Europaudvalget 2018-19 (1. samling)
EUU Alm.del Bilag 472
Offentligt
2025091_0001.png
Udenrigsnote
Til orientering af Det Udenrigspolitiske Nævn og Udenrigsudvalget
Den Afrikanske Union
kontinentets motor?
Sammenfatning
Den Afrikanske Union (AU) blev oprettet i 2002 med et løfte om at skabe
øget samarbejde og velstand på det afrikanske kontinent. Unionen har ta-
get de første skridt til at indfri det løfte, men står stadig over for globale,
regionale og lokale udfordringer. Globalt skal AU manøvrere i spændings-
feltet mellem USA’s og Kinas stormagtsrivalisering og nationale, økonomi-
ske interesser i Afrika. På regionalt plan skal AU rustes til bedre at kunne
håndtere krig og ufred. På lokalt plan skal AU forholde sig til ustabile poli-
tiske situationer i en række medlemslande, herunder Somalia. Det er kon-
klusionen i en ny rapport fra den anerkendte tænketank International Crisis
Group (ICG), der grundlæggende adresserer spørgsmålet: Hvordan indfris
ambitioner om integration i skyggen af Afrikas mange konflikter?
Afrika står over for en række politiske og sociale omvæltninger på tværs af
kontinentet i 2019. Det vidner ikke mindst de blodige konflikter i lande som
Cameroun og Den Centralafrikanske Republik om. En nylig rapport fra den
anerkendte tænketank International Crisis Group (ICG) stiller skarpt på, om
Afrikas sidestykke til EU, Den Afrikanske Union (AU), er rustet til at håndtere
morgendagens udfordringer.
Rapporten udkom op til AU’s 32. topmøde mellem de 55 medlemsstaters stats-
og regeringsledere, der blev afholdt den 10-11. februar 2019 i Etiopiens ho-
vedstad Addis Abeba. På topmødet blev unionens roterende formandskab
overdraget fra Rwandas præsident, Paul Kagame, til Egyptens præsident, Ab-
dul Fatah Al-Sisi.
Netop AU’s stats-
og regeringsledere spiller en central rolle i
unionen, hvis erklærede mål er at fremme afrikansk solidaritet og socioøkono-
misk samarbejde. AU’s
øverste beslutningsorgan er nemlig Forsamlingen af
Afrikanske Statsledere, der kan sammenlignes med EU’s Europæiske Råd.
28. februar 2019
Det Internationale
Sekretariat
J.nr.: 18-001399-1
KBJ/Peter Riis
International konsulent
Side 1 | 6
EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 472: Udenrigsnote: Den Afrikanske Union - kontinentets motor?
2025091_0002.png
Forsamlingen har vide beføjelser, herunder mandat til at udforme AU’s sam-
lede politikker, udstikke direktiver til AU’s Freds-
og Sikkerhedsråd angående
interventioner i krigsplagede medlemslande og udvælge kommissionsforman-
den. Kommissionen, der består af formanden, næstformanden og otte kom-
missærer, har til opgave at sikre gennemførelsen af Forsamlingens politikker,
og repræsentere AU udadtil. Regeringsledernes centrale position i AU har rejst
bekymring for, at unionen risikerer at lide samme skæbne som sin forgænger,
Organisationen for Afrikansk Enhed (OUA), der uformelt
blev døbt ”diktatorer-
nes klub”.
Nyt formandskab, velkendte udfordringer
I lyset af statsledernes centrale placering i AU, var fokusset for unionens nye
formandskab ventet med en vis spænding. Egyptens præsident Al-Sisi be-
kendtgjorde på topmødet i Addis Abeba, at AU’s fokus for 2019 skal være flygt-
ninge og internt fordrevne i Afrika. Tal fra FN’s
flygtningeagentur understreger
vigtigheden af dette fokus, idet mere end 26 pct. af verdens flygtninge opholder
sig syd for Sahara. Ifølge AU er ca. 20,8 millioner afrikanere internt fordrevne
som følge af blodige konflikter på kontinentet.
