kom (2017) 0824 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om indskrivning af finanspagten i EU-retten

Europaudvalget 2017-18
KOM (2017) 0824 Bilag 1
Offentligt

15. januar 2018

Grund- og nærhedsnotat: Indskrivning af finanspagten i EU-retten

- Forslag til Rådets direktiv om bestemmelser til styrkelse af den

finanspolitiske ansvarlighed og den mellemfristede

budgetmæssige udvikling i medlemsstaterne

KOM (2017) 824

1. Resumé

Kommissionen har 6. december 2017 fremlagt forslag til et direktiv, som indskriver finanspag-

tens centrale dele i EU-retten. Direktivet gælder eurolandene, og er åbent for ikke-eurolande,

som ønsker at deltage. Direktivet svarer i vid udstrækning til finanspagten, men omfatter også en

række nye (styringsmæssige) tiltag. Direktivet indebærer særligt, at følgende skal være afspejlet i

landenes nationale lovgivning:

En mellemfristet målsætning for den strukturelle saldo og en form for udgiftslofter. Ved væsentli-

ge afvigelser skal en automatisk korrektionsmekanisme træde i kraft. Målsætningerne eller

tilpasningen henimod disse kan dog afviges midlertidigt i tilfælde af ekstraordinære omstændighe-

der og ved visse større strukturreformer.

Landene skal udpege uafhængige finanspolitiske råd, som vurderer efterlevelsen af reglerne. Lan-

dene skal desuden have et følg-eller-forklar-princip, som forpligter myndighederne til enten at følge

rådets anbefalinger eller offentligt at forklare, hvorfor man ikke følger dem.

En vedtagelse af direktivforslaget (som i nuværende version afviger fra finanspagten på nogle

punkter) kan medføre behov for tilpasning af dansk lovgivning (særligt budgetloven og loven om

De Økonomiske Råd), hvilket skal afklares nærmere. Forslaget kan have positive økonomiske

konsekvenser - i det omfang integrering i EU-retten gør reglerne enklere og styrker Rådets og

Kommissionens mulighed for at håndhæve reglerne - idet sunde og holdbare offentlige finanser i

EU-landene generelt, herunder efterlevelse af mellemfristede mål for de offentlige finanser og der-

med lavere underskud, gæld og renter, understøtter vækst og beskæftigelse i EU og i Danmark.

Der ventes ingen eller begrænsede statsfinansielle konsekvenser af forslaget og ingen erhvervsmæs-

sige konsekvenser.

Regeringen støtter principielt, at finanspagten integreres i EU-retten, for at sikre konsoliderede

og effektive fælles regler. Regeringen lægger vægt på, at der også fremover er fleksibilitet ift. de

struktursaldometoder, der gælder i nationale budgetlove. Kommissionens forslag indebærer ikke

præcise eksplicitte krav på dette punkt.

2. Baggrund

Kommissionen har ved KOM(2017)824 af 6. december 2017 fremsendt forslag til

”Rådets

direktiv om bestemmelser til styrkelse af den finanspolitiske ansvarlighed

kom (2017) 0824 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om indskrivning af finanspagten i EU-retten

Side 2 af 7

og den mellemfristede budgetmæssige udvikling i medlemsstaterne”, som indebæ-

rer at finanspagtens centrale dele indskrives i EU-retten. Forslaget er en del af

Kommissionens pakke med forslag om videreudvikling af ØMU’en.

Det er over-

sendt til Rådet i dansk sprogversion 11. december 2017. Forslaget er fremsat med

hjemmel i TEUF artikel 126.14. Rådet træffer under denne artikel afgørelse efter

en særlig lovgivningsprocedure med enstemmighed efter høring af Europa-

Parlamentet og ECB.

Finanspagten blev vedtaget i 2012 for at styrke de finanspolitiske regler i lyset af

krisen. På et møde i december 2011 lykkedes det ikke Det Europæiske Råd at nå

til enighed om finanspagten som en del af EU-retten. Som følge heraf valgte de

EU-lande, der ønskede at forpligte sig, at gøre dette på et mellemstatsligt grund-

lag. Finanspagten er således en mellemstatslig traktat udenfor EU-lovgivningen

indgået mellem eurolandene, Danmark, Bulgarien og Rumænien. Finanspagten

indgår i den bredere Traktat om Stabilitet, Samordning og Styring i ØMU’en

(TSCG), som også er ratificeret af Sverige, Ungarn og Polen

–

disse tre lande har

dog valgt ikke at deltage i den frivillige del af TSCG, som vedrører finanspagten

og dens implementering i national lovgivning.

