne til direktiver eller

forordninger. Det kan også ske ved helt ny lovgivning. Det er der dog ikke

4/7

EU-note - 2017-18 - E 7: Note om regulering af udlevering af mistænkte og dømte samt standarder for fængselsforhold i Europa

umiddelbart lagt op til, selv om nogle af de gældende direktiver og rammeaf-

gørelser skal evalueres.

Selv om der internationalt gøres en del for at lægge pres på bl.a. Rumænien,

er situationen ikke ny, og i perioden fra 1959-2015 er Rumænien og fem an-

dre europæiske lande blevet dømt i mere end 1000 sager vedrørende kriti-

sable og uacceptable forhold i fængslerne. Danmark er til sammenligning ble-

vet dømt i 14 ud af 43 sager i samme periode.

Selv om der altså er faldet dom i flere hundrede sager for kritisable og uac-

ceptable forhold i rumænske fængsler, findes der ikke mange sanktionsmulig-

heder. Andre lande kan lægge politisk pres på Rumænien i Europarådets Mi-

nisterkomite for at forbedre fængselsforholdene i landet. Ultimativt kan Euro-

parådets medlemmer kræve at Rumænien smides ud af Europarådet, men

der er dog ingen fortilfælde for en så drastisk sanktion. For en udførlig gen-

nemgang af Rumæniens manglende overholdelse af menneskerettigheder i

fængsler henvises til notat udarbejdet til Retsudvalget.

I Europarådets regi kan den danske regering rejse spørgsmålet om standar-

derne for forhold i fængsler for derigennem af forsøge at lægge politisk pres

på andre lande, som eksempelvis Rumænien.

Fra dansk side er der forslag til forskellige initiativer for at ændre situationen:



Den danske regering har i forbindelse med, at Danmark overtager for-

mandskabet i Europarådet, lagt op til en diskussion af Domstolens

fortolkning af menneskerettighedskonventionen.



Dansk Folkeparti er gået skridtet videre og har sat spørgsmålstegn

ved den fortsatte indskrivning af

Menneskerettighedskonventionen i

gældende dansk lov.

Andre aktører

Europa Parlamentet afgav i oktober 2017 en egeninitiativbetænkning om

fængselssystemer og -forhold, hvori der oplistes en række forslag til, hvad

medlemslandene og Kommissionen kan gøre fremadrettet for at forbedre

fængselsforholdene i alle EU-lande. Rapportens forslag er bl.a.:



Medlemslandene opfordres til vedtage en fælles definition af den mi-

nimumsplads, som hvert fængsel skal have til rådighed for den en-

kelte fange.

Kommissionen opfordres til at indsamle information og statistik over

fængselsforhold i alle EU-medlemslande og over enhver overtræ-

delse af de fængsledes grundlæggende rettigheder under overhol-

delse af nærhedsprincippet.

Medlemslandene opfordres til at give MEP’er adgang til uhindret at

besøge fængsler og forvaringscentre.

Notat

fra Folketingets juri-

diske tjeneste beskriver

Rumæniens overholdelse

af menneskerettighederne i

forbindelse med afsoning i

fængsler.

Europa-Parlamentet har

med stort flertal vedtaget

en initiativrapport om fæng-

selssystemer og

–forhold,

der kan læses

her



5/7

EU-note - 2017-18 - E 7: Note om regulering af udlevering af mistænkte og dømte samt standarder for fængselsforhold i Europa



Medlemslandene opfordres til at vedtage et fængselscharter i over-

ensstemmelse med Europarådets henstilling.

Rapporten adresserer fængselsforhold i forhold til indsatsen mod ra-

dikalisering i fængslerne som et vigtigt indsatsområde, som alle EU-

lande har en interesse i at styrke.

Hvad angår anvendelsen af midler fra

EU’s

struktur- og regionalfonde til at

forbedre fængselsforhold, har Kommissionen antydet, at landene i fremtiden

kan bruge fondene nationalt til at uddanne fængselspersonale for der igen-

nem at skabe bedre forhold i fængslerne. Spørgsmålet er, om Kommissionen

vil gå videre ad den vej og foreslå, at struktur- og regionalfondene ligeledes

kan bruges til at forbedre de fysiske rammer i fængslerne. Dette vil nok af-

hænge af, om det ligger inden for og respekterer rammerne for subsidiaritets-

princippet. Parlamentets egen-initiativrapport er dog ikke bindende for Kom-

missionen, der ikke er forpligtet til at tage forslagene fra rapporten op.

Parlamentets forskningsafdeling, EPRS, har netop udarbejdet en

rapport

det uudnyttede potentiale, der ligger i samarbejdet om området for frihed, sik-

kerhed og retfærdighed. Rapporten peger på nogle af de mest åbenlyse ud-

fordringer, som bl.a. omhandler dårlig behandling af fanger, som medfører sti-

gende omkostninger for fængslerne, skadelig effekter på ansatte og omkost-

ninger for den enkeltes fysiske og psykiske sundhed.

Rapporten peger endvidere på, at overbefolkning i fængslerne nedsætter re-

habiliteringsmulighederne efter endt strafafsoning og ikke mindst skader fore-

byggelse af radikalisering af fanger.

Rapporten konkluderer, at et bedre samarbejde på EU-niveau kan føre til

bedre overholdelse af EU’s

værdier og rettigheder, som er et af de områder,

hvor EU-borgerne ifølge

Europa-Parlamentets undersøgelse

har store for-

ventninger til EU. Det kan ifølge rapporten føre til mere gensidig tillid mellem

juridiske autoriteter baseret på grundlæggende rettigheder, der i sidste ende

kan lede til reduktion i omkostningerne for medlemslandene på et i øvrigt om-

kostningsfuldt område.

Afslutning

Selv om der findes internationale konventioner og EU-lovgivning, som regule-

rer både fængselsforhold og kravene til udlevering til strafafsoning, er der in-

gen lette løsninger på de udfordringer Danmark og andre EU-lande står over-

for, når det drejer sig om udlevering af dømte til afsoning i hjemlandet. Ru-

mænien er det EU-land, der har flest borgere siddende i fængsler i andre EU-

lande. Menneskerettighedsdomstolen har understreget Rumæniens forpligtel-

ser i forhold til både menneskerettighedskonventionen og EU-lovgivningen.

6/7

EU-note - 2017-18 - E 7: Note om regulering af udlevering af mistænkte og dømte samt standarder for fængselsforhold i Europa

Menneskerettighedsdomstolen og Europarådets Ministerkomité har over for

Rumænien påpeget, at de kritisable fængselsforhold skal forbedres, og Mini-

sterkomiteen pålagde i maj 2017 Rumænien at ændre forholdene inden for 6

måneder.

Kommissionen har over for Rumænien påpeget nødvendigheden af at for-

bedre forholdene i fængslerne, således at tilliden til det rumænske retsvæsen,

herunder fængslerne, kan genoprettes, og at tilliden til en eksekvering af den

europæiske arrestordre kan opretholdes.

Regeringsledere, herunder den danske statsminister, har over for den ru-

mænske justitsminister påtalt de kritisable fængselsforhold, der gør udlevering

af rumænske borgere til strafafsoning i hjemlandet umulig.

De kommende måneder vil vise, om Rumænien er villig og har midlerne til at

ændre praksis og ikke mindst til at ændre forholdene i fængslerne.

7/7