Det er ikke kun i Afrika, at den afrikanske flygtninge- og migrantsituation har
været på dagsordenen. EU’s regeringsledere blev den 28. juni 2018 enige om
en aftale, der bl.a. tilstræber at etablere opsamlingscentre i Nordafrika. Tanken
er, at flygtninge og migranter, der er reddet til havs i europæisk farvand skal
have behandlet deres asylansøgning i disse opsamlingscentre i stedet for at
få behandlet ansøgningen på europæisk jord. AU har imidlertid forholdt sig
meget skeptisk over for idéen om afrikanske opsamlingscentre, og unionen
forsøger at tale sine nordafrikanske medlemsstater fra at samarbejde med EU
om en sådan plan. Det viser et udkast til en fælles AU-erklæring om emnet,
der blev lækket til The Guardian den 24. februar 2019. Erklæringen indikerer,
at AU frygter, at sådanne opsamlingscentre de facto vil fungere som fange-
lejre, hvor afrikanske flygtninges og migranters basale rettigheder ikke kan ga-
ranteres.
Globale udfordringer: Stormagtsrivalisering og udenlandske interesser
Det afrikanske kontinent har været genstand for stor interesse fra en række
globale stormagters side. Rapporten peger på, at Kina har intensiveret sit øko-
nomiske engagement på kontinentet, mens Rusland har engageret sig både
økonomisk og militært i en række konfliktramte lande, bl.a. Libyen, Den Cen-
tralafrikanske Republik og Sudan. Endelig har Afrika pludselig fået amerikansk
opmærksomhed, der ikke blot begrænser sig til antiterrorstrategier, men som
har rod i en amerikansk rivalisering med Kina om at gøre sin indflydelse gæl-
dende på kontinentet. Ifølge Brookings udtrykker præsident Trumps strategi
Side 2 | 6
EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 472: Udenrigsnote: Den Afrikanske Union - kontinentets motor?
2025091_0003.png
for Afrika et ønske om at positionere USA som et alternativ til Kinas
”aggres-
sive” økonomiske politik overfor Afrika. Strategien lægger op til at intensivere
bilateralt samarbejde mellem USA og en række AU-medlemslande på han-
delsområdet.
I en artikel bragt i Foreign Affairs fremfører afrikaeksperten ved Stanford Uni-
versity Landry Signé, at AU på mange måder går imod den globale trend, hvor
lande slutter sig mere om sig selv. Eksempelvis blev der i marts 2018 indgået
en aftale blandt AU’s medlemsstater, der skal skabe et afrikansk indre marked
med fri bevægelighed for varer og personer. Sideløbende hermed skal der
etableres en fælles valuta ligesom i EU. Disse og flere
skridt indgår i AU’s
2063-agenda, der søger at skabe et integreret og velstående Afrika.
Signé påpeger dog, at AU i stigende grad skal fremstå som en organisation,
der er politisk og økonomisk uafhængigt af fremmede magter, hvis den afri-
kanske integration
skal leve op til sit potentiale. Omkring 73 pct. af AU’s budget
stammer således fra udenlandske bidrag (fortrinsvis vestlige). Ifølge Signé kan
dette sætte spørgsmålstegn ved, hvorvidt AU’s integrationsarbejde faktisk
fremmer medlemsstaternes interesser, eller om det snarere gavner lande som
Kina og USA, der har åbenlyse økonomiske interesser i regionen.
Regionale udfordringer: Reformer skal sikre fred
Det afrikanske kontinent har som bekendt i årevis været plaget af flere blodige
konflikter, der har sendt millioner af mennesker på flugt. ICG-rapporten taler
for, at AU bør gennemføre en række institutionelle reformer for bedre at kunne
håndtere disse regionale problemstillinger. AU’s organ til håndtering af freds-
og sikkerhedsspørgsmål, det såkaldte Freds- og Sikkerhedsråd (PSC), har
nemlig ikke vist sig robust nok til at kunne træffe beslutninger, der ikke blot kan
tilsidesættes af medlemsstaterne eller andre AU-organer. Eksempelvis beslut-
tede PSC i december 2015 at sende en fredsbevarende styrke på 5.000 mand
til Burundi i kølvandet på voldelige sammenstød mellem regeringsstyrker og
oprørsgrupper. Beslutningen blev dog tilsidesat af AU’s Forsamling af afrikan-
ske statsledere, der mente, at Burundis regering først skulle indvillige i en så-
dan intervention.
