kom (2018) 0173 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om illoyal handelspraksis i fødevareforsyningskæden

Europaudvalget 2017-18
KOM (2018) 0173 Bilag 1
Offentligt

Den 8. maj 2018

MFVM 505

GRUNDNOTAT TIL FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

om Kommissionens forslag til direktiv om illoyal handelspraksis mellem virk-

somheder i fødevareforsyningskæden

KOM(2018) 173

Revideret genoptryk af samlenotat oversendt til Folketingets Europaudvalg den 5. april 2018. Æn-

dringer er markeret i marginen.

Resumé

Kommissionen fremlagde den 12. april 2018 forslag til direktiv om illoyal handelspraksis mellem

virksomheder i fødevareforsyningskæden. Forslaget omfatter handel mellem små- og mellemstore

virksomheder som leverandører og store virksomheder som købere i alle led i fødevareforsynings-

kæden. Forslaget indeholder en konkret liste over forbudte handlinger, der anses som illoyal han-

delspraksis. Det drejer sig for eksempel om forbud mod, at køberen kan betale sine leverandører

senere end 30 dage efter levering af letfordærvelige varer samt ændring af leveringsvilkår med til-

bagevirkende kraft. Forslaget indeholder endvidere en liste over former for illoyal handelspraksis,

der kan fraviges, hvis det fremgår tydeligt af leveringsaftalen. Forslaget vurderes ikke at berøre

beskyttelsesniveauet. Forslaget vil have økonomiske, statsfinansielle og administrative konsekven-

ser.

Baggrund

Kommissionen fremlagde den 12. april 2018 forslag til direktiv om illoyal handelspraksis mellem virk-

somheder i fødevareforsyningskæden.

Forslaget er fremsat med hjemmel i artikel 43, stk. 2, i Traktaten om den Europæiske Unions Funkti-

onsmåde (TEUF) og skal behandles efter proceduren for den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF

artikel 294.

Formål og indhold

Direktivforslaget omfatter handel med landbrugs- og fiskerivarer til konsum listet i Traktatens bilag I

samt forarbejdede produkter heraf til konsum mellem små- og mellemstore virksomheder som leve-

randører (herunder producentorganisationer og sammenslutninger) og deres salg af varer til købere,

der ikke er små eller mellemstore virksomheder. Direktivforslaget gælder alle led i forsyningskæden,

Det vil sige fra primærproducent, over forarbejdnings- og distributionsled til detailhandlen. Forslaget

kom (2018) 0173 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om illoyal handelspraksis i fødevareforsyningskæden

omfatter dog ikke handel mellem to små- eller mellemstore virksomheder, eller handel mellem to virk-

somheder større end dette.

Forslaget indeholder en konkret liste over handlinger, der anses som illoyal handelspraksis og som

forbydes i henhold til direktivet. Forbuddene omfatter:

- Køber må ikke betale sine leverandører senere end 30 dage efter levering af letfordærvelige føde-

varer,

- Køber må ikke annullere ordrer på letfordærvelige fødevarer med kort varsel,

- Køber må ikke ensidigt ændre vilkårene i en leveringsaftale med tilbagevirkende kraft

- Køber må ikke pålægge krav om, at leverandøren skal betale for ikke-solgte fødevarer.

Imidlertid indeholder forslaget en liste over handlinger, der udgør illoyal handelspraksis, men som kan

fraviges, hvis parterne aftaler det, og det fremgår tydeligt i for eksempel en leveringsaftale. Disse hand-

linger omfatter:

- Returnering af usolgte fødevarer,

- Krav om betaling til køber for at oplagre, udstille og fremvise leverandørens fødevarer

- Krav om betaling til køber for salgsfremstød eller markedsføring.

Forslaget lægger op til, at medlemsstaterne skal etablere en kompetent håndhævelsesmyndighed. Det-

te kan for eksempel være en udbygning af medlemsstaternes nationale konkurrencemyndighed.

Håndhævelsesmyndigheden skal tage sig af klager fra små- og mellemstore virksomheder eller produ-

centorganisationer eller sammenslutninger heraf, der bliver udsat for illoyal handelspraksis. Klager

skal kunne indgives fortroligt. Medlemsstaterne skal desuden give håndhævelsesmyndigheden kompe-

tence til på eget initiativ eller på baggrund af sådanne klager at indlede undersøgelser, indhente infor-

mation, at meddele og offentliggøre beslutninger om eventuel overtrædelse af handelspraksis og til at

kunne uddele bøder, der skal have en afskrækkende virkning. Myndigheden skal gennem årlige rap-

porter informere købere og leverandører om sine aktiviteter, der blandt andet beskriver antallet af

modtagne klager og de undersøgelser, som myndigheden har iværksat og afsluttet.

