kom (2018) 0339 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer

Europaudvalget 2017-18
KOM (2018) 0339 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

21. juni 2018

Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning

om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer, KOM(2018) 339

Resumé

Kommissionen præsenterede den 14. maj 2018 forslag til forordning om vær-

dipapirer med sikkerhed i statsobligationer, KOM(2018) 339. Formålet med

forslaget er at skabe en lovgivningsmæssig ramme, der kan understøtte et

marked for værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer fra eurolandene

(såkaldte SBBS’ere,

”Sovereign

Bond-Backed Securities”). Kommissionen

ønsker på den måde at styrke den finansielle integration og den finansielle

stabilitet. Forslaget sætter rammerne for, hvordan finansielle virksomheder

kan udstede sådanne værdipapirer. Derudover foreslår Kommissionen æn-

dringer i en række andre EU-retsakter, der har til formål at sikre, at værdi-

papirerne får samme lovgivningsmæssige behandling som de bagvedlig-

gende aktiver (statsobligationer fra eurolandene).

Regeringen anerkender Kommissionens formål om at styrke den finansielle

integration og den finansielle stabilitet men er ikke overbevist om, at udste-

delse af værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer i eurolandene er det

rette instrument.

Baggrund

Den finansielle og økonomiske krise i Europa viste, at banker i særligt euro-

zonen var sårbare over for den generelle økonomiske situation i det medlems-

land, banken havde hovedsæde i. Det skyldes særligt, at bankernes behold-

ning af statsgældspapirer i vidt omfang var koncentreret i statsgældspapirer

fra hjemlandet, hvorved forringelser i et medlemslands kreditværdighed førte

til forværrede balancer i landets banker. I visse tilfælde skete dette i en sådan

grad, at det var nødvendigt med statslige interventioner for at redde bankerne

(bail-out), hvilket førte til yderligere forværrede statsfinanser. Dette forhold

betegnes

”bank-sovereign nexus”.

Som opfølgning på den finansielle krise har man iværksat en række initiati-

ver, der sigter på at styrke den finansielle stabilitet i EU og eurozonen, her-

under etableringen af et fælles tilsyn og fælles afviklingsregime i det styrkede

banksamarbejde (bankunionen), regler for håndtering af nødlidende banker

og nye krav til bankernes kapitalisering, så de bedre kan modstå fremtidige

kom (2018) 0339 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer

kriser. Disse initiativer har imidlertid ikke i særlig grad adresseret sammen-

hængen mellem bankerne og deres hjemlands økonomiske tilstand.

Samtidig har særligt de nye krav til bankernes kapitalisering og likviditet be-

tydet større efterspørgsel efter såkaldt sikre aktiver, herunder statsgældspapi-

rer med en høj kreditrating. Blandt andet stiller nye likviditetskrav højere

krav til bankernes beholdning af højlikvide aktiver som statsgældspapirer

med høj kreditrating, hvilket øger bankernes efterspørgsel efter disse stats-

gældspapirer. Udbuddet af statsgældspapirer med en høj kreditrating er imid-

lertid ikke steget, på trods af en stigning i den offentlige gæld i årene efter

finanskrisen, idet flere sydeuropæiske landes statsgæld har en lavere kredit-

rating. Kommissionen vil derfor med sit forslag om værdipapirer med sikker-

hed i statsobligationer (SBBS,

”Sovereign Bond-Backed Securities”)

etablere

rammerne for en markedsbaseret model, der dels kan skabe større diversifi-

cering i bankernes beholdning af statsgældspapirer, dels kan øge udbuddet af

statsgældspapirer udstedt i euro med en høj kreditrating.

En SBBS er et værdipapir med sikkerhed i betalinger fra statsobligationer

udstedt gennem en særlig juridisk enhed i form af en

Special Purpose Entity

(SPE).

SPE’en køber statsgældsobligationer

af finansielle virksomheder, og

købet finansieres ved at udstede SBBS’ere til investorer.

Kommissionens forslag udspringer af en rapport udarbejdet af en højniveau-

gruppe nedsat i regi af Det Europæiske Systemiske Risikoråd.

Arbejdsgrup-

pen konkluderede, at en række forudsætninger var nødvendige for at skabe et

marked for SBBS’er. Blandt andet fandt arbejdsgruppen, at SBBS’ere

skulle

behandles på samme måde i den finansielle regulering som de bagvedlig-

gende statsgældspapirer for at være attraktive på markedet. Derfor indeholder

Kommissionens forslag en række tilpasninger i den eksisterende EU-regule-

ring rettet mod at sikre, at

SBBS’er opnår samme status og samme behand-

ling som statsgældspapirer.