Finanspagten indebærer, at de deltagende lande senest i 2013 skulle indføre føl-

gende i national lovgivning: 1) En budgetbalanceregel, som siger, at det årlige

strukturelle offentlige underskud skal overholde landets mellemfristede budgetmål

i medfør af Stabilitets- og Vækstpagten (MTO) med en grænse på som udgangs-

punkt -0,5 pct. af BNP (dog -1,0 pct. af BNP for lande med lav gæld og uden

holdbarhedsproblemer). Dog kan der afviges fra reglen i tilfælde af exceptionelle

omstændigheder; 2) en korrektionsmekanisme, som skal sikre automatiske stram-

ninger af finanspolitikken, hvis der afviges væsentligt fra budgetbalancereglen; og

3) et nationalt uafhængigt finanspolitisk råd, der overvåger overholdelsen af reg-

lerne samt et følg-eller-forklar-princip, som forpligter myndighederne til enten at

efterleve de anbefalinger, som det uafhængige råd kommer med eller offentligt at

forklare, hvorfor man ikke følger dem. Princippet gælder specifikt budgetbalance-

reglens korrektionsmekanisme og bestemmelserne om exceptionelle omstændig-

heder.

Danmark gennemførte transponeringen

(dvs. implementeringen i national lov-

givning) i 2012 ved at indføre budgetloven og ændre loven om De Økonomiske

Råd (DØR).

Det blev ved indgåelsen af finanspagten aftalt, at der senest 5 år efter traktatens

ikrafttrædelse, dvs. senest 1. januar 2018, skulle tages skridt med henblik på at

integrere de centrale dele af TSCG i EU-retten. Dette fremgår af TSCG artikel

Kommissionen fik til opgave at vurdere deltagerlandenes transponering af

finanspagten. Kommissionen påbegyndte vurderingen i 2014 og fremlagde 22. februar 2017 sin endelige

rapport. Rapporten konkluderede, at alle lande, herunder Danmark, havde transponeret finanspagten tilfreds-

stillende, om end nogle lande (Grækenland, Luxembourg, Slovenien, Spanien og Belgien) ville skulle lave

visse yderligere justeringer af national lovgivning og procedurer.

kom (2017) 0824 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om indskrivning af finanspagten i EU-retten

Side 3 af 7

. Kommissionens direktivforslag af 6. december 2017 sigter på at opfylde den-

ne artikel.

3. Formål og indhold

Kommissionen angiver, at direktivforslaget tjener en række formål. For det første

opnås en simplere lovgivning, idet der er overlap mellem finanspagten og eksiste-

rende EU-lovgivning. For det andet styrker det Kommissionens og Rådets mulig-

hed for at overvåge implementeringen og håndhævelsen af finanspagtens regler.

For det tredje smidiggør det videreudvikling af det fælles finanspolitiske regelsæt,

hvis reglerne er samlet under EU-retten. Og for det fjerde styrker det den demo-

kratiske ansvarlighed og legitimitet, at reglerne bringes ind under EU-retten.

Nedenfor gennemgås de enkelte elementer i direktivforslaget, som skal implemen-

teres i nationale bestemmelser senest 30. juni 2019. Der henvises til tabel 1 for en

oversigt over forskellene mellem de gældende regler i finanspagten og de foreslåe-

de regler i direktivet.

Landene skal have en

mellemfristet målsætning for den strukturelle saldo,

som skal være konsistent med den nedre grænse for det enkelte lands mellemfri-

stede struktursaldomål (MTO) under den forebyggende del af Stabilitets- og

Vækstpagten.

Landene skal have en form for

udgiftslofter,

konkret en mellemfristet målsætning

for et mål for væksten i de offentlige udgifter fratrukket eventuelle diskretionære

finanspolitiske tiltag, som øger de offentlige indtægter. Denne målsætning skal

fastsættes, når en ny regering tiltræder og skal efterleves i hele regeringsperioden.

Målsætningen skal desuden være i overensstemmelse med den mellemfristede

målsætning for struktursaldoen. Derudover er den krævede udgiftsmålsætning

ikke nærmere defineret, hvilket kan efterlade plads til en vis fortolkning.