Kommissionens forslag lægger endvidere op til, at der skal sikres et samarbejde mellem håndhævel-

sesmyndighederne på tværs af grænserne, inklusiv at disse skal mødes én gang årligt, dele erfaringer

samt yde hinanden gensidig bistand i forbindelse med undersøgelser. Medlemsstaterne skal årligt

rapportere om deres aktiviteter om illoyal handelspraksis til Kommissionen. Kommissionen forpligtes

endvidere til at lave en evalueringsrapport til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomi-

ske og Sociale Udvalg samt Regionsudvalget.

Endelig giver Kommissionens forslag medlemsstaterne mulighed for at udarbejde mere omfattende

regler for illoyal handelspraksis, så længe disse regler er i overensstemmelse med det indre markeds

funktionsmåde. Det vil sige at medlemsstaterne som allerede har indført national lovgivning på områ-

det kan fortsætte med deres nationale regler.

Direktivforslaget kommer i forlængelse af, at Kommissionen i 2016 etablerede en Task Force for føde-

vareforsyningskæden. Task Forcens anbefalinger, som blev præsenteret på rådsmøde (landbrug og

fiskeri) den 14.-15. november 2016, indeholdt forslag til øget markedstransparens for eksempel ved

nemmere og øget adgang til informationer om markedsudvikling og priser. I forhold til anvendelsen af

kontrakter i fødevareforsyningskæden var fokus på at udveksle og udvikle

best practice

med henblik

på de forskellige elementer, som kontrakter kan indeholde, og som kan være af betydning for relatio-

nerne mellem de forskellige aktører i fødevareforsyningskæden og opnåelsen af fair handelspraksis.

Der var ligeledes anbefalinger om at øge klarheden af de konkurrenceretlige regler for begrænsninger i

landmændenes muligheder for samarbejde, fælles afsætning og forarbejdning af produkter.

kom (2018) 0173 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om illoyal handelspraksis i fødevareforsyningskæden

På baggrund af Task Forcens arbejde vedtog Rådet (landbrug og fiskeri) den 12.

–

13. december 2016

rådskonklusioner om fødevareforsyningskæden. I disse fastslås det, at forudsætningen for at opnå en

velfungerende fødevareforsyningskæde samt øget vækst og beskæftigelse er en fair fordeling af værdi-

tilvæksten mellem alle aktørerne i forsyningskæden. For at styrke landmændenes position bør opret-

telsen af producentorganisationer fremmes, ligesom der bør skabes øget klarhed om de konkurrence-

retlige regler for så vidt angår landbrugsspecifikke dispensationer. Det pointeres også, at markeds-

overvågning og dataindsamling kan skabe mere transparens om udviklingen på markederne, hvilket

kan gøre det lettere for landmænd at reagere direkte på markedsudviklingen. Hvad angår illoyal han-

delspraksis i fødevarekæden opfordredes Kommissionen til at udarbejde en konsekvensanalyse med

henblik på at fremsætte forslag eller andre ikke-lovgivningsmæssige tiltag.

I forbindelse med vedtagelsen af landbrugsdelen af det såkaldte omnibusforslag i december 2017 blev

der også vedtaget ændringer i den fælles markedsordning, som fokuserer på fødevareforsyningskæden.

Der blev således vedtaget en udvidelse af adgangen til i alle sektorer at kræve skriftlige kontrakter mel-

lem landmand eller producentorganisation og aftager af landbrugsproduktet. Derudover blev produ-

centorganisationers beføjelser udvidet, og undtagelserne i forhold til konkurrencereglerne præciseret.

Endelig blev der etableret mulighed for, at landmænd og deres sammenslutninger kan indgå aftaler

om værdideling med den første opkøber.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentets udtalelse foreligger endnu ikke. Europa-Parlamentet har dog tidligere opfordret

Kommissionen til at fremsætte forslag mod illoyal handelspraksis i fødevareforsyningskæden.

Da Kommissionen præsenterede forslaget for Europa-Parlamentets landbrugsudvalg den 12. april

2018 blev det blandt andet nævnt, at forslaget var et godt udgangspunkt, men at forslaget skulle bredes

ud, så flere virksomheder blev omfattet. Flere medlemmer af udvalget havde foretrukket en forordning

frem for et direktiv.

Nærhedsprincippet

Kommissionen lægger op til en minimumharmonisering som et kompromis mellem frivillige initiativer

og fuld harmonisering. På den baggrund vurderer Kommissionen, at nærhedsprincippet er opfyldt.