Retsgrundlaget for forordningsforslaget er artikel 114 i Traktat om Den Eu-

ropæiske Unions funktionsmåde (TEUF), idet hensigten er at styrke integra-

tionen i det indre marked. Kommissionens forslag skal behandles og vedtages

af Rådet og Europa-Parlamentet efter den almindelige EU-beslutningsproce-

dure i TEUF artikel 294, hvor Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Formål og indhold

SBBS-modellen

High-Level Task Force on Safe Assets:

https://www.esrb.eu-

ropa.eu/pub/task_force_safe_assets/html/index.en.html

kom (2018) 0339 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer

Formålet med forslaget er at skabe en markedsbaseret udvikling af værdipa-

pirer med sikkerhed i statsgældsobligationer (SBBS’ere).

I forslaget fastsæt-

tes der således regler for sammensætningen af statspapirer i

SBBS’ere

samt

tilsyns- og rapporteringsbestemmelser herfor. Derudover foreslås en række

ændringer i eksisterende retsakter, der har til formål at sikre samme lovgiv-

ningsmæssige behandling af SBBS’ere

som for statsgældspapirer.

Modellen går ud på at sælge statsgældspapirer ind til en SPE. Købet af disse

papirer finansieres ved, at den særlige juridiske enhed udsteder værdipapirer

med sikkerhed i og betalinger fra de købte statsgældspapirer. Balancen i en

SPE vil således bestå af statsgældsobligationer på aktivsiden og udstedte

SBBS’ere

på passivsiden.

Risikoen på statsgældspapirerne deles op i flere trancher, hvor den efterstil-

lede tranche (juniortranchen) af de udstedte værdipapirer tager tab først, mens

den foranstillede tranche (seniortranchen) af værdipapirer tager tab til sidst.

På denne måde er hensigten at skabe et marked for værdipapirer med sikker-

hed i en pulje at blandende statsobligationer, hvor seniortranchen forventes

at have en lav risiko. Tanken er, at det formentlig vil betyde en større geogra-

fisk spredning af risikoen for statsgældspapirer på tværs af euro-landende,

såfremt markedet kommer til at fungere.

Kommissionen foreslår, at

SBBS’ernes bagvedliggende portefølje alene skal

bestå af statsgældspapirer fra eurolande. På den måde indeholder den bag-

vedliggende portefølje ingen valutarisiko. Samtidig foreslår Kommissionen,

at fordelingen af statsgæld i den bagvedliggende portefølje skal følge forde-

lingsnøglen for de nationale euro-centralbankers bidrag til

ECB’s kapital.

Det

skyldes, at denne fordelingsnøgle fungerer som rettesnor for medlemslande-

nes størrelser og økonomiske betydning.

Konkret foreslår Kommissionen, at en SBBS-udstedelse skal ske i mindst to

trancher med følgende krav til sammensætning:

- En seniortranche, der skal udgøre 70 pct. af den nominelle værdi af

den samlede udstedelse af statsobligationer.

- En (eller flere) efterstillede juniortrancher, der yder beskyttelse til se-

niortranchen ved at tage de første tab.

Da den efterstillede

tranche skal ”beskytte” seniortranchen, vil papirerne i

seniortranchen have meget lav risiko. Udstederen (SPE’en) kan selv konstru-

ere den eller de efterstillede trancher, så det giver den bedste pris og passer

til forskellige investortyper. Den yderste (mest efterstillede) tranche skal

imidlertid være på mindst 2 pct. af den nominelle værdi af den samlede ud-

stedelse. Da seniortranchen skal udgøre 70 pct., vil juniortranchen imidlertid

skulle udgøre 30 pct., hvis der kun er to trancher. Hvis der er mere end to

trancher, vil seniortranchen stadig skulle udgøre 70 pct., mens juniortranchen

kan udgøre ned til 2 pct. afhængig af størrelsen af den eller de øvrige trancher.

kom (2018) 0339 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer

Kommissionen foreslår, at sammensætningen af den bagvedliggende porte-

følje af statsgæld under to særlige betingelser kan ændres for fremtidige ud-

stedelser af SBBS’er.