Målsætningerne for struktursaldoen og de offentlige udgifter eller tilpasningsstien

henimod disse skal efterleves af de årlige finanslove. Kravene kan dog midlertidigt

lempes i henhold til EU-reglerne om fleksibilitet for strukturreformer, hvis der

gennemføres

større strukturreformer,

som har en konstaterbar positiv indvirk-

ning på de offentlige finanser på langt sigt.

Ved væsentlige afvigelser fra de mellemfristede målsætninger, skal en automatisk

korrektionsmekanisme

træde i kraft, som indebærer pligt til at gennemføre tiltag

mhp. at korrigere afvigelsen indenfor en fast periode.

I tilfælde af

ekstraordinære omstændigheder

(såsom en naturkatastrofe eller et

alvorligt økonomisk tilbageslag i EU eller euroområdet) - som ligger udenfor sta-

TSCG artikel 16:

”Senest

inden fem år efter datoen for denne traktats ikrafttrædelse skal der på grundlag af en vurdering af

erfaringen med dens gennemførelse tages de nødvendige skridt i overensstemmelse med traktaten om Den Europæiske Union og

traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med henblik på at indarbejde denne traktats indhold i Den Europæiske

Unions retlige rammer.”

kom (2017) 0824 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om indskrivning af finanspagten i EU-retten

Side 4 af 7

tens kontrol, og som har afgørende virkning på de offentlige finanser - kan der

afviges midlertidigt fra de mellemfristede målsætninger eller tilpasningsstien hen-

imod disse, såfremt afvigelsen ikke bringer den mellemfristede finanspolitiske

holdbarhed i fare.

Landene skal udpege

uafhængige finanspolitiske råd

(i stil med De Økonomi-

ske Råd i Danmark), som overvåger overholdelsen af reglerne. Rådet skal vurdere:



hensigtsmæssigheden af de mellemfristede målsætninger

pba. de underliggende økono-

miske prognoser, planlagte udgifter og indtægter samt strukturreformer



overholdelsen af de mellemfristede målsætninger

og risiko for alvorlige afvigelser



forekomster eller ophør af

ekstraordinære omstændigheder,

jf. ovenfor.



gennemførelsen af

korrektioner af væsentlige afvigelser

Det uafhængige råd skal: have retlig status, ikke modtage instrukser, bestå af med-

lemmer udpeget gennemsigtigt på basis af erfaring og kvalifikationer, råde over

passende og stabile ressourcer samt have omfattende og rettidig adgang til oplys-

ninger, som er relevante for dets opgaver.

Landene skal have et

følg-eller-forklar

princip, som forpligter myndighederne til

enten at følge de anbefalinger, som det uafhængige råd kommer med, eller offent-

ligt at forklare, hvorfor man ikke følger dem.

Eurolande og ikke-eurolande

Direktivforslaget gælder for alle eurolande. Det er derudover muligt for ikke-

eurolande frivilligt at tilslutte sig det, på samme måde som Danmark har tilsluttet

sig finanspagten. Ikke-eurolande som ønsker at være omfattet af direktivet skal

notificere Kommissionen om dette, hvorefter direktivet vil være gældende for det

pågældende land fra den dato, hvor landet ønsker det.

Forslagets relation til finanspagten

Direktivforslagets bestemmelser indebærer visse afvigelser fra finanspagten. Ho-

vedforskellene er oplistet i tabel 1.

Derudover omhandler direktivforslaget ikke de dele af finanspagten/TSCG, som

ligger ud over bestemmelserne om budgetbalanceregler, korrektionsmekanismer

og uafhængige finanspolitiske råd. Disse øvrige dele af TSCG drejer sig fx om

styrkede rapporteringskrav i form af indsendelse af økonomiske partnerskabspro-

grammer for lande med henstillinger, styrkede stemmeregler for eurolande i sager

om EDP-henstillinger, regler for afholdelse af eurotopmøder og koordinering af

statsgældsudstedelser. Kommissionen stiller ikke forslag om disse øvrige bestem-

melsers integration i EU-retten, da de enten allerede vurderes at være dækket af

eksisterende EU-lovgivning (bl.a. two-pack’en for eurolande), vurderes at ville

kræve traktatændringer eller vurderes at være uegnede til EU-retten. Gyldigheden

af de bestemmelser, som direktivet ikke integrerer i EU-retten, påvirkes ikke af

direktivet.

kom (2017) 0824 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om indskrivning af finanspagten i EU-retten

Side 5 af 7

Tabel 1

Hovedforskelle mellem direktivforslaget og finanspagten

Finanspagten

Efterlevelse af budgetbalancereglen skal vurderes på

baggrund af struktursaldoen og en analyse af væksten i

de offentlige udgifter fraregnet eventuelle diskretionære

finanspolitiske tiltag på indtægtssiden. Der er dog ingen

krav om formelle udgiftslofter.