Det er regeringens vurdering, at forslaget respekterer nærhedsprincippet.

Gældende dansk ret

Fødevareforsyningskæden er ikke reguleret særskilt i Danmark i forhold til regler om illoyal handels-

praksis. Konkurrencebegrænsende aftaler og misbrug af dominerende stilling er dog reguleret i

Konkurrenceloven (samt i TEUF artikel 101 og 102, der anvendes parallelt med konkurrencelovens

regler i Danmark, hvis et forhold påvirker samhandlen mellem medlemsstater), og bekendtgørelser

udstedt i medfør heraf.

Endvidere er krav om betalingsbetingelser reguleret i direktiv om bekæmpelse af forsinket betaling.

Konsekvenser

Kommissionens forslag vil medføre statsfinansielle konsekvenser i forhold til oprettelsen af en hånd-

hævelsesmyndighed eller i form af en udbygning af medlemsstaterne nationale konkurrencemyndig-

hed.

Forslaget vil få lovgivningsmæssige konsekvenser, da direktivet skal implementeres i dansk ret.

kom (2018) 0173 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om illoyal handelspraksis i fødevareforsyningskæden

Kommissionen har i sin konsekvensanalyse estimeret omkostningerne forbundet ved medlemsstater-

nes etablering af et set-up til at håndtere illoyal handelspraksis. På baggrund af begrænset data fra

medlemsstaterne vurderer Kommissionen, at omkostninger forbundet med opsætning af et system vil

ligge på mellem ca. 240.000 kr. og 22,3 mio. kr. og omkostningerne til løbende håndhævelse af regler

om illoyal handelspraksis vil ligge på mellem ca. 75.000 kr. og 21,5 mio. kr. årligt afhængigt af med-

lemsstatens størrelse og eksisterende strukturer. Der vil blive taget specifikt stilling til de statsfinan-

sielle og økonomiske konsekvenser, når forslaget indhold og konsekvenser er analyseret nærmere. Det

vurderes, at direktivforslaget kan have økonomiske konsekvenser på grund af begrænset frihed i sam-

handlen inden for fødevareforsyningskæden, hvilket

kan

medføre mindre effektivitet, samfundstab og

i sidste ende højere priser for forbrugerne.

Direktivforslaget kan medføre begrænsede administrative konsekvenser for erhvervet. Kommissionens

konsekvensanalyse finder det ikke muligt at kvantificere konsekvenserne for erhvervet. De administra-

tive konsekvenser for erhvervet består i dokumentationskrav i forhold til en eventuel aftale om beta-

ling ved opbevaring af produkter mv., promovering og marketing af produkter (direktivforslagets arti-

kel 3, stk. 2, litra b, c og d). Endelig vil både købere og leverandører, jf. direktivforslagets artikel 6, stk.

b, blive påkrævet at udlevere al nødvendig information til brug for myndighedens undersøgelse af

ulovlig handelspraksis.

Forslaget vurderes ikke at berøre beskyttelsesniveauet.

Høring

Sagen har været i skriftlig høring i § 2-udvalget (landbrug), Det Rådgivende Fødevareudvalgs EU-

underudvalg og Udenrigsministeriets §5-udvalget (fiskeri). Der er indkommet følgende bemærkninger:

Dansk Erhverv mener, at en sådan lovgivning underminerer den aftalefrihed, som er et grundlæggen-

de princip i en fungerende markedsøkonomi samt at der er allerede betydelig relevant lovgivning, som

adresserer kontrakter - primært konkurrenceret, aftaleret og hertil en række nationale love og regler i

medlemsstaterne. Det er endvidere ifølge Dansk Erhverv ikke påvist, at de nationale tiltag har haft den

positive effekt for landmændene, som var tiltænkt. Meget få detailhandlere køber produkter direkte fra

landmænd, og det vil derfor være en fejl at lade den del af værdikæden indgå i en eventuel regulering.

Hertil kommer, at Dansk Erhverv vurderer, at en sådan lovgivning ikke vil komme de landmænd til

gode, som forslaget er stillet for at hjælpe, men derimod primært andre led i kæden. De landmænd, der

synes at have en vag forhandlingsposition, kan reelt kun hjælpes ved bedre organisering og andre typer

tiltag

–

forbud mod konkrete handelspraksisser løser ikke dette problem og giver ikke landmændene

én krone mere i indtjening. Landmændene i Danmark er eksempelvis godt organiserede og har derfor

heller ikke stillet krav om en lovgivning på området. Endeligt fremhæver Dansk Erhverv, at et vigtigt

argument for forslaget har været at undgå fragmentering i det indre marked, men da der ikke harmo-

niseres, bortfalder denne pointe, og der er derfor heller ikke af den grund nogen årsag til at fremsætte

forslaget.