Afrikaeksperterne Nina Wilén og Paul D. Williams mener, at regeringsledernes
afvisning af
PSC’s
beslutning om at intervenere udtrykker en frygt for at skabe
præcedens for, at national suverænitet må vige for hensynet til civil beskyt-
telse. Ifølge ICG-rapporten kan Burundi-eksemplet til gengæld være med til at
skabe en uheldig praksis, der udhuler PSC’s legitimitet og handlemuligheder i
fremtidige konflikter. Dermed er AU udsat for et krydspres, hvor unionen skal
balancere mellem hensynet til medlemsstaternes suverænitet og borgenes til-
tro til, at unionen er garant for civile rettigheder og beskyttelse.
Side 3 | 6
EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 472: Udenrigsnote: Den Afrikanske Union - kontinentets motor?
2025091_0004.png
For at sikre AU’s manøvredygtighed i fremtidige konflikter er der desuden be-
hov for at skabe en klarere arbejdsdeling mellem AU og de 8 regionale økono-
miske sammenslutninger, der blev etableret for at fremme økonomisk integra-
tion i Afrika. Blandt disse regionale sammenslutninger kan nævnes Det Vest-
afrikanske Økonomiske Fællesskab (ECOWAS), der tæller 15 vestafrikanske
medlemslande og som blev oprettet med Lagostraktaten i 1975. Det første
skridt til at etablere en sådan arbejdsdeling blev taget, da AU’s Forsamling af
afrikanske statsledere i november 2018 for første gang tilkendegav deres
støtte til et nærhedsprincip, hvorefter sammenslutningerne har førsteretten til
at handle, når der er konflikter i deres region. Ifølge ICG-rapporten gør dette
nærhedsprincip det nærmest umuligt for AU at skride til handling, hvis sam-
menslutningerne ikke kan blive enige om en fælles holdning til en krise i deres
region. Rapporten peger på, at der er brug for øget koordinering og samar-
bejde mellem AU og sammenslutningerne med henblik på at skabe en højere
grad af tillid mellem institutionerne og dermed bedre forudsætninger for at løse
fremtidige konflikter i samspil.
Lokale udfordringer: Behov for brobygning i Somalia
På et mere lokalt plan peger ICG-rapporten på den politiske og sociale situa-
tion i række lande, der hver især frembyder særlige udfordringer for AU og
Afrikas stabilitet. Et af de lande er Somalia, der også er et dansk prioritetsland
på det udviklingspolitiske område. Særligt forholdet mellem landets føderale
regering og de decentrale myndigheder giver anledning til bekymring. I decem-
ber 2018 manipulerede Somalias centralregering f.eks. med valgresultatet i en
af landets delstater for at undgå, at en populær tidligere leder af jihadistgrup-
pen Al-Shabaab ville vinde valget. Den omtalte eks-jihadist Mukhtar Robow
blev på ordre fra centralregeringen arresteret. Med dette træk har centralrege-
ringen ifølge rapporten tabt en mulighed for at indgå i et lokalforankret samar-
bejde med en konservativ islamist, der ville kunne bygge bro til landets salafist-
befolkning og fungere som et mere moderat alternativ til det radikale Al-Sha-
baab. Brobygning er netop, hvad det splittede Somalia har brug for efter årtiers
konfrontationer mellem den AU-støttede centralregering og sympatisører af Al-
Shabaab, der ønsker at etablere en islamisk stat, fremhæves det i ICG-rap-
porten.
AU’s rolle i Somalia har siden den første udsendelse af en fredsbevarende
styrke (AMISOM) i januar 2007 koncentreret sig om at bekæmpe Al-Shabaab.
Rapporten understreger vigtigheden af, at AU’s engagement i Somalia i højere
grad retter sig mod at sikre en politisk stabilitet i landet. Den politiske dimen-
sion bliver særlig vigtig i lyset
af AMISOM’s planlagte tilbagetrækning i 2020,
der vil medføre en gradvis overdragelse af sikkerhedsansvaret til somaliske
sikkerhedsstyrker. Den politiske støtte til Somalias statsopbygning har indtil
Side 4 | 6
EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 472: Udenrigsnote: Den Afrikanske Union - kontinentets motor?