En fast nedre grænse for det mellemfristede mål for

struktursaldoen på -0,5 pct. af BNP, dog -1,0 pct. af BNP

for lande med lav gæld og lav holdbarhedsrisiko. Derud-

over skal det nationale mellemfristede mål for struktursal-

doen være konsistent med de generelle rammer for

MTO’er under Stabilitets-

og Vækstpagten.

Strukturreformer er ikke nævnt eksplicit. Kommissionen

har dog tidligere fastslået, at de eksisterende EU-regler

om fleksibilitet for strukturreformer gælder i finanspagten,

som følge af finanspagtens formuleringer om overens-

stemmelse med EU-retten.

Det uafhængige råds mandat skal omfatte vurderinger af:

- aktivering af korrektionsmekanismen

- gennemførelse af korrektionsmekanismen

- aktivering, forlængelse og afslutning af klausulen om

ekstraordinære omstændigheder

Direktivforslaget

Formelt krav om en form for flerårige udgiftslofter, som

løber over en regeringsperiode, konkret en mellemfri-

stet målsætning for et mål for væksten i de offentlige

udgifter fratrukket eventuelle diskretionære finanspoli-

tiske tiltag, som øger de offentlige indtægter

Ingen fast nedre grænse for det mellemfristede mål for

struktursaldoen. Det nationale mellemfristede mål for

struktursaldoen skal dog være konsistent med de

generelle rammer for MTO’er under Stabilitets-

Vækstpagten.

Nævner eksplicit mulighed for fleksibilitet for struktur-

reformer, dvs. at man kan afvige midlertidigt fra sit

MTO eller tilpasningsstien henimod MTO (og de tilsva-

rende udgiftslofter), hvis man gennemfører større

strukturreformer med direkte positive effekter på de

offentlige finanser på langt sigt.

Direktivet indeholder samme krav til rådets mandat

som finanspagten, men kræver yderligere vurderinger

af:

- hensigtsmæssigheden af de mellemfristede målsæt-

ninger for struktursaldoen og udgiftsvæksten, herun-

der troværdigheden af de underliggende økonomiske

prognoser, detaljeringsgraden af planlagte indtægter

og udgifter og potentielle effekter af større reformer.

Direktivet indeholder samme krav til følg-eller-forklar-

princippet som finanspagten, men princippet skal, som

følge af det uafhængige råds bredere mandat, også

omfatte rådets vurderinger af hensigtsmæssigheden af

de mellemfristede målsætninger for struktursaldoen og

udgiftsvæksten.

Følg-eller-forklar-princippet omfatter det uafhængige råds

anbefalinger om aktivering af korrektionsmekanismen,

gennemførelse af korrektionsmekanismen og ekstraordi-

nære omstændigheder.

Kilde: TSCG og Kommissionens forslag til direktiv (KOM(2017)824)

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet skal høres i henhold til TEUF artikel 126.14.

Europa-Parlamentet har flere gange

opfordret til, at indholdet af TSCG indarbej-

des i EU-traktaten med henvisning til legitimitet og demokratisk ansvar.

Sagen skal behandles i komitéerne for Konstitutionelle Anliggender, Økonomi og

Valuta samt Beskæftigelse og Sociale Anliggender.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen angiver, at målet om at styrke den finanspolitiske ansvarlighed ved

at fastlægge mere bindende mål for den mellemfristede budgetmæssige udvikling

Europa-Parlamentets beslutning af 12. december 2013 om konstitutionelle problemer i forbindel-

se med forvaltning på flere niveauer i Den Europæiske Union (P7_TA(2013)0598) og beslutning af

24. juni 2015 om gennemgang af rammerne for økonomisk styring: status og udfordringer

(P8_TA(2015)0238).

kom (2017) 0824 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om indskrivning af finanspagten i EU-retten

Side 6 af 7

på nationalt plan, ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne og der-

for bedre kan nås på EU-plan.