Dansk Erhverv anbefaler derfor, at forslaget afvises, at det ikke foreslås begrænsninger i kontraktfri-

heden mellem virksomheder, at alle lovgivningsmæssige tiltag (hvis de ikke kan forhindres) bliver

frivillige for virksomhederne, samt at konsekvensvurderingen skal adressere de egentlige udfordringer

og ikke områder, hvor lovgivning reelt ikke vil være effektivt, samt afdække om sådan lovgivning fun-

gerer effektivt i de medlemsstater, der har indført regler på området. Dansk Erhverv støtter derimod

enhver indsats, som kan belyse, hvordan hele værdikæden fungerer i praksis, og hvordan eventuelle

forvridninger kan behandles på en måde, der vil være effektive, proportionale og ikke vil underminere

den grundlæggende aftalefrihed.

kom (2018) 0173 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om illoyal handelspraksis i fødevareforsyningskæden

Landbrug & Fødevarer bakker op om Kommissionens vurdering af, at mange landmænd og mindre

virksomheder er presset i fødevarekæden. Erhvervet er dog principielt skeptisk overfor nye obligatori-

ske reguleringstiltag på EU-plan, der skal styrke landmandens og fødevarevirksomhedernes position i

fødevarekæden. Det skyldes, at landbrugssektoren i Danmark i vid udstrækning allerede har en tilpas

andelsorganisering på plads. Med andre ord, erhvervet er allerede organiseret og konsolideret mellem

primær- og forarbejdningsleddet.

Landbrug & Fødevarer mener, at direktivforslagets liste med illoyal handelspraksis

–

herunder 30

dages betalingsfrist for letfordærvelige fødevarer, samt mulighed for at små- og mellemstore aktører

kan indgive anonyme klager - må forventes at få en indflydelse, hvis der er udfordringer med handels-

relationerne i fødevarekæden. Landbrug & Fødevarer ser ikke forhold i direktivet, der direkte spiller

ind på andelsorganiseringsformen mellem andelshaver og andelsselskabet. Derimod venter der en

politisk forhandling mellem Rådet og Europa-Parlamentet, hvor sidstnævnte uden tvivl vil arbejde for

mere regulering af fødevarekæden. Erhvervet ønsker løbende at blive inddraget, så det er muligt at

tilkendegive deres holdning til evt. nye reguleringsønsker, der opstår under forhandlingerne. Fra mini-

steriets side bør det fortsat sikres, at andelsorganiseringen beskyttes som den helt centrale løsning,

hvor landmændene i fællesskab gennem forarbejdning, forædling, innovation, marketing mv. styrker

deres markedsposition.

Landbrug & Fødevarer mener, at man bør holde eventuel ny lovgivning inden for de eksisterende kon-

kurrencemyndigheder fremfor at oprette et nyt parallelt set-up. Landbrug & Fødevarer bemærker, at

Kommissionens forslag ventes at give medlemsstaterne mulighed for at udarbejde mere omfattende

regler for illoyale handelspraksisser. Det er dog et krav, at disse regler er i overensstemmelse med det

indre markeds funktionsmåde. Af hensyn til det indre marked fastholder Landbrug & Fødevarer, at

man fra EU’s side nøje skal overvåge, hvilke yderligere

tiltag der indføres i medlemsstaterne, samt

forhindre at yderligere tiltag bliver en trussel for det indre markeds funktionsmåde. Dette er af hensyn

til varernes frie bevægelighed i Europa, og for at sikre at konkurrencelovgivningen respekteres. Det

skyldes, at der er en tendens i en række lande til, at man vil disciplinere fødevarekæden til primært at

aftage nationale produkter. Det vil være i strid med det indre marked og en trussel mod dansk afsæt-

ning af varer på de pågældende nationale markeder i Europa.

Landbrug & Fødevarer har i et supplerende høringssvar nævnt, at direktivforslagets liste med illoyale

handelspraksisser må forventes at få effekt for små- eller mellemstore aktører, hvis der er udfordringer

med handelsrelationerne i fødevarekæden. Erhvervet er dog principielt skeptisk overfor obligatoriske

reguleringstiltag på EU-plan af fødevarekæden. Det eksisterende kodeks mod urimelige handelsprak-

sisser havde været at foretrække, hvis der kunne sikres tilpas opbakning fra leverandører og handlen.