2025091_0005.png
videre været varetaget af FN, hvorfor AU’s politiske
strategi skal komplemen-
tere de eksisterende politiske strategier og ikke blot kopiere dem. Rapporten
påpeger, at AU i den forbindelse bør udnytte sine særlige fordele, herunder at
AMISOM’s kontrol over regioner, der er utilgængelige for FN og andre interna-
tionale organisationer.
Konklusion
Der tegner sig i flere internationale analyser et billede af en ambitiøs Afrikansk
Union, der på ene side går mod globale strømninger som isolationisme ved at
arbejde for øget økonomisk samarbejde på tværs af det afrikanske kontinent.
Forslaget om et afrikansk indre marked med fri bevægelighed for varer og per-
soner er et vidnesbyrd om AU’s 2063-agenda,
der sigter mod at skabe et øko-
nomisk velstående kontinent forbundet af panafrikanisme. På den anden side
udfordres denne ambition af en række grundlæggende og akutte udfordringer,
bl.a. sikring af fred i en række konflikter, der har og stadig koster mange men-
nesker livet. Adresseringen af disse konflikter skal balancere hensynet til med-
lemslandenes suverænitet, unionens troværdighed som forkæmper for basale
menneskerettigheder og eksterne aktørers interesser på kontinentet ikke
mindst i lyset af, at disse eksterne aktører (især Vesten) i høj grad finansierer
AU. Ambitionen om en forenet og samlet union synes således at skulle over-
komme, hvad The Economist har beskrevet som, at alle afrikanske ledere øn-
sker integration, så længe de selv kan bestemme.
Kilder
International Crisis Group: Eight Priorities for the African Union in 2019, 6.
februar 2019
https://www.crisisgroup.org/africa/eight-priorities-african-union-2019
Landry Signé:
How Africa Is Bucking the Isolationist Trend,
Foreign Affairs,
23. maj 2018
https://www.foreignaffairs.com/articles/africa/2018-05-23/how-africa-bucking-
isolationist-trend
UNHCR:
Africa,
26. februar 2019
https://www.unhcr.org/africa.html
BBC News:
Profile: African Union,
24. august 2017
https://www.bbc.com/news/world-africa-16910745
Daniel Boffey:
African Union seeks to kill EU plan to process migrants in
Africa,
The Guardian, 24. februar 2019
https://www.theguardian.com/world/2019/feb/24/african-union-seeks-to-kill-
eu-plan-to-process-migrants-in-africa
Side 5 | 6
EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 472: Udenrigsnote: Den Afrikanske Union - kontinentets motor?
2025091_0006.png
Det Europæiske Råd:
European Council conclusions, 28 June 2018,
28. juni 2018
https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-re-
leases/2018/06/29/20180628-euco-conclusions-final/
Witney Schneidman & Landry Signé:
The Trump
administration’s Africa strat-
egy: Primacy or partnership?
Brookings, 20. december 2018
https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2018/12/20/the-trump-admin-
istrations-africa-strategy-primacy-or-partnership/
Nina Wilén & Paul D. Williams:
The African Union and coercive diplomacy:
the case of Burundi,
The Journal of Modern African Studies 56(4):673-696,
Cambridge University Press, 26. november 2018
https://www.cambridge.org/core/journals/journal-of-modern-african-stud-
ies/article/african-union-and-coercive-diplomacy-the-case-of-bu-
rundi/41CE3C173CC5421CAEC639F591AD32F7
Udenrigsministeriet: Landepolitikpapir for Somalia 2018-2023, december
2018
http://um.dk/da/danida/lande-og-regioner/landepolitikker/somalia
Claire Felter, Jonathan Masters & Mohammed Aly Sergie: Al-Shabab, Coun-
cil on Foreign Relations, 31. januar 2019
https://www.cfr.org/backgrounder/al-shabab
The Economist:
A political union for east Africa?
7. februar 2019
https://www.economist.com/middle-east-and-africa/2019/02/09/a-political-
union-for-east-africa
Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-
lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter
Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-
der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at
yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-
ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.
Side 6 | 6