Dvs. at der er to tilfælde, hvor ECB-fordelingsnøglen

kan fraviges. For det første i tilfælde af, at et medlemslands udstedelse af

statsgæld er væsentligt begrænset som følge af et mindre behov for offentlig

gæld, og der derfor ikke er statsgældspapirer at købe. For det andet i særlige

tilfælde, hvor ugunstige markedsudsving forstyrrer et medlemslands eller

EU’s

marked for statsgæld væsentligt, og der derfor er behov for en mindre

seniortranche for at fastholde den lave risiko og høje kvalitet. Den Europæi-

ske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) får til opgave at

overvåge, hvorvidt disse betingelser er til stede og informere Kommissionen

herom. I disse tilfælde kan Kommissionen beslutte at tillade ændringer i por-

teføljesammensætningen ved en gennemførelsesretsakt. Kommissionen får

ligeledes bemyndigelse til at fastslå, at betingelserne ikke længere er til stede

ved en gennemførelsesretsakt.

Kommissionen foreslår videre, at

udstedelse af SBBS’ere

skal ske gennem

en særskilt SPE, der alene har som aktivitet at udstede SBBS’ere. SPE’en

køber statsgældspairerne fra banker eller andre finansielle virksomheder,

hvilket skal sikre, at investorerne er beskyttet mod konkurs hos den finan-

sielle virksomhed, der oprindeligt købte statsgældspapirerne. Forslaget inde-

holder en række krav om,

hvilke aktiviteter SPE’en kan udføre for at sikre

SBBS-udstedelsen og investorerne, samt forslag om kontrol og sanktioner i

tilfælde af brud på kravene, herunder bødestraf på op til ca. 35 mio. kr. (5

mio. euro) eller det dobbelte af gevinsten ved brud på reglerne.

Tilsyn og overvågning

Det foreslås, at medlemsstaterne skal udpege en eller flere nationale myndig-

heder, der får ansvar for at føre tilsyn

med udstedelsen af SBBS’ere,

og at

denne myndighed har de fornødne værktøjer til at føre et betryggende tilsyn.

Derudover indeholder forslaget krav om, at nationale tilsynsmyndigheder

også på dette område samarbejder om grænseoverskridende tilsynsopgaver.

ESMA får til opgave at koordinere samarbejdet.

ESMA tildeles ligeledes en række kompetencer og opgaver, idet den udste-

dende SPE skal notificere ESMA om en forestående udstedelse af SBBS’er

senest en uge før udstedelse. ESMA skal føre et offentligt register over alle

SBBS-udstedelser, herunder også eventuelle overtrædelser af reglerne.

ESMA får til opgave nærmere at definere format og indhold i notifikationen,

ligesom ESMA får mandat til nærmere at definere visse informations- og sa-

marbejdsbestemmelser. Endelig får det Europæiske Systemiske Risikoråd

(ESRB) til opgave at overvåge markedsudviklingen for SBBS’ere.

Justering i andre retsakter

kom (2018) 0339 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer

Forslaget indeholder også justeringer i UCITS-direktivet, kapitalkravsforord-

ningen (CRR), solvens II-direktivet og direktiv om arbejdsmarkedsrelaterede

pensionskassers aktiviteter og tilsynet hermed (IORP).

Ændringerne skal sikre, at SBBS’er får samme behandling som de bagved-

liggende finansielle instrumenter (dvs. statsgældspapirerne). Statsgæld ud-

stedt af et EU-medlemsland er generelt betragtet som et næsten-risikofrit og

højlikvidt finansielt aktiv. Statsobligationer er derfor omfattet af lempelig be-

handling i EU-reguleringen, hvor hovedreglen er, at der ikke stilles kapital-

krav til EU-landes statsgæld, uanset kreditvurdering. Kommissionen anfører,

at det er nødvendigt at give SBBS’er samme lempelige behandling for at

skabe grundlaget for udviklingen af et europæisk marked for SBBS’ere.

Med

de foreslåede ændringer vil både seniortranchen og den efterstillede tranche

få samme regulatoriske behandling som statsgæld udstedt af et EU-land, her-

under blandt andet en nulvægtning i kapitalopgørelsen.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er medlovgiver på Kommissionens forslag og har endnu

ikke vedtaget sin holdning.

Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører, at de lovgivningsmæssige tilpasninger, der er nød-

vendige for at muliggøre etableringen af SBBS’ere,

er fastlagt i en række EU-

retsakter, hvorfor det er nødvendigt med EU-regulering for at ændre disse

retsakter. Derudover finder Kommissionen, at der er behov for harmonise-

rede regler for SBBS’er på tværs af EU, da nationale løsninger ikke ville

kunne sikre den nødvendige likviditet til, at SBBS’ere

kan blive et brugbart

instrument.

Det er regeringens foreløbige vurdering, at forslaget er i overensstemmelse

med nærhedsprincippet.

Gældende dansk ret

SBBS’ere

vil være et nyt finansielt instrument og er således på nuværende

tidspunkt ikke reguleret i dansk ret.

Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Der er tale om et forordningsforslag, der vil være direkte gældende i Dan-

mark. Forslaget stiller imidlertid krav om, at medlemslandene skal udpege

en myndighed med ansvar for at føre tilsyn med SBBS’er. Da SBBS’er vil

være et nyt finansielt instrument, vil dette kræve ændring i Lov om finan-

siel virksomhed, hvor Finanstilsynet tildeles denne kompetence.

kom (2018) 0339 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer

I det omfang forslaget ændrer i andre EU-direktiver, vil der ligeledes være

behov for ændringer af de danske love, der implementerer disse direktiver.

Det drejer sig om

- UCITS-direktivet, hvor gennemførelse af forslaget vil medføre be-

hov for at foretage ændringer i Lov om investeringsforeninger m.v.

- IORP-direktivet, hvor gennemførelse af forslaget vil medføre be-

hov for at foretage ændringer i primært Lov om tilsyn med firma-

pensionskasser.

- SOLVENS II-direktivet hvor gennemførelse af forslaget vil med-

føre behov for ændringer i bekendtgørelse om opgørelse af solvens-

kapitalkravet ved anvendelse af standardformlen for gruppe-1 for-

sikringsselskaber m.v.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget forventes ikke at have direkte statsfinansielle konsekvenser.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget har til formål at styrke den finansielle stabilitet i Europa og kan

ifølge Kommissionen i forlængelse heraf have positive samfundsøkonomi-

ske konsekvenser, da finansiel stabilitet er en forudsætning for vækst og

beskæftigelse. Det vurderes dog ikke velbegrundet, at forslaget opnår dette

formål.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Forslaget forventes ikke at medføre erhvervsøkonomiske konsekvenser,

idet der er tale om et instrument, som de finansielle virksomheder frit kan

vælge at benytte sig af eller lade være. Der er således tale om et frivilligt

instrument.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Forslaget forventes ikke at have konsekvenser for beskæftigelsen, arbejds-

markedet, forbrugere, ligestilling, miljø eller sundhed i Danmark.

Høring

Forslaget har været i høring i EU-specialudvalget for den finansielle sektor

med høringsfrist den 8. juni 2018. Der er ikke modtaget høringssvar i forbin-

delse med høringen.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

Andre landes holdninger kendes endnu ikke. Der forventes imidlertid at være

meget udbredt skepsis over for behovet for en forordning, der muliggør ud-

stedelsen af SBBS’er.

10.

Regeringens foreløbige generelle holdning

kom (2018) 0339 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer

Regeringen anerkender Kommissionens formål om at styrke den finansielle

integration, sikre den finansielle stabilitet i EU og målet om at bryde linket

mellem banker og stater. Regeringen er imidlertid ikke overbevist om, at ud-

stedelse af relativt komplekse værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer

er det rette instrument. Det skyldes, at det vurderes tvivlsomt, om forslaget

vil understøtte den finansielle stabilitet i Europa, herunder i forhold til at

bryde linket mellem stater og banker.

Regeringen finder derfor, at det indledningsvist bør drøftes grundigt, om der

overhovedet

er behov for SBBS’er. I drøftelserne bør

bl.a. indgå overvejelser

om, hvilken påvirkning udviklingen af et marked for SBBS’er vil have på

likviditeten i markedet for statsgældspapirer.

Regeringen finder generelt, at tiltag der har for mål at styrke Den Økonomi-

ske og Monetære Union (ØMU) bør være åbne for ikke-eurolande. Såfremt

de videre analyser viser, at der er behov for SBBS’er, vil der

derfor blive taget

stilling til, hvorvidt det ville være fordelagtigt, at den bagvedliggende porte-

følje af statsgæld ikke alene indeholder statsgæld fra eurolande, men også fra

EU’s øvrige medlemslande.

I en sådan situation,

hvor der arbejdes videre med SBBS’ere

vil regeringen

endvidere arbejde for, at

SBBS’ens seniortranche og efterstillede trancher

ikke får samme risikoklassifikation, idet der grundlæggende er stor forskel på

sikkerheden i de to trancher. Det er generelt den danske holdning, at kapital-

krav skal afspejle den faktiske risiko på et aktivt, hvilket ikke vil være tilfæl-

det, hvis seniortranchen og den efterstillede tranche får samme risikoklassifi-

kation.

Angående sanktioner lægger regeringen vægt på, at EU-landene har valgmu-

lighed mellem administrative og strafferetlige sanktioner, hvilket også er til-

fældet i Kommissionens forslag.

11.

Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Forslaget har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.