Danish Seafood Association mener ikke, at den danske forsyningskæde for fisk og fiskevarer

–

baseret

på et grundlæggende princip om aftalefrihed

–

bør reguleres med ny EU-lovgivning om, hvordan virk-

somheder indgår aftaler og kontrakter. De mener, at området allerede er reguleret via konkurrenceret

og aftaleret. Danish Seafood Association anbefaler derfor, at forslaget afvises, således at der ikke på-

lægges begrænsninger i kontraktfriheden mellem virksomheder. Hvis der alligevel komme ny lovgiv-

ning herom fra EU, så bør tiltagene have karakter af anbefalinger, der er frivillige for virksomhederne

evt. at følge, og den ny lovgivning bør holdes inden for rammerne af de eksisterende konkurrencemyn-

digheder.

Danmarks Fiskeriforening PO nævner, at man formentligt kun i begrænset omfang vil være omfattet af

Kommissionens forslag til direktiv om illoyal handelspraksis mellem de typer af virksomheder, som er

omfattet af forslaget. I udgangspunktet er Danmarks Fiskeriforening PO dog positivt stemt for regler,

som medvirker til at sikre små og mellemstore virksomheders rettigheder i forbindelse med handel

kom (2018) 0173 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om illoyal handelspraksis i fødevareforsyningskæden

med blandt fiskeprodukter til store virksomheder. Danmarks Fiskeriforening PO forbeholder sig ret til

at fremsende yderligere bemærkninger, såfremt det måtte blive aktuelt i forbindelse med den senere

behandling af forslaget.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

På rådsmødet (landbrug og fiskeri) den 16. april 2018 hilste stort set alle medlemsstater forslaget vel-

komment. Flere medlemsstater nævnte, at nationale regler ikke havde været tilstrækkeligt, og at man

gerne så direktivet udbredt til at omfatte alle virksomheder.

Mindst 20 medlemsstater har allerede indført national lovgivning på området. De 20 medlemsstater

er: Østrig, Bulgarien, Cypern, Tjekkiet, Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Kroatien, Ungarn,

Irland, Italien, Litauen, Letland, Polen, Portugal, Rumænien, Slovenien, Slovakiet og Storbritannien.

Det er således kun Sverige, Finland, Belgien, Danmark, Malta, Luxembourg, Nederlandene og Estland,

som ved den seneste opgørelse ikke havde specifikke regler på området.

Regeringens generelle holdning

Regeringen anerkender, at der kan forekomme uhensigtsmæssig praksis i fødevareforsyningskæden.

Regeringen lægger vægt på, at forslaget tager hensyn til de strukturer og den andelsorganisering, der

allerede findes i medlemsstaterne. Regeringen lægger endvidere vægt på, at forslaget tager hensyn til

de seneste års markedsorientering af den fælles landbrugspolitik og til principperne for et frit og åbent

indre marked. Regeringen lægger desuden vægt på, at forslaget i videst muligt omfang ikke begrænser

konkurrencen i fødevareforsyningskæden samt sikrer en sammenhængende konkurrencelovgivning.

Endelig lægger regeringen vægt på, at det i videst muligt omfang undgås, at eventuelle nye tiltag resul-

terer i øget bureaukrati og administrative byrder for såvel landmænd, virksomheder og myndigheder.

Regeringen vil tage specifik stilling til forslagets forskellige elementer, når der er klarhed om forslagets

omfang, og der er gennemført en nærmere analyse af forslagets indhold og konsekvenser.

Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Sagen har senest været forelagt Folketingets Europaudvalg den 13. april forud for rådsmødet (landbrug

og fiskeri) den 16. april 2018, jf. samlenotat oversendt til Folketingets Europaudvalg den 5. april 2018.

Sagen om rådskonklusioner vedrørende fødevareforsyningskæden har været forelagt Folketingets Eu-

ropaudvalg den 9. december 2016 forud for rådsmøde (landbrug og fiskeri) den 12.-13. december 2016,

jf. samlenotat oversendt den 1. december 2016.

Sagen om task forcen for fødevareforsyningskæden har været forelagt Folketingets Europaudvalg den

11. november 2016 forud for rådsmøde (landbrug og fiskeri) den 14.-15. november 2016, jf. samlenotat

oversendt til Folketingets Europaudvalg den 3. november 2016,

Sagen om task forcen for fødevareforsyningskæden har været forelagt Folketingets Europaudvalg den

7. juni 2016 forud for rådsmøde (landbrug og fiskeri) den 27.–28. juni 2016, jf. samlenotat oversendt

til Folketingets Europaudvalg den 7. juni 2016.

Notaterne er ligeledes fremsendt til Folketingets Miljø- og Fødevareudvalg.