Den danske regering er enig i, at forslaget er i overensstemmelse med nærheds-

princippet. Sunde offentlige finanser i EU-landene er både til gavn for landet selv

og de øvrige EU-lande og et fælles regelsæt er nødvendigt for at sikre tilstrækkeli-

ge, ensartede og mere troværdige finanspolitiske rammer.

6. Gældende dansk ret

Danmark har allerede implementeret finanspagten, som langt hen ad vejen svarer

til Kommissionens direktivforslag. Finanspagtens krav om en budgetbalanceregel

og korrektionsmekanisme er implementeret i budgetloven (lov nr. 547 af 18. juni

2012). Budgetloven fastlægger også regler om flerårige udgiftslofter, som ikke er et

krav ifølge finanspagten. Budgetlovens udgiftslofter fastsættes løbende 4 år frem i

nutidspriser og omregnes ved hver ny finanslov til det nye budgetårs priser. Fi-

nanspagtens krav om uafhængig overvågning er implementeret i loven om De

Økonomiske Råd og Det Miljøøkonomiske Råd (lovbekendtgørelse nr. 181 af 13.

februar 2017).

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

En vedtagelse af direktivforslaget kan medføre behov for tilpasning af dansk lov-

givning.

Det vil særligt skulle undersøges nærmere, om den danske budgetlovs eksisterende

flerårige udgiftslofter opfylder direktivforslagets nye krav til mål for udgiftsvæk-

sten, og om der vil være behov for justering af mandatet for De Økonomiske Råd

og af det eksisterende danske følg-eller-forklar-princip. Dette vil bl.a. skulle afven-

te kommende EU-forhandlinger herom, og nærmere information om den konkre-

te tolkning, som Kommissionen vil anlægge.

Økonomiske konsekvenser

Sikring af sunde og holdbare offentlige finanser i EU-landene generelt, herunder

efterlevelse af mellemfristede mål for de offentlige finanser og dermed lavere un-

derskud, gæld og renter, understøtter vækst og beskæftigelse i EU og i Danmark.

Integrering af finanspagten i EU-retten kan fremme dette ved at gøre det samlede

regelsæt enklere og styrke mulighederne for at gennemføre regelsættet.

Der ventes ingen eller meget begrænsede statsfinansielle konsekvenser af forsla-

get.

Forslaget vurderes ikke at have nogen erhvervsøkonomiske konsekvenser.

8. Høring

Forslaget er ikke sendt i ekstern høring.

kom (2017) 0824 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om indskrivning af finanspagten i EU-retten

Side 7 af 7

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er endnu ikke kendskab til andre landes konkrete holdninger. Der må dog

generelt ventes opbakning til integrering af finanspagten i EU-retten i en eller

anden form, idet dette princip allerede er aftalt mellem de lande, som deltager i

TSCG. Nogle lande må ventes at lægge vægt på, at indskrivningen af finanspagten

i EU-retten ikke i praksis giver anledning til lempeligere eller strammere regler.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter principielt, at finanspagten integreres i EU-retten, da det vil

kunne gøre det samlede regelsæt simplere og mere strømlinet samt mulighederne

for at gennemføre reglerne.

Finanspagten er en vigtig del af styrkelsen af de fælles finanspolitiske regler i lyset

af krisen, herunder ift. at styrke den finanspolitiske disciplin samt holdbarheden

og troværdigheden af den økonomiske politik i de enkelte EU- og eurolande.

Regeringen lægger vægt på, at der også fremover, som det er tilfældet i finanspag-

ten, skal være fleksibilitet ift. de struktursaldometoder, der gælder for nationale

budgetlove. Kommissionens forslag indebærer ikke umiddelbart præcise eksplicit-

te krav på dette punkt.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen om Kommissionens direktivforslag om integration af finanspagten i EU-

retten er ikke tidligere forelagt Europaudvalget.

Sagen vedr. finanspagten blev forelagt Europaudvalget til forhandlingsoplæg 20.

januar 2012 i forbindelse med ECOFIN 24. januar 2012. Der henvises til samle-

notat om sagen oversendt 19. januar 2012.